Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân tỉnh điện biên thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN THỊ MINH HƯƠNG

HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN
TỈNH ĐIỆN BIÊN - THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP
NÂNG CAO HIỆU QUẢ

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
BỘ TƢ PHÁP
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN THỊ MINH HƢƠNG

HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN
TỈNH ĐIỆN BIÊN - THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP
NÂNG CAO HIỆU QUẢ

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành : Luật hiến pháp và Luật hành chính
Mã số

: 8 38 01 02

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Nguyễn Văn Quang

HÀ NỘI - 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của
riêng tôi.
Các kết quả nêu trong luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công
trình nào khác. Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng,
được trích dẫn đúng theo quy định.
Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của luận văn này.
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Nguyễn Thị Minh Hƣơng


MỤC LỤC
Trang
1

MỞ ĐẦU

Chƣơng 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ HOẠT ĐỘNG
XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI

ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH

1.1. Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật

7
7

1.2. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy
ban nhân dân cấp tỉnh

9

1.3. Vai trò của hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
1.4.

11

Quy định của pháp luật về hoạt động xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

13

Chƣơng 2: THỰC TIỄN XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN
TỈNH ĐIỆN BIÊN

2.1. Khái quát về tình hình tỉnh Điện Biên

26

26

2.2. Khái quát về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân, Ủy ban
nhân dân tỉnh Điện Biên theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương
năm 2015

27

2.3. Thực trạng công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh Điện Biên

30

2.4. Nguyên nhân của những bất cập, hạn chế trong quá trình xây dựng
văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân
dân tỉnh Điện Biên

52

Chƣơng 3: QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ CỦA
HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN
TỈNH ĐIỆN BIÊN

59

3.1. Quan điểm nâng cao hiệu quả hoạt động xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật

59

3.2. Các giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh
Điện Biên

60

3.3. Bài học kinh nghiệm từ thực tiễn xây dựng văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh Điện Biên

72

KẾT LUẬN

74

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

HĐND

: Hội đồng nhân dân

QPPL

: Quy phạm pháp luật

UBND

: Ủy ban nhân dân

VBQPPL

: Văn bản quy phạm pháp luật


DANH MỤC CÁC BẢNG

Số hiệu

Tên bảng

Trang

bảng
2.1
2.2

Kết quả xây dựng VBQPPL của HĐND, UBND tỉnh Điện Biên
từ 01/01/2014 đến 30/6/2018

32

Kết quả thẩm định dự thảo VBQPPL của Sở Tư pháp

37

1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định: "Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân
dân"1; đồng thời "Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật,
quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ"2.
Vì vậy, việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam, xây dựng nhà nước
pháp quyền, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế, chủ động hội nhập quốc tế là
những quyết sách hàng đầu. Vấn đề này đã được khẳng định trong nhiều văn kiện của
Đảng như: Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược
xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến
năm 2020; Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược
cải cách tư pháp đến năm 2020; Nghị quyết của Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX.
Các văn kiện này đều xác định việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật
(VBQPPL) có một vị trí quan trọng trong hoạt động quản lý của các cơ quan nhà
nước từ trung ương đến cơ sở. VBQPPL là phương tiện, công cụ để các cơ quan nhà
nước thể chế hóa các chủ trương, đường lối của Đảng thành pháp luật của nhà nước
và là cơ sở hoạt động của các cơ quan nhà nước, tổ chức và công dân.
Xây dựng nhà nước pháp quyền, quản lý xã hội bằng pháp luật đòi hỏi phải
có hệ thống pháp luật hoàn chỉnh về nội dung và hình thức, pháp luật phải được
thực hiện một cách nghiêm minh từ trung ương đến cơ sở. Hiện tại, chính quyền
trung ương đang tiến hành những cải cách mạnh mẽ nhằm phân cấp, phân quyền
cho chính quyền địa phương các cấp nhằm phát huy chủ động, sáng tạo của mỗi địa
phương trong quản lý nhà nước. Các cấp chính quyền địa phương đang sử dụng
pháp luật như một công cụ quan trọng, hiệu quả để quản lý và phát triển, trong đó,
VBQPPL của chính quyền địa phương ban hành đã và đang phục vụ đắc lực cho sự
nghiệp phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương.
1. Điều 2 Hiến pháp năm 2013.

2. Điều 8 Hiến pháp năm 2013.


2
Theo quy định của Luật ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân
(HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND) năm 2004 (Luật năm 2004), và Luật ban hành
VBQPPL năm 2015 (Luật năm 2015) HĐND, UBND các cấp được ban hành
VBQPPL theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục luật định để thực hiện các chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Do đó, xây dựng, ban hành VBQPPL là một trong
những nhiệm vụ quan trọng của HĐND, UBND các cấp. Hoạt động này tạo ra sự
thống nhất trong hệ thống pháp luật của Nhà nước từ Trung ương đến địa phương,
đồng thời tăng cường hiệu lực quản lý Nhà nước bằng pháp luật trên mọi lĩnh vực
của đời sống xã hội.
Qua hơn 10 năm thực hiện Luật năm 2004 và hơn 02 năm thực hiện theo
Luật năm 2015, hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL của tỉnh Điện Biên đã
đạt được nhiều kết quả khả quan; nhận thức của các cấp ủy Đảng, chính quyền địa
phương và của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức về công tác xây dựng, ban
hành VBQPPL ngày càng được nâng lên; hệ thống VBQPPL của tỉnh ngày càng
hoàn thiện, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, toàn diện và khả thi, công khai, minh
bạch, dễ tiếp cận; phù hợp với điều kiện thực tiễn của tỉnh.
Mặc dù, đã đạt được những kết quả rất đáng ghi nhận như vậy, hoạt động
ban hành VBQPPL của HĐND, UBND tỉnh Điện Biên vẫn còn bộc lộ nhiều vướng
mắc, bất cập, đặc biệt là những vướng mắc, bất cập liên quan đến thể chế hiện hành
về hoạt động ban hành VBQPPL, việc thực hiện các quy định pháp luật có liên quan về
ban hành VBQPPL cũng như các các điều kiện bảo đảm cho hoạt động xây dựng,
ban hành VBQPPL. Những vướng mắc, bất cập này đã gây nên những hậu quả tiêu
cực về nhiều mặt, làm giảm hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước ở địa phương.
Tác giả luận văn mong muốn có một cách nhìn tổng quát về thực trạng ban
hành VBQPPL của HĐND, UBND tỉnh Điện Biên, qua đó nêu nên một số phương
hướng nhằm hoàn thiện, nâng cao hiệu quả công tác xây dựng và ban hành văn bản

VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh, đáp ứng các yêu cầu trong tình hình mới
hiện nay. Trong bối cảnh Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày
14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật
ban hành VBQPPL có hiệu lực thi hành và đi vào áp dụng từ 01/7/2016 nhưng đã


3
có những vướng mắc, bất cập nhất định, việc nghiên cứu về hoạt động ban hành
VBQPPL của các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương, đặc biệt là cơ quan quản lý
nhà nước cấp tỉnh là một yêu cầu cần thiết đặt ra hiện nay. Với địa phương như tỉnh
Điện Biên, có nhiều đặc thù ảnh hưởng đến hoạt động ban hành VBQPPL của chính
quyền địa phương việc nghiên cứu những vấn đề này lại càng trở nên cần thiết hơn.
Với các lý do nêu trên, tác giả chọn đề tài: "Hoạt động ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh Điện Biên Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả" để nghiên cứu trong khuôn khổ luận
văn thạc sĩ luật, chuyên ngành Luật Hiến pháp - Luật Hành chính.
2. Mục đích nghiên cứu
Thông qua việc nghiên cứu các vấn đề lý luận và đánh giá tổng quát thực
trạng hoạt động ban hành VBQPPL của HĐND, UBND tỉnh Điện Biên, luận văn
đưa ra các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác này trong thời
gian tới.
3. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu
3.1 Đối tượng nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu hoạt động ban hành VBQPPL do HĐND,
UBND tỉnh Điện Biên ban hành từ góc độ lý luận, quy định pháp luật và thực tiễn
thi hành.
3.2 Phạm vi nghiên cứu
Luận văn giới hạn nghiên cứu trên địa bàn tỉnh Điện Biên với 10 huyện, thị
xã, thành phố và trong phạm vi thời gian 05 năm (từ 01/01/2014 đến hết 30/6/2018).
4. Tình hình nghiên cứu
Hiện nay, việc khắc phục những hạn chế, bất cập để hoàn thiện hoạt động

xây dựng, ban hành VBQPPL nói chung, xây dựng, ban hành VBQPPL của HĐND,
UBND nói riêng là vấn đề có ý nghĩa rất quan trọng nên đã có nhiều công trình
nghiên cứu được công bố như sau:
Trương Đắc Linh (2000), Sự kiểm tra giám sát của Hội đồng nhân dân và
Ủy ban nhân dân đối với các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành ở địa
phương, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, (07), tr.35-37.


4
Đào Đoan Hùng (2001), Bàn về thẩm quyền và quy trình ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương, Tạp chí Nhà nước và pháp
luật, (1), tr.3-8.
Hoàng Thị Ngân (2004), Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (7),
tr. 32-36.
Võ Trí Hảo (2004), Hoàn thiện hoạt động xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật, Nxb Tư pháp, Hà Nội.
Viện Khoa học pháp lý (2004), Chương trình đổi mới công tác xây dựng,
ban hành và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản triển
khai, Nxb Tư pháp, Hà Nội.
Lê Văn Hòe (2005), Thực hiện Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (5), tr.49-54.
Trương Thị Hồng Hà (2005), Nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của chính quyền địa phương, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, (1),
tr.10-15.
Nguyễn Văn Huê (2006), Tăng cường pháp chế trong công tác xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật ở địa phương, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, (10), tr.6-11.
Nguyễn Thị Minh Hà (2006), Về quy trình ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp, Tạp chí Thanh tra, (5), tr.16-18.
Lã Thanh Tân (2006), Nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng, thẩm định

và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật phục vụ năm cải cách hành chính, Tạp chí
Dân chủ và pháp luật, (7), tr.50-52.
Nguyễn Quốc Hoàn (2007), Pháp luật điều chỉnh hoạt động ban hành văn
bản quy phạm pháp luật trong sự nghiệp đổi mới ở nước ta, Tạp chí Luật học, (01),
tr.11-20.
Hoàng Thế Liên (2007), Các giải pháp của Chính phủ về đổi mới công tác
xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (05), tr.8-15.
Bộ Tư pháp (2008), Đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất
lượng văn bản quy phạm pháp luật, Nxb Tư pháp, Hà Nội.


