Pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất và thực tiễn thi hành tại huyện bình thạnh thành phố hồ chí minh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

LÔI ĐẠI PHONG

PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC
THU HỒI ĐẤT VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI
HUYỆN BÌNH CHÁNH - THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Chuyên ngành: Luật Kinh tế
Mã số: 60380107

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Nguyễn Quang Tuyến

HÀ NỘI - NĂM 2016


LỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan Luận văn thạc sĩ luật học này là công trình nghiên cứu của tôi
dưới sự hướng dẫn của PGS.TS Nguyễn Quang Tuyến – Giảng viên Khoa Pháp luật
kinh tế - Đại học Luật Hà Nội. Các số liệu, tài liệu tham khảo trong luận văn là hoàn
toàn trung thực, có nguồn gốc rõ ràng.
Xác nhận của giảng viên hướng dẫn

Người thực hiện

PGC.TS Nguyễn Quang Tuyến

Lôi Đại Phong


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
Từ viết tắt

Từ đầy đủ

CNH - HĐH

Công nghiệp hóa – hiện đại hóa

GCNQSDĐ

Giấy chứng nhận Quyền sử dụng đất

GPMB

Giải phóng mặt bằng

HĐND

Hội đồng Nhân dân

QSDĐ

Quyền sử dụng đất

UBND

Ủy ban nhân dân


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài .......................................................................................... 1
2. Tình hình nghiên cứu .............................................................................................. 3
3. Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ của Luận văn ................................................... 5
3.1. Mục đích nghiên cứu ............................................................................................ 5
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu ........................................................................................... 6
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ........................................................................... 6
4.1. Đối tượng nghiên cứu........................................................................................... 6
4.2. Phạm vi nghiên cứu .............................................................................................. 7
5. Phương pháp nghiên cứu......................................................................................... 7
6. Những đóng góp mới của luận văn ......................................................................... 8
7. Kết cấu của Luận văn .............................................................................................. 8
Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG
KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT Ở VIỆT NAM................................................. 9
1.1. Lý luận về thu hồi đất........................................................................................... 9
1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của thu hồi đất ............................................................. 9
1.1.2. Cơ sở của việc Nhà nước thu hồi đất .............................................................. 11
1.1.3. Nguyên tắc của việc thu hồi đất ...................................................................... 13
1.2. Lý luận về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất ................................... 16
1.2.1. Khái niệm và đặc điểm của bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ................. 16
1.2.2. Khái niệm hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất .................................................... 19
1.2.3. Vai trò của việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất .................................... 19
1.3. Lý luận pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ............................... 21
1.3.1. Sự cần thiết của việc xây dựng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi

đất .............................................................................................................................. 21
1.3.2. Nội dung điều chỉnh pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ........ 22
1.4. Khái quát lịch sử hình thành chế định bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ...... 23
1.4.1. Giai đoạn trước khi ban hành Luật Đất đai năm 1993 .................................... 23


1.4.2. Giai đoạn sau khi ban hành Luật Đất đai năm 1993 đến trước khi ban hành
Luật Đất đai năm 2003 .............................................................................................. 24
1.4.3. Giai đoạn từ khi có Luật Đất đai năm 2003 đến trước khi ra đời Luật Đất đai
năm 2013 ................................................................................................................... 25
1.4.4. Giai đoạn từ khi ban hành Luật Đất đai năm 2013 đến nay............................ 26
1.5. Kinh nghiệm và thực tiễn pháp lý của một số nước trên thế giới về bồi thường
khi Nhà nước thu hồi đất và những gợi mở cho Việt Nam ....................................... 29
1.5.1. Kinh nghiệm của Trung Quốc [8] ................................................................... 29
1.5.2. Kinh nghiệm của Hàn Quốc [18] .................................................................... 31
1.5.3. Kinh nghiệm của Singapore [1] ...................................................................... 34
1.5.4. Một số gợi mở cho Việt Nam trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp
luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ............................................................ 35
Kết luận Chương 1 .................................................................................................. 37
Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC
THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI HUYỆN BÌNH CHÁNH THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH................................................................................ 39
2.1. Nội dung Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ............................. 39
2.1.1. Quy định chung về bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất .................... 39
2.1.2. Nội dung quy định về xác định giá đất tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất .............................................................................................................................. 42
2.2. Đánh giá thực trạng thi hành Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
tại huyện Bình Chánh - thành phố Hồ Chí Minh. ..................................................... 44
2.2.1. Tác động của điều kiện đất đai, kinh tế - xã hội đối với quá trình thi hành
pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất tại huyện Bình Chánh - thành phố
Hồ Chí Minh ............................................................................................................. 44

2.2.2. Đánh giá quá trình thi hành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
tại huyện Bình Chánh - thành phố Hồ Chí Minh .................................................... 446
2.2.2.1. Những kết quả đạt được của quá trình thi hành pháp luật về bồi thường khi
Nhà nước thu hồi đất tại huyện Bình Chánh - thành phố Hồ Chí Minh ................. 446
2.2.2.2. Những khó khăn vướng mắc của quá trình thi hành pháp luật về bồi thường
khi Nhà nước thu hồi đất tạo huyện Bình Chánh TP.HCM .................................... 448


2.2.2.3. Nguyên nhân của những khó khăn, vướng mắc của quá trình thi hành pháp
luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất tại huyện Bình Chánh - thành phố Hồ
Chí Minh ................................................................................................................... 52
Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI
NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI HUYỆN
BÌNH CHÁNH - THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ............................................... 555
3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất từ
thực tiễn thi hành tại huyện Bình Chánh - thành phố Hồ Chí Minh ....................... 555
3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất từ thực
tiễn thi hành tại huyện Bình Chánh - thành phố Hồ Chí Minh ............................... 599
3.2.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất 599
3.2.2. Nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật về hỗ trợ cho người bị thu hồi đất .... 666
3.2.3. Nhóm giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất từ thực tiễn thi hành tại huyện Bình Chánh - thành phố Hồ Chí
Minh ........................................................................................................................ 688
KẾT LUẬN .............................................................................................................. 73
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT......................................................................................


