Pháp luật về đăng ký tạm trú và thực tiễn thi hành tại phường láng thượng, quận đống đa, thành phố hà nội

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN THANH HÀ

PHÁP LUẬT VỀ ĐĂNG KÝ TẠM TRÚ
VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI PHƯỜNG LÁNG THƯỢNG,
QUẬN ĐỐNG ĐA, THÀNH PHỐ HÀ NỘI

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và luật hành chính
Mã ngành: 8380102

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Định hướng ứng dụng
Người hướng dẫn khoa học: TS. Nguyền Ngọc Bích

HÀ NỘI - 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của
riêng tôi.
Các kết quả nêu trong luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công
trình nào khác. Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng,
được trích dẫn theo đúng quy định.
Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của luận văn này.
Tác giả

Nguyễn Thanh Hà


LỜI CẢM ƠN

Em xin cảm ơn các thầy, cô trong Khoa Hành chính - Nhà nước, các thầy
cô giảng dạy tại trường Đại học Luật Hà Nội đã giúp đỡ em trong suốt quá
trình học tập và nghiên cứu.
Để hoàn thành công trình khoa học này, em xin chân thành cảm ơn sự
giúp đỡ nhiệt tình của Công an phường Láng Thượng, quận Đống Đa, thành
phố Hà Nội, các anh chị đồng nghiệp, bạn bè và đặc biệt em xin bày tỏ lòng
biết ơn đến Tiến sĩ Nguyễn Ngọc Bích, người luôn quan tâm, chỉ dẫn tận tình
cho em trong quá trình thực hiện luận văn.
Mặc dù đã rất cố gắng, song do đây là vấn đề sát với thực tiễn nên luận
văn khó tránh khỏi những hạn chế, khiếm khuyết về nội dung và cách trình
bày, em rất mong được sự góp ý, chỉ bảo của các thầy, cô để bản luận văn
được hoàn thiện hơn./.
Hà Nội, tháng 08 năm 2018
Tác giả

Nguyễn Thanh Hà


DANH MỤC BẢNG, BIỂU

Bảng 1: Thống kê hộ, nhân khẩu đăng ký thường trú ở phường, xã, thị
trấn khác thuộc thành phố Hà Nội nhưng đến tạm trú tại địa bàn quản lý của
CSKV, CAXDPT và PT xã (KT2 đến) - Công an phường Láng Thượng
Bảng 2: Thống kê hộ, nhân khẩu đăng ký thường trú ở tỉnh, thành phố
khác nhưng đến tạm trú tại địa bàn quản lý của CSKV, CAXDPT và PT xã

(KT3, KT4, HS-SV) - Công an phường Láng Thượng


MỤC LỤC
LỜI MỞ ĐẦU .................................................................................................. 1
CHƯƠNG 1...................................................................................................... 6
1.1 Khái niệm cư trú và quyền tự do cư trú ............................................. 6
1.1.1 Khái niệm cư trú............................................................................... 6
1.1.2 Quyền tự do cư trú ......................................................................... 10
1.2 Đăng ký cư trú ..................................................................................... 13
1.2.1 Khái niệm đăng ký cư trú ............................................................... 13
1.2.2 Đặc điểm đăng ký cư trú ................................................................ 15
1.3 Đăng ký tạm trú .................................................................................. 19
1.3.1 Khái niệm đăng ký tạm trú ............................................................. 19
1.3.2 Đặc điểm của đăng ký tạm trú ....................................................... 20
1.3.3 Vai trò của đăng ký tạm trú ........................................................... 20
CHƯƠNG 2.................................................................................................... 24
2.1 Sơ lược pháp luật về đăng ký tạm trú ............................................... 24
2.2 Nội dung các quy định pháp luật hiện hành về đăng ký tạm trú ... 29
2.2.1 Các nguyên tắc đăng ký tạm trú..................................................... 29
2.2.2 Các trường hợp đăng ký tạm trú .................................................... 30
2.2.3 Thẩm quyền đăng ký tạm trú .......................................................... 31
2.2.4 Thủ tục đăng ký tạm trú ................................................................. 33
2.2.5 Thay đổi, hủy bỏ đăng ký tạm trú................................................... 37
2.2.6 Phân biệt thông báo lưu trú và đăng ký tạm trú ............................ 40
2.3 Thực tiễn thi hành pháp luật về đăng ký tạm trú tại phường Láng
Thượng ....................................................................................................... 41
2.3.1 Đặc điểm dân cư của phường Láng Thượng ................................. 41

2.3.2 Tình hình thực hiện pháp luật đăng ký tạm trú trên địa bàn
phường ........................................................................................... 44
2.3.3 Một số tồn tại, hạn chế và nguyên nhân trong việc đăng ký tạm
trú .................................................................................................. 49
CHƯƠNG 3.................................................................................................... 54
3.1 Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về quản lý cư trú và đăng ký
tạm trú ........................................................................................................ 54
3.2 Một số kiến nghị nâng cao hiệu quả đăng ký tạm trú ..................... 59
KẾT LUẬN .................................................................................................... 63
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


1

LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Tự do cư trú là quyền cơ bản của con người, tức là cá nhân có quyền
tự do lựa chọn chỗ ở, nhưng việc thực hiện quyền này cần phải căn cứ theo
các quy định của pháp luật và việc quản lý việc cư trú của cá nhân, pháp luật
quy định phải đăng ký cư trú. Đăng ký cư trú có thể là đăng ký thường trú
hoặc đăng ký tạm trú, nếu cư trú ổn định, lâu dài thì cá nhân đăng ký thường
trú và phải đăng ký tạm trú trong trường hợp sinh sống tại nơi mà không phải
nơi đăng ký thường trú của cá nhân đó. Việc đăng ký tạm trú không chỉ là
trách nhiệm của cá nhân, công dân mà còn là cách để Nhà nước quản lý cư trú
của cá nhân, công dân một cách liên tục, liền mạch, tạo điều kiện thực hiện tốt
các công tác quản lý khác của Nhà nước như phát triển kinh tế, văn hóa – xã
hội, cơ sở hạ tầng, giao thông, đường xá, phòng ngừa tội phạm, giữ gìn an
ninh, trật tự.
Phường Láng Thượng được xác định là phường trọng điểm của quận