5
Nguyễn Đức Quyền (2016), Nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy
phạm pháp luật trong tiến trình cải cách hành chính ở nước ta hiện nay, Tạp chí Tổ
chức nhà nước, (16), tr.17-19.
Nguyễn Nữ Phương Thảo (2013), Quy trình xây dựng và ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh qua thực tiễn
tỉnh Phú Thọ, Luận văn thạc sĩ Luật học, Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội.
Nguyễn Thị Thanh Tâm (2014), Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh - qua thực tiễn thành phố Hà
Nội, Luận văn thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội.
Hoàng Quốc Hào (2008), Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Nghệ An, Luận văn
thạc sĩ Luật học, Học viện chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội.
Trương Đắc Linh (2000), Sự kiểm tra giám sát của Hội đồng nhân dân và
Ủy ban nhân dân đối với các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành ở địa
phương, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, (07), tr.35-37.
Nhìn một cách tổng quát, các công trình khoa học nêu trên chủ yếu tập
trung nghiên cứu và đưa ra các giải pháp đối với hoạt động xây dựng, ban hành
VBQPPL nói chung hoặc là hoạt động ban hành VBQPPL của chính quyền địa

phương nói chung mà chưa có công trình nghiên cứu nào nghiên cứu chuyên sâu về
hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của HĐND, UBND ở địa phương tỉnh
Điện Biên, đặc biệt, trong bối cảnh Luật năm 2015 mới có hiệu lực và đi vào áp
dụng được hơn hai năm trở lại đây.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Luận văn được thực hiện dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa
Mác - Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; chủ trương, quan
điểm của Đảng và Nhà nước đối với hoạt động ban hành VBQPPL nói chung và
VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh nói riêng. Quá trình tiếp cận, nghiên cứu đề
tài, tác giả còn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu khoa học khác như:
phương pháp nghiên cứu, phân tích, tổng hợp, khảo sát, thống kê, hệ thống hóa, mô
hình hóa, so sánh luật học.


6
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn
Luận văn góp phần làm rõ cơ sở lý luận về hoạt động xây dựng và ban hành
VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh như: Khái niệm, đặc điểm, vai trò, nguyên
tắc ban hành và trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL của HĐND, UBND tỉnh.
Luận văn phân tích làm rõ tình hình hoạt động ban hành VBQPPL của
HĐND, UBND; chỉ ra ưu điểm, hạn chế trong hoạt động ban hành VBQPPL của
HĐND, UBND từ 01/01/2014 đến hết 30/6/2018 và nguyên nhân. Từ đó, xác định
quan điểm, giải pháp nâng cao chất lượng VBQPPL của HĐND, UBND tỉnh Điện
Biên trong thời gian tới.
Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể được sử dụng để tham khảo tại các
cơ sở đào tạo và nghiên cứu về Luật học; một số giải pháp mà luận văn đã đưa ra có
giá trị tham khảo đối với các cơ quan xây dựng và thực thi pháp luật về hoạt động
xây dựng, ban hành VBQPPL.
Luận văn còn góp phần nâng cao nhận thức và đề cao trách nhiệm chỉ đạo
tổ chức của các Đảng và Nhà nước trong việc nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt

động ban hành VBQPPL của các địa phương.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của
Luận văn gồm 03 chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp lý về hoạt động xây dựng văn bản
văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
Chương 2: Thực tiễn xây dựng văn bản văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh Điện Biên.
Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả của hoạt động xây dựng văn bản
văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.


7
Chƣơng 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN,
ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH
1.1. Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật
Thực tế hiện nay cho thấy, vẫn còn có những quan điểm, cách hiểu khác
nhau về khái niệm VBQPPL. Việc nghiên cứu để làm rõ khái niệm, đặc điểm của
VBQPPL nói chung cũng như VBQPPL của HĐND, UBND tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh) nói riêng có ý nghĩa quan trọng trong lý
luận và thực tiễn. Bởi lẽ, quy trình, thủ tục ban hành một văn bản thực hiện như thế
nào phụ thuộc vào việc xác định văn bản đó là VBQPPL hay là loại văn bản khác.
Nhìn chung, VBQPPL được nhận diện bởi các đặc điểm cơ bản sau đây:
Thứ nhất, VBQPPL được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền theo quy
định của pháp luật mà chủ yếu là cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong
cơ quan nhà nước. Theo quy định của Điều 4 Luật năm 2015, các cơ quan nhà nước,
người có thẩm quyền ban hành VBQPPL, bao gồm: Quốc hội, Ủy ban thường vụ
Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng thẩm phán

Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm
sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tổng kiểm toán nhà
nước, HĐND và UBND các cấp3. Như vậy, pháp luật xác định rõ giới hạn phạm vi
chủ thể có thẩm được phép ban hành VBQPPL. Trong phạm vi thẩm quyền của
mình, các chủ thể này ban hành các VBQPPL có phạm vi tác động rộng, hẹp khác
nhau: chúng có thể có tác động trên phạm vi toàn quốc, ở một hoặc một số ngành,
lĩnh vực hoặc ở một địa phương nhất định. VBQPPL của HĐND, UBND ở địa
phương có phạm vi áp dụng trong phạm vi của địa phương đó.
Thứ hai, VBQPPL được ban hành theo trình tự, thủ tục, dưới hình thức theo
quy định của pháp luật. Ở nước ta, Luật ban hành VBQPPL 1996 là văn bản Luật
3. Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ, trong một số trường hợp, có thể phối hợp Đoàn chủ tịch Ủy
ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam ban hành VBQPPL liên tịch.


