Thể chế hành chính của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

ĐINH THANH TÙNG

THỂ CHẾ HÀNH CHÍNH
CỦA ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH - KINH TẾ ĐẶC BIỆT
Ở VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI - 2019


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

ĐINH THANH TÙNG

THỂ CHẾ HÀNH CHÍNH
CỦA ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH - KINH TẾ ĐẶC BIỆT
Ở VIỆT NAM
Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 9 34 04 03

LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG

Người hướng dẫn khoa học 1

Người hướng dẫn khoa học 2

GS.TS. Nguyễn Đăng Thành

TS. Phạm Tuấn Khải

HÀ NỘI - 2019


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các tài liệu,
số liệu, kết quả sử dụng trong Luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng và
được trích dẫn đầy đủ theo quy định. Những kết luận khoa học của luận án chưa
từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác.
TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Đinh Thanh Tùng


LỜI CẢM ƠN
Sau thời gian dài nghiên cứu, Luận án “Thể chế hành chính của đơn vị
hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam” đã hoàn thành với sự nỗ lực của bản
thân, sự giúp đỡ của người hướng dẫn khoa học, của các cơ quan, đơn vị có liên
quan, của thầy cô, bạn bè và đồng nghiệp.
Xin trân trọng cảm ơn các thầy cô và Ban Giám đốc Học viện Hành chính
Quốc gia, Khoa Sau đại học đã tận tình giúp đỡ tôi trong quá trình thực hiện

Luận án này.
Đặc biệt, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến GS.TS Nguyễn Đăng
Thành và TS. Phạm Tuấn Khải đã quan tâm, định hướng và hướng dẫn tôi trong
quá trình nghiên cứu hoàn thành Luận án.
Tôi xin trân trọng cảm ơn Ban Giám đốc Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí
Minh, Lãnh đạo đơn vị Ban Thanh tra Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh đã
giúp đỡ, tạo điều kiện cho tôi trong quá trình học tập, nghiên cứu Luận án.
Chân thành cảm ơn quý tác giả của các tài liệu được sử dụng tham khảo
trong Luận án; cảm ơn gia đình, bạn bè, đồng nghiệp đã động viên, khuyến
khích, giúp đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu, học tập thực hiện Luận án.
Hà Nội, ngày tháng năm 2019
Đinh Thanh Tùng


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1
Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN
LUẬN ÁN ........................................................................................ 9

1.1. Các công trình nghiên cứu liên quan đến đơn vị hành chính - kinh tế
đặc biệt (Đặc khu kinh tế)................................................................................... 9
1.1.1. Các công trình nghiên cứu đến đặc khu kinh tế ................................... 9
1.1.2. Các công trình nghiên cứu liên quan đến đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt ........................................................................................... 12
1.2. Các công trình nghiên cứu liên quan đến thể chế và thể chế hành chính
của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt............................................................ 13
1.2.1. Các công trình nghiên cứu liên quan đến thể chế .............................. 13
1.2.2. Các công trình nghiên cứu liên quan đến thể chế hành chính ............ 16
1.2.3. Các công trình nghiên cứu liên quan đến thể chế hành chính của
đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ............................................................ 18
1.3. Đánh giá về kết quả nghiên cứu liên quan đến luận án ............................... 19

1.3.1. Những vấn đề đã được giải quyết ..................................................... 19
1.3.2. Những vấn đề cần tiếp tục giải quyết ................................................ 21
Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỂ CHẾ HÀNH CHÍNH CỦA ĐƠN VỊ
HÀNH CHÍNH - KINH TẾ ĐẶC BIỆT .......................................... 24

2.1. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt .......................................................... 24
2.1.1. Khái niệm đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ................................. 24
2.1.2. Đặc điểm của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ............................ 26
2.1.3. Cơ sở xây dựng đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ........................ 28
2.1.4. Vị trí, vai trò của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt....................... 35
2.2. Thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ..................... 39
2.2.1. Quan niệm về thể chế và thể chế hành chính nhà nước ..................... 39
2.2.2. Quan niệm về thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế
đặc biệt ....................................................................................................... 45
2.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến thể chế hành chính của đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt ................................................................................................. 64


2.3.1. Yếu tố chính trị ................................................................................. 65
2.3.2. Yếu tố kinh tế - xã hội ...................................................................... 67
2.3.3. Lịch sử phát triển của quốc gia và truyền thống văn hóa dân tộc ...... 68
2.3.4. Các yếu tố quốc tế khác .......................................................................... 69
Chương 3: THỰC TRẠNG THỂ CHẾ HÀNH CHÍNH CỦA MỘT SỐ ĐẶC
KHU KINH TẾ Ở MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI VÀ
VIỆT NAM .................................................................................... 72

3.1. Thực trạng thể chế hành chính của một số đặc khu kinh tế ở một số
quốc gia trên thế giới ........................................................................................ 72
3.1.1. Thể chế hành chính của một số đặc khu kinh tế ở Trung Quốc ......... 72
3.1.2. Thể chế hành chính của một số Khu kinh tế tự do Hàn Quốc ............ 75
3.2. Thực trạng thể chế hành chính của một số đặc khu kinh tế ở Việt Nam ..... 80

3.2.1. Đặc khu kinh tế Vũng Tàu - Côn Đảo ............................................... 80
3.2.2. Đặc khu Vĩnh Linh ........................................................................... 83
3.3. Bài học kinh nghiệm về xây dựng và hoàn thiện thể chế hành chính
của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam ........................................ 88
3.3.1. Về điều kiện thành lập đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt .............. 88
3.3.2. Về mô hình đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ............................... 89
3.3.3. Về thể chế hành chính trong tổ chức và hoạt động của bộ máy
chính quyền đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ........................................ 93
3.3.4. Thể chế hành chính về chính sách, cơ chế đặc thù đối với đơn vị
hành chính - kinh tế đặc biệt ....................................................................... 95
3.3.5. Thể chế hành chính quy định việc sử dụng nguồn nhân lực ở đơn
vị hành chính-kinh tế đặc biệt ..................................................................... 98
3.3.6. Thực trạng thể chế hành chính của đơn vị hành chính-kinh tế đặc
biệt ở Việt Nam ........................................................................................ 102
Chương 4: XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH THỂ CHẾ HÀNH CHÍNH CỦA
ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH - KINH TẾ ĐẶC BIỆT Ở VIỆT NAM .... 104

