Hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân tỉnh điện biên theo luật hoạt động giám sát của quốc hội và hội đồng nhân dân năm 2015 thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

VI THỊ HƯƠNG

HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
TỈNH ĐIỆN BIÊN THEO LUẬT HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT
CỦA QUỐC HỘI VÀ HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN NĂM 2015
THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

VI THỊ HƯƠNG

HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN
DÂN TỈNH ĐIỆN BIÊN THEO LUẬT HOẠT ĐỘNG
GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI VÀ HỘI ĐỒNG NHÂN
DÂN NĂM 2015 THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP
NÂNG CAO HIỆU QUẢ

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành : Luật hiến pháp và Luật hành chính
Mã số

: 8 38 01 02

Người hướng dẫn khoa học: GS.TS Thái Vĩnh Thắng

HÀ NỘI - 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của
riêng tôi.
Các kết quả nêu trong luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công
trình nào khác. Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng,
được trích dẫn đúng theo quy định.
Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của luận văn này.
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Vi Thị Hương


MỤC LỤC

MỞ ĐẦU

1

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI
ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH HIỆN NAY Ở NƯỚC TA

5

1.1. Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong bộ máy
nhà nước

5

1.2. Yêu cầu khách quan đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng
nhân dân cấp tỉnh
1.3. Những nhân tố quyết định tới hiệu quả, hiệu lực hoạt động giám sát

12
23

Chương 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG
NHÂN DÂN TỈNH ĐIỆN BIÊN

32

2.1. Đặc điểm tự nhiên, tình hình kinh tế - xã hội và tổ chức bộ máy
của Hội đồng nhân dân tỉnh Điện Biên

32

2.2. Thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh
Điện Biên

34

Chương 3: CÁC GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM CHẤT LƯỢNG HOẠT ĐỘNG
GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH ĐIỆN BIÊN
VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ

61

3.1. Các giải pháp bảo đảm chất lượng hoạt động giám sát của Hội
đồng nhân dân tỉnh Điện Biên

61

3.2. Một số kiến nghị nhằm nâng cao chất lượng hoạt động giám sát
của Hội đồng nhân dân tỉnh Điện Biên

71

KẾT LUẬN

73

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

HĐND

: Hội đồng nhân dân

UBND

: Ủy ban nhân dân


1
MỞ ĐẦU
1. Sự cần thiết của đề tài nghiên cứu
Chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy
ban nhân dân (UBND), là trung tâm, xương sống của hệ thống chính trị ở địa
phương, trong đó, HĐND giữ vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa
phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân. Vị
trí và vai trò của HĐND càng trở nên quan trọng khi chúng ta xây dựng nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nhà nước của dân, do dân và vì dân.
Hội đồng nhân dân có hai chức năng chính là: quyết định các vấn đề
của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở
địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND, hai chức năng này bổ trợ
cho nhau, giúp hoạt động của HĐND có hiệu quả. Hoạt động giám sát của
HĐND các cấp, trong đó có HĐND cấp tỉnh trong thời gian qua tuy đã có đổi
mới, được coi trọng hơn, toàn diện hơn và có tiến bộ, song chưa đáp ứng
được yêu cầu và mong đợi của cử tri và nhân dân.
Kỳ họp thứ 10, Quốc hội khóa XIII đã ban hành Luật Hoạt động giám
sát của Quốc hội và HĐND, quy định riêng về hoạt động giám sát của cơ
quan dân cử trong đó có Hội đồng nhân dân. Mặc dù Luật đã quy định tương
đối đầy đủ hoạt động giám sát của HĐND tỉnh nhưng thực tiễn cho thấy,
trong quá trình thực hiện còn vướng mắc vì nhiều lý do. Những lý do này xuất
phát từ sự chưa hoàn thiện của quy định pháp luật cũng như từ thực tiễn hoạt
động, tổ chức bộ máy nhà nước. Vì vậy, để hoạt động giám sát của HĐND

tỉnh Điện Biên đạt kết quả tốt, có hiệu quả thì cần tiến hành hai giải pháp:
- Nghiên cứu tổng thể, đúc kết kinh nghiệm thực tiễn và kiến nghị sửa
đổi, bổ sung luật về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh.
- Trên cơ sở những quy định của pháp luật hiện hành về hoạt động
giám sát của HĐND, cần có những giải pháp có thể khắc phục trước mắt để
giúp hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Điện Biên có hiệu lực và hiệu quả.


2
2. Tình hình nghiên cứu
Hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh là một đề tài thu hút sự quan
tâm của nhiều nhà luật học, bởi để HĐND làm tốt chức năng quyết định của
mình thì một yếu tố không thể thiếu là làm tốt chức năng giám sát. Tuy đã có
đề tài nghiên cứu về đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND hay của chính
quyền địa phương (bao gồm cả HĐND và UBND) của một số nhà luật học và
thậm chí cả HĐND một số địa phương nhưng hầu như chỉ nghiên cứu hoạt
động giám sát trong tổng thể chung về đổi mới tổ chức và hoạt động của
HĐND mà ít có nghiên cứu sâu về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh.
Cũng có đề tài nghiên cứu về hoạt động giám sát của Quốc hội (một cơ quan
nằm trong hệ thống cơ quan dân cử có hình thức hoạt động tương tự như
HĐND) và giám sát của HĐND, các đề tài này phần nào có đề cập tới hoạt
động giám sát của HĐND nhưng chưa sâu và chưa cụ thể. Ngoài ra, Luật Tổ
chức chính quyền địa phương và Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và
Hội đồng nhân dân ra đời với nhiều quy định mới về hoạt động giám sát thì
hầu như chưa có nghiên cứu chuyên sâu nào về đề tài này.
3. Mục đích nghiên cứu
Đề tài "Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Điện Biên
theo Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả" vừa tổng kết kinh nghiệm thực
tiễn hoạt động giám sát của HĐND tỉnh trên phạm vi tỉnh Điện Biên phục vụ
yêu cầu nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động giám sát HĐND cấp tỉnh

hiện tại, vừa đề xuất những vấn đề có tính chất pháp lý, khoa học về tổ chức,
phương pháp hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Điện Biên trong thời gian
tới. Với tinh thần đó, trong tình hình mới hiện nay, mục tiêu nghiên cứu là:
- Tổng kết các cơ sở lý luận hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh;
- Nghiên cứu thực tiễn áp dụng những quy định của pháp luật về hoạt
động giám sát của HĐND tỉnh Điện Biên;