8
đầu tiên chính thức pháp điển hóa các quy định về hình thức, trình tự, thủ tục ban
hành VBQPPL. Sau đó, năm 2004, Quốc hội cũng đã ban hành Luật ban hành
VBQPPL của HĐND và UBND, trong đó có các quy định về hình thức, trình tự, thủ
tục ban hành VBQPPL của HĐND và UBND ở địa phương. Luật ban hành
VBQPPL 1996 sau đó đã được sửa đổi, bổ sung và được thay thế bằng Luật ban
hành VBQPPL năm 2008. Hiện nay ở nước ta, hình thức, trình tự, thủ tục ban hành
VBQPPL trong đó có VBQPPL của HĐND và UBND được quy định thống nhất
trong Luật năm 2015. Việc tuân thủ đầy đủ, đúng các quy định về hình thức, trình
tự, thủ tục ban hành VBQPPL là một trong những yêu cầu bắt buộc bảo đảm hiệu
lực pháp lý của VBQPPL được ban hành. Trường hợp VBQPPL được soạn thảo,
ban hành không tuân theo quy định về hình thức, trình tự, thủ tục đã được Luật
định, khi phát hiện sẽ bị xử lý theo quy định của pháp luật4.
Thứ ba, VBQPPL có nội dung chứa đựng các QPPL. Đây là điểm khác biệt
căn bản, cốt lõi giữa VBQPPL với văn bản áp dụng pháp luật (văn bản cá biệt) và
các văn bản hành chính thông thường khác. Tuy nhiên, cũng cần nhấn mạnh rằng

việc xác định rành mạch, rõ ràng về tính chất quy phạm của văn bản và trên cơ sở
đó khẳng định văn bản đó có phải là VBQPPL trên thực tế không phải lúc nào cũng
là công việc đơn giản. Luật năm 2015 đã đưa ra định định nghĩa chính thức về
QPPL theo đó QPPL "là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp
dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả
nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền
quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện"5. Như vậy,
đặc điểm đặc trưng tạo ra tính quy phạm của VBQPPL thể hiện ở chỗ, VBQPPL
chứa đựng các quy tắc xử sự chung (chứ không phải là các mệnh lệnh cụ thể), áp
dụng chung cho tất cả các đối tượng rơi vào điều kiện, hoàn cảnh được quy định
(chứ không phải cho một đối tượng cụ thể nào) và áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần
(chứ không phải là áp dụng một lần cụ thể).
4. Xem Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện
pháp thi hành Luật ban hành VBQPPL (gọi là Nghị định số 34/2016/NĐ-CP).
5. Khoản 1, Điều 3 Luật ban hành VBQPPL năm 2015.


9
Thứ tư, VBQPPL được bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp của Nhà
nước theo quy định của pháp luật. Các biện pháp bảo đảm thi hành VBQPPL có thể
là: tuyên truyền, phổ biến, giáo dục, thuyết phục hoặc các biện pháp về tổ chức, hành
chính, kinh tế; trong trường hợp cần thiết thì Nhà nước áp dụng biện pháp cưỡng
chế bắt buộc thi hành đối với cá nhân, tổ chức đã vi phạm các quy định pháp luật.
Như vậy, bốn dấu hiệu nhận diện cũng là bốn đặc điểm của VBQPPL là nội
dung căn bản để hình thành nên khái niệm VBQPPL. Về phương diện pháp luật,
Luật năm 2015 đã đưa ra định nghĩa VBQPPL theo đó, đây là "văn bản có chứa
QPPL, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định
trong Luật này". Luật năm 2015 cũng nhấn mạnh rằng dù văn bản có chứa QPPL
"nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy
định trong Luật này thì không phải là VBQPPL". Kết hợp những nội dung đã phân

tích nêu trên, có thể hiểu: VBQPPL là văn bản do chủ thể có thẩm quyền theo quy
định của pháp luật ban hành theo trình tự, thủ tục, dưới hình thức được pháp luật
quy định, có nội dung chứa đựng các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung, có
hiệu lực bắt buộc chung, áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần và được bảo đảm thực
hiện bằng các biện pháp của nhà nước.
1.2. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân,
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
Văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh là một cụ thể của VBQPPL nên
trước hết chúng có đầy đủ các đặc điểm của VBQPPL nói chung như đã phân tích ở
phần trên. Ngoài các đặc điểm chung nêu trên, VBQPPL của HĐND, UBND cấp
tỉnh còn có những đặc thù của những VBQPPL của cơ quan nhà nước có thẩm
quyền ở địa phương. Ngoài yếu tố về phạm vi không gian có hiệu lực pháp lý của
các VBQPPL này, theo đó, các VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh có hiệu lực
pháp lý trong phạm vi địa bàn của tỉnh, các yếu tố liên quan đến hình thức, nội dung
của loại VBQPPL này là điều cần được đặc biệt lưu tâm.
Thứ nhất, về hình thức, VBQPPL của HĐND, UBND nói chung trong đó
có HĐND, UBND cấp tỉnh được ban hành dưới hình thức nhất định theo quy định
của pháp luật. Luật năm 2015 quy định hình thức VBQPPL do HĐND ban hành là


10
nghị quyết, UBND ban hành là quyết định. Như vậy, so với các quy định của Luật
ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004, hình thức chỉ thị của UBND
đã được loại bỏ. Việc bỏ hình thức chỉ thị với tư cách là VBQPPL làm cho hệ thống
VBQPPL của nước ta giảm bớt được sự cồng kềnh, tránh được những chồng chéo,
mâu thuẫn, góp phần nào nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước6.
Thứ hai, về nội dung của VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh. Vấn đề
này liên quan đến giới hạn quyền lực mà pháp luật cho phép các chủ thể ban hành
VBQPPL để quy định những vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của
mình. Với từng hình thức văn bản được ban hành thì sẽ có những quy định tương