1

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
1.1. Đất đai có vai trò rất quan trọng, được con người sử dụng vào các mục
đích khác nhau. Điều này được khẳng định trong lời nói đầu của Luật đất đai năm
1993. Chính vì vậy, để xây dựng hệ thống các cơ sở hạ tầng kỹ thuật, các cơ sở kinh
tế - xã hội, không thể không dựa vào đất đai. Xét dưới khía cạnh sử dụng đất vào mục
đích công cộng, ở các nước theo chế độ sở hữu tư nhân về đất đai, để giải quyết vấn
đề đất đai cho nhu cầu phát triển chung của xã hội; Nhà nước mua lại đất của chủ sở
hữu tư nhân và pháp luật các nước đó bảo hộ quyền năng này của Nhà nước thông
qua quy định về “quyền tiên mại” (quyền ưu tiên mua). Đối với các nước xây dựng
chế độ sở hữu toàn dân về đất đai như Việt Nam: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do
Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý song trên thực tế, Nhà nước
không trực tiếp chiếm hữu, sử dụng đất mà giao đất, cho thuê đất và công nhận quyền
sử dụng đất ổn định lâu dài cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài
nhằm phát huy giá trị, hiệu quả sử dụng đất đai. Phần lớn đất đai thuộc sở hữu toàn
dân do tổ chức, hộ gia đình, cá nhân chiếm hữu, sử dụng ổn định lâu dài. Tuy nhiên
trong quá trình phát triển, Việt Nam cần có một quỹ đất đai thích hợp để xây dựng hệ
thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật, các khu công nghiệp, khu kinh tế, khu công nghệ cao,
khu chế xuất. Để giải quyết yêu cầu này, Nhà nước thực hiện thu hồi đất của người sử
dụng đất. Thu hồi đất không đơn giản là việc làm chấm dứt quyền sử dụng đất của tổ
chức, hộ gia đình, cá nhân đối với một diện tích đất nhất định. Hành động này để lại
những hậu quả về kinh tế - xã hội cần kịp thời giải quyết nhằm duy trì sự ổn định
chính trị, xã hội. Thực tế cho thấy đây là công việc khó khăn, phức tạp và thường
phát sinh tranh chấp, khiếu kiện về đất đai gay gắt, nóng b ng. ởi l , nó “đụng
chạm” trực tiếp đến những lợi ích thiết thực không chỉ của người sử dụng đất mà còn
của Nhà nước, của xã hội và lợi ích của các doanh nghiệp, chủ đầu tư. Chỉ khi nào
Nhà nước giải quyết hài hòa lợi ích của các chủ thể này thì việc thu hồi đất mới
không tiềm ẩn nguy cơ khiếu kiện, tranh chấp kéo dài gây mất ổn định chính trị - xã
hội. Dẫu vậy, không phải trong bất kỳ trường hợp thu hồi đất nào, Nhà nước, người
sử dụng đất và các nhà đầu tư cũng tìm được “tiếng nói” đồng thuận; bởi l , người bị
thu hồi đất chịu ảnh hưởng nặng nề nhất từ việc thu hồi đất; họ là người bị mất đất

nông nghiệp hoặc bị mất chỗ ở trở thành người thất nghiệp và đời sống rơi vào hoàn
cảnh khó khăn. Nhận thức được những thách thức do việc thu hồi đất gây ra cho sự


2

phát triển bền vững của đất nước; Đảng và Nhà nước ta đã ban hành những quan
điểm, đường lối, chính sách, pháp luật về bồi thường khi thu hồi đất nhằm giải quyết
hài hòa lợi ích của người sử dụng đất, lợi ích của xã hội và lợi ích của nhà đầu tư.
Mặc dù vậy, thực tế thi hành pháp luật đất đai nói chung và thi hành các quy định về
bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nói riêng vẫn bộc lộ những hạn chế, thiếu sót;
theo đánh giá của Thanh tra Chính phủ, khiếu kiện liên quan đến bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất vẫn chiếm khoảng 70% tổng số các vụ việc khiếu kiện về đất đai.
Điều này có nguyên nhân từ hệ thống pháp luật về thu hồi đất và bồi thường có
những nội dung còn chưa phù hợp với thực tiễn, như các quy định về giá đất bồi
thường; quy định về cơ chế thu hồi đất sử dụng vào mục đích kinh tế; quy định về
thời điểm xác định giá bồi thường, hỗ trợ và tái định cư;… Để khắc phục hạn chế
này, Luật đất đai năm 2013 ra đời với những sửa đổi, bổ sung về bồi thường, hỗ trợ,
tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Qua hơn 01 năm triển khai thi hành Luật đất đai
năm 2013 phát sinh một số vướng mắc liên quan đến bồi thường khi Nhà nước thu
hồi đất. Vậy nguyên nhân do đâu?.
1.2. ình Chánh là một huyện ngoại thành của thành phố Hồ Chí Minh, với
lợi thế so sánh nằm trong khu vực quy hoạch phát triển các khu đô thị mới; tốc độ
đô thị hóa, công nghiệp hóa ở nơi đây diễn ra rất nhanh. Nhiều dự án phát triển kinh
tế - xã hội, xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật… đã và đang được triển khai
trên địa bàn huyện ình Chánh đặt ra yêu cầu phải thu hồi một diện tích đất rất lớn.
Để đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người bị thu hồi đất nhưng không làm
phương hại đến lợi ích của Nhà nước, của xã hội và của nhà đầu tư thì bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là việc làm mang tính tất yếu. Áp lực
của quá trình thi hành chế định pháp luật này trên địa bàn huyện ình Chánh là

không nh nhất là trong bối cảnh triển khai thực hiện Luật đất đai năm 2013. Thời
gian qua, bên cạnh những kết quả tích cực thì việc thực thi pháp luật bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại huyện ình Chánh còn bộc lộ nhiều hạn
chế, khiếm khuyết. Điều này rất cần có sự đánh giá một cách toàn diện, đầy đủ và
có hệ thống nhằm tìm kiếm các giải pháp khắc phục các tồn tại của việc thực thi
pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và góp phần
nâng cao hiệu quả thi hành Luật đất đai năm 2013.
Với một số lý do cơ bản trên đây, tôi lựa chọn đề tài: “Pháp luật về bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất và thực tiễn thi hành tại huyện Bình Chánh thành phố Hồ Chí Minh” làm luận văn thạc sĩ luật học.


3

2. Tình hình nghiên cứu
Pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là đề tài
thu hút nhiều sự quan tâm và nghiên cứu ở nước ta. Thời gian qua đã có rất nhiều
công trình khoa học về vấn đề này được công bố mà tiêu biểu phải kể đến một số
công trình nghiên cứu cụ thể sau đây:
i) Luận văn thạc sĩ luật học: “Pháp luật về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước
thu hồi đất” của Nguyễn Vĩnh Diện, năm 2006.
ii) Luận văn thạc sĩ luật học với đề tài: “Tìm hiểu pháp luật về bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất thông qua thực tiễn áp dụng của Hà
Nội” của Nguyễn Duy Thạch năm 2008.
iii) Luận văn thạc sĩ luật học về “Pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt
bằng khi Nhà nước thu hồi đất” của Hoàng Thị Nga năm 2009.
iv) Luận văn thạc sĩ luật học “Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất qua thực tiễn áp dụng tại địa bàn quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội” của Nguyễn
Thị Yến, năm 2010.
v) Luận án tiến sĩ luật học“Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp ở Việt Nam” của Phạm Thu Thủy năm 2013.

vi) Cuốn sách “Sản xuất và đời sống của các hộ nông dân không có đất hoặc
thiếu đất ở đồng bằng sông Cửu Long - Thực trạng và giải pháp” của GS.TS
Nguyễn Đình Hương (chủ biên) - Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia năm 1999.
vii) Cuốn sách “Hậu giải phóng mặt bằng ở Hà Nội - Vấn đề và giải pháp”
của PGS. TS Nguyễn Chí Mỳ và TS Hoàng Xuân Nghĩa (đồng chủ biên) - Nhà xuất
bản chính trị quốc gia năm 2009.
viii) Cuốn sách “Cơ chế Nhà nước thu hồi đất và chuyển dịch đất đai tự
nguyện ở Việt Nam; Phương pháp tiếp cận, định giá đất và giải quyết khiếu nại của
dân” của Ngân hàng thế giới - Hà Nội năm 2011.
ix) áo cáo “Về tình hình sử dụng đất nông nghiệp xây dựng các khu công
nghiệp, khu đô thị mới và đời sống của người dân có đất bị thu hồi” của ộ Tài
nguyên và Môi trường, Hà Nội - tháng 3 năm 2006
x) ài viết “Vấn đề thu hồi đất và bồi thường khi thu hồi đất trong Dự thảo Luật
đất đai (sửa đổi, bổ sung)” của TS. Nguyễn Quang Tuyến, Tạp chí Luật học, số 12 2008.