Đống Đa, thành phố Hà Nội. Với diện tích lớn thứ hai toàn quận, trên địa bàn
tập trung nhiều trụ sở cơ quan hành chính, trường học, thu hút dân cư tới sinh
sống, học tập và làm việc. Trong những năm qua, chính quyền cơ sở đã thực
hiện nhiều chủ trương quản lý cư trú nói chung trong đó có quản lý đăng ký
tạm trú. Tuy nhiên tình hình đăng ký tạm trú vẫn còn nhiều bất cập, người đến
tạm trú trên địa bàn còn chưa tự giác thực hiện khiến cho công tác quản lý
tạm trú không chặt chẽ, sâu sát.
Trên địa bàn phường hiện nay có 5 khu ký túc xá sinh viên, gần 1.300
cơ sở cho thuê với gần 4.500 nhân khẩu tạm trú, bao gồm sinh viên, người
làm động, cán bộ, công nhân viên chức nhà nước. Đặc biệt những năm gần
đây, do vị trí thuận tiện đi lại, gần các tuyến phố, tuyến đường giao thông lớn,
các công ty, doanh nghiệp tư nhân tập trung nhiều trên địa bàn phường, các


2

trường học cũng được mở rộng, đặc biệt, trường Cán bộ phụ nữ Trung ương
chính thức được nâng thành Học viện Phụ nữ Việt Nam và tuyển sinh hệ Đại
học thay vì chỉ đào tạo cán bộ phụ nữ cơ sở như trước, đã thu hút một lượng
lớn sinh viên, học viên có nhu cầu học tập, nghiên cứu tại trường. Nhu cầu
tạm trú cũng vì thế mà tăng lên, tiềm ẩn nhiều nguy cơ mất an ninh, an toàn,
tệ nạn xã hội. Hằng năm, thông qua kiểm tra công tác đăng ký tạm trú đều đã
phát hiện những đối tượng phạm pháp, truy nã đang lẩn trốn, trà trộn và các
khu vực nhà cho thuê.
Vì vậy, để tăng cường công tác quản lý, giữ gìn an ninh trật tự, an toàn
xã hội, việc đăng ký tạm trú của mỗi cá nhân khi cư trú trên địa bàn cơ sở là
một vấn đề vô cùng bức thiết. Đồng thời, thể hiện trách nhiệm của mỗi cá
nhân trong việc đảm bảo an ninh chung của cộng đồng.
Từ thực tế công tác đăng ký tạm trú trên địa bàn phường Láng
Thượng, đặc biệt trong giai đoạn hiện nay, nhiều doanh nghiệp công ty,

trường học, mở rộng, thu hút đông đảo người đến cư trú, nên em đã lựa chọn
nghiên cứu đề tài: “Pháp luật về đăng ký tạm trú và thực tiễn thi hành tại
phường Láng Thượng, quận Đống Đa, thành phố Hà Nội” làm đề tài luận
văn thạc sĩ của mình, với mong muốn góp một phần hiểu biết khiêm tốn của
mình nhằm khắc phục những hạn chế thiếu sót của pháp luật về đăng ký tạm
trú, khiến cho công tác đăng ký và quản lý tạm trú thuận tiện, không hình thức
và thực sự có hiệu quả.
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài
Trong thời gian qua đã có một số bài viết, công trình nghiên cứu có
liên quan đến đăng ký cư trú nói chung và đăng ký tạm trú nói riêng, có thể kể
đến:


3

Luận văn thạc sĩ luật học “Quyền tự do đi lại và cư trú theo quy định
của luật quốc tế - Thực tiễn các quốc gia và Việt Nam” của tác giả Hoàng
Thanh Phương, Trường Đại học Luật Hà Nội (2014) đi sâu phân tích quyền tự
do cư trú của con người và việc quy định quyền đó trên thế giới và Việt Nam.
Bài đăng tạp chí “Hoàn thiện các quy định của pháp luật về cư trú, bảo
đảm quyền cư trú của công dân” của tác giả Cao Vũ Minh đăng trên tạp chí
Nhà nước và Pháp luật số 5/2014 đề cập đến những bất cập và giải pháp hoàn
thiện pháp luật Việt Nam trong lĩnh vực này.
Bài đăng tạp chí “Một số vấn đề về quyền tự do cư trú của công dân
theo quy định của Luật Cư trú” của tác giả Đỗ Văn Cương, Trần Thế Hùng
đăng trên tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số chuyên đề: Bảo đảm quyền con
người và quyền công dân bằng thiết chế tư pháp (2014) bàn về các văn bản
liên quan đến quyền tự do cư trú của công dân và thực trạng thực hiện, áp
dụng các văn bản này trên thực tế.
Trong các công trình nghiên cứu trên mới tập trung chủ yếu vào quyền

tự do cư trú và các quy định về cư trú nói chung cũng như đánh giá pháp luật
và thực tiễn áp dụng pháp luật trên thực tế mà không đề cập đến công tác
quản lý cư trú của Nhà nước thông quan đăng ký cư trú. Chính vì vậy, hầu
như không có các nghiên cứu về đăng ký tạm trú. Do vậy, luận văn sẽ tập
trung nghiên cứu vấn đề này và liên hệ thực tiễn tại phường Láng Thượng
nhằm cung cấp các căn cứ đề xuất hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu
quả công tác quản lý cư trú nói chung.
3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của luận văn là nghiên cứu một số vấn đề lý luận
cơ bản về đăng ký tạm trú thông qua các vấn đề về quyền tự do cư trú, quản lý
cư trú nói chung và quản lý tạm trú nói riêng; trên cơ sở đánh giá thực trạng


