Tinh giản biên chế công chức trong bộ máy hành chính nhà nước ở việt nam lý luận và thực tiễn

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN ĐỨC HƢNG

ĐỀ TÀI
TINH GIẢN BIÊN CHẾ CÔNG CHỨC
TRONG BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC Ở VIỆT NAM
- LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Định hƣớng Nghiên cứu

Hà Nội – 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN ĐỨC HƢNG

ĐỀ TÀI
TINH GIẢN BIÊN CHẾ CÔNG CHỨC
TRONG BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC Ở VIỆT NAM
- LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Định hƣớng Nghiên cứu

Chuyên ngành : Hiến pháp – Hành chính
Mã số
: 8380102

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: TS. NGUYỄN MẠNH HÙNG

Hà Nội – 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi.
Các kết quả nêu trong luận văn chƣa đƣợc công bố trong bất kỳ công trình
nào khác. Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng, đƣợc trích
dẫn đúng theo quy định.
Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của luận văn này.

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

NGUYỄN ĐỨC HƢNG


MỤC LỤC
NỘI DUNG............................................................................................................... 10
CHƢƠNG I. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TINH GIẢN BIÊN CHẾ CÔNG CHỨC
TRONG BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC ................................................... 10

1.1. Khái quát chung về tinh giản biên chế công chức trong bộ máy hành chính
nhà nƣớc ................................................................................................................... 10
1.1.1. Khái niệm công chức ...................................................................................... 10
1.1.2. Khái niệm bộ máy hành chính nhà nƣớc ........................................................ 15
1.1.3. Khái niệm biên chế ......................................................................................... 16
1.1.4. Khái niệm tinh giản biên chế và tinh giản biên chế công chức trong bộ
máy hành chính nhà nƣớc ......................................................................................... 20
1.2. Đặc điểm và nội dung tinh giản biên chế công chức trong bộ máy hành
chính nhà nƣớc ......................................................................................................... 22
1.2.1. Đặc điểm tinh giản biên chế công chức trong bộ máy hành chính nhà
nƣớc .......................................................................................................................... 22
1.2.2.Nội dung tinh giản biên chế công chức trong bộ máy hành chính nhà
nƣớc .......................................................................................................................... 25
1.3. Các yếu tố ảnh hƣởng đến tinh giản biên chế công chức trong bộ máy
hành chính nhà nƣớc ................................................................................................. 27
1.4.Nguyên tắc tinh giản biên chế công chức trong bộ máy hành chính nhà nƣớc .... 33
CHƢƠNG II. THỰC TIỄN TINH GIẢN BIÊN CHẾ CÔNG CHỨC TRONG
BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC Ở VIỆT NAM ......................................... 37
2.1. Chủ trƣơng của Đảng và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về tinh
giản biên chế công chức trong bộ máy hành chính nhà nƣớc .................................. 38
2.1.2. Quy định pháp luật về tinh giản biên chế công chức trong bộ máy hành
chính nhà nƣớc ......................................................................................................... 43
2.2. Thực tiễn tinh giản biên chế công chức trong bộ máy hành chính nhà nƣớc
ở Việt Nam trong những năm gần đây ..................................................................... 49


2.2.1. Những kết quả đạt đƣợc trong hoạt động tinh giản biên chế công chức
trong bộ máy hành chính nhà nƣớc ở Việt Nam những năm gần đây ...................... 51
2.2.1.1. Những kết quả đạt đƣợc trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật ....... 51
2.2.1.2. Những kết quả thu đƣợc trong hoạt động thực thi quy định pháp luật

về tinh giản biên chế công chức trong bộ máy hành chính nhà nƣớc ...................... 57
2.2.2. Những hạn chế trong hoạt động tinh giản biên chế công chức trong bộ
máy hành chính nhà nƣớc ở Việt Nam những năm gần đây .................................... 62
CHƢƠNG III. QUAN ĐIỂM VÀ KIẾN NGHỊ NÂNG CAO HIỆU QUẢ
TINH GIẢN BIÊN CHẾ CÔNG CHỨC TRONG BỘ MÁY HÀNH CHÍNH
NHÀ NƢỚC Ở VIỆT NAM..................................................................................... 70
3.1. Quan điểm nâng cao hiệu quả tinh giản biên chế công chức trong bộ máy
hành chính nhà nƣớc ................................................................................................. 70
3.1.1. Tăng cƣờng sự lãnh đạo của Đảng đối với xây dựng chính sách tinh giản
biên chế ..................................................................................................................... 70
3.1.2. Xây dựng chính sách tinh giản biên chế công chức trong bộ máy hành
chính nhà nƣớc gắn với việc đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy hành
chính vàtrong cả hệ thống chính trị .......................................................................... 71
3.1.3. Xây dựng chính sách tinh giản biên chế phải bảo đảm tính đồng bộ, khả
thi trong quá trình tổ chức thực hiện với các nguồn lực thực tế hiện có của đất
nƣớc .......................................................................................................................... 72
3.2. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật về tinh giản biên chế công chức trong bộ
máy hành chính nhà nƣớc ......................................................................................... 73
3.3. Kiến nghị nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về tổ chức thực thi quy
định của pháp luật về tinh giản biên chế công chức trong bộ máy hành chính
nhà nƣớc ................................................................................................................... 75
KẾT LUẬN CHƢƠNG 3 ......................................................................................... 86
KẾT LUẬN .............................................................................................................. 87
KẾT LUẬN CHUNG ............................................................................................... 89