4

xi) ài viết “ ình luận các quy định về thu hồi đất và bồi thường khi thu hồi
đất trong Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi)” của TS. Nguyễn Quang Tuyến, Tạp chí
Nghiên cứu Lập pháp, số 12 - 2008.
xii) ài viết “Vấn đề lý luận xung quanh khái niệm bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất” của TS Nguyễn Quang Tuyến - Tạp chí Luật học, số 1 2009.
xiii) ài viết “Giải bài toán lợi ích kinh tế giữa ba chủ thể: Nhà nước, người
có đất bị thu hồi và chủ đầu tư khi bị thu hồi đất” của Ths. Đặng Đức Long - Tạp
chí Tài nguyên và Môi trường, số 5 2009.
xiv) ài viết “Một số ý kiến hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất” của Ths. Lê Ngọc Thạnh - Tạp chí Tài nguyên và Môi trường, số 6 2009.
xv) ài viết “Chính sách đền bù khi thu hồi đất của một số nước trong khu
vực và Việt Nam” của ThS. Nguyễn Thị Dung - Tạp chí Cộng sản, số 2010.

xvi) ài viết “Chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất” của TS. Trần
Quang Huy - Tạp chí Luật học, số 10 2010.
xvii) ài viết “Pháp luật về bồi thường, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
của Singapore và Trung Quốc- Những gợi mở cho Việt Nam trong hoàn thiện pháp
luật về bồi thường, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất” của TS. Nguyễn Quang
Tuyến và Ths. Nguyễn Ngọc Minh - Tạp chí Luật học, số 10 2010.
xviii) ài viết “Pháp luật về trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường và giải
phóng mặt bằng và những vướng mắc nảy sinh trong quá trình áp dụng” của TS.
Nguyễn Thị Nga, Tạp chí Luật học, số 11 2010.
xix) ài viết “Những tồn tại, vướng mắc phát sinh trong quá trình áp dụng
các phương thức bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất” của TS. Nguyễn Thị Nga và
ùi Mai Liên - Tạp chí Luật học, số 5 2011.
xx) ài viết “Công khai, minh bạch để bảo vệ quyền lợi của người bị thu hồi
đất” của PGS.TS. Nguyễn Quang Tuyến - Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 2 - 2012.
xxi) ài viết “Đánh giá thực trạng giá đất do Nhà nước quy định và giải
pháp” của ThS. Nguyễn Văn Hồng tại Hội thảo “Tài chính đất đai, giá đất và cơ
chế, chính sách trong bồi thường, hỗ trợ, tái định cư” do Viện Nghiên cứu Chiến
lược Tài nguyên và Môi trường - Tổng cục Quản lý đất đai ( ộ Tài nguyên và Môi
trường) tổ chức tại Hà Nội, ngày 12 07 2011.
xxii) ài viết “Đánh giá, kiến nghị pháp luật hiện hành về thu hồi đất, bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư” của ThS. Vũ Thị Minh Hồng tại Hội thảo “Tài chính đất
đai, giá đất và cơ chế, chính sách trong bồi thường, hỗ trợ, tái định cư” do Viện


5

Nghiên cứu Chiến lược Tài nguyên và Môi trường - Tổng cục Quản lý đất đai ( ộ
Tài nguyên và Môi trường) tổ chức tại Hà Nội, ngày 12 07 2011.
xxiii) ài viết “Thực trạng, những vướng mắc trong quá trình Nhà ước thu hồi
đất để giao, cho thuê và tự th a thuận để có đất thực hiện dự án” của ThS. Nguyễn

Đức

iền tại Hội thảo “Tài chính đất đai, giá đất và cơ chế, chính sách trong bồi

thường, hỗ trợ, tái định cư” do Viện Nghiên cứu Chiến lược Tài nguyên và Môi
trường - Tổng cục Quản lý đất đai ( ộ Tài nguyên và Môi trường) tổ chức tại Hà Nội,
ngày 12/07/2011.
Các công trình nghiên cứu trên đây đã giải quyết một số vấn đề lý luận và
thực tiễn cơ bản sau đây: Một là, phân tích khái niệm, đặc điểm của Nhà nước thu
hồi đất; giải mã nội hàm khái niệm, đặc điểm và ý nghĩa của bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất; Hai là, lý giải cơ sở của việc bồi thường, hỗ trợ,
tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; a là, tìm hiểu pháp luật và thực tiễn pháp lý
về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của một số nước và rút ra
những kinh nghiệm, gợi mở cho Việt Nam; ốn là, đánh giá thực trạng pháp luật về
bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; Năm là, đưa ra định hướng
và giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất. Tuy nhiên, nghiên cứu, đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật
về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn của huyện
Bình Chánh - thành phố Hồ Chí Minh; xem xét tác động của điều kiện tự nhiên, kinh
tế - xã hội đặc trưng của huyện ình Chánh - thành phố Hồ Chí Minh với quá trình
thực thi chế định pháp luật này; nhận diện những hạn chế, khiếm khuyết của thực
trạng áp dụng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
từ thực tiễn của huyện ình Chánh - thành phố Hồ Chí Minh để đưa ra giải pháp góp
phần hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thực thi Luật đất đai năm 2013 một cách hệ
thống, toàn diện cả về lý luận và thực tiễn thì dường như vẫn còn thiếu một công
trình như vậy. Trên cơ sở kế thừa các kết quả của các công trình nghiên cứu đã công
bố, luận văn đi sâu tìm hiểu pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất từ
thực tiễn thi hành tại huyện ình Chánh - thành phố Hồ Chí Minh.
3. Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ của Luận văn
3.1. Mục đích nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu của luận văn là tạo ra một công trình nghiên cứu lý
luận và thực tiễn cấp thạc sĩ, có tính hệ thống về những cơ sở pháp lý của việc Nhà
nước bồi thường khi thu hồi đất tham chiếu với thực tiễn thi hành tại huyện ình


6

Chánh - thành phố Hồ Chí Minh, trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện lĩnh
vực pháp luật này.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích nghiên cứu trên đây, luận văn xác định những nhiệm
vụ nghiên cứu cụ thể sau đây:
- Phân tích khái niệm, đặc điểm của thu hồi đất và hậu quả của việc thu hồi
đất; phân tích khái niệm, đặc điểm, mục đích, ý nghĩa và lý giải cơ sở của việc bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam.
- Phân tích sự cần thiết, nội dung, hình thức và nguồn của cơ chế điều chỉnh
pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; lịch sử hình thành và phát triển của
pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; tìm hiểu pháp luật và thực tiễn pháp
lý của một số nước về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và những gợi mở cho Việt
Nam trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất.
- Đánh giá thực trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và thực
tiễn thi hành tại huyện ình Chánh - thành phố Hồ Chí Minh nhằm chỉ ra những thành
tựu, những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại; trên cơ sở đó, luận văn
đưa ra định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu
hồi đất từ thực tiễn thi hành tại huyện ình Chánh - thành phố Hồ Chí Minh.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài bao gồm:
- Hệ thống quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng về phát triển kinh tế trong

lĩnh vực đất đai nói chung và về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nói riêng.
- Chính sách, pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất của một số
quốc gia trên thế giới như Trung Quốc, Hàn Quốc và Singapore…
- Nội dung của Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành về
bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
- Cơ sở lý luận của việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
- Thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất tại
huyện ình Chánh - thành phố Hồ Chí Minh.
- Các công trình khoa học về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt
Nam đã công bố trong và ngoài nước thời gian qua,…