4

pháp luật đăng ký tạm trú trên địa bàn phường Láng Thượng, quận Đống Đa,
thành phố Hà Nội nhằm tìm ra những ưu điểm, hạn chế, bất cập, vướng mắc
của chúng. Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và đánh giá thực tiễn, luận văn đề
xuất một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả công tác đăng ký tạm trú trên
địa bàn phường, hướng tới mục tiêu quản lý cư trú nói chung và quản lý tạm
trú nói riêng một cách đơn giản, thuận tiện và thực chất, hiệu quả.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu: Các quy định của pháp luật hiện hành về đăng
ký tạm trú và thực tiễn thực hiện các quy định đó trên địa bàn phường Láng
Thượng, các quan điểm khoa học liên quan đến đề tài nghiên cứu.
Phạm vi nghiên cứu: Luận văn này chỉ tập trung nghiên cứu các quy
định của Luật cư trú 2006 sửa đổi bổ sung năm 2013, Nghị định số
31/2014/NĐ-CP ngày 18/4/2014 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều
và biện pháp thi hành Luật Cư trú và Thông tư 35/2014/TT-BCA ngày
09/09/2014 của Bộ Công an quy định chi tiết thi hành Luật Cư trú và Nghị

định 31/2014/NĐ-CP ngày 18/4/2014 của Chính phủ quy định chi tiết một số
điều và biện pháp thi hành Luật Cư trú.
Về thực tiễn thi hành các quy định của pháp luật trên địa bàn phường
Láng Thượng, Luận văn tập trung nghiên cứu việc đăng ký tạm trú trong
khoảng thời gian 03 năm, từ tháng 11 năm 2014 đến tháng 11 năm 2017
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
Trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, tư
tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và Pháp luật; các tư tưởng, quan điểm mang
tính nguyên tắc của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước ta về hoàn
thiện hệ thống pháp luật và xây dựng Nhà nước pháp quyền và về vấn đề


5

quyền tự do cư trú, quản lý cư trú; đề tài tập trung nghiên cứu, phân tích các
quan điểm về tự do cư trú, mục đích đăng ký cư trú nói chung và đăng ký tạm
trú nói riêng.
Ngoài ra, Luận văn còn sử dụng các phương pháp phân tích, tổng hợp,
thống kê, so sánh... để nghiên cứu những quy định của pháp luật hiện hành,
thực tiễn áp dụng pháp luật và đưa ra một số giải pháp cơ bản nhằm hoàn
thiện pháp luật về đăng ký tạm trú nhằm nâng cao hiệu quả quản lý cư trú nói
chung.
6. Bố cục của Luận văn
Ngoài phần Lời nói đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo thì
luận văn gồm 03 chương:
Chương 1: Khái quát chung về cư trú và đăng ký cư trú
Chương 2: Các quy định về đăng ký tạm trú hiện nay và thực tiễn thi
hành trên địa bàn phường Láng Thượng
Chương 3: Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu
quả đăng ký tạm trú

6

CHƯƠNG 1
KHÁI QUÁT CHUNG VỀ CƯ TRÚ VÀ ĐĂNG KÝ CƯ TRÚ
1.1 Khái niệm cư trú và quyền tự do cư trú
1.1.1 Khái niệm cư trú
Theo từ điển Hán Việt, “cư” có nghĩa là ở, là động từ chỉ trạng thái
dừng lại, ổn định lại vị trí; “trú” cũng có nghĩa là ở, trọ, nhưng mang nghĩa đã
xác định được nơi để ở, nơi sinh sống, ăn ở thường xuyên ổn định1.
Như vậy, cư trú được hiểu là “việc ở lại tại một chỗ nào đó trong thời
gian dài”. Khái niệm này đúng khi áp dụng đối với con người nói chung bởi
việc có chỗ sinh sống, chỗ trú ngụ tồn tại ở tất cả các loài động vật, tuy nhiên
mỗi loài lại có một tập tính đặc trưng khác nhau.
Khác với các loài vật có tập tính di cư, việc ổn định chỗ ở là một nhu
cầu cần thiết của con người. Loài người cũng xuất phát điểm như tất cả các
loại động vật có vú khác, sinh sống theo bầy đàn, tập trung ổn định tại một vị
trí như, săn bắt hái lượm, khi khu vực sinh sống không còn thức ăn nữa thì
đàn lại di chuyển tới một vị trí mới. Dần dần, con người học được cách trồng
trọt, chăn nuôi, không còn phải chuyển chỗ ở khi hết thức ăn, từ việc chỉ trú
ẩn trong các hang đá, con người đã tự cải thiện thiên nhiên, làm lều, làm lán,
dần dần kiên cố hơn, định cư tại một chỗ và cứ thế phát triển đời này qua đời
khác.
Khi xã hội con người văn minh hơn, đặt ra vấn đề cần quản lý con
người, thì những thông tin cần quản lý đó là các thông tin về nhân thân như
họ tên, giới tính, ngày tháng năm sinh, cha mẹ, quê quán, chỗ ở... Điều đó,
cho thấy việc xác định, nhận diện một người là ai thì bên cạnh các yếu tố
nhân thân thì yếu tố quan trọng khác đó là chỗ ở. Việc có chỗ ở ổn định vừa là
1

Phan Văn Các (2014), Từ điển Hán – Việt, Nhà xuất bản dân trí, Hà Nội, tr74, tr358.