ứng về nội dung được thể hiện trong văn bản đó. Nội dung VBQPPL của các cơ
quan có thẩm quyền ở địa phương tập trung vào việc quy định những vấn đề mà đặc
thù địa phương đòi hỏi cần thiết phải ban hành những quy định riêng áp dụng cho
địa phương hoặc những vấn đề cần thiết phải cụ thể hóa, chi tiết hóa những quy
định của văn bản của các cơ quan cấp trên để áp dụng trong địa bàn địa phương.
Thể hiện điều này, Luật năm 2015 đã có những quy định về nội dung các VBQPPL
của HĐND, UBND cấp tỉnh, theo đó:
- Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ban hành nghị quyết để quy định: Chi tiết
điều, khoản, điểm được giao trong VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; chính
sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, VBQPPL của cơ quan nhà
nước cấp trên; biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng,
an ninh ở địa phương; biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát
triển kinh tế - xã hội của địa phương7.
- Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành quyết định để quy định: Chi tiết điều,
khoản, điểm được giao trong VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; biện pháp
thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của
HĐND cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa
phương; biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương8.
6. Bộ Tư pháp (2015), Những quy định mới của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, Hà Nội
7. Điều 27 Luật ban hành VBQPPL năm 2015.
8. Điều 28 Luật ban hành VBQPPL năm 2015.


11
Đồng thời, Luật năm 2015 cũng đã xác định rõ, HĐND cấp huyện, cấp xã
ban hành nghị quyết, UBND cấp huyện, cấp xã ban hành quyết định để quy định
những vấn đề được luật giao9. Có thể nhận thấy rằng, các quy định của Luật năm
2015 về vấn đề này đã có nhiều điểm tiến bộ. Nội dung những văn bản do chính
quyền địa phương ban hành quy định tại Luật năm 2004 đã có những hạn chế nhất
định khi chưa phân định một cách rõ ràng nội dung của văn bản do chính quyền cấp

tỉnh, cấp huyện, cấp xã ban hành, mà chủ yếu căn cứ dựa trên phạm vi ban hành văn
bản. Điều đó dẫn đến tình trạng thụ động khi giải quyết những vấn đề phát sinh tại
địa phương, cũng như tình trạng sao chép văn bản của cấp trên. Như vậy, đối với
nghị quyết của HĐND và quyết định của UBND cấp tỉnh, Luật năm 2015 đã quy
định rõ hơn theo hướng VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh quy định chi tiết
những vấn đề được văn bản cấp trên giao; tổ chức, đảm bảo thi hành Hiến pháp và
pháp luật tại địa phương và quyết định những vấn đề cụ thể tại địa phương10.
Từ những phân tích trên, có thể hiểu khái quát: VBQPPL của HĐND,
UBND cấp tỉnh là các VBQPPL do HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành dưới hình
thức nhất định, có nội dung được pháp luật quy định, để thực hiện thẩm quyền của
HĐND, UBND cấp tỉnh trong quản lý nhà nước ở địa phương.
1.3. Vai trò của hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
Ban hành VBQPPL là một chuỗi các hoạt động được thực hiện bởi các cơ
quan, tổ chức, cá nhân có liên quan được thực hiện theo những nguyên tắc, quy
trình, thủ tục nhất định mà sản phẩm cuối cùng của các hoạt động này là các
VBQPPL điều chỉnh các quan hệ xã hội nảy sinh từ thực tiễn của đời sống. Ở góc
độ rộng hơn, hoạt động ban hành VBQPPL còn bao hàm cả các hoạt động có liên
quan đến việc rà soát, kiểm tra, giám sát, xử lý những VBQPPL được ban hành
nhưng còn khiếm khuyết. Bởi lẽ, suy cho cùng các hoạt động đều hướng đến việc
xây dựng, hoàn thiện các VBQPPL nhằm bảo đảm chúng có thể trở thành các công
cụ hữu hiệu phục vụ cho hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội.
9. Điều 30 Luật ban hành VBQPPL năm 2015.
10. Bộ Tư pháp (2015), Những quy định mới của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, Hà Nội.


12
Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, HĐND, UBND cấp tỉnh căn
cứ vào các quy định của pháp luật tiến hành hoạt động ban hành VBQPPL có nội
dung như đã phân tích ở trên. Hoạt động này có vai trò quan trọng xét trên cả

phương diện quản lý nhà nước và đời sống xã hội, cụ thể là:
Thứ nhất, hoạt động ban hành VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh góp
phần quan trọng vào việc thể chế hóa để bảo đảm thực hiện chính sách, pháp luật
của cơ quan nhà nước cấp trên và điều chỉnh những vấn đề thực tiễn của địa phương
của mỗi tỉnh. Xã hội ngày càng phát triển đa dạng, đa chiều với các mối quan hệ
phức tạp, do đó cho dù có quy định chi tiết đến đâu, Quốc hội, Chính phủ và các bộ,
ngành trung ương cũng khó có thể quy định chi tiết và phù hợp để điều chỉnh các
quan hệ xã hội tại từng địa phương. Vì vậy, cần có chính quyền địa phương ban
hành các VBQPPL theo thẩm quyền nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội, các vấn
đề này sinh trên thực tế tại cơ sở thông qua việc phân cấp, phân quyền. Sản phẩm
của hoạt động ban hành VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh góp phần quan trọng
trong việc cụ thể hóa, chi tiết hóa và bổ sung vào khoảng trống của hệ thống các
VBQPPL của các cơ quan nhà nước cấp trên, trên cơ sở thi hành pháp luật, đáp ứng
nhu cầu đỏi hỏi của cuộc sống đa dạng, phong phú, có tính đặc thù tại địa phương.
Thứ hai, hoạt động ban hành VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh tạo ra
cơ sở pháp lý cho quá trình phân bổ và mở rộng có hiệu quả các nguồn lực nhằm
phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương của mỗi tỉnh. Pháp luật tạo điều kiện cho
cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân tiếp cận với công nghệ thông tin, thị trường, các
kỹ năng về quản lý, qua đó tăng năng suất lao động và tăng thu nhập. Từ đó, pháp
luật phát huy hiệu quả quản lý xã hội. Quá trình xây dựng, ban hành văn bản, các
nhà soạn thảo phải chú ý đưa các biện pháp quản lý đồng thời phát huy tối đa các
nguồn lực sẵn có. Do đó, có thể thấy rõ pháp luật không chỉ góp phần ổn định trật tự
xã hội mà còn tạo cơ hội quản lý tốt và phát triển. Yêu cầu địa phương được phát
triển bền vững đặt ra cho các cơ quan nhà nước ở địa phương phải có biện pháp
quản lý phù hợp. Thông qua các VBQPPL do HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành,
chính quyền địa phương cấp tỉnh đưa ra các biện pháp để quản lý kinh tế - xã hội,
quốc phòng - an ninh, trật tự an toàn xã hội; đồng thời chính quyền địa phương