4.1. Mục đích xây dựng và ban hành thể chế hành chính của đơn vị hành
chính - kinh tế đặc biệt ................................................................................... 104
4.1.1. Xây dựng thể chế hành chính về kinh tế ......................................... 104


4.1.2. Xây dựng thể chế hành chính về chính trị, xã hội và nguồn nhân lực .. 105
4.1.3. Xây dựng thể chế hành chính về hành chính và quản trị ................. 106
4.2. Yêu cầu xây dựng và ban hành thể chế hành chính của đơn vị hành
chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam ................................................................ 106
4.2.1. Yêu cầu đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng trong xây dựng và ban
hành thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ............. 106
4.2.2. Yêu cầu đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp trong xây dựng và ban
hành thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ............. 110

4.2.3. Yêu cầu đảm bảo tính khả thi trong việc xây dựng và ban hành
thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ..................... 112
4.2.4. Yêu cầu đảm bảo tính toàn diện, chặt chẽ, đồng bộ của thể chế
hành chính khi xây dựng và ban hành thể chế hành chính của đơn vị
hành chính - kinh tế đặc biệt ..................................................................... 114
4.3. Một số giải pháp xây dựng thể chế hành chính của đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt ở Việt Nam ............................................................................ 116
4.3.1. Quy định về tổ chức bộ máy ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt .... 116
4.3.2. Quy định về nhiện vụ, quyền hạn quản lý nhà nước ở đơn vị
hành chính - kinh tế đặc biệt ..................................................................... 125
4.3.3. Quy định chế độ làm việc và mối quan hệ công tác của chính
quyền đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ............................................... 134
4.3.4. Quy định về cơ chế giám sát hoạt động của chính quyền đơn vị
hành chính - kinh tế đặc biệt ..................................................................... 135
4.3.5. Quy định về chính sách đặc thù để quản lý nhà nước ở đơn vị
hành chính - kinh tế đặc biệt ..................................................................... 137
KẾT LUẬN ................................................................................................... 148
DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN
LUẬN ÁN ĐÃ CÔNG BỐ............................................................................ 151
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 152
PHỤ LỤC...................................................................................................... 165


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
Từ viết tắt
BOT

Ý nghĩa
: Xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (Build Operation - Transfer)

BT

: Xây dựng - Chuyển giao (Build - Transfer)

ĐKHC

: Đặc khu hành chính

ĐKKT

: Đặc khu kinh tế

HC-KT

: Hành chính - Kinh tế

HĐND

: Hội đồng nhân dân

KCN

: Khu công nghiệp

KCNC

: Khu công nghệ cao

KCX

: Khu chế xuất

KKT

: Khu kinh tế

KKTCK

: Khu kinh tế cửa khẩu

KKTTD

: Khu kinh tế tự do

KT-XH

: KT-XH

ODA

: Hỗ trợ phát triển chính thức

QPAN

: Quốc phòng an ninh

SWOT

: Công cụ phần tích điểm mạnh điểm yếu, cơ hội,
thách thức

TTHC

: Thủ tục hành chính

UBND

: Ủy ban nhân dân

WTO

: Tổ chức Thương mại thế giới


DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 2.1. Đánh giá yếu tố cấu thành thể chế hành chính theo khảo sát ............. 60
Bảng 2.2. Đánh giá vai trò của thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt.... 64
Bảng 3.1: Khu kinh tế tự do và lĩnh vực ưu tiên ở Hàn Quốc............................ 77
Bảng 3.2: Mô hình các khu kinh tế truyền thống trên thế giới........................... 89
Bảng 3.3: Mô hình các khu kinh tế hiện đại trên thế giới .................................. 91
Bảng 3.4: Mô hình bộ máy tổ chức một số đặc khu kinh tế............................... 94
Bảng 3.5: Cơ chế, chính sách ưu đãi của một số quốc gia ................................. 97

DANH MỤC CÁC BẢNG, SƠ ĐỒ
Sơ đồ 4.1: Mô hình tổ chức Đảng ở Đơn vị HC-KT đặc biệt .......................... 118
Sơ đồ 4.2: Tổ chức bộ máy chính quyền ở Đơn vị HC-KT đặc biệt ................ 124
Sơ đồ 4.3: Mối quan hệ giữa Đơn vị HC-KT đặc biệt với các cơ quan khác ... 135
Sơ đồ 4.4: Cơ chế giám sát, kiểm tra đối với đơn vị HC-KT đặc biệt ............. 137


MỞ ĐẦU

1. Lý do chọn đề tài
Thứ nhất, lịch sử phát triển kinh tế ở nhiều quốc gia cho thấy, không thể
cùng một lúc phát triển kinh tế đồng đều trong cả nước. Theo quy luật phát triển
không đều, kinh tế sẽ phát triển mạnh ở vùng có điều kiện thuận lợi cho đầu tư,
thương mại, sau đó mới mở rộng dần sang các vùng khác khi vùng phát triển mất
lợi thế thu hút đầu tư. Chính vì thế, để tạo điểm tựa cho phát triển, nhiều nước đã
lựa chọn phương thức tập trung ưu tiên cho một địa phương nào đó phát triển
trước. Địa phương đó thường được gọi là đặc khu kinh tế (ĐKKT) với những
điều kiện ưu đãi về thể chế và đầu tư kết cấu hạ tầng hơn hẳn những vùng còn lại
của quốc gia.
Thứ hai, trên thế giới đã có nhiều quốc gia có nền kinh tế phát triển, có thể
có nhiều lý do, nhưng một trong những lý do quan trọng là đã hình thành những
“đặc khu kinh tế”, “khu kinh tế tự do”… để tạo đà phát triển kinh tế cho quốc gia
mình như: Ấn Độ có các Khu kinh tế đặc biệt: Visakhapatnam, Kandla, Surat,
Cochin, Indore, SEEPZ, Jaipur, Madras, Noida; Hàn Quốc có các Khu kinh tế tự
do: Incheon, Busan-Jinhae, Gwangyang, Daegu; Iran có Khu tự do: Aras, Anzali,
Arvand, Chabahar, Gheshm; Các tiểu vương quốc Ả Rập Thống Nhất có: Khu tự
do Jebel Ali, Thành phố Internet Dubai, Thành phố Truyền thông Dubai, Làng
Tri thức Dubai, Thành phố Y tế Dubai, Trung tâm Tài chính Quốc tế Dubai, Khu
Sản xuất và Truyền thông Quốc tế, Thành phố Studio Dubai; Malaysia có Khu tự
do Port Klang; Nga có Khu Nakhodka, Ingushetia, Yantar, Kaliningrad; Nhật
Bản có Khu thương mại tự do đặc biệt Okinawa; Phlippines có Khu cảng tự do
vịnh Subic, Khu kinh tế đặc biệt Clak; Trung Quốc có các Đặc khu kinh tế Thâm
Quyến, Sán Đầu, Chu Hải, Hạ Môn, Hải Nam. Là những đặc khu kinh tế tiêu
biểu, mang lại sự phát triển kinh tế cho một vùng và cho nền kinh tế quốc gia.
Điều này là do các quốc gia đã biết phát huy vị trí địa kinh tế của những vùng
với sự thuận lợi về giao thông đường thủy, đường biển, đường hàng không,
đường bộ… để phát triển kinh tế. Thực tế hiện nay các quốc gia như Hàn Quốc,
1