7

4.2. Phạm vi nghiên cứu
ồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam là đề tài có phạm vi nghiên
cứu rộng, phức tạp liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau như luật học, xã hội học,
lịch sử, kinh tế học, văn hoá và chính trị học... Tuy nhiên, trong khuôn khổ có hạn
của một bản luận văn thạc sĩ, luận văn không có tham vọng tìm hiểu toàn diện và
giải quyết thấu đáo các yêu cầu của vấn đề bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất ở Việt Nam, mà giới hạn phạm vi nghiên cứu ở việc nghiên cứu
những vấn đề lý luận pháp luật bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất; đánh
giá thực trạng pháp luật hiện hành về bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất
(Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành) và thực tiễn thi hành tại
huyện ình Chánh - thành phố Hồ Chí Minh. ên cạnh đó, luận văn tập trung
nghiên cứu, tìm hiểu vấn đề bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất của hộ gia
đình, cá nhân vì đây là chủ thể sử dụng đất phổ biến và những bất cập nổi cộm trong
vấn đề bồi thường về đất chủ yếu xảy ra đối với chủ thể này.
5. Phương pháp nghiên cứu
Để đạt được mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài, luận văn sử dụng

các phương pháp nghiên cứu sau đây:
i) Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch
sử của chủ nghĩa Mác - Lê nin.
ii) ên cạnh đó, luận văn còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau:
- Phương pháp phân tích, phương pháp so sánh, phương pháp lịch sử,
phương pháp hệ thống … được sử dụng trong Chương 1 khi nghiên cứu những vấn
đề lý luận về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và pháp luật về bồi thường khi
Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam.
- Phương pháp tổng hợp, phương pháp phân tích, phương pháp đánh giá,
phương pháp đối chiếu… được sử dụng trong Chương 2 khi nghiên cứu thực trạng
pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và thực tiễn thi hành tại huyện
Bình Chánh - thành phố Hồ Chí Minh.
- Phương pháp tổng hợp, phương pháp quy nạp, được sử dụng trong Chương 3
khi nghiên cứu định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất từ thực tiễn thi hành tại huyện ình Chánh - thành phố Hồ Chí Minh.


8

6. Những đóng góp mới của luận văn
Luận văn thạc sĩ luật học với đề tài “Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất và thực tiễn thi hành tại huyện ình Chánh - thành phố Hồ Chí Minh”
được hoàn thành s có những đóng góp mới chủ yếu sau đây:
- Luận văn tiếp cận cơ sở lý luận và thực tiễn về bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất trên cơ sở các lý thuyết chủ yếu bao gồm lý thuyết về vật quyền; lý
thuyết quyền sử dụng đất là tài sản được pháp luật bảo hộ.
- Đánh giá một cách toàn diện thực trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất ở Việt Nam dựa trên việc tìm hiểu nội dung của Luật đất đai năm
2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành.
- Phân tích thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi

đất tại huyện ình Chánh - thành phố Hồ Chí Minh; trên cơ sở đó, luận văn đưa ra
giải pháp góp phần hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thực thi chế định pháp luật này.
Luận văn là tài liệu tham khảo bổ ích không chỉ đối với các nhà hoạch định
chính sách, pháp luật đất đai; các nhà quản lý đất đai mà còn là tài liệu chuyên khảo
bổ ích cho công tác giảng dạy, học tập và nghiên cứu khoa học pháp lý đất đai ở các
cơ sở đào tạo luật của nước ta.
7. Kết cấu của Luận văn
Ngoài Phần cam đoan, danh mục các từ viết tắt sử dụng trong luận văn, mục
lục, phần Mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo thì nội dung của Luận
văn được chia thành 3 chương:
- Chương 1. Những vấn đề lý luận pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu
hồi đất ở Việt Nam.
- Chương 2. Thực trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và
thực tiễn thi hành tại huyện ình Chánh - thành phố Hồ Chí Minh.
- Chương 3. Giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về
bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thi hành tại huyện ình Chánh thành phố Hồ Chí Minh.


9

Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG
KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT Ở VIỆT NAM
1.1. Lý luận về thu hồi đất
1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của thu hồi đất
Theo Luật đất đai năm 2013: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết
định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc
thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai” (Khoản 11 Điều 3).
Như vậy, thu hồi đất là hành vi của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở
hữu toàn dân về đất đai thông qua cơ quan nhà nước có thẩm quyền bằng một quyết

định hành chính với tên gọi là quyết định thu hồi đất nhằm làm chấm dứt quyền sử
dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất.
Thu hồi đất có một số đặc trưng cơ bản sau đây:
- Thu hồi đất là việc thực hiện quyền định đoạt đất đai của Nhà nước với vai
trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và được pháp luật đất đai quy định. Điều
này có nghĩa là không phải bất cứ tổ chức, cá nhân nào cũng có quyền thu hồi đất
mà chỉ có Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai mới có
quyền thu hồi đất. Việc thu hồi đất là một phương thức thực hiện quyền định đoạt
đất đai của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai.
- Thu hồi đất được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện bằng một quyết
định hành chính có tên gọi là quyết định thu hồi đất nhằm làm chấm dứt quyền sử
dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đối với một diện tích đất cụ thể. Như vậy,
thu hồi đất dựa trên ý chí của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm làm chấm dứt
quyền sử dụng đất của người sử dụng đất. Tuy nhiên, để tránh tình trạng tùy tiện hoặc
tiêu cực trong việc thu hồi đất và bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng của người sử dụng
đất thì việc thu hồi đất phải tuân theo các quy định rất chặt ch , cụ thể của pháp luật về
căn cứ, thẩm quyền; trình tự, thủ tục; điều kiện và nguyên tắc thu hồi đất. Theo pháp
luật đất đai hiện hành việc thu hồi đất của Nhà nước chỉ được thực hiện do nhu cầu sử
dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh; lợi ích quốc gia, công cộng; do người sử
dụng đất vi phạm pháp luật đất đai; do các trường hợp mà pháp luật quy định hay đe
dọa tính mạng con người.
- Không phải bất cứ trường hợp Nhà nước thu hồi đất nào thì người bị thu
hồi đất cũng được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư mà chỉ những trường hợp thu hồi


10

đất vì lý do khách quan (không do lỗi của người sử dụng đất gây ra), bao gồm sử
dụng đất vào mục đích quốc phòng, anh ninh; phát triên kinh tế - xã hội vì lợi ích
quốc gia, cộng cộng. Các trường hợp Nhà nước thu hồi đất do người sử dụng đất vi

phạm pháp luật đất đai; thu hồi đất do pháp luật quy định hay đe dọa tính mạng con
người thì người bị thu hồi đất không được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.