13

cũng đưa ra được các biện pháp thu hút đầu tư, khuyến khích sự phát triển và các cơ
chế để thực thi hiệu quả.
Thứ ba, hoạt động ban hành VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh góp
phần vào việc củng cố, hoàn thiện pháp luật nói chung, làm ổn định trật tự đời sống
xã hội ở địa phương. Các VBQPPL là sản phẩm của hoạt động ban hành VBQPPL
của HĐND, UBND cấp tỉnh góp phần quan trọng vào việc củng cố, bảo đảm vững
chắc các mối quan hệ giữa chính quyền địa phương với các cá nhân, tổ chức có liên
quan. Chúng cũng đóng vai trò quan trọng trong việc góp phần giải quyết trên thực tế
các quyền, nghĩa vụ, lợi ích hợp pháp của người dân tại địa phương11.
1.4. Quy định của pháp luật về hoạt động xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
1.4.1. Nguyên tắc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
a. Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ
thống pháp luật
Để tạo ra được một hệ thống VBQPPL thống nhất, đồng bộ, bảo đảm tuân
thủ tính tối cao của Hiến pháp và được ban hành theo đúng các quy định của pháp
luật, nguyên tắc quan trọng nhất mà các các cơ quan tham gia vào hoạt động soạn
thảo, ban hành VBQPPL cần phải tuân thủ là tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống
nhất của VBQPPL trong hệ thống pháp luật. Đây cũng là yêu cầu chung đối với hệ
thống VBQPPL của mỗi quốc gia. Nguyên tắc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính
thống nhất của hệ thống VBQPPL cần luôn được chú ý trong quá trình soạn thảo.
Bảo đảm tính hợp hiến: các VBQPPL nói chung không chỉ phù hợp với các
quy định của Hiến pháp mà còn phù hợp với tinh thần và các nguyên tắc của Hiến
pháp, bởi ngôn ngữ của Hiến pháp nói chung thường cô đọng, súc tích, mang tính
định hướng và là nền tảng để các đạo luật của Quốc hội thể hiện chi tiết.
Bảo đảm tính hợp pháp: các VBQPPL phù hợp về hình thức, về nội dung
văn bản với thẩm quyền của chủ thể ban hành văn bản; sự phù hợp của nội dung
dự án, dự thảo với quy định của VBQPPL có giá trị pháp lý cao hơn trường hợp
11Nguyễn Nữ Phương Thảo (2013), Quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL của HĐND, UBND tỉnh qua

thực tiễn tỉnh Phú Thọ, Luận văn thạc sĩ Luật học, Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội


14
dự án, dự thảo có quy định không phù hợp với quy định của văn bản có giá trị
pháp lý cao hơn thì phải nêu rõ và đề xuất hướng giải quyết; việc tuân thủ trình tự,
thủ tục xây dựng, ban hành văn bản theo quy định của pháp luật về xây dựng, ban
hành VBQPPL.
Bảo đảm tính thống nhất: bảo đảm văn bản do một cơ quan ban hành không
được mâu thuẫn với các VBQPPL khác của chính cơ quan ban hành văn bản đó,
văn bản của cơ quan nhà nước cấp dưới không mâu thuẫn với văn bản do cơ quan
nhà nước cấp trên ban hành. Người soạn thảo phải chịu trách nhiệm bảo đảm tính
thống nhất, đồng bộ của văn bản được soạn thảo với hệ thống pháp luật hiện hành
trên cơ sở cân nhắc thứ bậc hiệu lực của văn bản, sao cho không có mâu thuẫn trong
nội tại văn bản, không mâu thuẫn giữa văn bản quy định chi tiết và văn bản được
quy định chi tiết, không mâu thuẫn với văn bản của cơ quan ngang cấp.
Tính thống nhất của văn bản không có nghĩa là sự rập khuôn các quy phạm
trong của VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh với Luật, Pháp lệnh, Nghị định,
Thông tư. Tương tự như vậy, yêu cầu về sự phù hợp của văn bản không đòi hỏi việc
sao chép giữa các quy phạm của văn bản do cơ quan nhà nước cấp dưới ban hành
với VBQPPL do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành.
b. Bảo đảm tuân thủ thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban
hành văn bản quy phạm pháp luật
Nguyên tắc này đặt ra yêu cầu VBQPPL phải được ban hành đúng thẩm
quyền, tức là chỉ có các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành VBQPPL theo
quy định và trong phạm vị chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình mới được ban
hành văn bản dưới các hình thức tương ứng với thẩm quyền ban hành. Quá trình
soạn thảo, ban hành VBQPPL phải bảo đảm tuân thủ đúng trình tự, thủ tục như
thành lập ban soạn thảo, lấy ý kiến nhân dân, đăng tải dự thảo trên mạng thông tin
điện tử, thẩm định, kiểm tra.