7

nhu cầu mang tính bản năng của con người, đồng thời cũng là một trong các
yếu tố xã hội để quản lý con người.
Dưới góc độ xã hội, nơi cư trú của cá nhân là tạm trú hay thường trú
tùy thuộc vào quan niệm xã hội. Thông thường, nơi có nhà ở của cá nhân sẽ
được coi là nơi thường trú mặc dù cá nhân không ở đó thường xuyên. Quan
niệm này thể hiện nhu cầu gắn kết gia đình của cá nhân. Con người thường
sống với gia đình, ở đâu có nhà là ở đó có gia đình. Tạm trú có thể hiểu là cư
trú tạm thời ở một nơi nào đó. Tạm trú để chỉ tình trạng không cố định về chỗ
ở. Khái niệm này quan tâm đến thời gian sinh sống tại một địa điểm (một địa
phương) cụ thể mà không đề cập tới mức độ cố định hay tạm bợ của điều kiện
cư trú hoặc vị trí, nơi sinh sống cụ thể của cá nhân. Tuy nhiên, sự không cố
định của chỗ ở lại không phải là nay đây mai đó, sống không cần nhà, mà nó
vẫn đề cập đến tính ổn định tương đối. Khi cá nhân đến ở thì đều xác định đây
là chỗ ở để phục vụ cho công việc, cho gia đình hay cho mục đích cụ thể, có
thời hạn. Như vậy, tạm trú chỉ tình trạng “tạm” với mức độ ổn định không
cao.
Cư trú theo định nghĩa tại Điều 1 Luật Cư trú 2006 sửa đổi bổ sung
năm 2013, được hiểu là “việc công dân sinh sống tại một địa điểm thuộc xã,
phường, thị trấn dưới hình thức thường trú hoặc tạm trú”.
Định nghĩa của Luật Cư trú đã thể hiện rõ mối quan hệ pháp lý giữa
Nhà nước với cư dân. Công dân được tự do cư trú, nhưng đều được Nhà nước
quản lý từ cấp cơ sở, xã, phường, thị trấn. Tuy nhiên Luật Cư trú chỉ điều
chỉnh việc cư trú của công dân Việt Nam, là người mang quốc tịch Việt Nam
đang sinh sống trên lãnh thổ nước Việt Nam, còn việc cư trú của người nước

ngoài, người không quốc tịch tại Việt Nam sẽ do Luật nhập cảnh, xuất cảnh,
quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam năm 2014 điều chỉnh.


8

Dưới góc độ pháp luật, quan niệm về cư trú còn phản ánh nhu cầu
quản lý của Nhà nước. Mặc dù cũng quy định việc cư trú của công dân có thể
là thường trú hoặc tạm trú nhưng cách hiểu về thường trú và tạm trú trong
Luật có những đặc thù riêng, khoản 1 Điều 12 Luật Cư trú năm 2006, sửa đổi
bổ sung năm 2013 quy định:
Nơi cư trú của công dân là chỗ ở hợp pháp mà người đó
thường xuyên sinh sống. Nơi cú trú của công dân là nơi
thường trú hoặc nơi tạm trú.
Chỗ ở hợp pháp là nhà ở, phương tiện hoặc nhà khác mà công
dân dùng để sử dụng để cư trú. Chỗ ở hợp pháp có thể thuộc
quyền sở hữu của công dân hoặc được cơ quan, tổ chức, cá
nhân cho thuê, cho mượn, cho ở nhờ theo quy định của pháp
luật.
Nơi thường trú là nơi công dân sinh sống thường xuyên, ổn
định, không có thời hạn tại một chỗ ở nhất định và đã đăng ký
thường trú.
Nơi tạm trú là nơi công dân sinh sống ngoài nơi đăng ký
thường trú và đã đăng ký tạm trú.
Như vậy, tạm trú không được Luật định nghĩa riêng biệt mà dựa trên
sự loại trừ là “chỗ ở không phải là nơi thường trú”. Nơi thường trú của công
dân không chỉ phản ánh tình trạng cư trú “là nơi công dân sinh sống thường
xuyên, ổn định, không có thời hạn tại một chỗ ở nhất định” mà còn là nơi
công dân đó đăng ký thường trú với cơ quan có thẩm quyền. Thiếu một trong
2 tiêu chí trên thì đều không được coi là có nơi thường trú; công dân chỉ có

một nơi đăng ký thường trú, nếu cư trú ở những nơi khác (ngoài nơi đăng ký
thường trú) thì sẽ coi là tạm trú. Thực tế cho thấy, đôi khi nơi tạm trú của
công dân mới là nơi sinh sống thường xuyên, ổn định của người đó. Nên tình


9

trạng “tạm” chỉ là tình trạng pháp lý phản ánh việc cư trú mà không phải là
bản chất của việc cư trú.
Nơi tạm trú theo quy định của pháp luật có một số đặc điểm sau:
Thứ nhất, là chỗ ở hợp pháp. Nơi tạm trú là nhà ở, phương tiện hoặc
nhà khác mà công dân sử dụng để cư trú có thể thuộc quyền sở hữu của người
tạm trú hoặc được cho thuê, cho mượn, cho ở nhờ2. Việc sở hữu nhà ở,
phương tiện để làm nơi sinh hoạt ăn ở hằng ngày không phải bất cứ cá nhân
nào đều có thể làm được, vì vậy các hình thức cho thuê, cho mượn, cho ở nhờ
sẽ chiếm tỷ lệ cao hơn và cũng cần đáp ứng các quy định của pháp luật3.
Thứ hai, là nơi đăng ký sinh sống có thời hạn. Thời hạn này có thể
được xem như thời hạn để gia hạn lại sổ tạm trú. Khi công dân đăng ký tạm
trú, sẽ được trả kết quả là sổ tạm trú, sổ tạm trú này có giá trị trong tối đa 24
tháng trong thời gian đó, cá nhân được gia hạn nhiều lần nhưng tổng thời gian
không quá 24 tháng. Nếu sau 24 tháng, cá nhân vẫn tiếp tục tạm trú tại nơi ở
cũ thì phải làm thủ tục đổi sổ tạm trú.
Thứ ba, không phải là nơi thường trú, nơi đăng ký hộ khẩu. Bất cứ
công dân nào cũng đều có hộ khẩu thường trú. Việc đăng ký hộ khẩu được
thực hiện ngay sau khi có giấy khai sinh, và đó là một quyền của trẻ em khi
mới sinh ra. Tuy nhiên trên thực tế, chỗ ở của cá nhân không thể cố định mãi,
nếu có sự thay đổi chỗ ở mà không thay đổi nơi đăng ký thường trú thì chỉ
cần đăng ký tạm trú.