Trung Quốc, Singapor… đã và đang là những quốc gia có nền kinh tế phát triển
hàng đầu thế giới, mà khởi nguồn là từ sự đóng góp rất lớn của các khu kinh tế
tự do, các đặc khu kinh tế.
Thứ ba, thực tế cho thấy, nước ta có nhiều điều kiện thuận lợi để phát
triển các đặc khu kinh tế tầm cỡ thế giới. Việt Nam là 01 trong 10 nước trên thế
giới có chỉ số cao nhất về chiều dài bờ biển nên việc xây dựng một số đơn vị
hành chính kinh tế đặc biệt để tạo các cực tăng trưởng và thử nghiệm thể chế,
chính sách cũng như tạo bánh đà để kéo cả nền kinh tế là hết sức cần thiết. Tuy
nhiên, qua hơn 25 năm phát triển mô hình khu công nghiệp (KCN), khu chế xuất
(KCX), khu công nghệ cao (KCNC), khu kinh tế mở… ở nước ta, mặc dù đã có
những đóng góp tích cực vào phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) của địa phương
và cả đất nước nhưng mô hình này hiện không còn mới, kém linh hoạt; cơ chế,
chính sách ưu đãi chưa đủ sức cạnh tranh quốc tế; bộ máy quản lý với thẩm
quyền chưa thống nhất và thủ tục hành chính (TTHC) chưa đủ thông thoáng, cơ
sở hạ tầng và nguồn nhân lực chưa đáp ứng yêu cầu…; đồng thời hiện nay, môi
trường đầu tư của Việt Nam (thể chế, cơ chế chính sách, nền hành chính) còn
nhiều hạn chế, thiếu cạnh tranh với các quốc gia lân cận, khu vực và quốc tế do
đó chưa thật sự hấp dẫn các nhà đầu tư, nhất là đầu tư trực tiếp nước ngoài. Kết
luận số 64 - KL/TW ngày 28/5/2013 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng về
một số vấn đề tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị từ Trung ương đến
cơ sở nêu rõ:
Hoàn thiện cơ chế phân cấp theo hướng tăng tính tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của chính quyền địa phương,... Hướng dẫn tổ chức đảng và
chính quyền phù hợp đối với các địa phương có tính đặc thù, như đặc
khu kinh tế, hải đảo,… thực hiện mô hình bí thư cấp ủy đồng thời là
Chủ tịch Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp; bí thư cấp ủy đồng thời
là chủ tịch ủy ban nhân dân (UBND) ở cấp xã, cấp huyện đối với
những nơi có đủ điều kiện,… Cần tăng cường kiêm nhiệm một số
chức danh trong các tổ chức của hệ thống chính trị,… Tiếp tục thí

2


điểm khoán kinh phí hành chính để khuyến khích giảm biên chế,…
Thực hiện thi tuyển các chức danh quản lý ở địa phương (đến cấp
giám đốc sở và tương đương) [4].
Do đó việc thành lập một số đơn vị HC-KT đặc biệt sẽ góp phần khắc
phục và giải quyết một phần những tồn tại nêu trên.
Thứ tư, Chủ trương, quan điểm, chiến lược và kế hoạch phát triển KT-XH
về xây dựng và phát triển Đặc khu kinh tế của nước ta đã được thông qua tại các
kỳ Đại hội VIII, X, XI của Đảng. Đại hội XII của Đảng tiếp tục khẳng định “...
phát triển một số khu kinh tế mở và đặc khu kinh tế...” [9]. Đặc biệt gần đây,
Nghị quyết số 11/NQ-TW ngày 03/6/2017 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng
khóa XII về hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đã
xác định: “xây dựng một số đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt với thể chế vượt
trội để tạo cực tăng trưởng và thử nghiệm đổi mới, hoàn thiện tổ chức bộ máy
thuộc hệ thống chính trị” [9]. Để cụ thể hóa chủ trương này, Bộ Chính trị ban
hành Thông báo Kết luận số 21-TB/TW ngày 22-3-2017 về các Đề án xây dựng
đơn vị HC-KT đặc biệt Vân Đồn (tỉnh Quảng Ninh), Bắc Vân Phong (tỉnh
Khánh Hòa) và Phú Quốc (tỉnh Kiên Giang). Theo đó, Bộ Chính trị đã kết luận:
…Đồng ý cho thành lập ba đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt: Vân
Đồn (tỉnh Quảng Ninh), Bắc Vân Phong (tỉnh Khánh Hòa) và Phú
Quốc (tỉnh Kiên Giang) trực thuộc cấp tỉnh, nhằm khai thác tốt nhất
các tiềm năng khu vực có lợi thế vượt trội, thu hút mạnh nguồn vốn
đầu tư, công nghệ cao, phương thức quản lý mới tiên tiến, hình thành
khu vực tăng trưởng cao, tạo thêm nguồn lực và động lực, góp phần
thúc đẩy nhanh phát triển và tái cơ cấu kinh tế cho tỉnh, vùng và cả
nước [12].
Hiến Pháp 2013, Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã có
quy định tạo dựng khung khổ pháp lý cho xây dựng đơn vị hành chính - kinh tế