c. Bảo đảm tính công khai, minh bạch trong quy định của văn bản
Công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật nói chung cũng như trong xây
dựng và ban hành VBQPPL là vấn đề được đặc biệt quan tâm trong xây dựng, ban
hành VBQPPL. Việc công khai, minh bạch từ khâu soạn thảo cho đến khâu ban
hành không những giúp cho người dân sớm biết được định hướng, chính sách, pháp


15
luật trong tương lai để chuẩn bị các điều kiện cho việc thực hiện mà còn là một
trong những kênh để cơ quan, tổ chức, cá nhân có thể tiếp cận, chủ động nghiên
cứu, tham gia ý kiến; tham gia vào hoạt động xây dựng thể chế, làm cho pháp luật
phản ánh được sát hơn ý chí, nguyện vọng của nhân dân. Đây cũng là một nội dung
quan trọng nhằm thực hiện phương châm: "dân biết, dân làm, dân bàn, dân kiểm
tra" đã được đề ra trong nhiều văn kiện của Đảng. Đồng thời, cũng là để thực hiện
các cam kết của Việt Nam khi gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO). Do
vậy, một nguyên tắc quan trọng trong xây dựng, ban hành VBQPPL yêu cầu là phải
công khai trong quá trình soạn thảo thông qua việc đăng tải toàn văn dự thảo
VBQPPL trên trang thông tin điện tử của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo, trên
các phương tiện thông tin đại chúng trong một thời gian ít nhất là 60 ngày để công
chúng biết và tham gia ý kiến. Bên cạnh đó, nguyên tắc khi soạn thảo, ban hành
VBQPPL, các quy định của văn bản phải đảm bảo tính minh bạch, tức là ngay từng
quy định của văn bản phải rõ ràng, cụ thể, đơn giản, dễ hiểu để tạo thuận lợi cho
việc áp dụng, tránh tình trạng có một số văn bản được ban hành như hiện nay còn
mập mờ, chung chung, gây ra nhiều cách hiểu khác nhau nên khó áp dụng.
Trong quá trình soạn thảo, cơ quan, tổ chức lấy ý kiến có trách nhiệm
nghiên cứu các ý kiến góp ý để tiếp thu, chỉnh lý dự thảo văn bản. Bên cạnh đó,
VBQPPL phải được đăng công báo theo quy định.
d. Bảo đảm tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ tiếp cận, dễ thực
hiện của VBQPPL; bảo đảm lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong văn bản quy
phạm pháp luật; bảo đảm yêu cầu cải cách hành chính

Để VBQPPL thực sự đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước, là công cụ
hiệu quả trong hoạt động quản lý, điều hành thì một trong những yêu cầu quan trọng
là văn bản đó phải bảo đảm tính khả thi cao và phù hợp với thực tiễn quản lý. Đôi
khi người ta chỉ chú ý đến toàn bộ văn bản mà ít coi trọng các quy định cụ thể của
văn bản đó. Trên thực tế, chỉ một quy định nhỏ hoặc một khoản, một điểm của
khoản cũng có tác động quan trọng tới toàn bộ vấn đề mà văn bản điều chỉnh. Để
văn bản có tính khả thi cao thì người soạn thảo cần tiến hành đánh giá, nghiên cứu
tình hình thực tiễn và có ước tính các điều kiện để đảm bảo tính khả thi của từng
quy định và toàn bộ văn bản.


16
Văn bản pháp luật cần được quy định cụ thể, chi tiết, rõ ràng, không lập lờ
nước đôi để dẫn đến các cách hiểu khác nhau, tạo điều kiện cho người dân tiếp cận
dễ dàng để áp dụng và thực hiện tốt các quy định của pháp luật. Do đó, yêu cầu đặt
ra là các VBQPPL phải được quy định trực tiếp nội dung cần điều chỉnh, không quy
định chung chung và phải được quy định cụ thể để khi văn bản đó có hiệu lực thì thi
hành được ngay. Yêu cầu văn bản quy định cụ thể, chi tiết ở các góc độ sau: quy
định rõ quy trình, thủ tục, tiêu chí ban hành; bảo đảm quy định rõ ràng và không lập
lờ, nước đôi; quy định về ủy quyền phải rõ ràng về chủ thể, phạm vi ủy quyền để
tránh sự tùy tiện, ủy quyền tràn lan.
Lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong xây dựng VBQPPL nhằm bảo đảm
tính thống nhất, đồng bộ trong hệ thống pháp luật về bình đẳng giới, bảo đảm sự
phù hợp với các cam kết quốc tế về bình đẳng giới và trao quyền cho phụ nữ. Một
VBQPPL bảo đảm lồng ghép vấn đề bình đẳng giới được quy định một cách tuần tự
sẽ tạo cơ sở pháp lý chặt chẽ, bảo đảm tính khả thi khi áp dụng trong thực tiễn.
Yêu cầu cải cách hành chính trong xây dựng VBQPPL nhằm bảo đảm thực
hiện các mục tiêu, nhiệm vụ cải cách hành chính. Việc kiểm soát chặt chẽ các việc
ban hành các VBQPPL quy định thủ tục hành chính theo hướng đơn giản hóa, công
khai, minh bạch mọi thủ tục hành chính sẽ tạo thuận lợi cho người dân thực hiện và

giám sát; kịp thời sửa đổi những quy định về thủ tục không còn phù hợp gây vướng
mắc, khó khăn trong quá trình thực hiện; nhất là trong các lĩnh vực đất đai, nông
nghiệp nông thôn, thuế, ứng dụng công nghệ thông tin, phát triển du lịch, tiếp cận
tín dụng; bảo hiểm xã hội, chính sách đối với người có công; lý lịch tư pháp, hộ
tịch, điều kiện kinh doanh và chi phí cho doanh nghiệp12.
1.4.2. Trình tự, thủ tục xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
Trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành VBQPPL là các hành động được
thực hiện kế tiếp nhau theo trình tự thời gian xác định kể từ thời điểm có sáng kiến
ban hành đến hoạt động thông qua và công bố văn bản đó. Thực hiện nghiêm trình
12. Thủ tướng Chính phủ (2001), Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 phê duyệt Chương trình tổng
thể cải cách hành chính Nhà nước giai đoạn 2001-2010, trong đó có nội dung rất quan trọng là cải cách thể chế, đổi
mới quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL, Hà Nội.