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


1

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Công chức trong bộ máy hành chính nhà nƣớc ở Việt Nam là một lực
lƣợng đông đảo, chiếm số lƣợng lớn trong tổng biên chế của toàn hệ thống
chính trị và có một vai trò hết sức quan trọng trong quản lý hành chính nhà
nƣớc. Qúa trình vận hành của bộ máy hành chính gắn với hoạt động công vụ
của công chức luôn phát sinh những yêu cầu, đòi hỏi cần phải đổi mới, thay
đổi hoặc thay thế nếu không còn phù hợp. Chính vì vậy, chính sách tinh giản
biên chế xuất hiện nhƣ một biện pháp hữu hiệu nhằm loại bỏ những công
chức không đáp ứng đƣợc yêu cầu về nghiệp vụ, góp phần tinh gọn bộ máy
hành chính và nâng cao chất lƣợng đội ngũ công chức nói chung.
Tinh giản biên chế đóng vai trò chiến lƣợc trong công tác tổ chức nhân
sự của bộ máy hành chính nhà nƣớc, nên giành đƣợc sự quan tâm lớn của cả
hệ thống chính trị và nền hành chính quốc gia. Sự hiệu quả, tính minh bạch
hay sự công bằng trong hoạt động của bộ máy hành chính nhà nƣớc có gắn bó
mật thiết với công tác tinh giản biên chế. Vào đầu thời kỳ Đổi mới giữa thập
niên 80, Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI đã xác định rõ: "... Thực
hiện một cuộc cải cách lớn về tổ chức bộ máy của các cơ quan Nhà nước...
Thực hiện một Quy chế làm việc khoa học, có hiệu suất cao; xây dựng bộ máy
gọn nhẹ, có chất lượng cao, với một đội ngũ cán bộ có phẩm chất chính trị và
năng lực Quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội...".
Tuy nhiên, tinh giản biên chế lại là một vấn đề vô cùng phức tạp, nhạy
cảm, khó làm, khó thực hiện vì tác động trực tiếp đến con ngƣời và ảnh hƣởng
trực tiếp tới những “nhóm lợi ích” khác nhau. Chính vì thế, quá trình tinh giản
biên chế nƣớc ta trong giai đoạn vừa qua tuy đã thu đƣợc một số thành tựu
nhƣng vẫn gặp phải nhiều trở ngại với nhiều hạn chế lớn: bộ máy nhà nƣớc vẫn
còn cồng kềnh, nhiều tầng nấc; tổng biên chế liên tục tăng trong khi chất lƣợng


2

công chức còn thấp; chƣa thực sự thu hút đƣợc nhân tài vào làm việc tại khu
vực công; đãi ngộ chƣa đáp ứng mức sống bình quân; còn nhiều “vấn nạn”
trong quản lý, tuyển dụng và hoạt động công vụ của công chức…
Ngày 08 tháng 11 năm 2011, Chính phủ ban hành Nghị quyết 30c/NQ CP Ban hành Chƣơng trình tổng thể cải cách hành chính nhà nƣớc giai đoạn
2011 - 2020 với nhiệm vụ trọng tâm là...."đến năm 2020, đội ngũ cán bộ,
công chức, viên chức có số lượng cơ cấu hợp lý, đủ trình độ và năng lực thi
hành công vụ." và..."trên cơ sở xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của từng cơ
quan, đơn vị, xây dựng cơ cấu cán bộ, công chức, viên chức gắn với vị trí việc
làm". Nghị quyết này đƣợc coi là “kim chỉ nam” cho hoạt động cải cách tổng
thể nền hành chính đáp ứng yêu cầu đổi mới và hội nhập của nền kinh tế,
trong đó, tinh giản biên chế hay cơ cấu, xây dựng đội ngũ công chức (cùng
với cán bộ và viên chức) đƣợc Nghị quyết xác định là một trong sáu lĩnh vực
trọng yếu của cải cách hành chính. Trong đó, ngƣời viết cho rằng, vấn đề tinh
giản biên chế gắn với nâng cao đội ngũ công chức có tính chất quyết định với
những lĩnh vực cải cách còn lại. Bởi lẽ, đối với mọi chính sách, con ngƣời
luôn đƣợc coi là nhân tố quan trọng nhất, là vốn quý, là động lực quyết định
hàng đầu.
Dƣới tác động trực tiếp của quá trình cải cách hành chính nhà nƣớc,
của “cuộc cách mạng công nghiệp 4.0” đang diễn ra sôi động hơn bao giờ hết,
hoạt động tinh giản biên chế công chức của bộ máy hành chính mang những
đặc điểm riêng biệt, những nội dung cụ thể so với những thời kỳ trƣớc đây
cũng nhƣ có mối quan hệ mật thiết, tác động và chi phối tất cả các lĩnh vực
cải cách khác: thể chế, tài chính công, thủ tục hành chính và hiện đại hóa nền
hành chính. Vì vậy, tuy tinh giản biên chế không phải vấn đề mới nhƣng tinh
giản biên chế công chức dƣới góc nhìn của cải cách hành chính lại là một lĩnh
vực chƣa thực sự nhận đƣợc nhiều quan tâm, thiếu vắng những nghiên cứu
toàn diện và có hệ thống.

3

Xuất phát từ tất cả những lý do trên, ngƣời viết đã mạnh dạn lựa chọn
vấn đề: “Tinh giản biên chế công chức trong bộ máy hành chính nhà nước
ở Việt Nam - lý luận và thực tiễn” đề tài luận văn của mình. Ngƣời viết hi
vọng có thể đƣa tới một điểm nhìn mới mẻ về những vấn đề vốn đã quen
thuộc trong khoa học pháp lý hành chính với việc làm rõ lý luận về tinh giản
biên chế công chức trong bộ máy hành chính, làm rõ những mặt đƣợc và chƣa
đƣợc trong công cuộc tinh giản biên chế công chức ở Việt Nam để hƣớng tới
những giải pháp có tính chất thiết thực, cả trong xây dựng pháp luật và tổ
chức thực thi pháp luật.
Luận văn đƣợc ấp ủ và hoàn thành trong thời gian vấn đề biên chế ở
Việt Nam đang trở thành đề tài “nóng bỏng” nhất, rất nhiều những sai phạm
nghiêm trọng của đội ngũ công chức trong thực thi công vụ; trong phòng,
chống tham nhũng; trong cải tổ và tinh gọn bộ máy hành chính, tinh giản biên
chế nói chung nhƣ “bê bối” sửa điểm trong kỳ thi quốc gia ở Hà Giang, Sơn
La; các “đại án” kinh tế đang đƣợc xét xử; nhiều “ƣu ái” tuyển dụng, bổ
nhiệm ngƣời thân trong các cơ quan hành chính khiến không ít cán bộ, công
chức bị bắt giữ, phải chịu thi hành kỷ luật và buộc “ra khỏi” biên chế…nói
theo cách của Tổng bí thƣ Nguyễn Phú Trọng: “lò đã nóng lên, củi tươi cũng
phải cháy!”. Bởi thế, tác giả cũng mong muốn có thể cập nhật những thông
tin mới mẻ, sát hợp nhất phục nhằm phục vụ mục đích nghiên đồng thời có
thêm cái nhìn sâu sắc hơn, toàn diện hơn, góp thêm “tiếng nói” riêng vào vấn
đề phức tạp, nhức nhối này dƣới góc độ khoa học
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Trong lĩnh vực khoa học hành chính nói chung và khoa học pháp lý
hành chính nói riêng, tinh giản biên chế là một lĩnh vực nhận đƣợc nhiều sự
quan tâm của các học giả, các nhà nghiên cứu, giảng viên, sinh viên Tuy
nhiên, những công trình khoa học nghiên cứu trực tiếp đến lĩnh vực này dƣới