đặc biệt với việc đưa thêm quy định về đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt do
Quốc hội quyết định thành lập, được áp dụng các cơ chế đặc biệt về kinh tế, xã
3


hội, có chính quyền địa phương được tổ chức riêng. Kỳ họp thứ 4 Quốc hội khóa
XIII đã thảo luận và ra Nghị quyết về thành lập một số đơn vị hành chính - kinh
tế đặc biệt cũng như thảo luận dự thảo Luật đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt
nhằm chuẩn bị về thể chế hành chính cho việc triển khai thành lập và phát triển
đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam.
Thứ năm, hiện nay Việt Nam chưa có đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt
nào hình thành, nên chưa có thể chế hành chính dành riêng cho các đơn vị HCKT đặc biệt. Vấn đề đặt ra là, yêu cầu về hình thành và phát triển đơn vị HC-KT
đặc biệt là cần thiết và phù hợp với yêu cầu phát triển khách quan. Cho nên, cần
phải xây dựng hệ thống thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế tế đặc
biệt là cần thiết. Thực tế cho thấy cũng chưa có công trình khoa học nào nghiên
cứu một cách toàn diện, đầy đủ nhất về vấn đề xây dựng thể chế hành chính của
đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam. Mà yêu cầu đối với sự phát
triển đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là về kinh tế phải có tính tự do cạnh
tranh, về thể chế hành chính phải có tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm cao. Điều
này có nghĩa là cần xây dựng một thể chế hành chính hiện đại, vượt trội và chuẩn
mực cho đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt để đáp ứng yêu cầu phát triển của
thực tiễn.
Vì những lý do trên, nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài “Thể chế hành
chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam” làm luận án tiến sĩ
chuyên ngành Quản lý công.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
2.1. Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề lý luận có liên quan, đánh giá những
bài học kinh nghiệm ở trong nước, và một số đặc khu kinh tế ở nước ngoài về
thể chế hành chính đối với đặc khu kinh tế thời gian qua, luận án đưa ra một số

giải pháp để xây dựng và hoàn thiện thể chế hành chính của đơn hành chính kinh tế đặc biệt ở Việt Nam trong thời gian tới.
4


2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Hệ thống hóa, làm rõ hơn một số vấn đề lý luận về đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt, thể chế hành chính và thể chế hành chính của đơn vị hành chính
- kinh tế đặc biệt.
- Nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới và ở Việt
Nam về đặc khu kinh tế về thể chế hành chính đối với từng đặc khu kinh tế, trên
cơ sở đó rút ra một số bài học kinh nghiệm cho việc xây dựng thể chế hành chính
về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam.
- Đề xuất một số quan điểm, định hướng và giải pháp chủ yếu để xây
dựng và ban hành thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở
Việt Nam trong thời gian tới.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận án là thể chế hành chính của đơn vị hành
chính - kinh tế đặc biệt.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi về nội dung: Luận án tập trung nghiên cứu về:
+ Thể chế hành chính;
+ Đặc khu kinh tế và thể chế hành chính ở đặc khu kinh tế của một số
quốc gia trên thế giới và một số đặc khu kinh tế ở Việt Nam;
+ Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt và thể chế hành chính của đơn vị
hành chính - kinh tế đặc biệt.
- Phạm vi về không gian: Một số đặc khu kinh tế của một số quốc gia trên
thế giới và đặc khu kinh tế đã từng được thành lập ở Việt Nam.
- Phạm vi về thời gian: Từ năm 1970 đến nay.
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
4.1. Phương pháp luận

+ Đề tài được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và hệ thống quan điểm, chủ trương của Đảng,
5


chính sách, pháp luật của Nhà nước Việt Nam. Luận án tuân thủ nhất quán quy
luật khách quan của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử
như: Tồn tại xã hội quyết định ý thức xã hội, cơ sở hạ tầng quy định kiến trúc
thượng tầng, quy luật tiến trình tư tưởng phụ thuộc và tiến trình vật chất.
+ Luận án sử dụng cách tiếp cận hệ thống biện chứng lôgíc và lịch sử để
xem xét, dự đoán mô phỏng đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt và thể chế hành
chính ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt
+ Luận án nghiên cứu từ những vấn đề lý luận và thực tiễn một số đặc khu
kinh tế trên thế giới, tìm ra các điểm ưu việt thích hợp và đề xuất xây dựng thể
chế hành chính ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam.
4.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận án được nghiên cứu bởi các phương pháp nghiên cứu cụ thể như sau:
+ Phương pháp tổng kết thực tiễn nhằm tổng kết, đánh giá thực tiễn thể
chế hành chính cấp quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, qua đó khái quát,
đúc kết một số vấn đề có tính lý luận.
+ Phương pháp thống kê - tổng hợp, thống kê thể chế hành chính một số
đặc khu kinh tế trên thế giới, các tài liệu có thể chế liên quan mật thiết đến thể
chế hành chính về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.
+ Phương pháp phân tích - so sánh nhận định, đánh giá khách quan thể
chế hành chính ở một số đặc khu kinh tế, những thành công và chưa thành công,
nguyên nhân của thành công và nguyên nhân của chưa thành công đối với từng
đặc khu kinh tế trên thế giới.
+ Phương pháp nghiên cứu tài liệu nhằm có những phân tích, đánh giá
toàn diện về lý luận cũng như thực tiễn thể chế hành chính đối với các đơn vị
HC-KT đặc biệt và đưa ra những khuyến nghị khoa học.
+ Phương pháp khảo sát điều tra xã hội học bằng phiếu với cán bộ, công

chức lãnh đạo quản lý (30 phiếu), với doanh nhân (40 phiếu) và người dân (30
phiếu) ở Phú Quốc tỉnh Kiên Giang (100 phiếu), Bắc Vân Phong tỉnh Khánh Hòa
(100 phiếu ) và Vân Đồn tỉnh Quảng Ninh (100 phiếu ) (nghiên cứu sinh tiến hành
6