17
tự, thủ tục đó là điều kiện bảo đảm tính hợp pháp cũng như tính hợp lý, hiệu quả,
khả thi của văn bản.
a. Trình tự, thủ tục ban hành Nghị quyết của Hội đồng nhấn dân cấp tỉnh
Trình tự thủ tục xây dựng, ban hành Nghị quyết của HĐND tỉnh trong các
trường hợp thuộc Điều 27 Luật năm 2015 như sau:
Lập đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND tỉnh:
- Lập đề nghị xây dựng Nghị quyết để quy định chi tiết điều, khoản, điểm
được giao trong VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên theo quy định tại khoản 1
Điều 27 Luật năm 201513:
Hàng năm, trên cơ sở thông báo của Bộ Tư pháp và đề nghị của các cơ quan
chuyên môn thuộc UBND tỉnh, UBND cấp huyện về đề nghị xây dựng văn bản quy
định chi tiết VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên thuộc phạm vi quản lý của
ngành, lĩnh vực, Sở Tư pháp phối hợp với Văn phòng UBND tỉnh tham mưu cho
UBND tỉnh lập đề nghị xây dựng Nghị quyết của HĐND tỉnh quy định chi tiết luật,

nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết
của Ủy ban Thường vụ quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.
Hồ sơ đề nghị xây dựng Nghị quyết bao gồm: Tờ trình đề nghị xây dựng
nghị quyết theo quy định và Bản thuyết minh về đề nghị xây dựng nghị quyết; trong
đó phải thuyết minh về căn cứ ban hành nghị quyết; đối tượng, phạm vi điều chỉnh;
nội dung chính của nghị quyết; thời gian dự kiến đề nghị HĐND xem xét, thông
qua; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành nghị quyết.
- Lập đề nghị xây dựng Nghị quyết của HĐND tỉnh để quy định các nội
dung tại khoản 2, 3, 4 Điều 27 Luật năm 201514:
Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, UBND cấp huyện có trách
nhiệm tham mưu cho UBND tỉnh; các Ban của HĐND tỉnh và Ủy ban Mặt trận Tổ
quốc Việt Nam tỉnh lập đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND tỉnh để quy định
chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, VBQPPL của cơ
quan nhà nước cấp trên; Biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc
13. Điểm a khoản 3 Điều 28 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP; Khoản 2 Điều 117 Luật năm 2015.
14. Điều 112; Điều 113; Điều 114; Khoản 3 Điều 117 Luật ban hành VBQPPL năm 2015.


18
phòng, an ninh ở địa phương; Biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện
phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, trình Thường trực HĐND tỉnh thông qua.
Cơ quan đề nghị xây dựng Nghị quyết có trách nhiệm:
- Căn cứ VBQPPL của cơ quan quản lý nhà nước thuộc phạm vi ngành, lĩnh
vực được giao quản lý thực hiện tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá các
VBQPPL hiện hành có liên quan đến đề nghị xây dựng nghị quyết; khảo sát, và
đánh giá thực trạng quan hệ xã hội có liên quan đến nội dung chính của dự thảo
nghị quyết; Tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế có liên quan mà
Việt Nam là thành viên.
- Xây dựng nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết;
đánh giá tác động của chính sách; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi

hành nghị quyết sau khi được HĐND tỉnh thông qua.
- Chuẩn bị hồ sơ đề nghị xây dựng Nghị quyết, bao gồm: Tờ trình đề nghị
xây dựng nghị quyết theo quy định; Báo cáo đánh giá tác động của từng chính sách
trong đề nghị xây dựng nghị quyết; Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc
đánh giá thực trạng các vấn đề liên quan đến chính sách; Đề cương dự thảo Nghị
quyết; Tài liệu khác (nếu có).
- Tổ chức lấy ý kiến về đề nghị xây dựng nghị quyết theo quy định;Tổng
hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý của các cơ quan, tổ chức, cá nhân và đối tượng
chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; hoàn thiện đề nghị xây dựng nghị quyết.
Thẩm định đề nghị xây dựng Nghị quyết để quy định các nội dung tại khoản 2,
3, 4 Điều 27 do UBND tỉnh trình15:
Sở Tư pháp chủ trì, phối hợp với Sở Tài chính, Sở Nội vụ và các cơ quan,
tổ chức có liên quan thẩm định đề nghị xây dựng Nghị quyết do UBND tỉnh trình.
Hồ sơ đề nghị xây dựng nghị quyết gửi đến Sở Tư pháp để thẩm định, bao gồm: Tờ
trình đề nghị xây dựng nghị quyết; Báo cáo đánh giá tác động của từng chính sách
trong đề nghị xây dựng nghị quyết; Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc
đánh giá thực trạng các vấn đề liên quan đến chính sách; Bản tổng hợp, giải trình,
tiếp thu ý kiến góp ý của các cơ quan, tổ chức, cá nhân và đối tượng chịu sự tác
15. Điều 114; Điều 115; Khoản 3 Điều 117 Luật ban hành VBQPPL năm 2015.