3
- Nghiên cứu thực trạng hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực
HĐND, các Ban của HĐND, đại biểu HĐND tỉnh Điện Biên (trước và sau khi
có Luật Tổ chức chính quyền địa phương và Luật Hoạt động giám sát của
Quốc hội và HĐND), từ đó rút ra những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, đề
xuất các vấn đề nhằm từng bước hoàn thiện cơ chế điều chỉnh của pháp luật
đối với hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh.
- Nghiên cứu một cách có hệ thống những vấn đề liên quan đến hoạt
động giám sát của HĐND cấp tỉnh, đề ra giải pháp đổi mới, nâng cao hiệu
lực, hiệu quả của hoạt động giám sát.
- Ứng dụng kết quả nghiên cứu đề tài phục vụ cho việc Ủy ban Thường
vụ Quốc hội hướng dẫn hoạt động giám sát của HĐND trên cơ sở Luật Tổ chức
chính quyền địa phương và Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND.
Luận văn sẽ tập trung đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện hoạt động
giám sát của HĐND cấp tỉnh cho phù hợp với tình hình hiện nay.
4. Phạm vi nghiên cứu
- Giới hạn về nội dung nghiên cứu là hoạt động giám sát của HĐND
tỉnh Điện Biên theo Luật về giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015.
- Giới hạn về thời gian nghiên cứu là từ năm 1946 đến nay, đặc biệt là
trong những nhiệm kỳ gần đây của HĐND cấp tỉnh nói chung và tỉnh Điện
Biên nói riêng.
- Giới hạn về không gian nghiên cứu là tỉnh Điện Biên

5. Đối tượng nghiên cứu
- Hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của
HĐND, đại biểu HĐND và Tổ đại biểu HĐND tỉnh Điện Biên.
- Các quy định của Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 (sửa đổi 2001),
Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015; Luật
Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015; Luật bầu cử đại biểu
Quốc hội và đại biểu HĐND năm 2015; Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật năm 2015 và các văn bản có liên quan khác.


4
6. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu cụ thể
6.1. Phương pháp luận
- Đề tài sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch
sử, đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam, tư tưởng
Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật;
- Đề tài áp dụng phương pháp tiếp cận liên ngành, đa ngành của khoa
học xã hội và khoa học pháp lý.
6.2. Các phương pháp nghiên cứu khoa học cụ thể
- Phương pháp phân tích, tổng hợp;
- Phương pháp so sánh, thống kê;
- Phương pháp xã hội học, phỏng vấn chuyên gia;
- Phương pháp mô hình hóa, hệ thống hóa và phương pháp lịch sử.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục,
nội dung của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận của hoạt động giám sát của Hội đồng nhân
dân cấp tỉnh hiện nay ở nước ta.
Chương 2: Thực trạng về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân
tỉnh Điện Biên.

Chương 3: Các giải pháp bảo đảm chất lượng hoạt động giám sát của
Hội đồng nhân dân tỉnh Điện Biên và một số kiến nghị.


5
Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH HIỆN NAY Ở NƯỚC TA
1.1. Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong bộ máy
nhà nước
Trên thế giới có nhiều học thuyết về tổ chức quyền lực nhà nước,
nhưng chủ yếu chỉ dừng ở tổ chức quyền lực nhà nước ở trung ương với việc
phân chia quyền lực giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp, hoặc đề cập tới việc
phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp ở địa
phương. Lý luận mang tính học thuyết về tổ chức quyền lực nhà nước ở cấp
địa phương, cụ thể là cấp tỉnh, chưa hình thành rõ ràng. Trong suốt quá trình
xây dựng bộ máy chính quyền địa phương ở Việt Nam cũng chịu nhiều ảnh
hưởng của các tư tưởng khác nhau qua từng thời kỳ, nhưng một nguyên lý cơ
bản, xuyên suốt là: HĐND là cơ quan dân cử ở địa phương, đại diện cho nhân
dân địa phương quyết định những vấn đề cơ bản ở địa phương, bầu ra cơ quan
hành pháp ở địa phương.
1.1.1. Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh qua các thời kỳ
Xét về lịch sử hình thành chính quyền địa phương ở Việt Nam, chỉ
2 tháng sau khi cách mạng tháng tám năm 1945 thành công, Chủ tịch Hồ Chí
Minh đã ký Sắc lệnh số 63 ngày 22 tháng 11 năm 1945, Điều thứ nhất Sắc
lệnh nói rõ: "Để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước Việt
Nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan: Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính. Hội
đồng nhân dân do dân bầu ra theo lối phổ thông và trực tiếp đầu phiếu là cơ
quan thay mặt cho dân". Sắc lệnh cũng xác định sự hình thành của HĐND
cấp tỉnh, mối quan hệ giữa Ủy ban hành chính và HĐND, giữa HĐND cấp

tỉnh và chính quyền cấp trên. Ủy ban hành chính tỉnh do HĐND tỉnh bầu ra,
HĐND có quyền bỏ phiếu tín nhiệm Ủy ban hành chính, quyết nghị của