khảo sát 03 địa phương trên. Đối tượng khảo sát gồm: Các cán bộ, công chức lãnh
đạo quản lý; các doanh nhân và người dân sinh sống trên địa bàn).
5. Giả thuyết khoa học và câu hỏi nghiên cứu
5.1. Giả thuyết khoa học
Thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt được xây
dựng hoàn thiện sẽ thúc đẩy sự phát triển của đơn vị hành chính - kinh tế đặc
biệt, đồng thời tạo động lực lan tỏa đến sự phát triển của khu vực khác trên phạm
vi cả quốc gia.
5.2. Câu hỏi khoa học
+ Có cần thiết phải thành lập một số đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở
Việt Nam hay không?
+ Thể chế hành chính đóng vai trò quan trọng như thế nào trong việc xây
dựng và phát triển đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam?
+ Xây dựng thể chế hành chính ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt cần
phải làm những gì?
6. Những đóng góp mới của luận án
Một là, luận án trình bày và phân tích về đơn vị HC-KT đặc biệt ở Việt
Nam ở các một số góc độ như: Khái niệm về đơn vị HC-KT đặc biệt, đặc điểm,
vị trí, vai trò trong phát triển kinh tế của đơn vị HC-KT đặc biệt. Bên cạnh đó,
luận án cũng phân tích một số mô hình phát triển kinh tế tương tự trên thế giới
như: Mô hình đặc khu kinh tế, mô hình khu kinh tế tự do, khu kinh tế mở…là
những mô hình nhằm mục đích phát triển kinh tế, xã hội tương tự như mô hình
đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam.
Thứ hai, luận án làm rõ khung lý thuyết về thể chế hành chính của đơn vị

HC-KT đặc biệt như: Nội dung thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt,
đặc điểm, vị trí, vai trò, yếu tố ảnh hưởng… thể chế hành chính của đơn vị HCKT đặc biệt.
Thứ ba, kiến nghị giải pháp nhằm xây dựng và ban hành thể chế hành
chính của đơn vị HC-KT đặc biệt ở Việt Nam trong thời gian tới.
7


7. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án
Về mặt lý luận: Kết quả nghiên cứu của luận án góp phần vào giải quyết
một số vấn đề lý luận đang đặt ra hiện nay như:
- Luận án phân tích, xây dựng, bổ sung và làm phong phú thêm hệ thống
lý luận về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt và thể chế hành chính đối với đơn
vị hành chính - kinh tế đặc biệt.
- Phân tích, đánh giá về những thành công cũng như chưa thành công đối
với một số đặc khu kinh tế trên thế giới, chỉ ra những nguyên nhân của những
thành công và nguyên nhân chưa thành công đối với một số đặc khu kinh tế đó,
đồng thời chỉ ra những bài học kinh nghiệm khi áp dụng ở Việt Nam.
- Đề xuất hệ thống các khuyến nghị khoa học nhằm góp phần xây dựng và
hoàn thiện thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt
Nam. Nhằm góp phần vào việc hình thành và phát triển các đơn vị hành chính kinh tế ở Việt Nam trong thời gian tới.
Về mặt thực tiễn:
- Sử dụng làm tài liệu tham khảo phục vụ công tác nghiên cứu và quản lý
ở các cơ quan hoạch định chính sách, các doanh nghiệp, công tác nghiên cứu và
đào tạo thuộc các Học viện, Trường về lĩnh vực hành chính, luật và kinh tế.
8. Cấu trúc của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội
dung Luận án gồm 4 chương:
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến luận án
Chương 2: Cơ sở lý luận về thể chế hành chính của đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt
Chương 3: Thực trạng thể chế hành chính của một số đặc khu kinh tế trên

thế giới và ở Việt Nam
Chương 4: Xây dựng và ban hành thể chế hành chính của đơn vị hành
chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam.

8


Chương 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN
ĐẾN LUẬN ÁN
1.1. Các công trình nghiên cứu liên quan đến đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt (Đặc khu kinh tế)
Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là một vùng lãnh thổ quốc gia đặc
biệt, có ranh giới địa lý xác định, có dân cư sinh sống, được vận hành theo hệ
thống các thể chế và chính sách đặc biệt mà không được áp dụng đối với phần
còn lại của quốc gia đó. Thể chế và chính sách trong đơn vị hành chính - kinh tế
đặc biệt thích hợp cho việc phát triển kinh tế tự do theo cơ chế thị trường với
một cơ cấu kinh tế mang tính tổng hợp với cơ sở hạ tầng và đô thị hoàn chỉnh,
hiện đại, nhằm mục tiêu thử nghiệm các chính sách kinh tế mới, thu hút đầu tư
và khuyến khích xuất khẩu.
1.1.1. Các công trình nghiên cứu đến đặc khu kinh tế
Vấn đề về phát triển các đặc khu kinh tế, Khu thương mại tự do, khu kinh
tế mở… là rất phong phú và đa dạng, được rất nhiều các học giả trên thế giới
quan tâm và nghiên cứu. Có thể kể đến một số công trình sau:
Một số công trình nghiên cứu về quá trình hình thành và phát triển của
đặc khu kinh tế, khu kinh tế tự do như sách: Introduction to International Free
Zones, Prepared By The Meneren Corporation Denver, Colorado USA [133] đã
giới thiệu ngắn gọn việc thành lập và hoạt động của một Free Zone (Khu thương
mại tự do) quốc tế. Đối với các nước phát triển và các nền kinh tế khác trong quá
trình chuyển đổi, việc phát triển hình thức Free Zone là một hướng phát triển nền
kinh tế thị trường theo hướng tự nhiên. Việc thực hiện đầu tư vào các Free Zone

sẽ mang lại nhiều lợi ích về kinh tế và việc làm; sách: “Development of Special
Economic Zones in India: “Policies and issues volume two impact and
implications” edited by M. Soundara Pandian, Concept publishing company
PVT.LTD [127]. Tác phẩm này đã nêu nên một số nội dung của việc phát triển
các khu kinh tế đặc biệt ở Ấn Độ trong giai đoạn cuối thế kỷ XX và đầu thế kỷ
9