2

Luật Cư trú 2006.

Điều 5, Nghị định 31/2014/NĐ-CP ngày 18 tháng 4 năm 2014 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi
hành Luật Cư trú.
3


10

1.1.2 Quyền tự do cư trú
Quyền tự do cư trú là một trong những quyền cơ bản của con người,
thuộc nhóm quyền dân sự và chính trị, được ghi nhận trong nhiều văn kiện
quốc tế và khu vực. Quyền con người được lần đầu nhắc đến vào năm 1948
tại Pháp. Tuyên ngôn quốc tế về quyền con người là tuyên ngôn về các quyền
cơ bản của con người được Đại hội đồng Liên Hiệp Quốc thông qua ngày 10
tháng 12 năm 1948 tại Palais de Chaillot, Paris, Pháp. Tuyên bố này phát sinh
trực tiếp từ những kinh nghiệm trong Chiến tranh thế giới thứ hai, và là tuyên
ngôn nhân quyền đầu tiên trên thế giới, trong đó liệt kê các quyền cơ bản mà
mọi cá nhận được hưởng, không phân biệt chủng tộc, màu da, giới tính, ngôn
ngữ, tôn giáo, quan điểm chính trị, quốc tịch hay nguồn gốc xã hội, tài sản,
nơi sinh hay tất cả các hoàn cảnh khác.
“Mọi người có quyền tự do đi lại và cư trú trong phạm vi lãnh thổ
quốc gia.” (khoản 1 Điều 13)
Sau đó, Công ước Quốc tế về các quyền dân sự chính trị năm 1966
(ICCPR) ra đời, cũng nhấn mạnh “Bất cứ ai cư trú hợp pháp trên lãnh thổ
của một quốc gia đều có quyền tự do đi lại và tự do lựa chọn nơi cư trú trong
phạm vi lãnh thổ quốc gia đó.” (Điều 12)
Quyền tự do cư trú còn bao hàm sự bảo vệ khỏi tình trạng bị bắt buộc
rời khỏi chỗ ở trong phạm vi lãnh thổ quốc gia, cũng như bảo vệ khỏi bị ngăn

cấm không được đến hoặc sinh sống ở một khu vực nhất định trên lãnh thổ
quốc gia.
Tại các diễn đàn khu vực, Tuyên ngôn nhân quyền ASEAN năm 2012
tại Điểm 15 quy định: “Mọi người đều có quyền tự do đi lại và cư trú trong
phạm vi biên giới quốc gia. Mọi người đều có quyền rời bất kỳ quốc gia nào,
kể cả quốc gia của chính mình, và trở về quốc gia của mình”


11

Quyền tự do cư trú là tiền đề để bảo đảm thực hiện các quyền con
người, quyền công dân. Tuy nhiên, tự do cư trú không phải là một quyền tuyệt
đối, “Trong khi hành xử những quyền tự do của mình, ai cũng phải chịu
những giới hạn do luật pháp đặt ra, những quyền tự do của người khác cũng
được thừa nhận và tôn trọng, những đòi hỏi chính đáng về đạo lý, trật tự công
cộng và an lạc chung trong một xã hội dân chủ cũng được thỏa mãn.”4
Quyền tự do cư trú cũng đã được ghi nhận trong các bản Hiến pháp
của nước ta qua các thời kỳ. Ngay từ bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt
Nam dân chủ cộng hòa năm 1946, quyền này đã được quy định tại Điều thứ
10:
“Công dân Việt Nam có quyền:
...- Tự do cư trú, đi lại trong nước và ra nước ngoài”
Các bản Hiến pháp năm 1959 (Điều 28) “Pháp luật đảm bảo nhà ở
của công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hòa không bị xâm phạm, thư tín
được giữ bí mật. Công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hòa có quyền tự do
cư trú và đi lại” và Hiến pháp năm 1980 (Điều 71): “Quyền tự do đi lại và cư
trú được tôn trọng, theo quy định của pháp luật” cũng ghi nhận và đề cao
quyền hiến định này của công dân. Quyền tự do cư trú vẫn tiếp tục được
khẳng định tại Hiến pháp 1992 (sửa đổi bổ sung 2001). Theo đó Điều 68 Hiến
pháp 1992 quy định: “Công dân có quyền tự do đi lại và cư trú ở trong nước,

có quyền ra nước ngoài và từ nước ngoài về nước theo quy định của pháp
luật”. Tới bản Hiến pháp hiện hành năm 2013 quyền tự do cư trú của công
dân đã được ghi nhận tại Điều 23: “Công dân có quyền tự do đi lại và cư trú ở
trong nước, có quyền ra nước ngoài và từ nước ngoài về nước. Việc thực hiện
các quyền này do pháp luật quy định”.

4

Khoản 2 Điều 29 Tuyên ngôn quốc tế về quyền con người (1948).