6
HĐND tỉnh không được trái với chỉ thị của các cấp trên1. Như vậy, ngay từ
văn bản đầu tiên, vị trí và vai trò của HĐND cấp tỉnh đã được xác nhận, theo
đó, HĐND tỉnh là cơ quan do cử tri bầu ra, nằm trong hệ thống bộ máy nhà
nước thống nhất, chịu sự chỉ đạo của Ủy ban hành chính cấp trên (cấp kỳ) và
HĐND tỉnh bầu ra cơ quan hành chính ở địa phương là Ủy ban hành chính
tỉnh. Tư tưởng này xuyên suốt các quy định của pháp luật về tổ chức HĐND
và UBND sau này.
Tiếp sau Sắc lệnh 63 năm 1945, Hiến pháp 1946 đã có một chương riêng
(chương VI gồm 6 điều, từ Điều 57 đến Điều 62) quy định rất rõ về việc thành
lập HĐND và Ủy ban hành chính (UBND), trong đó, quy định HĐND được
thành lập ở cấp tỉnh và cấp xã. Sau 12 năm, đến ngày 31 tháng 5 năm 1958,
Quốc hội thông qua Luật tổ chức chính quyền địa phương gồm 5 chương, 43
điều. Tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam lúc đó cũng khác so với
bây giờ, đó là có những khu tự trị, trong các khu tự trị có các tỉnh, thành phố
trực thuộc. Chính quyền lúc đó không được tổ chức như một hệ thống chính
quyền thống nhất. Tuy nhiên, Luật tổ chức chính quyền địa phương 1958 đã
khẳng định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân
bầu ra. Như vậy, ở Việt Nam, bắt đầu từ 1958, HĐND được xác định là cơ
quan quyền lực của nhà nước ở địa phương.
Trong thời gian từ 1946 đến 1954, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký một
số sắc lệnh như sắc lệnh 254, 255 ngày 19/11/1948 để chỉ ra cách tổ chức
chính quyền trong các vùng kháng chiến và trong các vùng tranh chấp. Trong
đó, đối với những vùng bị địch tạm kiểm soát hay uy hiếp chưa có HĐND, thì
có thể chỉ định ra một HĐND lâm thời (Điều 3, Sắc lệnh 255). Như vậy, dù
trong thời kỳ chiến tranh, việc bầu cử HĐND rất khó khăn nhưng về mặt tổ

chức chính quyền vẫn phải tuân thủ nguyên tắc ở bất cứ nơi nào có dân, có
chính quyền thì phải có HĐND.
1. TS Nguyễn Sỹ Dũng (2004), Quyền giám sát của Quốc hội, nội dung và thực tiễn từ góc nhìn tham chiếu,
Nxb Tư Pháp, Hà Nội, Điều thứ 48, 80, 84, 90.


7
Hiến pháp 1959 cũng có một chương với 19 điều quy định về cách thức
tổ chức của HĐND, chế độ hoạt động cũng như các mối quan hệ của HĐND.
Hiến pháp 1959 cũng như Luật tổ chức HĐND và Ủy ban hành chính năm
1962 đều quy định vị trí của HĐND cấp tỉnh vẫn được giữ nguyên, hầu như
không có thay đổi so với Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 1958.
Hiến pháp 1980 đã hoàn thiện quy định về tổ chức HĐND và UBND
lên một bước rõ rệt. Sau đó, Quốc hội đã thông qua Luật tổ chức HĐND và
UBND năm 1983 gồm 9 chương, 71 điều. Tuy nhiên, cũng như trước đây,
HĐND chỉ hoạt động chủ yếu thông qua kỳ họp, cơ quan chịu trách nhiệm
chung giữa hai kỳ họp HĐND là UBND và kỳ họp HĐND do UBND triệu
tập. Như vậy, vai trò của HĐND là tương đối mờ nhạt, việc quy định quyền
hạn phần nhiều mang tính hình thức.
Trong khi đang thực hiện Hiến pháp 1980 và Luật tổ chức HĐND và
UBND năm 1983, Đảng có chủ trương đổi mới, trong đó có việc sửa đổi về tổ
chức bộ máy nhà nước ở địa phương, đến năm 1989 Quốc hội ban hành Luật
tổ chức HĐND và UBND. Lần sửa đổi này, một cơ quan mới, tổ chức mới đã
xuất hiện trong HĐND, đó là Thường trực HĐND cấp tỉnh và cấp huyện, tổ
chức này được hiểu là cơ quan hoạt động thường xuyên của HĐND giữa 2 kỳ
họp. Sự xuất hiện của Thường trực HĐND ở cấp tỉnh là bước ngoặt rất quan
trọng trong hoạt động của HĐND cấp tỉnh, thúc đẩy hoạt động của HĐND
đến một bước mới, tạo cho hoạt động của HĐND linh hoạt hơn so với trước
kia. HĐND cấp tỉnh đã ngày càng có vai trò và vị trí trong hệ thống cơ quan
nhà nước, giảm bớt tính hình thức thông qua hoạt động thường xuyên.

Hiến pháp 1992, tại Điều 119, một lần nữa khẳng định "Hội đồng
nhân dân là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí,
nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu
ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp
trên". Năm 1994, khi sửa đổi Luật tổ chức HĐND và UBND thì Thường trực
HĐND cấp tỉnh vẫn giữ nguyên nhưng về tổ chức thì không còn chức danh


8
Ủy viên Thư ký mà gồm Chủ tịch và Phó Chủ tịch HĐND, số Phó Chủ tịch
do Chính phủ trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định. Tuy nhiên, trong
nhiệm kỳ HĐND 1994-1999 và 1999-2004, do Chính phủ trình chỉ có 1 Phó
Chủ tịch nên Thường trực HĐND cấp tỉnh gồm: Chủ tịch và 1 Phó Chủ tịch.
Năm 2003, Luật tổ chức HĐND và UBND được ban hành thay thế luật năm
1994, vị trí và vai trò của HĐND cấp tỉnh nói riêng và HĐND nói chung vẫn
được giữ nguyên nhưng có bước phát triển mới với nhiều quy định cụ thể về
nhiệm vụ và quyền hạn của HĐND, nhằm làm cho hoạt động của HĐND thực
quyền hơn. Ngoài ra, về tổ chức, Thường trực HĐND gồm 3 thành viên, Chủ
tịch, Phó Chủ tịch và Ủy viên thường trực HĐND.
Xuất phát từ vị trí, vai trò đó, HĐND có hai chức năng chính là: quyết
định và giám sát. Hai chức năng này có quan hệ mật thiết với nhau, hỗ trợ
nhau. HĐND quyết định các vấn đề quan trọng và giám sát việc thực hiện các
quyết định đó, thông qua hoạt động giám sát, phát hiện vấn đề cần sửa đổi,
HĐND ban hành nghị quyết quyết định các vấn đề quan trọng ở địa phương.
Như vậy, HĐND nói chung và HĐND cấp tỉnh nói riêng dần dần từ
những bước sơ khai ban đầu đã được xác định rõ ràng vai trò, vị trí trong Hiến
pháp và trong Luật tổ chức HĐND và UBND. Trong đó, HĐND cấp tỉnh luôn
được đề cao và có vị trí, vai trò to lớn trong bộ máy chính quyền địa phương.
Cấp tỉnh là cấp trung gian giữa chính quyền trung ương và chính
quyền địa phương, nếu phân cấp giữa chính quyền trung ương và chính quyền