XXI như: Sự hình thành các khu kinh tế đặc biệt của Ấn Độ; nguyên nhân thành
công của các khu kinh tế này và những tồn tại, hạn chế; ảnh hưởng, tác động của
những đặc khu kinh tế đối với nền kinh tế Ấn Độ.
Bên cạnh đó một số công trình nghiên cứu mô tả về đặc khu kinh tế như
sách: Special Economic Zones: Progress, Emerging Challenges, and Future
Directions [123], của Farole, Thomas Akinci, Gokhan, xuất bản năm 2011 với
nội dung: Cuốn sách là sự mô tả khu kinh tế (SEZ) thông qua ý kiến của ba
chuyên gia với ba hình ảnh rất khác nhau. Ý kiến của chuyên gia thứ nhất, cho
rằng đó là một hàng rào trong công nghiệp bất động sản ở một nước đang phát
triển, các tập đoàn đa quốc gia (MNCs) được hưởng ưu đãi thuế, với người lao
động trong các nhà máy may mặc làm việc trong điều kiện không đạt tiêu chuẩn.
Ngược lại, chuyên gia thứ hai, đã nêu lại việc phát triển của thành phố Thẩm
Quyến như một phép lạ, từ một làng chài chuyển đổi thành một thành phố
thương mại quốc tế với GDP tăng gấp 100 lần trong 30 năm kể từ khi được gọi
là một SEZ. Ý kiến của chuyên gia thứ ba, lại nêu về sự phát triển tại Dubai,
Singapore với cơ sở là hàng loạt các khu thương mại và hoạt động theo một định
hướng nhất định. Trong cuốn sách tác giả sử dụng SEZ như một biểu thức chung
để mô tả các khu kinh tế hiện đại và liên quan đến hai hình thức cụ thể: (1) các
khu chế xuất (KCX), khu tự do, tập trung vào sản xuất để xuất khẩu; và (2) quy
mô lớn là các đặc khu kinh tế, mà thường kết hợp dân cư và sự đa dạng trong
hoạt động thương mại và công nghiệp; nghiên cứu về những điều kiện hình
thành và phát triển cũng như thuận lợi và khó khăn trong phát triển kinh tế hay

vai trò của đặc khu kinh tế đối với việc phát triển kinh tế xã hội của các đặc khu
kinh tế trong cuốn sách: “Special Economic Zones in Africa: Comparing
Performance and Learning from Global Experiences” [130], Thomas Farole.
Tác phẩm nêu nên những thuận lợi cũng như khó khăn của một số quốc gia Châu
Phi trong việc học tập kinh nghiệm xây dựng đặc khu kinh tế của một số quốc
gia khác. Tác giả đề cập và so sánh những thuận lợi, khó khăn về vị trí địa lý, về
thời tiết, về thể chế, về nhân lực để xây dựng đặc khu kinh tế của một số quốc
10


gia Châu Phi, bên cạnh đó cũng đưa ra những dự báo về khó khăn để các quốc
gia này khắc phụ nếu áp dụng xây dựng đặc khu kinh tế,… Những khó khăn này
không chỉ ở các quốc gia Châu Phi mà các quốc gia đang phát triển trong đó có
Việt Nam cũng cần phải quan tâm; Sách: “The Special Economic Zones of China
and Their Impact on Its Economic Development” [120], của tác giả Jung-Dong
Park, 2013. Tác phẩm đã chỉ ra vai trò của các đặc khu kinh tế của Trung quốc
và những đóng góp của nó về mặt kinh tế, định hướng đường lối cải cách của
Trung Quốc và những tác động quan trọng đến nền kinh tế lớn thứ 2 thế giới
Trung Quốc và cũng phân tích những điều kiện chủ quan, khách quan, những sự
tác động lại của nền kinh tế Trung Quốc đối với các đặc khu kinh tế này; sách:

中国经济特区研究 “Nghiên cứu về đặc khu kinh tế Trung Quốc” của tác giả
Viên Dịch Minh chủ biên [134] đã nêu những vấn đề lý luận về đặc khu kinh tế
và quá trình hình thành đặc khu kinh tế ở Trung Quốc. Cùng nội dung trên có
cuốn 中 国 开 发 区 研 究：业 达 案 例（英 文 版）Nghiên cứu Khu phát
triển kinh tế Trung Quốc (bản tiếng Anh); Tác phẩm 中国 济特区发展报告 Báo cáo phát triển đặc khu kinh tế Trung Quốc của Chung Kiên [135];
Cuốn sách中国经济增长与发展新模式 Tăng trưởng kinh tế ở Trung
Quốc và mô hình phát triển mới, A New Model for Growth and development, của
tác giả Granaut,R (Úc) chủ biên Tống Lập Cương [137] với nội dung nhấn mạnh
sự thay đổi trong chính sách kinh tế của Trung Quốc và tầm ảnh hưởng tới việc

thay đổi mô hình phát triển kinh tế mới của Trung Quốc: từ vai trò của Nhà
nước, yếu tố thị trường ảnh hưởng tới chính sách an sinh, xã hội... Đề cập đến
nội

dung

về

các

đặc

khu

kinh

tế

có

tác

phẩm

经济特区进一步发展的体制机制创新研究 - “Nghiên cứu đổi mới thể chế, cơ
chế phát triển đặc khu kinh tế” của tác giả Trần Trác Lôi, Lê Thế Quang [52];

中国经济特区史要 Lịch sử đặc khu kinh tế Trung Quốc của tác giả Đào Nhất
Đào, Lỗ Chí Quốc [136]; 国 经 济 特 区 产 业 结 构 演 进 与 原 因 - Diễn biến
11