12

Về cơ bản, Điều 23 Hiến pháp 2013 giữ nguyên nội dung của Điều 68
Hiến pháp 1992 sửa đổi bổ sung năm 2001, tuy nhiên, trong cách bố trí dấu
câu, đã cho thấy sự thay đổi trong nhận thức của Nhà nước ta về việc công
nhận, khẳng định quyền cư trú là quyền con người.
Thay vì một là một câu có kết cấu là “Công dân có quyền ... theo quy
định của pháp luật” như ở Hiến pháp 1992, cho người viết hiểu rằng quyền
này là do pháp luật quy định và pháp luật cho công dân quyền được tự do đi
lại và cư trú, thì ở Hiến pháp 2013 đã tách thành 2 câu đơn, đầu tiên khẳng
định bằng câu “Công dân có quyền...” rồi sau đó mới là “việc thực hiện
quyền do pháp luật quy định”. Như vậy, quyền tự do đi lại và cư trú là quyền
con người, là quyền tự nhiên vốn có, không cần có thực thể pháp luật nào trao
tặng và cũng không bị tước bỏ bởi bất cứ chính thể nào, và chỉ có việc thực
hiện quyền như thế nào do công dân lựa chọn trên cơ sở quy định của pháp
luật. Điều này cho thấy sự thay đổi trong quan điểm lập Hiến, khẳng định tầm
quan trọng của quyền con người, đồng thời tránh cho cách hiểu sai đã tồn tại
trong Hiến pháp 1992 trước đó.
Trên cơ sở Hiến pháp thì Bộ luật Dân sự 2015 và Luật cư trú 2006

sửa đổi bổ sung 2013 đã có những quy định cụ thể hơn về quyền tự do cư trú
của công dân, quyền của công dân về cư trú.
Điều 48 Bộ luật Dân sự 2015 nêu rõ: “Cá nhân có quyền tự do đi lại,
tự do cư trú. Quyền tự do đi lại, tự do cư trú của cá nhân chỉ có thể bị hạn
chế theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và theo trình tự, thủ
tục do pháp luật quy định”, trong quy định này, người mang quyền ở đây là
“cá nhân” thay vì “công dân” như tại các bản Hiến pháp. Điều này có thể lý
giải bởi Bộ luật Dân sự được áp dụng với cả quan hệ dân sự có yếu tố nước
ngoài, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên có quy
định khác. Đồng thời Việt Nam đều công nhận các điều ước quốc tế trong đó


13

quy định nội dung quyền tự do đi lại và cư trú, cho nên đây là việc công nhận
quyền tự do đi lại và cư trú của tất cả mọi người trên lãnh thổ Việt Nam, bao
gồm người có quốc tịch Việt Nam và người nước ngoài tại Việt Nam.
Luật Cư trú 2006 sửa đổi bổ sung 2013, Điều 3 có quy định cụ thể
quyền tự do cư trú của công dân:
Công dân có quyền tự do cư trú theo quy định của Luật này và
các quy định khác của pháp luật có liên quan. Công dân có đủ
điều kiện đăng ký thường trú, tạm trú thì có quyền yêu cầu cơ
quan nhà nước có thẩm quyền đăng ký thường trú, tạm trú.
Quyền tự do cư trú của công dân chỉ bị hạn chế theo quyết
định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và theo trình tự, thủ
tục do pháp luật quy định.
Như vậy có thể thấy từ Hiến pháp đến các bộ luật, luật đều thể hiện
quan điểm của Nhà nước Việt Nam đó là ghi nhận quyền tự do cư trú là một
quyền con người cơ bản. Các quy định pháp luật cũng thể hiện Việt Nam đã
bảo đảm tiếp cận được các điều ước quốc tế về quyền cư trú bằng các quy

định về quyền và các hướng dẫn thực hiện các quyền đó.

1.2 Đăng ký cư trú
1.2.1 Khái niệm đăng ký cư trú
Đăng ký cư trú là việc công dân thông báo với cơ quan Nhà nước có
thẩm quyền về việc cư trú của mình. Việc tư do lựa chọn chỗ ở là quyền của
công dân, nhưng việc ở tại đâu thì công dân phải có nghĩa vụ thông báo với
cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.
Đăng ký cư trú chỉ xuất hiện khi Nhà nước có nhu cầu quản lý cư trú.
Trước đây, khi chưa có nhà nước, con người sinh sống tự do theo bầy đàn, khi


14

khu vực sinh sống không còn lương thực, thực phẩm để ăn, hay khu vực gặp
thiên tai thì bầy người di chuyển sang nơi ở mới. Nhà nước xuất hiện, đặt ra
yêu cầu phải quản lý dân cư của mình, và một trong các yếu tố cần quản lý đó
là chỗ ở của từng cá nhân. Xã hội càng phát triển, các nhu cầu về kinh tế, văn
hóa, xax hội càng gia tăng thì nhu cầu quản lý nơi cư trú của cá nhân càng
cao. Nắm được nơi sinh sống thường xuyên hay nơi sinh sống hiện tại, nhà
quản lý sẽ nhận ra được xu hướng di chuyển chỗ ở của từng nơi có đặc thù ra
sao, tương lai sắp tới sẽ như thế nào, nhằm đặt ra những sửa đổi nếu như
phương thức hiện tại không có hiệu quả.
Trong các nhà nước hiện nay, quản lý cư trú của Nhà nước phải đặt
trong mối quan hệ với quyền tự do cư trú của cá nhân. Việc đăng ký cư trú
không làm ảnh hưởng hay hạn chế quyền tự do cư trú của cá nhân. Đăng ký
cư trú vừa là cơ sở để cá nhân có thể được Nhà nước bảo vệ quyền như là
quyền được bảo hộ về chỗ ở hoặc là căn cứ để cá nhân thực hiện các quyền
khác như quyền học tập, quyền lao động, ... Từ phía Nhà nước, quản lý cư trú
là căn cứ để quản lý dân cư, bảo đảm an ninh quốc phòng, trật tự, an toàn xã

hội.
Đăng ký cư trú là hoạt động từ cả hai phía. Công dân thực hiện pháp
luật đăng ký cư trú tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Nhà quản lý (cơ
quan nhà nước có thẩm quyền) ghi nhận thông tin đăng ký cư trú của công
dân phù hợp với quy định của pháp luật. Tại Việt Nam, đăng ký cư trú gồm 2
dạng khác nhau là đăng ký thường trú và đăng ký tạm trú.“Đăng ký thường
trú là việc công dân đăng ký nơi thường trú của mình với cơ quan nhà nước
có thẩm quyền và được cơ quan này làm thủ tục đăng ký thường trú, cấp sổ
hộ khẩu cho họ”5 , còn“Đăng ký tạm trú là việc công dân đăng ký nơi tạm trú
của mình với cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được cơ quan này làm thủ
5