4

khía cạnh pháp lý rất ít mà chủ yếu đƣợc nghiên cứu dƣới giác độ của khoa
học hành chính, khoa học tổ chức và quản lý nhân sự.
Chuyên ngành quản lý hành chính công và chính sách công tiếp cận
“tinh giản biên chế” từ góc chiếu của khoa học chính sách về tổ chức bộ máy
và quản lý nhân sự công. Những đề tài về tinh giản biên chế đƣợc nghiên cứu
ở chuyên ngành có số lƣợng lớn, có thể kể tới một số công trình khoa học tiêu
biểu, có giá trị và mới mẻ nhất hiện nay, nhƣ:
Sách chuyên khảo “Hành chính nhà nước và cải cách hành chính nhà
nước” của PGS.TS. Ngô Thành Can và ThS. Đoàn Văn Dũng do Nhà xuất
bản (NXB) Tƣ pháp ấn hành năm 2017 đề cập tới những vấn đề về công vụ,
công chức tại chƣơng II. Cuốn sách bằng lý thuyết khoa học hành chính lý
giải nguồn gốc biên chế ở xuất phát từ mô hình quản lý công chức tích hợp
giữa hai dạng chức nghiệp (career system) và mô hình việc làm (job system)
từ đó đƣa ra những giải pháp mang tính chính sách cho công cuộc cải cách
hành chính tại Việt Nam, mà một trong những nội dung quan trọng nhất là cải
cách công vụ và đội ngũ công chức.
Luận án tiến sĩ: “Cơ sở lý luận và thực tiễn về định biên đối với cơ
quan bộ ở Việt Nam hiện nay” của Nguyễn Thanh Tùng, Học viện Hành
chính Quốc gia, năm 2017, trên cơ sở khoa học quản lý hành công và khoa
học quản lý lao động nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc xây dựng
kế hoạch hóa nguồn nhân lực; vấn đề xác định biên chế, xác định nhu cầu
nhân lực với các yêu cầu về số lƣợng và chất lƣợng tại các Bộ - cơ quan hành
chính nhà nƣớc tại Trung ƣơng từ đó đề xuất những phƣơng pháp định biên
nhằm phát huy các kết quả hoạt động phân tích của tổ chức, phân tích công
việc của các cơ quan Bộ.

5

Luận văn thạc sĩ chính sách công: “Thực hiện chính sách tinh giản
biên chế từ thực tiễn Bộ Văn hóa, thể thao và du lịch” của tác giả Vũ Thị
Nhàn, Học viện Khoa học xã hội, 2017, kế thừa và phát triển các kết quả
nghiên cứu về chính sách tinh giản biên chế, thực trạng tinh giản biên chế
trƣớc đây để hệ thống hóa các vấn đề lý luận về tinh giản biên chế và khảo
sát, đánh giá thực tiễn từ một Bộ từ đó đề xuất giải pháp tổ chức thực hiện
chính sách tinh giản biên chế phù hợp với yêu cầu khách quan ở nƣớc ta.
Trong lĩnh vực pháp lý, đề tài nghiên cứu khoa học: “Cơ cấu tổ chức,
cơ cấu nhân sự của Bộ, cơ quan ngang Bộ; Sở trong bối cảnh tinh giản biên
chế” của các tác giả Hà Lê Thành Trung, Võ Diệp Minh Trang, Đồng Thu
Trang, Trƣờng Đại học Luật Hà Nội, năm 2017 là một công trình tiêu biểu, có
nội dung gần sát với nội dung nghiên cứu của luận văn mà ngƣời viết thực
hiện. Đề tài này nghiên cứu một vấn đề rộng lớn, sử dụng kết hợp những lý
thuyết về khoa học hành chính với khoa học pháp lý hành chính để xây dựng
hệ thống lý luận riêng trong đó có lý luận về cơ cấu tổ chức của các Bộ, cơ
quan ngang bộ, Sở,…; cơ cấu nhân sự và tinh giản biên chế. Lăng kính khoa
học đa chiều cùng với kết quả khảo sát phong phú, công phu đƣợc thực hiện
tại nhiều tỉnh, thành và các Bộ khác nhau khiến đề tài có giá trị tham khảo rất
lớn.
Tuy nhiên, tất cả những công trình đề cập ở trên và cũng nhƣ các công
trình khác đã đƣợc công bố hiện nay về tinh giản biên chế chƣa có công trình
nào bao quát vấn đề tinh giản biên chế đội ngũ công chức trong tổ chức bộ
máy hành chính nhà nƣớc ở Việt Nam. Đội ngũ công chức thuộc bộ máy hành
chính chiếm tỷ trọng lớn trong biên chế nhà nƣớc là công chức trong các cơ
quan hành chính nhà nƣớc từ Trung ƣơng tới địa phƣơng, trong bộ máy lãnh
đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp trực thuộc các cơ quan hành chính. Đội ngũ
này không những lớn về số lƣợng mà giữ vai trò tiên quyết trong hoạt động

6

quản lý hành chính, cung cấp dịch vụ công phục vụ quần chúng nhân dân. Bởi
thế, nó quyết định những đặc điểm riêng biệt của hoạt động tinh giản biên chế
so với tinh giản biên chế cán bộ, viên chức hay với chính đội ngũ công chức
trong các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội hoặc những đối tƣợng tinh giản
khác theo quy định.
Bên cạnh đó, bối cảnh cải cách hành chính có mối liên hệ mật thiết,
quan trọng với hoạt động tinh giản biên chế công chức trong cơ quan hành
chính. Xu thế cải cách quyết định những nguyên tắc và yêu cầu riêng biệt cho
đội ngũ công chức cũng nhƣ chi phối hoạt động tinh giản biên chế công chức
ở Việt Nam hiện nay.
Lựa chọn một vấn đề rộng lớn nhƣng trong khuôn khổ giới hạn của
Luận văn Thạc sĩ, tác giả mong muốn tập trung làm rõ những vấn đề quan
trọng, mới mẻ mà các công trình trƣớc đó chƣa đề cập, khu biệt phạm vi
nghiên cứu là đội ngũ công chức trong cơ quan hành chính nhà nƣớc và các
đơn vị sự nghiệp trực thuộc; đặc biệt là lý luận và thực tiễn về đặc điểm, nội
dung tinh giản biên chế công chức của bộ máy hành chính nhà nƣớc ở Việt
Nam trong bối cảnh cải cách hành chính; trên cơ sở đó đề xuất một số giải
pháp giải pháp xoay quanh từng nhóm vấn đề thuộc nội dung tinh giản biên
chế công chức của bộ máy hành chính.
3. Mục đích của luận văn
Thể chế hóa các chủ trƣơng, đƣờng lối của Đảng, các quy định của
pháp luật liên quan đến hoạt động tinh giản biên chế đƣợc ban hành ngày
càng nhiều, tạo ra hành lang pháp lý vững chắc và trở thành động lực thúc đẩy
toàn hệ thống chính trị nói riêng, bộ máy hành chính nhà nƣớc nói chung tích
cực tham gia vào quá trình tinh giản biên chế công chức, trong đó, tập trung
chủ yếu trong Nghị định 108/2014/NĐ-CP về chính sách tinh giản biên chế.