và nguyên nhân kết cấu ngành nghề Đặc khu kinh tế Trung Quốc của tác giả
Viên Dịch Minh [56]. Các ấn phẩm này đều nêu lên lịch sử hình thành các đặc
khu kinh tế của Trung Quốc, kinh nghiệm phát triển một số đặc khu tiêu biểu
như Thâm Quyến, Thượng Hải; đồng thời, sự đúc kết đánh giá những nguyên
nhân thành công, hạn chế và khẳng định sự cần thiết ra đời của các đặc khu kinh
tế tại quốc gia này, v.v...
Trong số các công trình nghiên cứu về đặc khu hành chính (ĐKHC) có
cuốn sách: Hong Kong special administrative region recent economic situation
and prospects [129]. (Đặc khu hành chính Hồng Kông sự phát triển kinh tế và
triển vọng) của tác giả Tang Kwong Yiu. Tài liệu này nêu nên những thành tựu
của nền kinh tế ở đặc khu hành chính Hồng Kông phân tích, dự báo những cơ
hội và thách thức để phát triển trong tương lai. Tài liệu chủ yếu đề ra những giải
pháp khắc phục những nhược điểm của Hồng Kông trong sự hội nhập cũng như
những diễn biến của nền kinh tế toàn cầu
1.1.2. Các công trình nghiên cứu liên quan đến đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt
Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là một thuật ngữ mới được sử dụng ở
nước ta. Hiện nay đã có một số công trình khoa học như bài báo, luận văn, luận
án… đã được công bố liên quan đến nội dung này. Cụ thể như sau:
Bài viết: “Đặc khu kinh tế-mô hình cần được nghiên cứu thí điểm ở Việt
Nam” Nguyễn Minh Sang [92]. Bài viết trình bày một số mô hình và nêu nên
những ưu, nhược điểm của từng mô hình nghiên cứu khi áp dụng vào Việt Nam;
Bài viết: “Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt” trong Hiến pháp năm
2013” của tác giả Nguyễn Quốc Sửu [93]. Bài viết đề cập đến quan điểm và khái
niệm về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt trong Hiến Pháp 2013 cũng như nêu
nên những tồn tại của các khu kinh tế, khu chế xuất của Việt Nam trong thời
gian vừa qua. Đồng thời cũng đề xuất một số kiến nghị để xây dựng và phát triển
các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt của Việt Nam trong thời gian tới;
Bài viết: “Các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt trên thế giới và những

gợi ý đối với Việt Nam” của tác giả Trần Minh Ngọc [59], đã trình bày một số
12


đặc trưng và dạng thức của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt từ một số mô
hình tương tự trên thế giới, cũng như bài học kinh nghiệm và đề xuất một số gợi
ý cho việc xây dựng đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam như: Đặc
thù về kinh tế, văn hóa, chính trị… của việc xây dựng đơn vị hành chính - kinh
tế đặc biệt ở Việt Nam; thẩm quyền trong vận hành, thể chế vượt trội… trong
xây dựng đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam.
Bài viết “Xây dựng các đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt ở Việt Nam là
cần thiết” của tác giả Nguyễn Chí Dũng [32] đã nêu một góc nhìn về khái niệm
đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam và các mô hình tương tự trên thế
giới; đã trình bày sự cần thiết thành lập các đơn vị HC-KT đặc biệt ở Việt Nam;
nêu các yêu cầu đặt ra khi xây dựng các đơn vị HC-KT đặc biệt tại Việt Nam…
Bài viết “Tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế
đặc biệt” của tác giả Trần Anh Tuấn [104]. Tác giả đã khẳng định từ một số mô
hình tổ chức chính quyền thành công hoặc chưa thành công ở đơn vị hành chính
của Việt Nam trong lịch sử là chưa đủ để xây dựng mô hình chính quyền đơn vị
HCKT đặc biệt phù hợp và hiệu quả trong giai đoạn hiện nay mà cần phải tìm
hiểu, học hỏi nhiều mô hình tương tự đã thành công trên thế giới; tác giả đã nêu
một số điều kiện thành lập chính quyền đơn vị HCKT đặc biệt; lựa chọn mô
hình; nguyên tắc và yêu cầu trong tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị
HCKT đặc biệt và hướng tổ chức chính quyền ở đơn vị HCKT đặc biệt.
1.2. Các công trình nghiên cứu liên quan đến thể chế và thể chế hành
chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt
1.2.1. Các công trình nghiên cứu liên quan đến thể chế
Thuật ngữ “thể chế” được hiểu theo nhiều cách khác nhau, tùy theo góc
độ nghiên cứu. “Thể chế” được nghiên cứu ở nhiều lĩnh vực như kinh tế, xã hội,
chính trị… Trên thế giới, thuật ngữ này (institution) được sử dụng trong khoa

học xã hội từ rất lâu, Giambattista Vico là một trong những người đầu tiên sử
dụng thuật ngữ này trong tác phẩm Scienza Nuova năm 1725 [105]. Tuy nhiên,
13


cho đến nay, vẫn chưa có cách hiểu thống nhất về thuật ngữ “thể chế”. Ở mỗi
góc độ nghiên cứu lại có những định nghĩa khác nhau về thể chế.
Trong lĩnh vực xã hội, như Alan Wells cho rằng “các thể chế xã hội tạo
thành một yếu tố trong một khái niệm tổng quát hơn gọi là cấu trúc xã hội”
[121]. Định nghĩa của Hodgson: Các thể chế là những hệ thống qui luật xã hội
được thiết lập và phổ biến, kiến tạo nên các tương tác xã hội [121]. Thể chế vừa
định hình hành vi con người, vừa là một sản phẩm của hành vi con người Trong
lĩnh vực kinh tế, lý luận về thể chế xuất hiện từ khoảng đầu thế kỷ XX. Một
trong những người đầu tiên đưa ra khái niệm về thể chế là Thorstein Veblen vào
năm 1914 [1]. Thorstein Veblen cũng là một trong những người đầu tiên xây
dựng trường phái kinh tế học thể chế. Năm 1972, trong cuốn “Analytical
Institutional Economics”, Schmid. A có đưa ra quan niệm về thể chế là “tập hợp
các mối quan hệ được quy định giữa mọi người” [1]. Vào năm 1990, nhà kinh tế
học Douglass North tiếp tục đưa ra khái niệm về thể chế trong cuốn “Institutions,
Instututional Change and Economic Performance”. Cũng trong cuốn sách này,
North đã đưa ra hệ thống lý thuyết về thể chế, những thay đổi và sự tác động của
nó đối với các hoạt động kinh tế [61]. Đa số các nhà kinh tế học xem thể chế như
là “luật chơi”.
Theo các nhà chính trị học thì thể chế là “các quyền chính thức và không
chính thức và các tập quán được sử dụng để chuyển các yêu cầu của công dân vào
chính sách công” [132] hay “hệ thống các cơ quan nhà nước với vị trí, quyền hạn,
trách nhiệm, quyền lực và các đặc quyền”. Thuật ngữ “thể chế” cũng được nghiên
cứu trong mối quan hệ với thuật ngữ “tổ chức” [1]; [12]; [105]. Ví dụ, Ngân hàng
thế giới cho rằng thể chế và tổ chức có một phần trùng lắp nhưng thể chế và tổ
chức không phải là một bởi vì, mặc dù cả thể chế và tổ chức đều bị ảnh hưởng của