Điều 18 Luật Cư trú 2006


15

tục đăng ký tạm trú, cấp sổ tạm trú cho họ”6. Như vậy, công dân có quyền tự
do cư trú, và nhà quản lý đảm bảo cho công dân thực hiện quyền mà không vi
phạm pháp luật hay bị hạn chế quyền. Khi đăng ký cư trú, công dân được cấp
sổ hộ khẩu hoặc sổ tạm trú. Đây là giấy tờ pháp lý để chứng minh nơi ở của
cá nhân trong mọi giao dịch hay trong quan hệ với các cơ quan nhà nước.
Các nước thường có quy định khác biệt giữa đăng ký cư trú của công
dân với đăng ký cư trú của người nước ngoài, mặc dù quyền tự do cư trú là
quyền con người. Theo Công ước quốc tế về quyền con người, không có sự
phân biệt về quyền giữa công dân nước sở tại và người nước ngoài. Tuy nhiên
về các quy định cũng như cách thức thực hiện quyền này lại có sự phân biệt.
Pháp luật nước ta quy định thủ tục đăng ký cư trú của công dân Việt Nam tại
Luật Cư trú nhưng Luật nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người
nước ngoài lại quy định thủ tục đăng ký cư trú dành cho người nước ngoài.

Có sự phân biệt này là do đặc thù đối tượng phải đi khai báo, đăng ký là khác
nhau, dẫn đến việc các quy định về nội dung cần khai báo, trình tự thủ tục cấp
giấy tờ trả kết quả cũng khác nhau. Điều này không phải nhằm phân biệt
quyền tự do cư trú của người nước ngoài và tự do cư trú của công dân nước
sở tại là khác nhau, mà mục đích phục vụ tính đặc thù của mỗi đối tượng và
thuận tiện cho việc quản lý.
1.2.2 Đặc điểm đăng ký cư trú
Tự do cư trú là quyền con người, nhưng việc đăng ký cư trú lại do
pháp luật quy định. Đăng ký cư trú có những đặc điểm sau đây:
Thứ nhất, đăng ký cư trú do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực
hiện.
6

Điều 30 Luật Cư trú 2006


16

Đăng ký cư trú là việc đăng ký của cá nhân với Nhà nước về nơi cư
trú của mình nên việc đăng ký phải được tiếp nhận bởi một cơ quan đại diện
cho quyền lực nhà nước. Với mục đích là để quản lý dân cư, thì cơ quan nhà
nước đã ban hành các quy định nhằm nắm được các thông tin cá nhân của dân
cư, trong đó có thông tin về nơi cư trú. Ngoài nhà nước thì không có cơ quan
tổ chức nào có quyền yêu cầu cá nhân cung cấp thông tin này. Cơ quan được
giao đăng ký cư trú là công an, cụ thể công an cấp cơ sở là xã, phường, thị
trấn, sẽ trực tiếp tiếp nhận đăng ký tạm trú, và công an cấp huyện, quận, thị xã
sẽ tiếp nhận đăng ký thường trú.
Thứ hai, đăng ký cư trú là nghĩa vụ của cá nhân trong quản lý nhà
nước về cư trú.
Người phải đăng ký là cá nhân, có thể là công dân tự đăng ký cho bản

thân, có thể là cha, mẹ người giám hộ, có thể là chủ hộ cho thuê, cán bộ quản
lý ký túc xá. Trẻ em mới sinh đồng thời với thủ tục đăng ký khai sinh cũng sẽ
tiến hành đăng ký cư trú cho đứa bé theo cha hoặc mẹ chúng. Người mua nhà,
đã tạm trú đủ điều kiện để đăng ký thường trú sẽ làm thủ tục đăng ký tại công
an quận, huyện, thị xã. Sinh viên đến thuê ký túc xá, nhà trọ sẽ được ban quản
lý hoặc chủ nhà trọ đăng ký tạm trú hoặc nhắc nhở hướng dẫn làm thủ tục
đăng ký. Người lao động đến mua nhà, thuê nhà có trách nhiệm đến công an
phường hay điểm khai báo tạm trú tạm vắng để đăng ký. Mỗi đối tượng cụ thể
sẽ có những cách khác nhau để thực hiện nghĩa vụ này sao cho thuận tiện và
nhanh chóng, chính xác nhất.
Thứ ba, ở Việt Nam, việc đăng ký cư trú gồm đăng ký thường trú,
đăng ký tạm trú.
Theo quy định của pháp luật, đăng ký thường trú là việc công dân
đăng ký nơi thường trú của mình với cơ quan nhà nước có thẩm quyền và


17

được cơ quan này làm thủ tục đăng ký thường trú, cấp sổ hộ khẩu cho họ;
đăng ký tạm trú là việc công dân đăng ký nơi tạm trú của mình với cơ quan
nhà nước có thẩm quyền và được cơ quan này làm thủ tục đăng ký tạm trú,
cấp sổ tạm trú cho họ.
Đăng ký cư trú với dân cư được thực hiện tại nhiều quốc gia, nhưng
mỗi quốc gia lại có những điểm khác biệt. Tại Trung Quốc, quản lý dân cư
bằng hộ khẩu được áp dụng từ năm 1953 và được coi là biện pháp quan trọng
chi phối hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội. Ngoài mục đích sử dụng hộ
khẩu để nắm dân số, con người, chuyển đến, chuyển đi, Chính phủ Trung
Quốc đã thực thi chế độ hộ khẩu phân chia giữa đô thị và nông thôn, nhằm
quản lý nghiêm ngặt sự dịch chuyển dân cư từ vùng nông thôn vào vùng
thành thị. Tuy nhiên, do vấn đề quản lý dân cư giữa thành thị và nông thôn