địa phương thì cấp tỉnh là cấp đầu tiên của chính quyền địa phương. Nếu cấp
trung ương là cấp đề ra chính sách thì cấp địa phương là cấp thực hiện chính
sách và cấp tỉnh là cấp quan trọng chuyển tải chính sách từ trung ương xuống
tới người dân và quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương. Xét dưới
góc độ tự chủ, quyền tự quản của nhân dân, thì cấp tỉnh là cấp có quyền tự
chủ tương đối cao so với cấp huyện và cấp xã, quyền quyết định lớn, có tác
động tới hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung. Chính vì vậy, HĐND cấp
tỉnh càng khẳng định vị trí quan trọng trong hệ thống bộ máy nhà nước.


9
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh là cơ quan đại diện cho nhân dân, do nhân
dân cử ra, quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương, một cấp ngay
dưới cấp trung ương. Vì vậy, HĐND cấp tỉnh có vị trí, vai trò to lớn trong bộ
máy chính quyền địa phương, quyết sách những vấn đề trực tiếp ở địa
phương, giải quyết những khó khăn vướng mắc của nhân dân và quyết định
đường hướng phát triển cho kinh tế - xã hội ở địa phương mình.
Như vậy, HĐND có vai trò là cầu nối giữa cơ quan nhà nước cấp trên
với nhân dân địa phương, đồng thời có tính hai mặt: vừa đại diện cho nhân
dân địa phương, vừa đại diện cho quyền lực nhà nước ở cấp trên. Tổ chức
quyền lực ở Việt Nam theo mô hình phân công, phân nhiệm trong cùng cấp
và thống nhất quyền lực từ trung ương xuống địa phương. HĐND cấp tỉnh
cũng nằm trong mối quan hệ đó, HĐND cấp tỉnh có quyền quyết định những
vấn đề quan trọng ở địa phương nhưng phải tuân thủ quy định của Quốc hội,
Chính phủ theo hệ thống dọc. Xét theo chiều ngang, HĐND bầu ra cơ quan
chấp hành là UBND, và gần như có sự "phân công" nhiệm vụ giữa HĐND và
UBND, HĐND quyết định vấn đề quan trọng và UBND chịu trách nhiệm thi
hành. Khi đã có sự phân công rồi thì tất yếu phải có theo dõi, kiểm tra, giám
sát để bảo đảm cho các cơ quan hoạt động đúng chức năng, nhiệm vụ và hoàn
thành tốt công việc. HĐND cấp tỉnh cũng giám sát một phần hoạt động của

HĐND cấp huyện bởi có sự phân cấp, phân quyền giữa cấp tỉnh và cấp huyện.
Vị trí, vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp tỉnh phụ thuộc rất
nhiều vào mô hình của chính quyền địa phương và mối quan hệ giữa cấp tỉnh
và trung ương. Có thể thấy rằng về cơ bản, sự phát triển của HĐND cấp tỉnh,
vị trí và vai trò trong bộ máy nhà nước ở Việt Nam qua các thời kỳ hầu như
không có sự thay đổi, cụ thể như sau:
- Hội đồng nhân dân cấp tỉnh do cử tri trong tỉnh, thành phố trực thuộc
trung ương bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương.
- Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà
nước ở trung ương, chịu sự giám sát và hướng dẫn hoạt động của Ủy ban


10
Thường vụ Quốc hội, chịu sự hướng dẫn và kiểm tra của chính phủ trong việc
thực hiện các văn bản của cơ quan nhà nước ở trung ương.
- Hội đồng nhân dân cấp tỉnh bầu ra UBND cùng cấp là cơ quan chấp
hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Trong hệ thống
dọc, UBND cấp tỉnh lại chịu sự chỉ đạo của Chính phủ.
1.1.2. Quan điểm của Đảng và tư tưởng Hồ Chí Minh về Hội đồng
nhân dân cấp tỉnh
Quá trình ra đời và phát triển HĐND các cấp ở nước ta là sự vận dụng
sáng tạo chủ nghĩa Mác - Lê nin về nhà nước và các cơ quan dân cử kiểu mới
xã hội chủ nghĩa. Phong trào Xô viết - nghệ Tĩnh năm 1930, Quốc dân Đại
hội được triệu tập trong những ngày chuẩn bị cho cuộc tổng khởi nghĩa tháng
Tám năm 1945 là tiền thân của cơ quan dân cử xã hội chủ nghĩa. Đây chính là
bước tập dượt quan trọng đầu tiên, để lại những bài học kinh nghiệm quý giá
cho Đảng và nhân dân ta.
Đảng Cộng sản Việt Nam do Chủ tịch Hồ Chí Minh sáng lập và lãnh
đạo đã quán triệt vận dụng đúng đắn sáng tạo những tư tưởng của chủ nghĩa
Mác- Lênin về xây dựng cơ quan dân cử xã hội chủ nghĩa vào thực tiễn cách

mạng Việt Nam. Sự ra đời và phát triển của cơ quan dân cử các cấp chính
quyền ở nước ta gắn liền với tên tuổi của Chủ tịch Hồ Chí Minh. Trong cuộc
đời hoạt động của mình, Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn luôn quan tâm, chăm lo
xây dựng Nhà nước Việt Nam của dân, do dân và vì dân. Sau Cách mạng
Tháng Tám thành công, các cơ quan dân cử từ trung ương đến địa phương
được chính thức thành lập với nguyên tắc tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về
nhân dân, nhân dân thực hiện quyền lực của mình thông qua Quốc hội và
HĐND các cấp. Phát huy tinh hoa của dân tộc Việt Nam và nhận thức sâu sắc
Chủ nghĩa Mác-Lênin, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã khẳng định: "Nước ta là
nước dân chủ, địa vị cao nhất là dân, vì dân là chủ". "Chính quyền từ xã đến
Chính phủ trung ương do dân cử ra" 2. Tư tưởng của Hồ Chí Minh được thể
2. Văn phòng Quốc hội (2002), Kỷ yếu hội thảo tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương (tại thành
phố Đà Nẵng, từ ngày 17 đến ngày 18 tháng 6 năm 2002), Hà Nội.