ởi l ,

đây là những trường hợp thu hồi đất do lỗi của người sử dụng đất gây ra nên thu hồi
đất là chế tài của Nhà nước áp dụng đối với hành vi vi phạm pháp luật đất đai; do
đó, không đặt ra vấn đề bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.
- Thu hồi đất và chuyển nhượng quyền sử dụng đất đều làm chấm dứt quyền sử
dụng đất của người sử dụng đất. Tuy nhiên, giữa chúng có sự khác nhau cơ bản sau đây:
Thu hồi đất

Chuyển nhượng quyền sử dụng đất

1. Thu hồi đất diễn ra giữa Nhà nước với 1. Chuyển nhượng quyền sử dụng đất
người sử dụng đất (SDĐ) (Đây là mối (QSDĐ) thực hiện giữa những người sử
quan hệ sử dụng đất hình thành ở thị dụng đất (SDĐ) với nhau (Đây là mối
trường quyền sử dụng đất (QSDĐ) sơ quan hệ SDĐ hình thành ở thị trường
cấp).
QSDĐ thứ cấp)
Chuyển nhượng QSDĐ chỉ được thực
hiện sau khi người SDĐ được Nhà

2. Thể hiện mối quan hệ bất bình đẳng
giữa các bên: Nhà nước với tư cách đại
diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai có
quyền áp đặt ý chí của mình trong việc
làm chấm dứt QSDĐ của người SDĐ.
Người SDĐ phải chấp hành vô điều kiện

nước giao đất, cho thuê đất, cộng nhận
QSDĐ ổn định lâu dài.
2. Thể hiện mối quan hệ bình đẳng, tự
do th a thuận ý chí giữa các bên trong
việc đàm phán, xác lập giao dịch về
chuyển nhượng QSDĐ.

quyết định thu hồi đất của Nhà nước;
nếu không chấp hành thì s bị Nhà nước
cưỡng chế thu hồi đất.
3. Hình thức pháp lý của việc thu hồi đất 3. Hình thức pháp lý của chuyển
là quyết định hành chính của Nhà nước nhượng QSDĐ là hợp đồng chuyển
được thực hiện bởi cơ quan nhà nước có nhượng QSDĐ.
thẩm quyền.


11

4. Việc thu hồi đất thực hiện trên cơ sở 4. Việc chuyển nhượng QSDĐ được
các quy định về căn cứ, điều kiện, thẩm thực hiện theo các quy định về điều
quyền, trình tự, thủ tục thu hồi đất.
kiện, hình thức, trình tự, thủ tục chuyển
5. Đối với trường hợp thu hồi đất vì mục nhượng QSDĐ.
đích quốc phòng, an ninh; phát triển
kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công
cộng thì người bị thu hồi đất được bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư.
1.1.2. Cơ sở của việc Nhà nước thu hồi đất
Tìm hiểu về vấn đề thu hồi đất, tác giả thấy rằng việc Nhà nước thu hồi đất là
điều khó tránh kh i; bởi l :

Thứ nhất, bất cứ quốc gia nào trên thế giới, trong quá trình phát triển kinh tế
- xã hội cũng đều có nhu cầu sử dụng đất để xây dựng các công trình công cộng
hoặc sử dụng đất vì mục đích quốc phòng, an ninh phục vụ lợi ích chung của xã hội.
Tuy nhiên, đối với các trường hợp này thì làm thế nào để có được đất trong điều
kiện đất đai thuộc sở hữu tư nhân hoặc đất đai thuộc sở hữu toàn dân nhưng được
Nhà nước - đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai - giao đất, cho thuê đất cho
người sử dụng đất sử dụng ổn định lâu dài thì các nước lại có những phương thức
xử lý khác nhau; cụ thể:
Một là, đối với các nước xác lập chế độ sở hữu tư nhân về đất đai, khi Nhà
nước cần sử dụng đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; lợi ích công cộng thì Nhà
nước th a thuận với chủ sở hữu tư nhân về đất đai để mua lại diện tích đất của họ.
Việc mua bán này được thực hiện thông qua giao dịch dân sự và giá mua theo giá
đất trên thị trường. Trong trường hợp Nhà nước trả giá mua đất theo đúng giá thị
trường mà chủ đất không bán thì pháp luật các nước này cho phép Nhà nước có
quyền trưng thu đất; tiền mua đất được gửi vào ngân hàng nhằm đảm bảo quyền lợi
chính đáng của chủ đất. Tuy nhiên, để tránh sự làm dụng việc trưng thu đất thì Nhà
nước chỉ được thực hiện trong trường hợp thật cần thiết vì mục đích quốc phòng, an
ninh; lợi ích công cộng và tuân theo các quy định rất chặt ch của pháp luật.
Hai là, đối với các nước xác lập sở hữu toàn dân về đất đai như Việt Nam.
Trong điều kiện đất đai được Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai
chuyển giao cho người sử dụng đất sử dụng ổn định lâu dài thông qua việc giao đất,
cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất thì khi Nhà nước cần lấy lại đất này để


12

sử dụng vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc
gia, cộng cộng hoặc Nhà nước lấy lại đất khi xét thấy người sử dụng đất không thực
hiện đúng các quy định của pháp luật về sử dụng đất. Điều này được thực hiện bằng
việc Nhà nước thu hồi đất (thu lại đất và quyền sử dụng đất đã giao cho người sử

dụng đất sử dụng).
Thứ hai, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII khẳng định: “Đẩy
mạnh toàn diện, đồng bộ công cuộc đổi mới; phát triển kinh tế nhanh, bền vững;
phấn đấu sớm đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện
đại”1. Để đạt được mục tiêu này, chúng ta cần đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại
hóa đất nước, xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật đồng bộ, hiện đại, phát triển
nguồn nhân lực chất lượng cao đi đôi với cải cách thể chế chính trị. Do vậy, việc thu
hồi một phần đất đai sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc
gia, công cộng là điều khó tránh kh i. Tuy nhiên, hiện nay phần lớn quỹ đất đai đã
được Nhà nước giao, cho thuê cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân (gọi chung là người
sử dụng đất) sử dụng ổn định lâu dài. Để có thể điều chỉnh đưa một phần đất đai sử
dụng xây dựng các cơ sở hạ tầng kỹ thuật, khu công nghiệp, khu kinh tế, khu công
nghệ cao, đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, Nhà nước cần
thiết phải thực hiện việc thu hồi đất của người sử dụng đất.
Thứ ba, nước ta đang trong quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế quản lý theo
cơ chế tập trung quan liêu bao cấp sang nền kinh tế thị trường. Nền nông nghiệp
cũng phải thực hiện tái cấu trúc, chuyển đổi mô hình tăng trưởng với việc áp dụng
các thành tựu khoa học, công nghệ vào sản xuất nhằm nâng cao năng suất lao động.
ên cạnh đó, mô hình tăng trưởng xanh cũng được chú trọng khuyến khích phát
triển vì mục tiêu tạo ra các sản phẩm nông nghiệp đảm bảo sự an toàn về chất lượng
và không gây thiệt hại đối với môi trường. Điều này đặt ra yêu cầu Nhà nước cần
thu hồi đất để xây dựng các cơ sở sản xuất nông sản, thực phẩm an toàn; thân thiện
với môi trường và sử dụng hàm lượng chất xám, công nghệ cao.
Mặt khác, công nghiệp hóa là giải pháp được nước ta lựa chọn để sớm đưa
Việt Nam trở thành nước công nghiệp phát triển theo hướng hiện đại. Phát triển các
khu công nghiệp là một hướng tiếp cận của quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa
ở nước ta. Lịch sử phát triển các khu công nghiệp trên thế giới đã khẳng định vai trò
to lớn của nó đối với sự tăng trưởng của mỗi quốc gia. Với lợi thế của khu công
1

Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà
Nội - 2016, tr. 76.