gặp nhiều vướng mắc nên sau đó Trung Quốc đã tiến hành cải cách hộ khẩu
(năm 1987 và 2001) nhằm nới lỏng các điều kiện cho công dân nhập cư thành
phố.
Tại Nhật Bản, khi đăng ký khai sinh cho trẻ mới ra đời, tên trẻ sẽ tự
động được nhập vào sổ hộ tịch của chủ hộ, thường là người cha. Sổ hộ tịch
này được lưu tại cơ quan nhà nước và mỗi cư dân được quản lý cư trú bằng
“Phiếu chứng nhận nơi cư trú” hay còn gọi là “Phiếu cư dân”7 thay vì sổ hộ
khẩu như ở nước ta. Phiếu cư dân cần dùng cho việc đăng ký nhà đất, thi lấy
giấy phép lái xe hay gia hạn giấy phép lái xe… Nếu không thay đổi địa chỉ cư
trú thì không phải nộp phiếu cư dân khi gia hạn giấy phép lái xe.

Thái Bình (tổng hợp) (2017), Quản lý hộ khẩu ở các nước trên thế giới có gì khác biệt?,
, ngày
07/11/2017.
7


18

Tại Mỹ, mỗi người từ khi sinh ra đã được cấp mã số công dân riêng.
Mã số được dùng chung cho tất cả các loại giấy tờ liên quan đến nhân thân
công dân như căn cước, hộ chiếu, bằng lái xe … mã số không bao giờ được
dùng lại cho người thứ hai trong xã hội (kể cả khi người được cấp thẻ chết).
Vì vậy, quản lý cư trú tại Mỹ không được thực hiện độc lập mà lồng ghép vào
với quản lý dân cư dựa trên mã số công dân này.
Nhiều nước cũng không quản lý cư trú như là một hoạt động độc lập.
Như tại các nước thuộc Liên minh Châu Âu (EU), do có hiệp định về việc mở
cửa biên giới và tự do đi lại giữa các nước thành viên nên các nước Pháp,
Đức, Hà Lan đã thống nhất sử dụng một loại hộ chiếu EU. Loại thẻ công dân
này chứa đựng thông tin đầy đủ về một con người gồm các nội dung như: hộ

tịch, cư trú, căn cước.
Một số nước khác có cách làm riêng tùy thuộc hoàn cảnh của từng
quốc gia như quản lý công dân thông qua giấy phép lái xe hay thẻ thuế. Dữ
liệu công dân được lưu giữ trong máy tính và cung cấp cho các cơ quan chức
năng như cảnh sát, tư pháp, thuế, hải quan.
Như vậy, có thể thấy, việc quản lý thông qua sổ hộ khẩu, sổ tạm trú,
chứng minh nhân dân, căn cước công dân... ở nước ta đang đi sau các nước
phát triển. Thay vì sử dụng quá nhiều loại giấy tờ, chỉ cần quản lý duy nhất
bằng một mã số, mọi thông tin nhân thân, cư trú của công dân sẽ được cập
nhật và lưu trữ trên một hệ thống thông tin chung. Mỗi khi có sự thay đổi về
chỗ ở, công dân chỉ cần khai báo là thông tin sẽ được cập nhật và liên thông.
Có như vậy, công dân mới càng ý thức được việc đăng ký chỗ ở, hay cụ thể là
đăng ký tạm trú là nghĩa vụ của công dân.


19

1.3 Đăng ký tạm trú
1.3.1 Khái niệm đăng ký tạm trú
Như đã trình bày ở phần trên thì “tạm trú” là một dạng cư trú tạm thời
tại một chỗ ở hợp pháp của cá nhân mà không phải là thường trú, hay không
có sổ hộ khẩu, vì vậy, việc “đăng ký tạm trú” chính là một hình thức đăng ký
cư trú, việc thông báo tới cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm thiết lập một
chế độ quản lý tạm thời về cư trú đối với công dân. Mục đích của việc đăng
ký cư trú nói chung và việc đăng ký tạm trú nói riêng chính là để quản lý dân
cư, quản lý con người.
Việc đăng ký tạm trú nhằm thiết lập chế độ quản lý tạm thời về cư trú
đối với công dân để đảm bảo quản lý cư trú liên tục. Mỗi công dân đều được
quản lý tại nơi có hộ khẩu thường trú, tuy nhiên, khi người đó không có thời
gian sinh sống tại nơi đã đăng ký thường trú thì việc quản lý cư trú cũng phải

có những thay đổi cho phù hợp. Thiết lập chế độ quản lý tạm thời bên cạnh
quản lý hộ khẩu thường trú, có tác dụng nắm bắt tình hình dân cư, cũng
nhưng bảo đảm quyền lợi của công dân nếu có phát sinh.
Người phải đăng ký tạm trú là người đến sinh sống tại nơi mà người
đó không có hộ khẩu thường trú. Khi chuyển nơi cư trú mới để sinh sống, học
tập, làm việc mà không đủ điều kiện đăng ký thường trú thì người đó phải
đăng ký tạm trú. Điểm khác biệt cơ bản nhất giữa đăng ký thường trú và đăng
ký tạm trú là đăng ký thường trú không đặt ra yêu cầu về thời hạn cư trú
nhưng đăng ký tạm trú luôn được thực hiện trong một khoảng thời gian nhất
định và thời hạn tạm trú có thể gia hạn.
Vì vậy, đăng ký tạm trú là một phương thức của đăng ký cư trú, trong
đó cá nhân thông báo chính thức với cơ quan nhà nước có thẩm quyền tại nơi
cư trú, mà không phải là nơi đã đăng ký thường trú, về việc cư trú của mình,