11
hiện một cách đồng bộ, toàn diện và nhất quán trong những bài phát biểu, bài
viết, trong các Hiến pháp và những văn bản pháp luật quan trọng mà Hồ Chí
Minh trực tiếp chỉ đạo soạn thảo, chỉnh lý và ký lệnh ban hành như Sắc lệnh
63 năm 1945 và nhiều sắc lệnh khác, Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước ta Hiến pháp 1946... mà trong đó sự tồn tại của HĐND cấp tỉnh được khẳng định
ngay từ những văn bản đầu tiên.
Tư tưởng Hồ Chí Minh về chế định HĐND đã được tiếp tục kế thừa
và phát triển, thể hiện rõ và sâu sắc hơn trong các Hiến pháp năm 1959, Hiến
pháp 1980 và Hiến pháp 1992, Hiến pháp 2013. Tư tưởng đó khẳng định và
làm rõ tính đại diện, tính quyền lực, nhiệm vụ, quyền hạn và các mối quan hệ
của HĐND trong hệ thống chính trị, với nguyên tắc: Hội đồng nhân dân là cơ
quan đại diện của nhân dân và là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương.
Trung thành với những nguyên lý cơ bản của chủ nghĩa Mác-Lênin và
tư tưởng Hồ Chí Minh, Đảng ta trong quá trình lãnh đạo Nhà nước đã luôn
luôn quan tâm vấn đề xây dựng các cơ quan đại diện quyền lực của nhân dân

từ trung ương đến chính quyền cơ sở, đảm bảo phát huy quyền làm chủ của
nhân dân trong xây dựng và quản lý Nhà nước. Tư tưởng chủ đạo xuyên suốt
của Đảng ta là không ngừng nâng cao vị trí, vai trò của Quốc hội và HĐND,
làm cho các cơ quan này hoạt động có thực quyền, thực sự đại diện cho ý chí,
nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân. Thể hiện tư tưởng đó, Nghị
quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI - Đại hội mở đầu thời kỳ đổi mới đã
nhấn mạnh cải tiến tổ chức và hoạt động của Quốc hội và Hội đồng nhân dân
để làm đúng chức năng quy định. Các nghị quyết Đại hội VII, Đại hội VIII,
IX và X, XI, XII của Đảng đã tiếp tục khẳng định vấn đề nâng cao chất lượng
hoạt động của các cơ quan dân cử (Quốc hội, HĐND) để các cơ quan này
thực sự là cơ quan đại diện của nhân dân và là cơ quan quyền lực Nhà nước
trong việc xem xét và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, của
địa phương. Như vậy, ở vào mỗi thời kỳ phát triển của cách mạng, trong
đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam luôn luôn quán triệt tư tưởng xây
dựng Nhà nước của dân, do dân, vì dân.


12
Như vậy, có thể thấy rằng quan điểm của Đảng ta từ khi xây dựng nhà
nước năm 1945 đến nay luôn đề cao vai trò của HĐND trong đó chú trọng
HĐND cấp tỉnh, cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân địa
phương. Trong thời kỳ đổi mới, một trong những chức năng của HĐND ngày
càng được nhấn mạnh, tập trung đổi mới là chức năng giám sát.
1.2. Yêu cầu khách quan đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng
nhân dân cấp tỉnh
1.2.1. Khái niệm giám sát của Hội đồng nhân dân
1.2.1.1. Khái niệm
Hoạt động giám sát, kiểm tra, kiểm sát, thanh tra là những hoạt động
thực hiện quyền lực nhà nước. Đây là những hoạt động mang tính tất yếu
khách quan của tất cả các Nhà nước ở mọi thời đại lịch sử. Việc tìm hiểu khái

niệm giám sát của cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị không thể chung
chung như giám sát của nhà trường với học sinh, giám sát của bố mẹ với con
cái mà gắn với tính pháp lý của nó.
Xem xét các khái niệm giám sát, kiểm tra, kiểm sát, thanh tra dưới góc
độ này, theo Hiến pháp năm 2013, Nhà nước không chỉ ban hành Hiến pháp,
pháp luật để quản lý xã hội mà còn thường xuyên tiến hành hoạt động giám
sát, kiểm tra việc thực hiện Hiến pháp, pháp luật. Để bảo đảm thực hiện một
cách có hiệu quả chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước, bảo đảm
pháp chế xã hội chủ nghĩa, có thể nêu ra một số hình thức giám sát, kiểm tra
của các cơ quan nhà nước như: giám sát của Quốc hội, HĐND, Mặt trận Tổ
quốc Việt Nam và các đoàn thể; kiểm tra, thanh tra của hệ thống cơ quan hành
pháp; kiểm tra, kiểm sát của Viện kiểm sát nhân dân các cấp; kiểm tra của
Tòa án nhân dân (thông qua hoạt động giám đốc thẩm). Ngoài ra, cơ quan nhà
nước, cán bộ, công chức, viên chức nhà nước còn chịu sự kiểm tra, giám sát
của công dân, các tổ chức xã hội và đoàn thể quần chúng đối với hoạt động
của mình.