7

Sau gần 5 năm thực hiện quy định Nghị định 108/2014/NĐ-CP, hoạt
động tinh giản biên chế công chức trong bộ máy hành chính đạt đƣợc nhiều
kết quả tích cực đáng khích lệ. Tuy nhiên, biên chế công chức nhà nƣớc vẫn
tiếp tục “phình to”, gây áp ngân sách nhà nƣớc và “thách thức” quyết tâm tinh
giản biên chế của toàn hệ thống chính trị. Bên cạnh đó, chất lƣợng đội ngũ
công chức, chính sách về tiền lƣơng chƣa đƣợc cải thiện; nhiều sai phạm
nghiêm trọng trong tuyển dụng, sử dụng cũng nhƣ quản lý đội ngũ công chức;
một bộ phận không nhỏ công chức có biểu hiện suy thoái về đạo đức, phẩm
chất chính trị, vi phạm pháp luật… còn xảy ra. Những hạn chế đó bắt nguồn
từ những bất cập trong chính sách pháp luật cũng nhƣ hoạt động thực thi pháp
luật về công chức, về tổ chức bộ máy và tinh giản biên chế.
Luận văn nghiên cứu những vấn đề lý luận về công chức, biên chế, bộ
máy hành chính nhà nƣớc và tinh giản biên chế từ đó xây dựng khái niệm tinh
giản biên chế công chức trong bộ máy hành chính nhà nƣớc. Từ đó, tác giả
làm rõ những đặc điểm, yêu cầu và nội dung của hoạt động này kết hợp đối
sánh với thực tiễn những ƣu và nhƣợc điểm của hoạt động tinh giản biên chế
công chức qua các số liệu, thống kê, ví dụ thực tiễn phong phú để làm cơ sở
đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả ban hành và thực thi quy định về vấn
đề này.
4. Đối tƣợng nghiên cứu và giới hạn phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tƣợng nghiên cứu của luận văn bao gồm:
- Các quan điểm lý luận, chính trị về công chức, bộ máy hành chính
nhà nƣớc và tinh giản biên chế công chức trong bộ máy hành chính nhà nƣớc.
- Hệ thống các quy định của pháp luật thực định về tinh giản biên chế
công chức trong bộ máy hành chính nhà nƣớc ở Việt Nam.

8

- Thực trạng hoạt động tinh giản biên chế công chức trong bộ máy hành
chính nhà nƣớc ở Việt Nam hiện nay.
- Các biện pháp nhằm hoàn thiện quy định pháp luật và nâng cao hiệu
quả tổ chức thực thi pháp luật
4.2. Giới hạn phạm vi nghiên cứu của luận văn:
Trong phạm vi luận văn này, vấn đề tinh giản biên chế công chức trong
bộ máy hành chính nhà nƣớc ở Việt Nam đƣợc xem xét dƣới hai phƣơng
diện:
- Phƣơng diện pháp lý: Luận văn nghiên cứu các quy định hiện hành về
tinh giản biên chế nói chung và tinh giản biên chế công chức trong bộ máy
hành chính nói riêng ở Việt Nam
Phƣơng diện thực tiễn: Luận văn nghiên cứu những ƣu và khuyết điểm
trong hoạt động tinh giản biên chế công chức từ những số liệu thực tiễn từ
giai đoạn từ năm 2014 đến năm 2017 về công tác này từ đó nhằm đề xuất
những giải pháp quan trọng về hoàn thiện pháp luật và thực hiện pháp luật.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu để thực hiện luận văn
Đề tài vận dụng cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác - Lê-nin và Tƣ tƣởng
Hồ Chí Minh, đƣờng lối chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây
dựng nhà nƣớc pháp quyền Xã hội Chủ nghĩa. Bên cạnh đó, tác giả sử dụng
phƣơng pháp tổng hợp, phân tích, hệ thống hóa các quy định pháp luật Việt
Nam liên quan đến tinh giản biên chế công chức. Trên cơ sở đó, đối chiếu với
kết quả hoạt động thực tiễn nhằm đề ra những giải pháp hoàn thiện, kiến nghị
tích cực, phù hợp và có giá trị ứng dụng cao.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn
Luận văn trực tiếp góp phần trong việc tiếp tục hoàn thiện các quy định
pháp luật về tinh giản biên chế công chức trong bộ máy hành chính nhà nƣớc

9

ở Việt Nam hiện nay. Ngoài ra, những kiến nghị khoa học liên quan trực tiếp
đến việc nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về tinh giản biên chế công chức
cũng có giá trị cho các cơ quan trong bộ máy nhà nƣớc tham khảo.
Những đánh giá nhận định của tác giả đều lấy hoạt động tinh giản biên
chế công chức trong bộ máy hành chính nhà nƣớc làm trung tâm, vậy nên
những phân tích đánh giá cũng tập trung để làm rõ những ƣu điểm, bất cập
hiện nay trong phạm vi nghiên cứu đề tài.
Trên cơ sở tìm hiểu thực tiễn tại một số cơ quan hành chính nhà nƣớc
từ trung ƣơng đến địa phƣơng, luận văn cũng phát hiện nhiều điểm bất cập
trong việc thực hiện pháp luật về tinh giản biên chế công chức trong bộ máy
hành chính tại Việt Nam thời gian qua.
Bện cạnh đó, các luận cứ, đánh giá, kết luận, kiến nghị của Luận văn có
độ tin cậy và có giá trị tham khảo tốt trong thực tiễn công tác nghiên cứu,
giảng dậy, hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện pháp
luật về tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nƣớc nói chung và
tin giản biên chế công chức trong bộ máy hành chính nhà nƣớc nói riêng ở
Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
7. Bố cục của luận văn
Luận văn đƣợc kết cấu thành ba chƣơng:
Chƣơng 1. Cơ sở lý luận về tinh giản biên chế công chức trong bộ máy
hành chính nhà nƣớc
Chƣơng 2. Thực tiễn tinh giản biên chế công chức trong bộ máy hành
chính nhà nƣớc ở Việt Nam
Chƣơng 3. Quan điểm và kiến nghị nâng cao hiệu quả tinh giản biên
chế trong bộ máy hành chính nhà nƣớc ở Việt Nam