13

nghiệp và những chính sách cởi mở thông thoáng; các khu công nghiệp có vai trò to
lớn trong thu hút vốn đầu tư nước ngoài. Thông qua đầu tư nước ngoài, một nguồn
vốn được chuyển vào Việt Nam đáp ứng nhu cầu tăng trưởng kinh tế. Mặt khác,
chúng ta có cơ hội tiếp cận với phương thức quản lý hiện đại và tiếp nhận công
nghệ sản xuất tiên tiến. Điều này có tác động lớn đến quá trình công nghiệp hóa,
hiện đại hóa, chuyển dịch cơ cấu sản xuất và tăng trưởng kinh tế ở nước ta. Cùng
với sự tăng trưởng kinh tế, quá trình đô thị hóa ngày càng được thúc đẩy, đặt ra yêu
cầu Nhà nước phải xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật và hệ thống hạ tầng xã hội
nhằm cải thiện, nâng cao đời sống của người dân. Điều này dẫn đến việc Nhà nước
phải thu hồi đất đang sử dụng.
Thứ tư, việc thu hồi đất còn do nhu cầu chuyển mục đích sử dụng đất nhằm
mục nâng cao hiệu quả, giá trị của đất đai. Trên thực tế, có những trường hợp chủ
sử dụng để đất nông nghiệp hoang hóa, không khai thác được giá trị sử dụng của
đất, hoặc là cho người khác thuê để sử dụng vào mục đích khác, hoặc bản thân diện
tích đất nông nghiệp đó không còn đáp ứng được yêu cầu về mặt hóa, lý ho mục
đích trồng trọt, ví dụ đất có độ dốc cao, bạc màu, cằn cỗi,... Trong khi đó, việc
chuyển đất nông nghiệp thành đất đô thị làm cho giá trị một đơn vị diện tích đất
tăng lên rõ rệt, ví dụ đất nông nghiệp có giá 50.000đ 1m2 nhưng chuyển sang đất đô
thị thì giá trị đất s tăng lên là 5.000.000đ 1m2 (tăng gấp 100 lần). Để đảm bảo hiệu
quả cho việc sử dụng đất, cũng như quyền lợi của chủ thể sử dụng đất, việc quy
hoạch, chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp cần phải được đặt ra.
1.1.3. Nguyên tắc của việc thu hồi đất
Như phần trên đã phân tích, thu hồi đất là việc can thiệp của Nhà nước mang
tính chất hành chính làm chấm dứt quyền sử dụng đất của người sử dụng. Điều này

không chỉ làm cho người sử dụng đất bị mất quyền sử dụng đất mà còn gây thiệt hại
về lợi ích kinh tế mà họ có được từ đất đai như mùa màng không được thu hoạch,
nhà cửa, công trình xây dựng trên đất không được tiếp tục sử dụng, cây cối bị chặt
b . Do đó, để tránh sự tùy tiện, lạm dụng việc thu hồi đất từ phía các cơ quan công
quyền đồng thời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất; pháp luật
đất đai quy định các nguyên tắc của việc thu hồi đất; cụ thể:
Thứ nhất, việc Nhà nước quyết định giao đất, cho thuê đất đối với đất đang
có người sử dụng cho người khác chỉ được thực hiện sau khi cơ quan nhà nước có
thẩm quyền quyết định thu hồi đất theo quy định của Luật đất đai và phải thực hiện


14

xong việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo quy định của pháp luật đối với trường
hợp phải giải phóng mặt bằng.
Thứ hai, việc thu hồi đất phải tuân thủ quy định về thẩm quyền thu hồi đất.
Như phần trên đã đề cập, thu hồi đất là một phương thực thực hiện quyền của đại
diện chủ sở hữu về đất đai2. Nhà nước thực hiện quyền của đại diện chủ sở hữu về
đất đai thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp (HĐND các cấp), Chính phủ
và Ủy ban nhân dân các cấp (U ND các cấp) theo thẩm quyền do pháp luật đất đai
quy định3. Điều này có nghĩa là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền này thực hiện
quyền của đại diện chủ sở hữu về đất đai trên cơ sở thẩm quyền do pháp luật quy
định. Theo Luật đất đai năm 2013, không phải bất cứ cơ quan nhà nước nào cũng có
thẩm quyền thu hồi đất mà chỉ có những cơ quan nhà nước sau đây mới có thẩm
quyền thu hồi đất:
Một là, U ND cấp tỉnh quyết định thu hồi đất trong các trường hợp sau đây:
i) Thu hồi đất đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ
chức nước ngoài có chức năng ngoại giao, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài
(ĐTNN), trừ trường hợp người Việt Nam định cư ở nước ngoài được sở hữu nhà ở tại
Việt Nam; ii) Thu hồi đất nông nghiệp thuộc quỹ đất công ích của xã, phường, thị trấn.

Hai là, U ND cấp huyện quyết định thu hồi đất trong các trường hợp sau
đây: i) Thu hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư; ii) Thu hồi đất ở
của người Việt Nam định cư ở nước ngoài được sở hữu nhà ở tại Việt Nam.
a là, trường hợp trong khu vực thu hồi đất có cả đối tượng thuộc thẩm
quyền thu hồi đất của U ND cấp tỉnh và U ND cấp huyện thì U ND cấp tỉnh
quyết định thu hồi đất hoặc ủy quyền cho U ND cấp huyện quyết định thu hồi đất 4.
Thứ ba, việc thu hồi đất phải dựa trên căn cứ thu hồi đất do pháp luật đất đai
quy định để đảm bảo sự đồng thuận từ phía người bị thu hồi đất. Như phần trên đã đề
cập, Luật đất đai năm 2013 quy định có các trường hợp Nhà nước thu hồi đất gồm: i)
Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc
gia, cộng cộng; ii) Thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai; thu hồi đất do chấm
dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng
con người5.
2

Điều 13 Luật đất đai năm 2013
Điều 21 Luật đất đai năm 2013
4
Điều 66 Luật đất đai năm 2013
5
Điều 61, 62, 64 & 65 Luật đất đai năm 2013
3