13
Có thể nêu một số điểm khác nhau giữa thẩm quyền giám sát của cơ
quan dân cử với chức năng giám sát, kiểm tra, thanh tra của các cơ quan nhà
nước khác như sau:
- Kiểm tra là khái niệm rộng, được hiểu là hoạt động thường xuyên
của cơ quan, tổ chức cấp trên với cơ quan, tổ chức cấp dưới nhằm xem xét,
đánh giá mọi mặt hoạt động của cấp dưới khi cần thiết, hoặc kiểm tra một vấn
đề cụ thể.
- Thanh tra là phạm trù dùng chỉ hoạt động của các tổ chức có chức
năng thanh tra, giữa chủ thể thanh tra và đối tượng thanh tra thường không có
quan hệ trực thuộc. Thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý
Nhà nước; là phương thức bảo đảm pháp chế, tăng cường kỷ luật trong quản

lý Nhà nước, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa (Điều 1, Pháp lệnh
Thanh tra năm 1990).
Đây là hoạt động tự kiểm tra, giám sát của cơ quan quản lý nhà nước
đối với việc thi hành Hiến pháp, pháp luật trong quá trình điều hành của
Chính phủ. Kết quả của công tác thanh tra là chỉ xử lý các vi phạm pháp luật
trong hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước chưa đến mức tội phạm.
Khác với hoạt động kiểm tra là trong hoạt động thanh tra, cơ quan, tổ chức
tiến hành thanh tra có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế để bảo đảm hoạt
động thanh tra được tiến hành thuận lợi.
- Kiểm sát hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát nhân dân tối cao là
hoạt động kiểm sát các hoạt động tư pháp, góp phần bảo đảm cho pháp luật
được thực hiện nghiêm chỉnh và thống nhất. Đối tượng chịu sự kiểm sát là
hoạt động của các cơ quan tư pháp, bao gồm các cơ quan: điều tra, truy tố, xét
xử, thi hành án và các cơ quan thực hiện các hoạt động bổ trợ tư pháp. Đây là
mối quan hệ giữa các cơ quan tư pháp và chủ yếu là quan hệ về mặt tố tụng.
Khi phát hiện vi phạm, hậu quả pháp lý của hoạt động này là Viện kiểm sát
nhân dân tối cao có quyền ra kháng nghị đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân có
vi phạm hoặc khởi tố về hình sự (nếu có dấu hiệu tội phạm).


14
- Quyền giám đốc xét xử của Tòa án nhân dân tối cao là hoạt động
xem xét, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong hoạt động xét xử của Tòa án
nhân dân các cấp, Tòa án quân sự theo trình tự tố tụng.
Như vậy, giám sát, kiểm sát, kiểm tra, thanh tra xét đến cùng là những
hoạt động kiểm sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật của các cơ quan nhà
nước có vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau. Sự khác nhau của
hoạt động giám sát, kiểm tra giữa các cơ quan chính là ở thẩm quyền, đối
tượng, phạm vi, nội dung, phương thức thực hiện và hậu quả pháp lý của nó.
Để hiểu đúng chức năng giám sát của HĐND cần phải thống nhất về mặt

quan điểm là hoạt động giám sát, kiểm tra không chỉ do cơ quan dân cử mà
còn do nhiều cơ quan nhà nước khác thực hiện, tùy theo vị trí, chức năng,
thẩm quyền của các cơ quan này do pháp luật định mà hoạt động giám sát của
HĐND chỉ là một trong các hoạt động đó.
Như vậy, khái niệm "giám sát" dưới góc độ ngôn ngữ thông thường
được hiểu là: việc theo dõi, xem xét, kiểm tra của chủ thể có quyền đối với chủ
thể khác để qua đó có được các nhận định về hoạt động của chủ thể này.
Qua khái niệm "giám sát" nêu trên, có thể đưa ra năm nhận xét sau:
Thứ nhất, dùng để chỉ các hoạt động theo dõi, xem xét, kiểm tra đối
với đối tượng nhất định, từ đó đưa ra nhận định về một việc làm nào đó đã
được thực hiện đúng hay sai so với các quy định hiện hành;
Thứ hai, luôn phải gắn với một hoặc một số đối tượng cụ thể;
Thứ ba, chủ thể hoạt động giám sát phải có những quyền hạn, nghĩa
vụ nhất định đối với đối tượng chịu sự giám sát;
Thứ tư, phải được tiến hành dựa trên những quy định do chủ thể có
quyền giám sát đặt ra;
Thứ năm, luôn là hoạt động có mục đích nhằm đưa ra những nhận
định chính xác của chủ thể có quyền giám sát đối với hoạt động của đối tượng
chịu sự giám sát, qua đó có biện pháp xử lý đối với những việc làm trái quy
định của đối tượng chịu sự giám sát, bảo đảm cho những quy định của chủ thể
có quyền giám sát được chấp hành đúng.


15
1.2.1.2. Phân biệt giám sát của Hội đồng nhân dân và một số hình
thức giám sát khác
Không chỉ HĐND mới có chức năng giám sát mà các cơ quan khác
cũng có chức năng này như: Quốc hội, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ
chức thành viên trong đó, giám sát của cơ quan dân cử nói chung, hoạt động
giám sát của HĐND nói riêng mang tính đặc thù so với các hoạt động giám

sát của các cơ quan khác, ngay bản thân hoạt động giám sát của HĐND với
hoạt động giám sát của Quốc hội cũng có sự khác nhau.
Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên có
phạm vi rộng lớn, bao trùm lên toàn bộ bộ máy nhà nước "Mặt trận Tổ quốc
Việt Nam là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân…..giám sát, phản biện
xã hội…". (Điều 9, Hiến pháp năm 2013). Nhưng hoạt động giám sát này không
mang tính quyền lực nhà nước. Điều đó có nghĩa là không áp dụng các hình
thức, cách thức, phương pháp mang tính quyền lực nhà nước mà mang tính
nhân dân dưới các hình thức theo dõi, phát hiện, nhận xét, phản biện và kiến nghị.
Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có bốn điểm khác biệt so
với giám sát của HĐND, đó là:
- Về tính chất, hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là
giám sát mang tính nhân dân, hỗ trợ cho công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra
trong nội bộ bộ máy nhà nước.
- Về đối tượng giám sát, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam giám sát hoạt
động của cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử, cán bộ, công chức.
- Về hình thức thực hiện, hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc
Việt Nam thực hiện dưới hình thức động viên nhân dân thực hiện quyền giám
sát, tham gia giám sát cùng với cơ quan quyền lực nhà nước.
- Về hậu quả pháp lý: Mặt trận Tổ quốc không có quyền xử lý khi phát
hiện sai phạm mà chỉ kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Giám sát của Quốc hội và HĐND là hoạt động giám sát của cơ quan
dân cử, mang tính quyền lực nhà nước, đây là một khâu, một yếu tố cấu thành