10

NỘI DUNG
CHƢƠNG I. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TINH GIẢN BIÊN CHẾ CÔNG
CHỨC TRONG BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC
1.1. Khái quát chung về tinh giản biên chế công chức trong bộ máy hành
chính nhà nƣớc
1.1.1. Khái niệm công chức
Công chức là một khái niệm chung đƣợc sử dụng phổ biến nhiều quốc
gia trên thế giới để chỉ những công dân đƣợc tuyển dụng vào làm việc thƣờng
xuyên trong cơ quan nhà nƣớc. Do tính chất đặc thù của từng quốc gia, khái
niệm công chức của các nƣớc cũng không hoàn toàn đồng nhất. Có nƣớc chỉ
giới hạn công chức trong phạm vi những ngƣời tham gia các hoạt động quản
lý nhà nƣớc. Một số nƣớc khác có quan niệm rộng hơn, công chức không chỉ
bao gồm những ngƣời thực hiện trực tiếp các hoạt động quản lý nhà nƣớc mà
còn bao gồm cả những ngƣời làm việc trong các cơ quan có tính chất công
cộng…
Ở Pháp, “công chức bao gồm toàn bộ những người được Nhà nước
hoặc cộng đồng lãnh thổ (công xã, tỉnh, vùng) bổ nhiệm vào làm việc thường
xuyên trong một công sở hay công sở tự quản, kể cả các bệnh viện và được
biên chế vào một ngạch của nền hành chính công”1 .
Các hoạt động chức năng công vụ do các công chức của bộ máy hành
chính nhà nƣớc thực hiện, đó cũng chính là lý do chủ yếu khi nói đến công
vụ, các học giả và các nhà hoạt động thực tiễn luôn đề cập tới đội ngũ công
chức. Mặc dù hiện nay quan niệm và phạm vi công chức ở mỗi quốc gia khác
nhau, có nơi hiểu công chức theo nghĩa rất rộng nhƣ Pháp là bao gồm tất cả
những ngƣời trong bộ máy hành chính nhà nƣớc, tất cả những ngƣời tham gia
1

Chủ nhiệm: GS. Đoàn Trọng Truyến, Đề tài Hành chính phát triển và cải cách hành chính, Hà Nội, 2000,
tr.49.

11

làm các dịch vụ công hay hẹp hơn nhƣ tại Anh, nơi công chức là những ngƣời
thay mắt Nhà nƣớc giải quyết công việc công, nhất là ở tại trung ƣơng, cho
nên phạm vi công chức thu hẹp hơn nhiều.
Khái niệm công chức thƣờng đƣợc hiểu khác nhau ở các quốc gia.
Trong một số tài liệu tham khảo, thuật ngữ công chức đƣợc hiểu theo nhiều
cách khác nhau. Một số cách tiếp cận phổ biến là:
Thứ nhất, công chức là ngƣời làm việc thƣờng xuyên trong bộ máy
hành chính nhà nƣớc. Quan niệm này nhằm để phân biệt những ngƣời làm
cho Nhà nƣớc trong các tổ chức, cơ quan khác của Nhà nƣớc bằng tính
thƣờng xuyên của công vụ.
Thứ hai, công chức là ngƣời làm việc trong bộ máy nhà nƣớc. Cách
tiếp cận này mở rộng đối tƣợng làm việc cho nhà nƣớc không chỉ trong các cơ
quan thực thi quyền hành pháp mà cả các cơ quan quyền lực khác nhau nhƣ
lập pháp, tƣ pháp. Đồng thời bao gồm cả những ngƣời trong các lực lƣợng vũ
trang, công an. Cách tiếp cận này không hạn chế cả những ngƣời làm việc
thƣờng xuyên, bầu cử cũng nhƣ những ngƣời làm công khác.
Thứ ba, công chức là ngƣời đại diện cho Nhà nƣớc để thực thi quyền
hành pháp, là nhóm ngƣời làm việc cho Nhà nƣớc trong bộ máy hành pháp,
gắn liền với quyền lực hành pháp. Điều đó cũng có nghĩa là những ngƣời thực
thi nhiệm vụ (tác nghiệp) các loại công vụ mang tính dịch vụ không thuộc
công chức. Hay nói khác đi, công chức chỉ những ngƣời có quyền đƣa ra các
quyết định quản lý hành chính nhà nƣớc và triển khai thực hiện các quyết
định đó. Cách tiếp cận này gắn liền với công vụ cho rằng tất cả những ai thực
thi công vụ đều đƣợc gọi là công chức. Ở mô hình công vụ theo việc làm,
phần lớn các vị trí đều tìm để thuê và bổ nhiệm những ngƣời có năng lực, khả
năng.

12

Thứ tư, công chức là những ngƣời làm việc trong bộ máy hành chính
nhà nƣớc đƣợc tuyển dụng thông qua hình thức thi tuyển và đƣợc phân vào
một ngành, ngạch, bậc trong cơ cấu thứ bậc của nền công vụ và đƣợc Nhà
nƣớc trả công. Cách tiếp cận này cụ thể hơn và loại trừ những ngƣời làm việc
thông qua bầu cử, cũng không tính đến những ngƣời làm việc có tính thƣờng
xuyên thông qua thi tuyển (nhƣ Thẩm phán). 2
Ở Việt Nam, khái niệm công chức đƣợc hình thành gắn với sự phát
triển của nền hành chính nhà nƣớc. Luật Cán bộ, công chức năm 2008 ra đời
(có hiệu lực từ 01/01/2010) là một văn bản có giá trị pháp lý cao nhất từ trƣớc
đến nay cắt nghĩa đƣợc rõ ràng hơn về khái niệm “công chức”. Trong Luật
này, khái niệm công chức trong phạm vi rộng hơn. Theo khoản 2 Điều 4 của
Luật quy định: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ
nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt
Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện;
trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan,
quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị
thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp
và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng
Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung
là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách
nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự
nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp
công lập theo quy định của pháp luật”. Ngoài ra, còn có công chức cấp xã,
trong biên chế và hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc. Nhƣ vậy, công chức
theo Luật Cán bộ, công chức không bao gồm những ngƣời làm việc do Nhà
nƣớc chỉ định, bổ nhiệm trong các tổ chức kinh tế của Nhà nƣớc. Đó là những

2

PGS. TS. Ngô Thành Can - Ths. Đoàn Văn Dũng, Hành chính nhà nước và Cải cách
hành chính nhà nước, Nxb. Tƣ pháp, Hà Nội, 2016, tr.78-79.


13

thực thể hoạt động dựa trên nguyên tắc lợi nhuận. Đối với nhóm lực lƣợng vũ
trang, Công an nhân dân, những ngƣời là sỹ quan, quân nhân chuyên nghiệp,
công nhân quốc phòng, hạ sỹ quan chuyên nghiệp cũng không thuộc vào
phạm vi công chức.
Theo quy định tại khoản 2 Điều 4 Luật Cán bộ, công chức thì tiêu chí
để xác định công chức gắn với cơ chế tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức
vụ, chức danh. Những ngƣời đủ các tiêu chí chung của cán bộ, công chức mà
đƣợc tuyển dụng vào làm việc trong các cơ quan, đơn vị của Đảng, Nhà nƣớc,
tổ chức chính trị - xã hội và bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp
công lập thông qua quy chế tuyển dụng (thi tuyển, xét tuyển), bổ nhiệm vào
ngạch, chức vụ, chức danh thì đƣợc xác định là công chức. Công chức là
những ngƣời đƣợc tuyển dụng lâu dài, hoạt động của họ gắn với quyền lực
công (hoặc quyền hạn hành chính nhất định) đƣợc cơ quan có thẩm quyền
trao cho và chịu trách nhiệm trƣớc cơ quan, tổ chức có thẩm quyền về việc
thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đƣợc giao. Việc quy định công chức trong
phạm vi nhƣ vậy xuất phát từ mối quan hệ liên thông giữa các cơ quan của
Đảng, Nhà nƣớc và tổ chức chính trị - xã hội trong hệ thống chính trị. Đây là
điểm đặc thù của Việt Nam mặc dù rất khác so với một số nƣớc trên thế giới
nhƣng lại hoàn toàn phù hợp với điều kiện cụ thể và thể chế chính trị ở Việt
Nam.
Bên cạnh đó, việc quy định công chức có trong bộ máy lãnh đạo, quản
lý của các đơn vị sự nghiệp công lập thể hiện và khẳng định đƣợc trách nhiệm

của Nhà nƣớc trong việc tổ chức cung cấp các dịch vụ thiết yếu và cơ bản cho
ngƣời dân, bảo đảm sự cân đối giữa các vùng, lãnh thổ có mức sống chênh
lệch, thực hiện mục tiêu dân chủ và công bằng xã hội. Hiện nay, khi vai trò
của Nhà nƣớc đang đƣợc nhấn mạnh trong điều kiện kinh tế thị trƣờng định
hƣớng xã hội chủ nghĩa, nhằm khắc phục ảnh hƣởng của suy thoái kinh tế tác


14

động đến sự ổn định của đời sống xã hội thì việc quy định công chức có trong
bộ máy lãnh đạo, quản lý các đơn vị sự nghiệp công lập lại càng có ý nghĩa và
thể hiện tƣ duy pháp lý tiến bộ của Luật Cán bộ, công chức năm 2008. Tuy
nhiên, phạm vi công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý các đơn vị sự
nghiệp công lập rộng hay hẹp còn tùy thuộc vào quy mô phạm vi hoạt động
của từng đơn vị sự nghiệp, vào cấp thẩm quyền thành lập và quản lý.
Trong điều kiện cụ thể của thể chế nhà nƣớc của Việt Nam, công chức
đƣợc phân loại theo 5 nhóm dựa trên mối quan hệ tổng thể không chỉ của cơ
quan hành chính nhà nƣớc các cấp mà còn phải đặt trong mối liên hệ với các
tổ chức Đảng và các tổ chức chính trị - xã hội bao gồm: Công chức trong cơ
quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội; Công chức
trong cơ quan nhà nƣớc; Công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn
vị sự nghiệp công lập; Công chức trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân
dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc
phòng; Công chức trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không
phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp (Điều 32, Luật cán bộ, công chức
năm 2008).
Công chức trong các cơ quan của Đảng, Nhà nƣớc, tổ chức chính trị xã hội, bộ máy lãnh đạo, quản lý đơn vị sự nghiệp công lập, lực lƣợng vũ
trang đã đƣợc quy định cụ thể tại Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ngày
25/01/2010 của Chính phủ quy định những ngƣời là công chức. Cụ thể, công
chức đƣợc xác định theo tiêu chí:

- Là công dân Việt Nam;
- Đƣợc tuyển dụng bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh;
- Trong biên chế, hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc hoặc đƣợc bảo
đảm từ quỹ lƣơng của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật;


15

- Làm việc trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị của Đảng, Nhà nƣớc, tổ
chức chính trị - xã hội và bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công
lập.
Trong khuôn khổ của luận văn này, tác giả tập trung nghiên cứu các
vấn đề trên cơ sở khái niệm và phân loại công chức theo quy định của pháp
luật hiện hành với đội ngũ công chức làm việc trong cơ quan hành chính nhà
nƣớc và bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập.
1.1.2. Khái niệm bộ máy hành chính nhà nƣớc
Nhà nƣớc không chỉ là một thực thể đƣợc hình thành nhằm thực hiện
chức năng quản lý nhà nƣớc, mà trên phƣơng diện tổ chức, Nhà nƣớc cũng là
một tổ chức. Hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc có Bộ máy hành chính
thực hiện chức năng hành pháp nhằm thực thi pháp luật trên tất cả các lĩnh
vực. Theo đó, quản lí hành chính mang tính chất toàn diện. Mặt khác, hoạt
động quản lý hành chính nhà nƣớc tiến hành ở nhiều cấp độ khác nhau từ việc
đề ra những chính sách vĩ mô đến việc triển khai tổ chức thực hiện các chính
sách đó; từ việc quản lý vĩ mô, quản lý nhà nƣớc đến việc tổ chức cung cấp
các loại dịch vụ công cho xã hội bao gồm những loại dịch vụ hành chính công
(dịch vụ công trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nƣớc) đến các loại dịch
vụ công khác. Điều đó đòi hỏi đội ngũ nhân sự của tổ chức cũng rất đa dạng
về vị trí làm việc, về cấp bậc và chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đƣợc giao3.
Từ đó có thể thấy, việc thành lập các tổ chức hành chính nhà nƣớc là để thực
hiện các chức năng cơ bản của quản lí hành chính nhà nƣớc.

Tác giả quan niệm rằng: “bộ máy hành chính nhà nước là một bộ phận
của bộ máy nhà nước, đảm nhiệm chức năng cung quản lý nhà nước trong

3

Học viện Hành chính quốc gia, Giáo trình Nhân sự hành chính nhà nước, Hà Nội, 2014, Tr.37-38.


16

lĩnh vực hành pháp. Bộ máy này bao gồm hệ thống các cơ quan hành chính từ
trung ương đến địa phương và hệ thống đơn vị sự nghiệp trực thuộc”.
Mỗi quốc gia đều có những nguyên tắc cơ bản cho việc xây dựng cơ
cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nƣớc nhằm bảo đảm quản lý nhà nƣớc
thống nhất, thông suốt có hiệu lực, hiệu quả và phát triển ổn định, bền vững.
Tổ chức bộ máy hành chính của nhà nƣớc ta có thể phân thành hai nhóm:
- Các cơ quan hành chính nhà nƣớc ở Trung ƣơng bao gồm: Chính phủ,
Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc chính phủ và một số cơ quan khác do
Thủ tƣớng Chính phủ thành lập nhằm giúp Thủ tƣớng trên một số lĩnh vực cụ
thể.
- Các cơ quan hành chính ở địa phƣơng bao gồm: Ủy ban nhân dân các
cấp và các cơ quan chuyên môn trực thuộc
Căn cứ vào tổ chức bộ máy hành chính nhà nƣớc của nƣớc ta và đối
chiếu với điều kiện cụ thể của thể chế nhà nƣớc của Việt Nam về phân loại
công chức (Điều 32, Luật cán bộ, công chức năm 2008), tác giả xác định rõ
trong phạm vi nghiên cứu của công trình nghiên cứu khoa học này, công chức
trong bộ máy hành chính ở Việt Nam chính là công chức trong cơ quan nhà
nƣớc và công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công
lập.
1.1.3. Khái niệm biên chế

Biên chế là một thuật ngữ đƣợc sử dụng và xuất hiện phổ biến trong
các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến vấn đề quản lý hành chính nhà
nƣớc cũng nhƣ quản lý nhân sự của một cơ quan trong bộ máy hành chính
nhà nƣớc. Tuy nhiên, hiện nay, về mặt pháp lý, biên chế là một khái niệm
chƣa đƣợc pháp luật làm rõ. Cụ thể, tại Điều 4 Luật Cán bộ, công chức năm


17

2008 chỉ nhắc đến thuật ngữ “biên chế” là một trong những đặc điểm để nhận
diện các chủ thể là cán bộ, công chức trong đội ngũ nhân sự hành chính nhà
nƣớc. Theo quy định tại điều 3 Nghị định 108/2014/NĐ-CP về chính sách
tinh giản biên chế của Chính phủ: “Biên chế” sử dụng trong Nghị định đƣợc
hiểu gồm: biên chế cán bộ, biên chế công chức, số lượng người làm việc
trong đơn vị sự nghiệp công lập và lao động hợp đồng được cấp có thẩm
quyền giao theo quy định của pháp luật.
Tham chiếu Quyết định 253/QĐ-TW về việc ban hành Quy định của
Bộ Chính trị về quản lý biên chế thống nhất của hệ thống chính trị thì biên
chế trong Quy định này bao gồm: “Cán bộ, công chức (theo quy định của
Luật Cán bộ, công chức); Viên chức (theo quy định của Luật Viên chức, gồm
cả các đơn vị sự nghiệp công đã được giao tự chủ, tự chịu trách nhiệm về
kinh phí theo quy định của pháp luật); Người hưởng phụ cấp từ ngân sách
nhà nước ở cơ sở...”. Nhƣ vậy, pháp luật hiện hành chỉ mới thể hiện thuật ngữ
“biên chế” dƣới phƣơng pháp liệt kê mà không xác định rõ nội hàm, tính chất
của khái niệm này. Chính vì thế, để hiểu rõ hơn và có đƣợc nhận thức đúng
đắn về khái niệm biên chế, ta cần xét đến nhiều giác độ tiếp cận khác nhau.
Về mặt ngôn ngữ, mỗi một tổ chức đƣợc thành lập ra đều phải có đội
ngũ nhân sự nhất định để đảm nhiệm công việc, thực hiện những mục tiêu,
mục đích mà tổ chức đó đã đề ra, từ đó, biên chế có thể hiểu là một số lƣợng
ngƣời nhất định đảm nhận các vị trí việc làm cần cho sự vận hành của một tổ

chức. Đặc biệt, số lƣợng ngƣời đó thƣờng đƣợc cố định. Hay nói cách khác,
biên chế chính là số lƣợng ngƣời làm việc chính thức, lâu dài, ổn định, thƣờng
xuyên gắn với chức năng, nhiệm vụ, khối lƣợng công việc trong một tổ chức.
Tuy nhiên, trong hành chính công, thuật ngữ “biên chế” không chỉ
đƣợc hiểu theo nghĩa thông thƣờng mà biên chế còn thể hiện nhu cầu lao


18

động cần có cho một tổ chức thuộc bộ máy hành chính nhà nƣớc do pháp luật
về hành chính quy định, để đảm bảo cho tổ chức đó vận hành có hiệu quả,
thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình trong bộ máy hành chính nhà
nƣớc. Tổng số ngƣời trong các đơn vị do nhà nƣớc quản lý hợp thành tổng
biên chế của hệ thống công vụ.
Nhƣ vậy, theo giác độ khoa học hành chính, biên chế là thuật ngữ về
hành chính tổ chức. Biên chế gắn với việc duy trì việc làm ổn định cho ngƣời
lao động của mình (cán bộ, công chức, v.v) theo hình thức “việc làm suốt
đời”. Đây là một trong những đặc điểm thu hút nhiều ngƣời lao động muốn
vào đƣợc biên chế để có đƣợc việc làm ổn định, lâu dài, không lâm vào tình
trạng thất nghiệp. Cụm từ “vào đƣợc biên chế” thƣờng đƣợc hiểu là ngƣời lao
động có đƣợc một vị trí công việc phục vụ (hành nghề) lâu dài trong cơ quan
nhà nƣớc. Thực ra, biên chế hành chính là cách gọi chung nhất để nói về con
số công chức, viên chức hành chính trong hệ thống chính trị, trong đó chiếm
số đông nằm trong các cơ quan hành chính, sự nghiệp nhà nƣớc. Số lƣợng này
đƣợc chia thành lực lƣợng công chức hành chính và viên chức sự nghiệp,
hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc nên có thể gọi chung là biên chế nhà
nƣớc4.
Bên cạnh đó, biên chế không đơn thuần là số ngƣời làm việc trong bộ
máy, mà là số lƣợng ngƣời cần thiết với một cơ cấu hợp lý để thực hiện tốt
chức năng nhiệm vụ hay công việc của bộ máy. Biên chế là số nhân lực, lao

động cần thiết trong một cơ cấu hợp lý để thực hiện có hiệu quả chức năng
nhiệm vụ hay công việc của cơ quan, đơn vị, tổ chức và trong số nhân lực cần
thiết đó phải xác định rõ bao nhiêu ngƣời là lãnh đạo, quản lý, bao nhiêu
ngƣời là chuyên gia, chuyên viên cao cấp, chuyên viên chính, cán sự, bao
4

Nguyễn Hữu Khiển, “Giải pháp cho vấn đề biên chế trong hệ thống hành chính hiện
nay”, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 1/2017, tr.46-49.


19

nhiêu ngƣời là nhân viên kỹ thuật, bao nhiêu ngƣời là nữ, bao nhiêu ngƣời là
nam, bao nhiêu ngƣời có trình độ trên đại học, đại học, trung học chuyên
nghiệp, sơ cấp hay cơ cấu độ tuổi, cơ cấu giới tính, dân tộc v.v... nghĩa là số
nhân lực đó phải đảm bảo cả về số và chất lƣợng theo một cơ cấu hợp lý để
thực hiện có hiệu quả chức năng, nhiệm vụ, công việc của cơ quan, đơn vị.
Biên chế của cơ quan, đơn vị do tính chất, nội dung, tầm quan trọng, độ phức
tạp, khối lƣợng công việc, kỹ thuật và công nghệ giải quyết công việc quyết
định. Các cơ quan, tổ chức, đơn vị có địa vị pháp lý, tầm quan trọng, chức
năng, nhiệm vụ, tính chất, quy mô, khối lƣợng công việc khác nhau, có nhu
cầu biên chế khác nhau.
Biên chế hay nguồn nhân lực với cơ cấu, số, chất lƣợng hợp lý là yếu tố
quyết định sự tồn tại, phát triển của cơ quan, đơn vị, tổ chức. Chất lƣợng và
hiệu lực, hiệu quả hoạt động của cơ quan, đơn vị, tổ chức phụ thuộc phần
nhiều vào nguồn nhân lực hay biên chế của nó. Sự thực là mọi cơ quan, đơn
vị, tổ chức đều có các nguồn lực vật chất do con ngƣời vận hành, đảm bảo
thực hiện đạt mục tiêu của tổ chức. Sức mạnh của cơ quan, đơn vị, tổ chức
phụ thuộc vào con ngƣời, con ngƣời chính là nguồn gốc của các nguồn lực
khác là cơ sở của mọi thành công hay thất bại của cơ quan, đơn vị, tổ chức.

Từ mục đích, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, đơn vị, tổ chức xác định biên
chế cần thiết của nó. Thiếu biên chế hay thừa biên chế đều ảnh hƣởng đến
chất lƣợng và hiệu quả hoạt động của nó. Nhƣng biên chế ở đây phải đƣợc
hiểu đầy đủ cả hai mặt: cả số lƣợng và chất lƣợng trong một cơ cấu hợp lý.
Cần phải hiểu đầy đủ bản chất, nội dung, nội hàm của biên chế.
Nhƣ vậy, tóm lại, “biên chế” là “một số lượng nhân sự phù hợp, cần
thiết; được bố trí theo ngạch, bậc, chức vụ; đảm bảo sự vận hành ổn định cho
hoạt động của bộ máy nhà nước”


20

1.1.4. Khái niệm tinh giản biên chế và tinh giản biên chế công chức trong
bộ máy hành chính nhà nƣớc
Trong một tổ chức, nguồn nhân lực khi thiếu cần phải tuyển thêm để bổ
sung, nhƣng đồng thời, trong nhiều trƣờng hợp, tổ chức phải chịu thách thức
với việc cắt giảm nguồn nhân lực. Nếu biên chế biểu thị số lƣợng ngƣời cần
thiết, đƣợc bố trí vị trí công việc lâu dài trong cơ quan thuộc bộ máy hành
chính nhà nƣớc thì thuật ngữ “tinh giản biên chế” là một thuật ngữ thể hiện
việc cắt giảm, cơ cấu hay sắp xếp lại đội ngũ nhân lực công của bộ máy nhà
nƣớc
Về mặt ngôn ngữ, “tinh” có nghĩa là “tinh lọc”, “giản” có nghĩa với
“cắt giảm”. Nhƣ vậy, bản chất của tinh giản biên chế “tinh giản biên chế là sự
kết hợp giữa giảm số lượng và tăng chất lượng của nguồn nhân lực trong cơ
quan nhà nước”. Cụ thể, tinh giản biên chế không đơn thuần là một sự thay
đổi về cơ học mà nó còn bao gồm việc giảm số lƣợng ngƣời nhất định vào
biên chế trong từng giai đoạn cụ thể và giảm những ngƣời không đạt hệu quả
cao trong công việc để thay vào đó những ngƣời làm đƣợc việc tốt hơn, từ đó
làm cho nguồn nhân lực trở nên chất lƣợng hơn.
Về mặt pháp lý, tại khoản 2, Điều 3, Nghị định 108/2014/NĐ-CP: Về

chính sách tinh giản biên chế: “Tinh giản biên chế” trong Nghị định, này
được hiểu là việc đánh giá, phân loại, đưa ra khỏi biên chế những người dôi
dư, không đáp ứng yêu cầu công việc, không thể tiếp tục bố trí sắp xếp công
tác khác và giải quyết chế độ, chính sách đối với những người thuộc diện tinh
giản biên chế”. Có thể thấy, việc giải thích từ ngữ của Nghị định này chƣa thể
hiện một cách bao quát, toàn diện ý nghĩa nội hàm của thuật ngữ “tinh giản
biên chế”. Vì tinh giản biên chế ngoài việc giảm về số lƣợng ngƣời nhất định
thì còn nhằm mục đích nâng cao chất lƣợng đội ngũ nhân sự. Hay nói cách
khác, tinh giản biên chế là việc áp dụng các giải pháp phân loại, đánh giá,