15

Một là, đối với các trường hợp Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc
phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, cộng cộng phải dựa
trên các căn cứ sau đây: i) Dự án thuộc các trường hợp thu hồi đất quy định tại Điều
61 & Điều 62 Luật đất đai năm 2013; ii) Kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp

huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; iii) Tiến độ sử dụng đất
thực hiện dự án6.
Hai là, đối với các trường hợp Nhà nước thu hồi đất do vi phạm pháp luật về
đất đai; thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất,
có nguy cơ đe dọa tính mạng con người phải dựa trên các căn cứ sau: i) Văn bản của
cơ quan có thẩm quyền giải quyết đã có hiệu lực pháp luật đối với trường hợp thu hồi
đất quy định tại điểm a khoản 1 Điều 65 Luật đất đai năm 2013; ii) Giấy chứng tử
hoặc quyết định tuyên bố một người là đã chết theo quy định của pháp luật và văn
bản xác nhận không có người thừa kế của U ND cấp xã nơi thường trú của người để
thừa kế đã chết đó đối với trường hợp thu hồi đất quy định tại điểm b khoản 1 Điều
65 Luật đất đai năm 2013; iii) Văn bản trả lại đất của người sử dụng đất đối với
trường hợp quy định tại điểm c khoản 1 Điều 65 Luật đất đai năm 2013; iv) Văn bản
của cơ quan có thẩm quyền xác định mức độ ô nhiễm môi trường, sạt lở, sụt lún, bị
ảnh hưởng bởi hiện tượng thiên tai khác đe dọa tính mạng con người đối với trường
hợp quy định tại điểm đ và điểm e khoản 1 Điều 65 Luật đất đai năm 20137.
Thứ tư, việc thu hồi đất phải tuân thủ các quy định về trình tự, thủ tục thu hồi
đất do pháp luật đất đai quy định. Theo Luật đất đai năm 2013, trình tự, thủ tục thu
hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc
gia, công cộng bao gồm các nội dung: i) Xây dựng và thực hiện kế hoạch thu hồi
đất, điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm; ii) Lập, thẩm định phương án bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư; iii) Quyết định thu hồi đất, phê duyệt và tổ chức thực hiện
phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; iv) Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường,
giải phóng mặt bằng có trách nhiệm quản lý đất đã được giải phóng mặt bằng8.
Thứ năm, thu hồi đất trực tiếp ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của
các bên (đặc biệt là đối với người bị thu hồi đất). Thực tế cho thấy việc thu hồi đất
gặp rất nhiều khó khăn, vướng mắc, phát sinh tranh chấp, khiếu kiện kéo dài, đông
người và tiềm ẩn nguy cơ mất ổn định chính trị. Để đảm bảo công bằng, bình đẳng,
6

Điều 63 Luật đất đai năm 2013

Khoản 2 Điều 65 Luật đất đai năm 2013
8
Xem Điều 69 Luật đất đai năm 2013
7


16

khách quan, đúng pháp luật, dân chủ và tạo sự đồng thuận từ phía người sử dụng đất
đối với việc Nhà nước thu hồi đất thì khi tiến hành thu hồi đất phải chú trọng đề cao
nguyên tắc công khai, minh bạch, tham vấn và trách nhiệm giải trình; cụ thể:
Một là, cơ quan nhà nước có thẩm quyền trước khi ra quyết định thu hồi đất
phải ra thông báo thu hồi đất. Việc ra thông báo thu hồi đất phải đảm bảo đúng thời
gian và xác định rõ ràng về nội dung được Luật đất đai năm 2013 quy định9.
Hai là, quyết định thu hồi đất, dự thảo phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
phải được công bố công khai tại trụ sở U ND cấp xã nơi có đất thu hồi, công bố trên
các phương tiện thông tin đại chúng và trao trực tiếp đến từng người bị thu hồi đất.
a là, quy định cụ thể, rõ ràng về các trường hợp cưỡng chế kiểm đếm bắt
buộc; cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất; nguyên tắc, điều kiện, thẩm
quyền và trình tự, thủ tục thực hiện cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc; cưỡng chế thực
hiện quyết định thu hồi đất.
ốn là, tổ chức họp với những người bị thu hồi đất để lắng nghe ý kiến góp ý
của họ về dự thảo phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; giải trình ý kiến tiếp
thu, chỉnh sửa hoặc không tiếp thu, chỉnh sửa về dự thảo phương án bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư. Đồng thời, kiên trì tuyên truyền, vận động, giáo dục và thuyết phục
để người bị thu hồi đất đồng thuận với việc Nhà nước thu hồi đất.
1.2. Lý luận về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
1.2.1. Khái niệm và đặc điểm của bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
1.2.1.1. Khái niệm về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
Trong đời sống hàng ngày, bồi thường là một thuật ngữ được sử dụng trong

trường hợp một người có hành vi gây thiệt hại cho người khác và họ phải có trách
nhiệm bồi thường cho người bị thiệt hại do hành vi của mình gây ra. Theo Từ điển
Tiếng Việt thông dụng:" ồi thường: đền bù những tổn hại đã gây ra”[45, tr 79].
Theo Luật đất đai năm 2013: " ồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá
trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất" 10. Tìm
hiểu Luật đất đai năm 2013, tác giả thấy rằng có hai thuật ngữ xuất hiện khi Nhà
nước thu hồi đất; đó là, thuật ngữ “ ồi thường về đất” và thuật ngữ “ ồi thường
thiệt hại về tài sản gắn liền với đất”. Theo tác giả, sở dĩ Luật đất đai năm 2013 không
sử dụng thuật ngữ “ ồi thường thiệt hại về đất” là bởi vì: i) Xét về nguồn gốc phát
sinh, đất đai không do bất cứ ai tạo ra mà do tự nhiên tạo ra và được coi là “tặng vật”
9

Xem Điều 67 Luật đất đai năm 2013
Khoản 12 Điều 3 Luật đất đai năm 2013

10


17

của thiên nhiên ban tặng cho con người; mọi người sinh ra đều có quyền sử dụng đất
để nuôi sống bản thân minh và có bổn phận bảo vệ, cải tạo, giữ gìn đất đai để truyền
lại cho các thế hệ tương lai. Do đó, xem xét dưới khía cạnh này, đất đai không phải là
thành quả lao động, kết quả đầu tư của con người; ii) Trong quá trình sử dụng đất,
con người tác động vào đất đai làm tăng thêm giá trị của đất đai và phần giá trị tăng
thêm này là thành quả lao động, kết quả đầu tư của con người. Tuy nhiên, chỉ những
phần giá trị tăng thêm nào do người sử dụng đất trực tiếp tạo ra từ sự đầu tư công sức,
các nguồn lực thì khi bị thu hồi đất, họ mới được Nhà nước bồi thường. Vì vậy, đạo
Luật này mới sử dụng thuật ngữ “ ồi thường về đất”.
1.2.1.2. Đặc điểm của bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất

ồi thường về đất (hay bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất) mang một số
đặc trưng cơ bản sau đây:
- Vấn đề bồi thường chỉ đặt ra khi Nhà nước thu hồi đất của người sử dụng
đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia,
công cộng. ởi l , trong các trường hợp này, người sử dụng đất bị chấm dứt việc sử
dụng đất và mất quyền sử dụng đất do nhu cầu khách quan của xã hội. Nên Nhà
nước - tổ chức thay mặt xã hội - phải có tránh nhiệm bồi thường về những rủi ro,
thiệt hại mà người sử dụng đất phải gánh chịu do việc bị thu hồi đất gây ra. Hơn
nữa, xét về bản chất thì Nhà nước ta là “Nhà nước của dân, do dân và vì dân”; nên
trong bất cứ hoàn cảnh nào Nhà nước cũng phải tìm mọi cách bảo vệ lợi ích chính
đáng của người dân (trong đó có người sử dụng đất).
- Việc bồi thường về đất thực hiện không căn cứ vào giá chuyển nhượng
quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường (trao đổi ngang giá) mà dựa vào giá đất cụ
thể do Nhà nước quy định tại thời điểm thu hồi đất. Tuy nhiên, giá đất cụ thể chịu
sự chi phối của U ND cấp tỉnh. ởi l , giá đất cụ thể do tổ chức tư vấn xác định về
giá đất xác định; tiếp đó, Hội đồng thẩm định giá đất (Hội đồng này do U ND cấp
tỉnh thành lập) xem xét trước khi trình U ND cấp tỉnh quyết định. Với cơ chế xác
định giá đất cụ thể như vậy khó mà đảm bảo được tính khách quan, chính xác và
công bằng trong việc đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người bị thu hồi đất.
Đây là một trong những nguyên nhân chủ yếu gây ra các sự kiện về sự không đồng
thuận của người dân ở Tiên Lãng (Hải Phòng); Dương Nội (Hà Đông - Hà Nội);
Văn Giang (Hưng Yên)...
Để hiểu rõ hơn bản chất của bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, cần phân
biệt với bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong pháp luật dân sự. So sánh về bản


18

chất của bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất với bồi thường thiệt hại
ngoài hợp đồng trong pháp luật dân sự có thể thấy giữa 2 loại trách nhiệm bồi

thường này có sự khác nhau ở một số khía cạnh cơ bản sau đây:
Thứ nhất, về chủ thể bồi thường. ồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là
trách nhiệm của Nhà nước. Ở đây Nhà nước vừa là một tổ chức chính trị, quyền lực
vừa là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai thực hiện chức năng quản lý
nhà nước đối với đất đai. Trong khi đó, chủ thể của bồi thường thiệt hại ngoài hợp
đồng có phạm vi rộng hơn, bao gồm bất cứ tổ chức, hộ gia đình, cá nhân nào (không
phân biệt đó là tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong nước hay tổ chức, cá nhân nước
ngoài) có hành vi gây thiệt hại cho người khác;
Thứ hai, về chủ thể được bồi thường. Chủ thể của bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất là người sử dụng đất hợp pháp bị thu hồi đất. Tức là người sử dụng đất
được Nhà nước cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài
sản khác gắn liền với đất (sau đây gọi là GCNQSDĐ) hoặc có một trong các loại giấy
tờ về quyền sử dụng đất theo quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 mà có đất
đang sử dụng bị Nhà nước thu hồi. Trong khi đó, chủ thể được bồi thường trong chế
định bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng là bất cứ tổ chức, hộ gia đình, cá nhân nào
có thiệt hại do hành vi vi phạm ngoài hợp đồng của chủ thể bồi thường gây ra;
Thứ ba, về nguyên tắc bồi thường. Nguyên tắc bồi thường thiệt hại ngoài hợp
đồng áp dụng trong pháp luật dân sự là nguyên tắc tự nguyện thoả thuận giữa người có
trách nhiệm bồi thường và người được bồi thường. Chỉ khi nào các bên không tự thoả
thuận được với nhau thì mới yêu cầu các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền can thiệp
giải quyết.
Trong khi đó, nguyên tắc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất lại có sự khác
biệt; cụ thể: i) Người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất nếu có đủ điều kiện
được bồi thường theo quy định tại Điều 75 Luật đất đai năm 2013 thì được bồi
thường; ii) Việc bồi thường được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử
dụng với loại đất thu hồi, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng
tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do U ND cấp tỉnh quyết định tại thời
điểm quyết định thu hồi đất.
Thứ tư, vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất chỉ đặt ra khi Nhà nước
ban hành một quyết định hành chính (quyết định thu hồi đất) thu hồi đất làm chấm

dứt quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đối với một diện tích đất
xác định. Hậu quả thiệt hại do việc thu hồi đất của Nhà nước gây ra chỉ có ý nghĩa


19

trong việc xác định mức độ bồi thường. Hơn nữa, việc Nhà nước thu hồi đất xuất
phát từ nhu cầu của Nhà nước, của xã hội để sử dụng vì mục đích quốc phòng, an
ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Những thiệt hại của
người sử dụng đất phát sinh trực tiếp từ việc Nhà nước thu hồi đất thì Nhà nước có
trách nhiệm phải bồi thường. Hơn nữa, Nhà nước không chỉ bồi thường về đất, thiệt
hại về tài sản trên đất mà còn thực hiện việc hỗ trợ ổn định đời sống, hỗ trợ di
chuyển chỗ ở; giải quyết vấn đề tái định cư; đào tạo chuyển đổi nghề, bố trí việc
làm mới cho người trực tiếp sản xuất nông nghiệp bị thu hồi đất nông nghiệp;
Trong khi đó, việc bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng được đặt ra khi người
có trách nhiệm bồi thường có hành vi gây thiệt hại cho người khác. Việc bồi thường
trong trường hợp này được thực hiện dựa trên yếu tố lỗi và thiệt hại thực tế xảy ra.
Thứ năm, về tính chất bồi thường. ồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng chỉ
thuần túy mang tính chất dân sự giữa cá nhân hoặc tổ chức với nhau. Trong khi đó,
bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất lại hàm chứa cả tính chất hành chính và tính chất
dân sự: Tính chất hành chính của bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất thể hiện trong
trường hợp Nhà nước thu hồi đất sử dụng vì mục đích quốc phòng, an ninh. Tính chất
dân sự thể hiện trong các trường hợp Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã
hội vì lợi ích quốc gia, công cộng, thay vì Nhà nước đứng ra thực hiện việc bồi
thường thì có trường hợp chủ đầu tư xin tự thương lượng, th a thuận với người sử
dụng đất về việc bồi thường và được cơ quan nhà nước có thẩm quyền đồng ý.
1.2.2. Khái niệm hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
Luật Đất đai năm 2013 quan niệm: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc
Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi đất để ổn định đời sống, sản xuất và
phát triển” (Khoản 14 Điều 3). Như vậy, hỗ trợ là việc Nhà nước trợ giúp, san sẻ

bớt một phần khó khăn mà người sử dụng đất gặp phải do việc bị thu hồi đất gây ra.
Mặc dù bồi thường và hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất đều là phương thức nhằm
bảo hộ quyền lợi hợp pháp cho người sử dụng đất.
1.2.3. Vai trò của việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
1.2.3.1. ồi thường khi Nhà nước thu hồi đất trước hết là nhằm bảo đảm lợi ích hợp
pháp của người sử dụng đất; góp phần vào quá trình chuyển đổi cơ cấu sản xuất
Như phần trên đã phân tích, thu hồi đất là điều khó tránh kh i nhằm giải
quyết “bài toán” đất đai cho nhu cầu phát triển đất nước trong điều kiện đất đai
được Nhà nước giao, cho thuê cho người sử dụng đất ổn định lâu dài. Tuy nhiên,
việc Nhà nước thu hồi đất đã trực tiếp gây ra những thiệt hại cho người sử dụng đất