16
quyền lực nhà nước, không tách rời quyền lực nhà nước. Xét về bản chất, việc
thực hiện quyền giám sát của Quốc hội và HĐND là các cơ quan này thay mặt
nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước do chính nhân dân giao cho. Bởi nhân
dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và HĐND là những cơ

quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và
chịu trách nhiệm trước nhân dân.
Tuy nhiên, hoạt động giám sát của Quốc hội là giám sát tối cao,
"Quốc hội theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá
nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết của
Quốc hội và xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xử
lý. Giám sát tối cao được thực hiện tại kỳ họp Quốc hội (Điều 2, Luật Hoạt
động giám sát của Quốc hội và HĐND). Quốc hội có quyền giám sát tối cao
đối với toàn bộ các cơ quan trong bộ máy nhà nước, còn hoạt động giám sát
của HĐND không mang tính tối cao, nó bó hẹp trong phạm vi địa phương cấp
của HĐND và cơ quan, tổ chức, cá nhân trên địa bàn đó.
Chủ thể thực hiện quyền giám sát đối với cấp tỉnh theo quy định của
Luật Hoạt động giám sát năm 2015 gồm HĐND, Thường trực HĐND, Ban
của HĐND, Tổ đại biểu HĐND và đại biểu HĐND cấp tỉnh.
Đối tượng giám sát của HĐND là một yếu tố quan trọng phân biệt với
hoạt động giám sát của Quốc hội và Mặt trận Tổ quốc. Theo quy định của
pháp luật gồm có: các cơ quan, cá nhân do HĐND bầu gồm Thường trực
HĐND, Ban của HĐND, UBND, Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND, các
thành viên khác của UBND; Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND;
các cơ quan tư pháp ở địa phương gồm: Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân
dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân, Chánh án Tòa án nhân dân cùng
cấp; các cơ quan, tổ chức trong việc thực hiện nghị quyết của HĐND; các cơ
quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và
công dân ở địa phương trong việc tuân theo Hiến pháp, luật, các văn bản của
cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND.


17
Nội dung hoạt động giám sát của HĐND gồm hai nội dung chính sau:
Theo dõi, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp, tuân thủ nghị quyết của HĐND

đối với các đối tượng chịu giám sát và các văn bản do các đối tượng này ban
hành; xử lý các hành vi vi phạm bằng các biện pháp chế tài như: bãi nhiệm,
miễn nhiệm; đình chỉ, bãi bỏ các văn bản trái với Hiến pháp, pháp luật, nghị
quyết của HĐND...
Phương thức thực hiện hoạt động giám sát của HĐND rất đa dạng,
nhưng có thể chia ra hai nhóm gồm: tại kỳ họp, HĐND tiến hành giám sát báo
cáo của Thường trực HĐND, Ban của HĐND, UBND, Viện kiểm sát nhân
dân và Tòa án nhân dân cùng cấp, đại biểu HĐND chất vất theo quy định của
pháp luật; giữa hai kỳ họp, Thường trực HĐND, Ban của HĐND thành lập
các Đoàn giám sát, đại biểu HĐND tiến hành giám sát trực tiếp...
1.2.2. Quá trình hình thành và phát triển chế định giám sát của Hội
đồng nhân dân cấp tỉnh
Mô hình chính quyền địa phương ở Việt Nam giống như tam giác
đồng dạng, trong đó, chính quyền ở cả 3 cấp tương đối giống nhau, chỉ có sự
khác nhau về mức độ, chính quyền cấp huyện là sự thu nhỏ của chính quyền
cấp tỉnh và chính quyền cấp xã là sự thu nhỏ của chính quyền cấp huyện.
Chính vì vậy, khi xây dựng tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa
phương 3 cấp chúng ta thấy không có sự khác biệt to lớn, không có sự phân
biệt theo từng cấp mà chỉ có sự phân biệt theo chủ thể của HĐND (HĐND,
Thường trực HĐND, Ban của HĐND, Tổ đại biểu HĐND và đại biểu HĐND).
1.2.2.1. Giai đoạn 1945 - 1959
Ngay từ khi nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ra đời, cơ chế
giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước đã được đề cao, trong đó có việc
nhân dân giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước và bộ máy nhà nước giám
sát hoạt động của chính mình thông qua việc cơ quan cấp trên giám sát cơ
quan cấp dưới, cơ quan dân cử giám sát cơ quan hành pháp và tư pháp.
Sắc lệnh số 63 ngày 23/11/1945, văn bản đầu tiên đặt nền móng cho
việc xây dựng chính quyền địa phương đã có những quy định sơ khai về

18
quyền giám sát của HĐND cấp tỉnh. Mặc dù trong Sắc lệnh không có một quy
định nào nhắc đến hoạt động giám sát của HĐND tỉnh nhưng thông qua
những quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND tỉnh có thể thấy hình
thức giám sát đầu tiên đã được quy định, đó là quyền bỏ phiếu tín nhiệm Ủy
ban hành chính tỉnh và Ủy ban hành chính kỳ của HĐND tỉnh và hậu quả
pháp lý của hình thức giám sát này (Điều thứ 48 và 59 của Sắc lệnh số 63)
Có thể thấy rằng trong văn bản đầu tiên về chính quyền địa phương,
không chỉ quyền giám sát mà hình thức giám sát và đối tượng giám sát còn
đơn giản, chỉ là Ủy ban hành chính tỉnh theo hình thức "cả gói" mà không có
"giám sát" cá nhân từng thành viên của Ủy ban hành chính.
Hơn 1 năm sau khi ban hành Sắc lệnh 63, Hiến pháp đầu tiên ra đời.
Hiến pháp 1946 là Hiến pháp trong thời chiến, đảm bảo sự đơn giản, dễ hiểu,
ngắn gọn nên các quy định về tổ chức và hoạt động của HĐND nói chung và
HĐND cấp tỉnh nói riêng cũng chỉ là những quy định cơ bản nhất với 3 điều.
Quy định chi tiết về hoạt động của HĐND được dành cho một đạo luật sẽ
định rõ những chi tiết tổ chức các Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính
(Điều 62, Hiến pháp 1946).
Văn bản luật đầu tiên quy định chi tiết về tổ chức, hoạt động của
HĐND, UBND ra đời, đó là Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 1958.
Trong luật này, những quy định về "giám sát" của HĐND tỉnh mới được mở
rộng hơn, mặc dù cũng không có một điều nào ghi nhận cụ thể HĐND có
quyền giám sát. Khoản 5, 7, 8, Điều 7 Luật quy định quyền giám sát của
HĐND tỉnh không chỉ còn giới hạn trong bỏ phiếu tín nhiệm Ủy ban hành
chính mà còn bao gồm:
1) Thẩm tra và phê chuẩn dự toán và quyết toán ngân sách.
2) Thẩm tra các báo cáo công tác của Ủy ban hành chính cấp mình.
3) Sửa đổi hoặc hủy bỏ những nghị quyết không thích đáng của Ủy
ban hành chính cấp mình, của HĐND và Ủy ban hành chính cấp dưới. Xét
duyệt những nghị quyết của HĐND và Ủy ban hành chính cấp dưới trong các