việc xây dựng chính sách, thể chế có phạm vi rộng hơn và ít biến đổi hơn.
Nhiều lý thuyết phát triển khác ngoài Ngân hàng thế giới lại dùng thuật
ngữ thể chế và tổ chức thay thế cho nhau. Ví dụ, Farole cho rằng hai thuật ngữ
này có thể dùng thay thế trong trường hợp định nghĩa thể chế là “tập hợp các quy
tắc và hành vi đã trường tồn theo thời gian bởi việc cung cấp các mục tiêu xã hội
14


giá trị” và tổ chức là “một cấu trúc của các vai trò được công nhận và chấp nhận”
[121]. Các thể chế có thể thành các tổ chức và đóng các vai trò khác nhau, nhưng
không phải tất cả các thể chế đều là tổ chức, ví dụ, các thể chế như thuế, tiền bạc,
và luật pháp không phải là tổ chức. Tuy nhiên, các thể chế khác như đồn cảnh
sát, tòa án, hay các cơ quan nhà nước lại là tổ chức. Trên thực tế, Goldsmith
1992 cho rằng nghĩa chính thức của từ thể chế trong khoa học tổ chức và quản lý
thường dùng là vai trò hay tổ chức. Brinkerhoff gợi ý rằng các quốc gia nhận
viện trợ trong phạm vi trợ giúp phát triển quốc tế thường sử dụng thuật ngữ thể
chế như là tổ chức [105]. Do đó, trong nhiều lý thuyết nghiên cứu về hành chính
công và phát triển, hai thuật ngữ này được dùng thay thế cho nhau.
Trong khi thừa nhận rằng các tài liệu phát triển là trang bị đầy đủ với các
định nghĩa về thể chế, DAI xác định các thể như một thực thể (hoặc nhóm hoặc
các tổ chức liên quan) có một khuôn khổ pháp lý, cơ cấu tổ chức, hệ điều hành,
nhân viên, và các nguồn tài nguyên và thành lập để thực hiện một tập hợp các
chức năng liên quan đến giá trị của một khách hàng hay nhóm thành phần. Thực
hiện đầy đủ các chức năng này, một thể chế kết hợp, nuôi dưỡng và bảo vệ mối
quan hệ bản quy phạm, quy tắc và các mẫu hoạt động [121].
Ở Việt Nam cũng có nhiều tác giả sử dụng thuật ngữ “thể chế” trong các
tác phẩm của mình, nhưng chủ yếu trên cơ sở dịch và dẫn các định nghĩa thể chế
của các nhà nghiên cứu nước ngoài, một số ví dụ như nghiên cứu của các tác giả
Trần Đình Ân, Võ Trí Thành trong cuốn “Thể chế - cải cách thể chế và phát
triển: Lý luận và thực tiễn ở nước ngoài và Việt Nam” [1]; hay như trong cuốn

Hành chính học đại cương [102] có viết “Khó có thể đưa ra một định nghĩa đầy
đủ, cụ thể về thuật ngữ thể chế. Theo tiếng Anh, tiếng Pháp, tiếng Nga hoặc
tiếng Latinh, thuật ngữ “institution” đều phản ánh một nội dung về việc thiết lập
một tổ chức, một công việc với những quy định pháp lý về quyền hạn, nhiệm vụ,
thẩm quyền, quy tắc hoạt động của nó, buộc các thành viên trong tổ chức đó
thống nhất chấp hành” [102]. Trong cuốn Từ điển Tiếng Việt thể chế là “những
quy định, luật lệ của một chế độ xã hội, buộc mọi người phải tuân theo” [65].

15


Ở góc độ nghiên cứu về thể chế nhà nước, có quan điểm cho rằng “Cùng
với sự phát triển của xã hội loài người, thể chế cũng phát triển và không ngừng
hoàn thiện. Trong thời kỳ sơ khai, thể chế chỉ là những quy định bằng lời nói
của các tộc trưởng, tù trưởng dựa vào uy tín, uy quyền của mình nêu ra, để bắt
cộng đồng chấp hành. Càng về sau, khi Nhà nước ra đời và trở nên hoàn chỉnh
thì thể chế được biểu hiện dưới các dạng viết, thành văn bản. Càng phát triển,
Nhà nước càng có nhiều loại thể chế và gắn liền với nó là cơ quan Nhà nước
(hai thuật ngữ thể chế và cơ quan Nhà nước luôn đi đồng thời với nhau). Thể
chế xây dựng và ban hành Hiến pháp, luật (tổ chức nào được làm điều này và
cách thức làm như thế nào); thể chế xét xử; thể chế thực thi hoạt động quản lý
Nhà nước của các cơ quan hành chính Nhà nước trên các lĩnh vực. Nhiều tổ
chức mới ra đời để thực thi các hoạt động quản lý Nhà nước và tạo nên một
dạng thể chế mới” [43].
Dù có sự khác biệt nhất định, song nhìn chung các quan niệm về thể chế
bao hàm ba khía cạnh cơ bản là: người chơi (Chính phủ, Tòa án, hiệp hội…),
quy tắc trò chơi (luật chơi), và mức cân bằng của trò chơi [132]. Như vậy, có thể
nhìn nhận thể chế dưới hai góc độ: Một là, tập hợp các quy tắc điều tiết, điều
chỉnh mối quan hệ giữa các tác nhân có sự ràng buộc lẫn nhau (luật pháp, phép
tắc, ngôn ngữ…); hai là, các thực thể tham gia vào việc thực thi các quy tắc và

nguồn lực cần thiết để làm việc đó (chính phủ, gia đình, các tổ chức đoàn thể…).
Những nghiên cứu về thể chế của các tác giả nêu trên được ứng dụng để
nghiên cứu trong nhiều lĩnh vực khác nhau như: Chính trị, kinh tế, văn hóa, giáo
dục, hành chính... Để nghiên cứu về thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc
biệt, rất cần thiết phải xem xét mối quan hệ giữa thể chế hành chính và vai trò
thể chế hành chính đối với việc hình thành và phát triển đơn vị HC-KT đặc biệt
ở Việt Nam.
1.2.2. Các công trình nghiên cứu liên quan đến thể chế hành chính
Nếu như thuật ngữ thể chế được khá nhiều tác giả quan tâm nghiên cứu và
có tính ứng dụng cao ở nhiều lĩnh vực, thì thuật ngữ thể chế hành chính nhà
16