trường hợp do luật lệ quy định.


19
1.2.2.2. Giai đoạn 1959 - 1980
Hiến pháp 1959 là hiến pháp đầu tiên của thời kỳ mới, thời kỳ xây
dựng xã hội chủ nghĩa kết hợp với đấu tranh thống nhất đất nước. Với ý nghĩa
là văn bản khung nên Hiến pháp chỉ quy định những vấn đề cơ bản nhất về
HĐND cấp tỉnh, ngoài ra có đề cập một vài quyền của HĐND tỉnh gián tiếp
liên quan tới hoạt động giám sát ở khía cạnh hậu quả pháp lý như quyền sửa
đổi, bãi bỏ văn bản của Ủy ban hành chính cấp tỉnh, HĐND và Ủy ban hành
chính cấp huyện; giải tán HĐND cấp huyện...
Năm 1962, Quốc hội ban hành Luật tổ chức HĐND và Ủy ban hành
chính các cấp, đây là văn bản quy định chi tiết về tổ chức và hoạt động của
HĐND. Về chức năng giám sát của HĐND cấp tỉnh quy định trong Luật tổ
chức HĐND và Ủy ban hành chính năm 1962 so với Luật tổ chức chính
quyền địa phương năm 1958 có vẻ như bị "thụt lùi" về số lượng điều luật, chủ
thể, đối tượng, hình thức và hậu quả pháp lý. Tuy nhiên, một hình thức giám
sát lần đầu tiên được đưa vào luật, đó là quyền chất vấn của đại biểu HĐND
(Điều 33 Luật tổ chức HĐND và Ủy ban hành chính các cấp).
1.2.2.3. Giai đoạn 1980 - 1992
Lần đầu tiên, quyền giám sát của HĐND được khẳng định trong một
văn bản pháp lý, đó là văn bản pháp lý cao nhất, Hiến pháp 1980, khoản 12
Điều 115 quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND: "Trong phạm vi
nhiệm vụ và quyền hạn của mình, giám sát việc tuân theo pháp luật của các
cơ quan, xí nghiệp và các tổ chức khác của cấp trên ở địa phương". Tuy Hiến
pháp quy định HĐND "kiểm tra" nhưng trong bối cảnh đó, có thể hiểu đây là
hình thức đơn giản của quyền giám sát của HĐND.
Phát triển những quy định này, Luật tổ chức HĐND và UBND năm
1983 quy định cụ thể hơn về quyền giám sát của HĐND cấp tỉnh. Chủ thể

hoạt động giám sát được mở rộng, gồm: HĐND, Ban của HĐND và đại biểu
HĐND. Trong đó, Ban của HĐND lần đầu tiên được hình thành. Đối tượng
giám sát cũng được mở rộng, không chỉ giới hạn UBND cấp tỉnh mà còn


20
gồm: thành viên UBND, thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND,
HĐND cấp huyện, Tòa án nhân dân cấp tỉnh và cơ quan, xí nghiệp và các tổ
chức khác của cấp trên ở tỉnh; Nội dung giám sát cũng được mở rộng hơn,
hình thức giám sát được quy định đa dạng hơn, hậu quả pháp lý của hoạt động
giám sát cũng được quy định rõ hơn, giúp hoạt động giám sát của HĐND tỉnh
có thực quyền hơn.
Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 đã xây dựng nền móng
tương đối cơ bản về chức năng giám sát của HĐND cấp tỉnh. Luật tổ chức
HĐND và UBND năm 1989 chỉ bổ sung và hoàn thiện thêm. Theo đó, về đối
tượng giám sát của HĐND cấp tỉnh được bổ sung thêm Thường trực HĐND,
Viện trưởng viện kiểm sát nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh, trong
đó, Thường trực HĐND là tổ chức mới được thành lập của HĐND, có vị trí là
cơ quan thường trực, hoạt động thường xuyên của HĐND.
1.2.2.4. Giai đoạn 1992 - 2003
Hiến pháp 1992 đánh dấu thời kỳ đổi mới của nước ta kể cả về kinh tế xã hội và tổ chức bộ máy nhà nước từ trung ương xuống địa phương. Bộ máy
nhà nước, trong đó có HĐND cấp tỉnh có những thay đổi cơ bản để đáp ứng đòi
hỏi quản lý được nền kinh tế mới, theo kịp sự phát triển của tiến trình dân chủ.
Hiến pháp 1992 và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 đã xác
định rõ hai chức năng của HĐND, một trong hai chức năng đó là: Giám sát
hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Tòa án
nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sát việc thực hiện các nghị
quyết của Hội đồng nhân dân về các lĩnh vực được quy định tại các điều 12,
13, 14, 15, 16, 17 và 18 của Luật này; giám sát việc tuân theo pháp luật của
cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân

và của công dân ở địa phương (Điều 11, Luật tổ chức HĐND và UBND).
Nhìn chung, chức năng giám sát của HĐND cấp tỉnh trong Hiến pháp
và Luật không có thay đổi nhiều so với quy định trong Luật tổ chức HĐND
và UBND năm 1983 và năm 1989. Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể