PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ HOẠT ĐỘNG XUẤT NHẬP CẢNH CỦA NGƯỜI NƯỚC NGOÀI – THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

BÙI VĂN XUÂN

PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ HOẠT ĐỘNG XUẤT
NHẬP CẢNH
CỦA NGƯỜI NƯỚC NGOÀI: THỰC TRẠNG VÀ
GIẢI PHÁP

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2018


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

BÙI VĂN XUÂN

PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ HOẠT ĐỘNG XUẤT NHẬP
CẢNH
CỦA NGƯỜI NƯỚC NGOÀI: THỰC TRẠNG VÀ GIẢI
PHÁP
Chuyên ngành: Luật Quốc tế
Mã số: 8380101.06

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: TS. ĐỒNG THỊ KIM THOA

HÀ NỘI - 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan luận văn là công trình nghiên cứu của mình. Nội
dung luận văn có sự tham khảo và kế thừa các công trình, ấn phẩm và
các bài viết đã công bố có liên quan đến đề tài nghiên cứu. Kết quả
nghiên cứu trình bày trong luận văn có tính lý luận và thực tiễn. Học
viên đã hoàn thành các môn học và các nghĩa vụ tài chính theo quy định
của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
Người cam đoan

Bùi Văn Xuân


LỜI CẢM ƠN
Với tình cảm chân thành và lòng biết ơn sâu sắc, tôi trân trọng cảm ơn Khoa
Luật học – Đại học Quốc gia Hà nội và các thầy cô giáo tham gia giảng dạy Khoá
22 - Cao học Luật quốc tế đã tận tình quan tâm giúp đỡ, tạo điều kiện thuận lợi cho
tôi được học tập, nghiên cứu tại trường.
Đặc biệt, tôi xin chân thành cảm ơn Tiến sỹ Đồng Thị Kim Thoa đã tận tình
hướng dẫn khoa học, giúp đỡ người viết luận văn trong suốt quá trình nghiên cứu
và hoàn thiện luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn các đồng chí lãnh đạo, chỉ huy và đồng nghiệp ở
Cục quản lý xuất nhập cảnh, Cục an ninh cửa khẩu Việt Nam Bộ công an, Cục Cửa
khẩu Bộ đội Biên phòng Việt Nam, Tổ chức di dân quốc tế (IOM) tại Việt Nam đã
nhiệt tình giúp đỡ, cung cấp tư liệu, khảo sát thực tế và tạo điều kiện thuận lợi cho
tôi trong quá trình nghiên cứu để hoàn thiện luận văn này.
Mặc dù đã có nhiều cố gắng trong quá trình thực hiện đề tài, nhưng do điều

kiện nghiên cứu, khả năng và kinh nghiệm quản lý của bản thân có hạn, luận văn
chắc khó tránh khỏi những thiếu sót. Kính mong nhận được ý kiến chỉ dẫn quý báu
của quý thầy cô giáo và các bạn đồng nghiệp để luận văn được hoàn thiện hơn.
Trân trọng !
Hà Nội, ngày 17 tháng 9 năm 2018
Tác giả

Bùi Văn Xuân


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các từ viết tắt
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
Chƣơng 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ VỀ HOẠT ĐỘNG NHẬP
CẢNH, XUẤT CẢNH, QUÁ CẢNH CỦA NGƢỜI NƢỚC NGOÀI
TẠI VIỆT NAM........................................................................................................ 7
1.1.

Các khái niệm cơ bản về hoạt động xuất nhập cảnh của ngƣời
nƣớc ngoài tại Việt Nam ..............................................................................7

1.1.1. Khái niệm người nước ngoài ..........................................................................7
1.1.2. Khái niệm hoạt động XNC của người nước ngoài tại Việt Nam .................12
1.1.3. Công tác quản lý nhà nước đối với hoạt động xuất nhập cảnh của
người nước ngoài tại các cửa khẩu quốc tế Việt Nam .................................15
1.2.

Cơ sở pháp lý của hoạt động quản lý ngƣời nƣớc ngoài xuất nhập
cảnh Việt Nam ............................................................................................26

1.2.1. Lược sử hình thành và phát triển chế định pháp luật về quản lý hoạt
động xuất nhập cảnh của người nước ngoài tại Việt Nam ...........................26
1.2.2. Tổng quan các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành về công tác
quản lý người nước ngoài xuất nhập cảnh Việt Nam...................................34
1.3.

Pháp luật về ngƣời nƣớc ngoài xuất nhập cảnh của một số nƣớc .........37

1.3.1. Pháp luật XNC Úc (Ôxtrâylia) .....................................................................38
1.3.2. Pháp luật XNC Nhật Bản .............................................................................42
1.3.3. Pháp luật XNC Xing- ga- po ........................................................................45
1.3.4. So sánh, nhận xét đánh giá chung ................................................................49
Kết luận Chƣơng 1 ..................................................................................................52


Chƣơng 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ HOẠT ĐỘNG
XUẤT NHẬP CẢNH CỦA NGƢỜI NƢỚC NGOÀI VÀ THỰC
TIỄN CÔNG TÁC QUẢN LÝ NGƢỜI NƢỚC NGOÀI XUẤT
NHẬP CẢNH QUA CỬA KHẨU QUỐC TẾ CỦA VIỆT NAM ..........53
2.1.

Thực trạng pháp luật Việt Nam về hoạt động xuất nhập cảnh của
ngƣời nƣớc ngoài ........................................................................................53

2.1.1. Các nguyên tắc, điều kiện XNC đối với người nước ngoài .........................54
2.1.2. Quyền, nghĩa vụ của người nước ngoài XNC Việt Nam .............................64

2.1.3. Cải cách thủ tục hành chính trong công tác quản lý Người nước ngoài
xuất nhập cảnh Việt Nam .............................................................................66
2.2.

Thực tiễn hoạt động quản lý XNC đối với ngƣời nƣớc ngoài qua
cửa khẩu quốc tế Việt Nam .......................................................................69

2.2.1. Tổng quan về địa bàn nghiên cứu ................................................................69
2.2.2. Thực tiễn pháp luật quản lý XNC đối với người nước ngoài XNC Việt Nam ....71
2.2.3. Đánh giá công tác quản lý người nước ngoài XNC Việt Nam ....................84
Kết luận chƣơng 2 ...................................................................................................86
Chƣơng 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ HOẠT
ĐỘNG NHẬP CẢNH, XUẤT CẢNH, QUÁ CẢNH CỦA NGƢỜI
NƢỚC NGOÀI TẠI CỬA KHẨU QUỐC TẾ VIỆT NAM .......................87
3.1.

Những yếu tố tác động tới ngƣời nƣớc ngoài XNC Việt Nam ...............87

3.1.1. Chủ trương, đường lối chính sách của Đảng, Nhà nước ..............................87
3.1.2. Xu thế hội nhập và ảnh hưởng từ góc độ di dân toàn cầu ............................89
3.1.3. Các vấn đề liên quan đến chính sách thị thực nhập cảnh .............................91
3.1.4. Công tác tuyên truyền, quảng bá hình ảnh Việt Nam và các vấn đề liên
quan khác......................................................................................................92
3.2.

Nguyên tắc cho ngƣời nƣớc ngoài XNC, bài học kinh nghiệm từ
thực tiễn pháp luật một số nƣớc ...............................................................94

3.2.1. Mục tiêu chung .............................................................................................94
3.2.2. Mục tiêu cụ thể .............................................................................................95

3.2.3. Bài học kinh nghiệm từ thực tiễn, pháp luật một số nước ...........................96
3.3.

Một số giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện quy định pháp luật Việt
Nam về hoạt động xuất nhập cảnh của ngƣời nƣớc ngoài ...................103

3.3.1. Nguyên tắc đề xuất các các giải pháp ........................................................103
3.3.2. Một số giải pháp và khuyến nghị chung ....................................................105
3.3.3. Giải pháp tiếp tục sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật trong hệ
thống pháp luật quốc gia của Việt Nam liên quan đến hoạt động xuất
nhập cảnh của người nước ngoài................................................................106
Kết luận chƣơng 3 .................................................................................................114
KẾT LUẬN ............................................................................................................115
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................116
PHỤ LỤC .............................................................................................................. 1PL


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
ANQG

An ninh quốc gia

ANTT

An ninh trật tự

BCA

Bộ Công an

BĐBP

Bộ đội biên phòng

CACK

Công an cửa khẩu

CKQT

Cửa khẩu quốc tế

CHKQT

Cảng hàng không quốc tế

KSV

Kiểm soát viên

KSXNC

Kiểm soát xuất nhập cảnh

NC

Nhập cảnh

NNN

Người nước ngoài

QC

Quá cảnh

QLHC

Quản lý hành chính

QLNN

Quản lý nhà nước

QLXNC

Quản lý xuất nhập cảnh

XC

Xuất cảnh

XNC

Xuất nhập cảnh


MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Ngày nay, toàn cầu hóa và giao lưu hợp tác giữa các quốc gia trên thế giới
đang là một xu thế tất yếu. Lịch sử phát triển con người cho thấy bất cứ quốc gia
nào muốn phát triển đều cần phải có những chính sách phù hợp để chủ động hội
nhập quốc tế, tăng cường giao lưu, hợp tác với các quốc gia khác trong đó phải kể
đến chính sách xuất nhập cảnh và di trú của công dân.
Với chủ trương đường lối chính sách đối ngoại cởi mở, hiện nay Việt Nam đã
thiết lập quan hệ trên hầu hết tất cả các lĩnh vực ngoại giao, chính trị, pháp lý, kinh tế,
văn hoá, giáo dục, du lịch với nhiều quốc gia và các tổ chức quốc tế, không phân biệt
chế độ chính trị, dân tộc cũng như tôn giáo. Với chính sách thị thực nhập cảnh ngày
càng đa dạng, dễ dàng tiếp cận, đặc biệt là mở rộng diện đối tượng người nước ngoài
được miễn thị thực nên lượng người nước ngoài nhập cảnh, quá cảnh, xuất cảnh (sau
đây viết tắt là XNC) Việt Nam không ngừng tăng lên với đủ mọi thành phần và nhiều
mục đích khác nhau như đầu tư, lao động, du lịch, thăm thân, học tập, lao động, học
tập....Trung bình hàng năm, lượng người ngoại quốc nhập cảnh vào Việt Nam tăng
20-30% [17]. Hoạt động XNC của người nước ngoài hiện nay đã và đang diễn ra theo
hướng được kiểm soát chặt chẽ, có dự báo trước và được điều chỉnh bởi các quy định
pháp luật Việt Nam cũng như pháp luật, thông lệ quốc tế, các điều ước quốc tế mà
Việt Nam là thành viên. Quan hệ đối ngoại vì thế được củng cố và mở rộng góp phần
nâng cao vị thế của Việt Nam trong khu vực và trên trường quốc tế.
Trong bối cảnh đó, yêu cầu quản lý người nước ngoài ngay từ khi họ làm thủ
tục xin thị thực nhập cảnh hay ngay từ khi họ đặt chân đến lãnh thổ Việt Nam là
một yêu cầu tất yếu khách quan, nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho họ cư trú, đi lại,
du lịch, học tập và lao động.... đồng thời ngăn chặn các hành vi vi phạm pháp luật,
bảo đảm an ninh, trật tự và an toàn xã hội giữ vững chủ quyền quốc gia.
Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân bên cạnh những ưu điểm, pháp luật quản lý
nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh, cư trú (gọi chung là pháp luật XNC)

1

đối với người nước ngoài ở Việt Nam đã và đang bộc lộ những hạn chế nhất định,
gây ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu lực, hiệu quả của nền hành chính nhà nước nói
chung và hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực XNC đối với người nước ngoài
nói riêng. Vấn đề quản lý người nước ngoài XNC Việt Nam bộc lộ nhiều vấn đề bất
cập cả về cơ sở lý luận, cơ chế pháp lý và các vấn đề thực tiễn phát sinh ngay từ khi
họ nhập cảnh, xuất cảnh và quá cảnh tại các Cửa khẩu quốc tế của Việt Nam đòi hỏi
cần phải có cơ chế kiểm soát, giải quyết phù hợp, đúng pháp luật quốc gia và quốc tế.
Do vậy, việc quản lý người nước ngoài XNC tại Việt Nam được thực hiện
đúng quy định pháp luật, đầy đủ và khoa học ngay từ khi họ đặt chân tới cửa khẩu
Việt Nam có vai trò, ý nghĩa vô cùng quan trọng không chỉ đối với công tác kiểm
soát con người tại cửa khẩu mà còn tạo tiền đề cho các hoạt động quản lý nhà nước
tiếp theo khi họ trong phạm vi chủ quyền lãnh thổ Việt Nam theo quy định của pháp
luật.Với cách tiếp cận riêng, đề tài “Pháp luật Việt Nam về hoạt động xuất nhập
cảnh của người nước ngoài: thực trạng và giải pháp” không trùng với bất cứ công
trình khoa học nào đã công bố (tính đến thời điềm hiện nay tháng 9/2018). Do vậy,
học viên chọn đề tài này để nghiên cứu và làm luận văn thạc sĩ luật học.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Liên quan đến pháp luật XNC nói chung, pháp luật về quản lý đối tượng là
người nước ngoài XNC nói riêng đã có nhiều công trình, bài viết nghiên cứu ở các
góc độ tiếp cận khác nhau. Qua khảo cứu các công trình khoa học đã công bố, đến
nay có các công trình liên quan đến đề tài như:
Trước hết, có thể kể đến các công trình nghiên cứu khoa học, như: đề tài
khoa học "Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm soát xuất nhập cảnh tại các
cửa khẩu quốc tế góp phần đảm bảo an ninh quốc gia" tác giả Triệu Văn Thế, đề tài
cấp bộ do Bộ Công an chủ trì, nghiệm thu năm 2005; luận văn thạc sĩ “Hoạt động sử
dụng hộ chiếu, giấy tờ giả xuất nhập cảnh trái phép qua cửa khẩu sân bay Nội Bài và
công tác đấu tranh của cơ quan an ninh” của tác giả Nguyễn Việt Quang, năm 2007;
luận văn thạc sĩ “Giải pháp nâng cao hiệu quả công tác phối hợp giữa các lực lượng
trong đảm bảo an ninh tại cửa khẩu Cảng hàng không quốc tế Nội Bài” của tác giả

2


Đào Bá Thống, năm 2007; luận án tiến sĩ “Hoàn thiện pháp luật xuất cảnh, nhập
cảnh và cư trú ở Việt Nam” của tác giả Nguyễn Văn Cường, năm 2008; Luận án tiến
sỹ“Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm soát xuất, nhập cảnh tại Cảng hàng
không quốc tế Nội Bài góp phần đảm bảo an ninh quốc gia” của tác giả Trần Quang
Tám, năm 2011; các đề tài này đều đã thực hiện tại Việt Nam.
Ở mức độ khác nhau, các đề tài trên đã đề cập đến một số vấn đề có liên
quan đến pháp luật XNC nói chung và ít nhiều đề cập đến vấn đề người nước ngoài
tại Việt Nam nói riêng. Tuy nhiên, chưa có đề tài nào chỉ đi sâu nghiên cứu về pháp
luật quản lý hoạt động XNC với đối tượng là người nước ngoài. Do vậy, với cách
tiếp cận riêng, đề tài “Pháp luật Việt Nam về hoạt động xuất nhập cảnh của
người nước ngoài: thực trạng và giải pháp” là công trình nghiên cứu có ý nghĩa cả
về lý luận và thực tiễn, không trùng lặp với các công trình nghiên cứu nào khác đã
được công bố từ trước đến nay.
3. Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu tổng quát: Đề tài này nhằm làm rõ các cơ sở lý luận khoa học và
thực tiễn của hoạt động quản lý người nước ngoài bằng cơ chế pháp lý cụ thể trong
các hoạt động nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh của họ, trên cơ sở đó đề xuất các giải
pháp nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả của kiểm soát quản lý người nước
ngoài XNC tại cửa khẩu quốc tế góp phần nâng cao hiệu quả công tác quản lý người
nước ngoài tại Việt Nam.
Để đạt được mục tiêu, đề tài tập trung giải quyết các nội dung cụ thể:
Một là, nghiên cứu, làm rõ những quy định của pháp luật Việt Nam, cụ thể từ
các khái niệm pháp lý đến chính sách, cơ chế pháp luật và các vấn đề về XNC của
người nước ngoài tại các cửa khẩu Quốc tế Việt Nam;
Hai là, phân tích, tổng hợp, đánh giá thực trạng người nước ngoài nhập cảnh,
xuất cảnh, quá cảnh tại cửa khẩu quốc tế, các vấn đề phát sinh từ hoạt động XNC của

họ từ đó chỉ ra những ưu điểm, nhược điểm và nguyên nhân của những ưu, nhược
điểm đó đề xuất các giải pháp phù hợp trong công tác kiểm soát và quản lý người
nước ngoài đặt ra;

3


Ba là, tìm hiểu pháp luật đối với người nước ngoài của một số nước: Úc,
Xing-ga-po, Nhật Bản. Trên cơ sở đó, rút ra những bài học có thể áp dụng cho thực
tiễn quản lý XNC nói chung và quản lý người nước ngoài nhập cảnh, xuất cảnh và
quá cảnh tại Việt Nam nói riêng;
Bốn là, đề xuất kiến nghị về pháp luật, xác định rõ các khái niệm pháp lý,
các vấn đề cần sửa đổi bổ sung và giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện yêu cầu
quản lý, kiểm soát người nước ngoài XNC tại Việt Nam.
4. Những đóng góp mới của đề tài
Đến nay, đã có một số đề tài nghiên cứu những vấn đề có liên quan, chủ
yếu đề cập đến công tác quản lý XNC như là một biện pháp mang tính chất “lưới
lọc đầu vào, đầu ra” đối với người nước ngoài XNC Việt Nam để góp phần đảm
bảo công tác an ninh trật tự và hợp tác quốc tế.
Đề tài này chỉ ra những thiếu sót và làm rõ các vấn đề bất cập xuất phát từ
một số khái niệm cơ bản liên quan đến quy chế pháp lý cho người nước ngoài
trong hoạt động mà chúng ta đã và đang áp dụng gặp vướng mắc trong cả lý luận
lẫn thực tiễn từ trước đến nay. Đồng thời, đề tài chứng minh rõ ràng việc thiết lập
quy chế quản lý đối với người nước ngoài ngay từ khi họ nhập cảnh một cách khoa
học sẽ có ý nghĩa vô cùng quan trọng cả về phương diện lý luận pháp lý lẫn thực
tiễn áp dụng pháp luật, nó góp phần quyết định trong các khâu quản lý và xử lý
tiếp theo với người nước ngoài từ thời điểm nhập cảnh cho đến khi họ xuất cảnh
rời lãnh thổ Việt Nam.
5. Đối tƣợng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu. Đề tài này tập trung đi sâu nghiên cứu pháp luật về

hoạt động nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh của người nước ngoài từ khi đến lãnh thổ
Việt Nam và rời đi tại các cửa khẩu quốc tế của Việt Nam trên phương diện lý luận
và thực tiễn.
- Phạm vi nghiên cứu được thực hiện theo các cách thức sau đây:
Về nội dung, đề tài nghiên cứu các quy phạm pháp luật của Việt Nam cho
người nước ngoài XNC; luật miễn trừ ngoại giao; luật hàng không dân dụng; luật cư

4


trú; luật quốc tịch...; các hiệp định về thị thực xuất nhập cảnh của Việt Nam với các
nước và các công ước quốc tế có liên quan.
Về đối tượng, đề tài nghiên cứu về người nước ngoài hoạt động XNC tại các
cửa khẩu quốc tế Việt Nam; Cụ thể bao gồm: người mang quốc tịch nước ngoài;
người không quốc tịch; người mang nhiều hộ chiếu giấy tờ có quốc tịch khác nhau
(trong đó có quốc tịch Việt Nam) thực hiện các hành vi nhằm nhập cảnh, quá cảnh,
xuất cảnh Việt Nam.
Về địa bàn, đề tài nghiên cứu tại các cửa khẩu quốc tế Việt Nam, có so sánh
với cửa khẩu nước ngoài theo pháp luật nước ngoài.
Về thời gian, đề tài sẽ nghiên cứu vấn đề người nước ngoài XNC tại Việt nam
theo thời gian từ năm 2000 đến nay – từ khi Pháp lệnh về nhập cảnh, xuất cảnh, quá
cảnh và cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam được ban hành năm 2000, thể hiện
rõ sự cải cách thủ tục hành chính theo hướng đơn giản hoá về nhập cảnh, xuất cảnh,
quá cảnh, cư trú đối với người nước ngoài trên lãnh thổ Việt Nam trước yêu cầu đòi hỏi
từ thực tiễn của công cuộc đổi mới, hội nhập quốc tế của đất nước.
6. Phƣơng pháp nghiên cứu
Để thực hiện nghiên cứu và hoàn thành đề tài này, luận văn được hoàn thành
dựa trên cơ sở phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác –
Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng và Nhà nước Việt Nam về hội
nhập quốc tế, về bảo đảm quyền con người, quyền công dân, quyền di trú trong lĩnh

vực xuất nhập cảnh.
Ngoài ra, học viên sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu khoa học
pháp lý truyền thống nhằm làm rõ các vấn đề mà mục đích nghiên cứu của đề tài đã
đề ra. Cụ thể là các phương pháp: lịch sử, so sánh, quy nạp, diễn dịch, so sánh, phân
tích, thống kê tổng hợp... để làm sáng tỏ vấn đề cần nghiên cứu.
7. Ý nghĩa khoa học của đề tài
Đây là công trình khoa học đầu tiên nghiên cứu một cách có hệ thống và toàn
diện về người nước ngoài XNC qua các cửa khẩu quốc tế Việt Nam. Kết quả nghiên
cứu của đề tài có thể được vận dụng trong thực tiễn góp phần nâng cao hiệu quả

5


thực hiện yêu cầu pháp luật tại các cửa khẩu quốc tế Việt Nam. Đồng thời, luận văn
sau khi hoàn thành cũng có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo phục vụ giảng dạy,
nghiên cứu trong bộ môn nghiệp vụ pháp luật thuộc các trường có chuyên ngành
cửa khẩu thuộc quân đội và công an nhân dân cũng như các đơn vị kiểm soát tại cửa
khẩu của Việt Nam.
8. Bố cục của luận văn
Ngoài phần phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn này bố cục
thành 3 phần: phần mở đầu, phần nội dung và phần kết luận. Phần nội dung chính
của luận văn được bố cục thành 3 chương:
Chương 1: Một số vấn đề chung về hoạt động nhập cảnh, xuất cảnh, quá
cảnh của người nước ngoài tại Việt Nam.
Chương 2: Thực trạng pháp luật Việt Nam về hoạt động xuất nhập cảnh của
người nước ngoài và thực tiễn công tác quản lý người nước ngoài xuất nhập cảnh
qua cửa khẩu quốc tế của Việt Nam.
Chương 3: Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về hoạt động nhập cảnh,
xuất cảnh, quá cảnh của người nước ngoài tại Việt Nam.

6


Chƣơng 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ VỀ HOẠT ĐỘNG NHẬP CẢNH,
XUẤT CẢNH, QUÁ CẢNH CỦA NGƢỜI NƢỚC NGOÀI TẠI VIỆT NAM
1.1. Các khái niệm cơ bản về hoạt động xuất nhập cảnh của ngƣời nƣớc
ngoài tại Việt Nam
1.1.1. Khái niệm người nước ngoài
1.1.1.1. Định nghĩa người nước ngoài
* Người nước ngoài theo pháp luật quốc tế
Hiện nay, không một quốc gia, dân tộc nào có thể tồn tại mà đóng cửa với
thế giới bên ngoài. Trong sự phát triển khách quan lịch sử của cộng đồng các quốc
gia trên thế giới, công dân nước này, nước kia cùng chung sống trên lãnh thổ của
một quốc gia do những nguyên nhân khác nhau: chiến tranh, chia tách lãnh thổ,
thiên tai, hay nhu cầu của quá trình hợp tác kinh tế, khoa học kỹ thuật, giáo dục,
giao lưu văn hóa giữa các nước và các nguyên nhân khác nữa.
Do vậy, công dân của các nước khác nhau sống cùng công dân nước sở tại
trong lãnh thổ của một quốc gia là một hiện thực khách quan. Việc nghiên cứu
quy chế pháp lý của công dân nước ngoài không thể không tìm hiểu sâu khái
niệm “người nước ngoài” đã được hình thành trong khoa học pháp lý ở nước
ngoài và ở nước ta.
Hiện nay, thuật ngữ “người nước ngoài” được sử dụng rộng rãi ở các nước
cũng như ở Việt Nam và nó được hiểu rất rộng, bao gồm: Người mang một quốc
tịch nước ngoài; Người mang nhiều quốc tịch nước ngoài; Người không mang quốc
tịch nước nào (người không quốc tịch).
Ngoài ra, thuật ngữ “người nước ngoài” còn được hiểu là công dân nước
ngoài. Trong pháp luật của nhiều nước trên thế giới, có một nét đặc trưng chung nhất
là đều lấy dấu hiệu quốc tịch để định nghĩa thế nào là người nước ngoài. Chế định
quốc tịch được nghiên cứu sâu trong khoa học pháp lý không chỉ có ý nghĩa lớn trong

Công pháp quốc tế (về dân cư) mà còn có ý nghĩa không nhỏ trong Tư pháp quốc tế
(về người nước ngoài) [26, tr.172] và trong các ngành khoa học pháp lý khác.
7


Theo tổ chức di cư quốc tế (IOM) trong cuốn giải thích thuật ngữ về du cư
định nghĩa: Người nước ngoài (foreigner) là một người thuộc về, hoặc có nghĩa vụ,
bổn phận đối với một quốc gia khác [40, tr.49]. Người nước ngoài là người không
có quốc tịch của nước nơi mà họ đang cư trú. Bất kỳ một cá nhân nào cư trú trên
lãnh thổ một nước nhất định mà không mang quốc tịch của quốc gia đó đều là người
nước ngoài. Quốc tịch luôn là căn cứ để xác định người đó là công dân nước nào
hoặc là người không thuộc công dân nước nào (người không quốc tịch). Quốc tịch
luôn luôn thuộc phạm trù quy chế nhân thân của con người [26, tr.160].
Trong pháp luật quốc tế, vấn đề về người không quốc tịch được quy định
trong Tuyên ngôn quốc tế nhân quyền 1948, Công ước về người tị nạn 1951, Công
ước về vị thế của người không quốc tịch 1954 và Công ước về giảm tình trạng
không quốc tịch 1961. Như vậy, có thể hiểu người không quốc tịch là tình trạng
pháp lý của một cá nhân không mang quốc tịch của một nước nào, đồng nghĩa với
việc người đó cũng không được coi là công dân của bất kỳ nước nào. Địa vị pháp lý
của người không quốc tịch bị hạn chế hơn nhiều so với công dân của nước sở tại và
người có quốc tịch nước ngoài trên lãnh thổ quốc gia mà họ đang sinh sống. Theo
nguyên tắc, người không quốc tịch có số quyền và tự do ít hơn, bị hạn chế trong
quyền dân sự và chính trị, không có khả năng yêu cầu sự giúp đỡ bảo hộ ngoại giao
trong trường hợp các quyền và lợi ích cá nhân của họ bị xâm phạm.
* Người nước ngoài theo pháp luật Việt Nam
Theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành, khái niệm “người nước
ngoài” được quy định ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau, nếu lấy dấu hiệu quốc
tịch để định nghĩa thì người nước ngoài là người không có quốc tịch Việt Nam, bao
gồm người có quốc tịch nước ngoài và người không quốc tịch. Cụ thể:
Theo điều 1 và điều 5 Luật Quốc tịch Việt Nam năm 1998 và khoản 1 điều 1

Pháp lệnh nhập cảnh và xuất cảnh cư trú, đi lại của người nước ngoài tại Việt Nam năm
2000; khoản 2 điều 3 Nghị định số 138/2006/NĐ-CP ngày 15/11/2006 quy định chi tiết
thi hành các quy định của Bộ luật dân sự năm 2005 về quan hệ dân sự có yếu tố nước
ngoài, thì người nước ngoài được hiểu là người không có quốc tịch Việt Nam;

8


Theo khoản 1 điều 3 Luật xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh, cư trú của người
nước ngoài tại Việt Nam năm 2014 thì người nước ngoài là người mang giấy tờ xác
định quốc tịch nước ngoài và người không quốc tịch nhập cảnh, xuất cảnh, quá
cảnh, cư trú tại Việt Nam; hoặc theo khoản 1 và 2 điều 3 Luật Quốc tịch Việt Nam
năm 2008 [42] (sửa đổi năm 2014) thì quốc tịch nước ngoài là quốc tịch của một
nước khác không phải là quốc tịch Việt Nam và người không quốc tịch là người
không có quốc tịch Việt Nam và cũng không có quốc tịch nước ngoài; phần thứ
năm của Bộ luật dân sự năm 2015 quy định về pháp luật áp dụng đố i với quan hê ̣
dân sự có yế u tố nước ngoài ;
Ngoài ra, Luật Doanh nghiệp năm 2014, khoản 1 (điều 4) quy định cá nhân
nước ngoài là người không có quốc tịch Việt Nam; Luật Đầu tư năm 2014, khoản
14 (điều 3) quy định nhà đầu tư nước ngoài là cá nhân có quốc tịch nước ngoài, tổ
chức thành lập theo pháp luật nước ngoài thực hiện hoạt động đầu tư kinh doanh tại
Việt Nam; Luật Đấu thầu năm 2013, khoản 37 (điều 4) quy định nhà thầu nước
ngoài là tổ chức được thành lập theo pháp luật nước ngoài hoặc cá nhân mang quốc
tịch nước ngoài tham dự thầu tại Việt Nam.
Chủ thể của hoạt động nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh nói chung là người
nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh trong đó có người nước ngoài. Khi nhập cảnh, xuất
cảnh, quá cảnh qua các cửa khẩu quốc tế những người này phải có hộ chiếu hoặc
giấy tờ có giá trị đi lại quốc tế được Việt Nam chấp nhận và phải chấp hành các quy
định pháp luật về xuất nhập cảnh của Việt Nam. Chủ thể của hoạt động xuất cảnh,
nhập cảnh, quá cảnh cũng chính là đối tượng của công tác kiểm soát tại cửa khẩu.

Dựa trên tiêu chí quốc tịch của người người nước ngoài nhập cảnh, xuất
cảnh, quá cảnh có: người mang quốc tịch nước ngoài và người không quốc tịch. Tuy
nhiên, trong công tác thống kê nhà nước về xuất nhập cảnh, cơ quan quản lý xuất
nhập cảnh còn có phân loại đối tượng thứ 3 là người “gốc” Việt Nam định cư ở
nước ngoài – hay còn gọi là “Việt kiều”.
Người nước ngoài là người không có quốc tịch Việt Nam. Trong lĩnh vực
quản lý nhà nước khái niệm người nước ngoài được hiểu theo nghĩa rộng, tức là

9


bao gồm cả người có quốc tịch nước ngoài và người không có quốc tịch. Đối với
người có quốc tịch nước ngoài, việc xác định họ mang quốc tịch nước nào được
căn cứ vào hộ chiếu, giấy tờ tuỳ thân.
Người không quốc tịch là người không phải công dân Việt Nam và cũng
không có quốc tịch nước ngoài nào. Trong điều kiện chính trị, xã hội của Việt Nam
cũng như các nước khác, có một số người vì những lý do chính trị, tôn giáo, chủng
tộc... họ đến cư trú tại Việt Nam, nhưng không có hộ chiếu, giấy tờ xác định là công
dân của bất cứ một quốc gia nào. Để đáp ứng nhu cầu xuất cảnh, nhập cảnh Việt
Nam, những người này có thể được các cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam xem
xét cấp giấy phép xuất nhập cảnh, thẻ thường trú và họ có thể sử dụng giấy tờ này
để xuất cảnh, nhập cảnh Việt Nam [35].
Người Việt Nam định cư ở nước ngoài, hiện còn có sự nhầm lẫn giữa các khái
niệm về người Việt Nam ở nước ngoài, công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài và
người Việt Nam định cư ở nước ngoài. Luật Quốc tịch Việt Nam quy định: “Người
Việt Nam ở nước ngoài là công dân Việt Nam và người gốc Việt Nam đang thường trú
hoặc tạm trú ở nước ngoài” [37]. Công dân Việt Nam ở đây được hiểu bao gồm cả
công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài và công dân Việt Nam làm ăn, sinh sống lâu
dài ở nước ngoài. Đối với những người thuộc diện này, dù đã được nước sở tại cho
phép định cư vĩnh viễn hoặc làm ăn, sinh sống lâu dài ở nước ngoài nhưng họ vẫn còn,

vẫn mang hộ chiếu Việt Nam và quốc tịch Việt Nam. Do vậy, chế độ pháp lý về nhập
xuất cảnh là công dân Việt Nam. Đối với công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài,
mặc dù chưa được phía nước ngoài cho nhập quốc tịch (vẫn mang quốc tịch Việt Nam)
nhưng được nước sở tại cấp giấy tờ thường trú và họ sử dụng giấy tờ do phía nước
ngoài cấp để nhập xuất cảnh Việt Nam thì chế độ pháp lý về nhập cảnh, xuất cảnh, quá
cảnh cũng được áp dụng như đối với người nước ngoài.
Người gốc Việt Nam là người Việt đã từng có quốc tịch Việt Nam mà khi
sinh ra quốc tịch của họ được xác định theo nguyên tắc huyết thống và con, cháu
của họ đang cư trú, sinh sống lâu dài ở nước ngoài. Những người này khi nhập
cảnh, xuất cảnh Việt Nam sử dụng hộ chiếu hoặc giấy tờ thay hộ chiếu do nước

10


ngoài cấp thì chế độ pháp lý về nhập cảnh, xuất cảnh được áp dụng là người
nước ngoài. Như vậy, trong công tác kiểm soát xuất nhập cảnh, người Việt Nam
định cư ở nước ngoài được hiểu theo nghĩa rộng xác định bao gồm cả công dân
Việt Nam và người gốc Việt Nam mang hộ chiếu hoặc giấy tờ có giá trị thay hộ
chiếu do nước ngoài cấp để nhập xuất cảnh Việt Nam.
Như vậy, người nước ngoài là người không có quốc tịch Việt Nam bao gồm
người mang quốc tịch nước ngoài và người không quốc tịch. Người nước ngoài là
đối tượng điều chỉnh của pháp luật XNC Việt Nam là người nước ngoài có các hoạt
động thực tế để nhập cảnh, quá cảnh, xuất cảnh Việt Nam. Tuỳ vào địa vị pháp lý
cũng như thân phận của họ theo giấy tờ sử dụng vào việc XNC Việt Nam mà họ
được hưởng quy chế pháp lý khác nhau theo quy định của pháp luật Việt Nam cũng
như các quy định liên quan trong các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên.
1.1.1.2. Địa vị pháp lý của người nước ngoài XNC Việt Nam
Địa vị pháp lý của các cá nhân nước ngoài trên lãnh thổ Việt Nam cũng rất
khác nhau, trong hoạt động xuất nhập cảnh của họ càng khác nhau rõ rệt tuỳ thuộc
vào quốc tịch, tình trạng pháp lý, cơ sở xuất nhập cảnh, mục đích nhập cảnh Việt

Nam và các điều kiện cụ thể khác.
Theo quy định của pháp luật Việt Nam cũng như các nước, người nước ngoài
tuỳ thuộc vào quy chế mà họ được hưởng các chế độ pháp lý chung như: chế độ đãi
ngộ như công dân, chế độ tối huệ quốc, chế độ có đi có lại, hay bị áp dụng chế độ
báo phục quốc [26, tr.173].
Trong hoạt động XNC người nước ngoài có quyền bình đẳng như công dân
Việt Nam như quyền được bảo hộ tính mạng, danh dự, tài sản và các quyền, lợi ích
chính đáng theo pháp luật Việt Nam trong thời gian cư trú trên lãnh thổ Việt Nam. Phổ
biến nhất trong việc cho phép người nước ngoài nhập cảnh vẫn là cơ chế có đi có lại
trên phương diện quốc gia. Hiện nay trong quản lý người nước ngoài xuất nhập
cảnh, Việt Nam đã ký thoả thuận miễn thị thực song phương và đa phương trên cơ
sở có đi có lại với 84 quốc gia về việc miễn thị thực khi nhập xuất cảnh với thời hạn
lưu trú tương ứng có đi có lại dành cho nhau [14].

11


1.1.2. Khái niệm hoạt động XNC của người nước ngoài tại Việt Nam
1.1.2.1. Khái niệm nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh
Hoạt động di chuyển qua lại từ quốc gia này sang quốc gia khác của công
dân các nước trong quan hệ giao lưu quốc tế được gọi là nhập cảnh, xuất cảnh, quá
cảnh. Tuỳ theo phương pháp và mục đích tiếp cận mà có nhiều cách nêu khái niệm
về xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh khác nhau. Từ điển tiếng Việt của Viện Ngôn
ngữ học năm 2006 đưa ra khái niệm: “Nhập cảnh là qua biên giới, vào lãnh thổ của
một nước khác”; “Xuất cảnh là qua biên giới, ra khỏi lãnh thổ của một nước”;
“Quá cảnh là đi qua lãnh thổ của một nước hay nhiều nước nào đó để tới nước
khác” [46]. Những khái niệm này chỉ nêu ra hành vi đặc trưng là qua biên giới,
song ngoại diên quá rộng và thiếu các nội dung pháp lý cụ thể trong nội hàm. Cách
giải nghĩa các cụm từ: nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh trong Luật nhập cảnh, xuất
cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam năm 2014 nêu rõ: “Nhập cảnh là

vào lãnh thổ Việt Nam qua các cửa khẩu quốc tế của Việt Nam; xuất cảnh là ra
khỏi lãnh thổ Việt Nam qua các cửa khẩu quốc tế của Việt Nam; quá cảnh là đi qua
khu vực quá cảnh tại cửa khẩu quốc tế của Việt Nam” [35, Điều 3].
Nghiên cứu các khái niệm nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh với ý nghĩa là
hành vi hợp pháp và dưới góc độ của hoạt động kiểm soát XNC trong công tác quản
lý nhà nước tại cửa khẩu cần xem xét đầy đủ các thành tố trong nội hàm của nó:
Thứ nhất, xác định nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh là một hành vi thì phải có
chủ thể thực hiện, đó là người nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh.
Thứ hai, Luật Biên giới quốc gia năm 2003 quy định rằng việc xuất cảnh,
nhập cảnh, quá cảnh, xuất khẩu, nhập khẩu qua biên giới được thực hiện tại cửa
khẩu [33, Điều 15]. Như vậy, nếu chỉ nói nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh là hành
vi “qua biên giới” thì chưa đủ, mà cụ thể là “qua cửa khẩu”, thiếu yếu tố này
không thể gọi là nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh. Bởi vì, việc qua lại biên giới
của nhân dân trong khu vực biên giới được thực hiện tại “nơi mở ra cho qua lại
biên giới” [33, Điều 16] không phải là nhập cảnh, xuất cảnh. Hơn nữa, việc thực
hiện nhập cảnh, xuất cảnh diễn ra tại các cửa khẩu đặc biệt là cửa khẩu sân bay

12


không cho thấy yếu tố lãnh thổ chủ quyền quốc gia thể hiện việc “qua biên
đường biên giới” mặc dù hành vi nhập cảnh, xuất cảnh đã được hoàn thành
nhưng thực tế vẫn trên lãnh thổ Việt Nam. Như vậy, hành vi qua cửa khẩu là một
nội dung pháp lý quan trọng trong nội hàm các khái niệm về nhập cảnh, xuất
cảnh, quá cảnh hiện nay.
Thứ ba, hoạt động nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh được điều chỉnh bởi pháp
luật trong hệ thống pháp luật quốc gia và các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết
hoặc gia nhập. Trong đó, đặc trưng pháp lý có tính chung nhất là người nhập cảnh,
xuất cảnh, quá cảnh qua cửa khẩu phải có giấy tờ tuỳ thân có giá trị đi lại quốc tế phù
hợp. Do vậy, yếu tố pháp lý này phải được xác định là một thành tố trong các khái

niệm nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh.
Như vậy, với phương pháp tiếp cận trên thì nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh
được hiểu như sau: Nhập cảnh là việc một người đi vào lãnh thổ của một nước qua
cửa khẩu theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định; xuất cảnh việc một người qua
cửa khẩu để ra khỏi một nước theo trình tự, thủ tục, pháp luật quy định; quá cảnh
là việc một người đi qua khu vực quá cảnh tại cửa khẩu để đi tiếp một tới vùng lãnh
thổ hoặc quốc gia khác theo trình tự thủ tục, pháp luật quy định.
1.1.2.2. Mối liên hệ giữa nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh và các hoạt động
khác của người nước ngoài tại Việt nam
Trước hết, các hoạt động nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh của người nước
ngoài là cơ sở tiền đề làm phát sinh các quyền nghĩa vụ của chính họ theo quy định
của pháp luật trên lãnh thổ Việt Nam.
Nhập cảnh có thể coi là mốc đầu tiên làm phát sinh các quyền và nghĩa vụ
pháp lý của người nước khởi đầu tạo tiền đề cơ bản quan trọng nhất cho các hoạt
động có mục đích chính họ khi có mong muốn vào Việt Nam như: để du lịch, thăm
thân, để lao động, để học tập hay để kinh doanh thương mại, đầu tư... Việc nhập
cảnh đúng theo trình tự quy định của pháp luật là cơ sở để người nước ngoài được
phép lưu trú theo diện và thời hạn được xác định ngay tại cửa khẩu như: cấp lưu trú,
xác định mục đích nhập cảnh.Việc nhập cảnh không đúng, không đủ điều kiện sẽ

13


dẫn đến các hậu quả pháp lý khác nhau mà họ phải chịu trách nhiệm tương ứng về
sau trước các cơ quan chức năng của Việt Nam.
Như vậy, nhập cảnh là tiền đề cho việc lưu trú để thực hiện mục đích của
người nước ngoài và nó cũng là cơ sở quan trọng để giải quyết cho họ xuất cảnh rời
Việt Nam theo quy định của pháp luật.
Xuất cảnh là mốc kết thúc cho một chu trình XNC của người nước ngoài
trên lãnh thổ Việt Nam. Việc xuất cảnh của người nước ngoài có thể được xem

để tính như là một lần nhập cảnh (nhiều lần) hoặc chấm dứt hoàn toàn hoạt động
nhập cảnh Việt Nam theo mục đích (một lần) đối với lộ trình của họ. Hoạt động
xuất cảnh này cũng có thể là cơ sở để họ có thể thay đổi mục đích nhập cảnh cho
lần nhập cảnh tiếp theo vào Việt Nam bởi theo pháp luật xuất nhập cảnh hiện
hành thì người nước ngoài không được phép thay đổi mục đích hoạt động của
mình trong một lần nhập cảnh [35, điều 24].
Ngoài ra, khi xuất cảnh người nước ngoài được cơ quan có thẩm quyền của
Việt Nam xem xét tư cách xuất cảnh. Tức là khi họ không có, không còn bất cứ sự
vướng mắc nào liên quan đến nghĩa vụ pháp lý ràng buộc nào được quy định trong
các trường hợp tạm hoãn xuất cảnh tại điều 28 luật nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh,
cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam năm 2014, họ đủ điều kiện và được các
cơ quan chức năng đảm bảo cho việc xuất cảnh rời lãnh thổ Việt Nam theo quy
định. Trong trường hợp này, xuất cảnh được hiểu là cơ sở cho lần nhập cảnh tiếp
theo của người nước ngoài. Bởi, nếu họ xuất cảnh bằng giấy phép xuất nhập cảnh
có giá trị nhiều lần thì việc xuất cảnh chỉ đơn thuần là tính như một lần xuất nhập
cảnh. Song nếu họ xuất cảnh hợp pháp thì đây chính là điều kiện khẳng định họ
hoàn toàn có đủ điều kiện cần để quay lại Việt Nam.
Quá cảnh Việt Nam có thể coi là một trong những hành vi xuất nhập cảnh
đơn giản nhất, hoạt động này chỉ bị chi phối bởi các quy phạm pháp luật thực chất
nên dễ dàng thực hiện trên cơ sở điều khoản thoả thuận hợp tác giữa các hãng vận
chuyển với Việt Nam là chủ yếu. Pháp luật Việt Nam không đặt ra nhiều luật lệ
riêng biệt cho người nước ngoài quá cảnh trừ trường hợp quá cảnh du lịch thăm

14


quan các thành phố của Việt Nam theo quy định [1]. Việc quá cảnh cơ bản chỉ làm
phát sinh các nghĩa vụ về quy chế vận chuyển nối chuyến và các quy định về an
ninh, an toàn và an ninh trật tự trên địa bàn khu vực họ được phép quá cảnh theo
quy định. Ngoài ra, người nước ngoài quá cảnh chỉ bị khuyến cáo hoặc từ chối quá

cảnh khi không đảm bảo các điều kiện nhập cảnh vào nước thứ 3 hoặc các vấn đề về
phòng chống dịch bệnh ở một thời điểm nhất định. Do đó, quá cảnh là cơ sở pháp lý
cho điều kiện nhập cảnh nước thứ 3 một cách tương đối, người nước ngoài quá cảnh
chỉ chịu trách nhiệm tuyệt đối và được sự bảo hộ của Việt Nam nếu họ thuộc diện
quá cảnh du lịch theo quy định pháp luật Việt Nam.
Tóm lại, hoạt động xuất nhập cảnh của người nước ngoài là hoạt động tạo
tiền đề cho các hoạt động có mục đích của họ, là cơ sở để xem xét việc phát sinh,
thay đổi hay chấm dứt quyền và nghĩa vụ của họ trên lãnh thổ Việt Nam theo quy
định của pháp luật và các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên.
1.1.3. Công tác quản lý nhà nước đối với hoạt động xuất nhập cảnh của
người nước ngoài tại các cửa khẩu quốc tế Việt Nam
Ngày nay, nhà nước quản lý mọi lĩnh vực trong đời sống xã hội bằng các
thiết chế pháp luật. Pháp luật về nhập cảnh, xuất cảnh quá cảnh cho người nước
ngoài là một bộ phận của pháp luật hành chính, tạo cơ sở pháp lý cho các hoạt động
hành chính của cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực kiểm soát người nước
ngoài XNC Việt Nam. Để làm sáng tỏ vai trò của quản lý XNC đối với người nước
ngoài cần xem xét dưới các góc độ cụ thể như:
1.1.3.1. Quản lý, kiểm soát xuất nhập cảnh tại khu vực cửa khẩu quốc tế
Việc qua lại của công dân quốc gia này đến quốc gia khác chính là hoạt động
xuất cảnh, nhập cảnh qua lại lẫn nhau. Tuy nhiên, hiểu đầy đủ thì "nhập cảnh là việc
người, phương tiện từ nước này vào lãnh thổ nước khác một cách hợp pháp" và
"xuất cảnh là việc người, phương tiện ra khỏi một quốc gia bằng con đường công
khai hợp pháp" "xuất nhập cảnh" là cụm từ dùng để chỉ hai hoạt động xuất cảnh và
nhập cảnh nói trên. Xuất phát từ tính độc lập chủ quyền của các quốc gia, việc xuất
cảnh, nhập cảnh phải được thực hiện một cách hợp pháp tại cửa khẩu và người,

15


phương tiện nhập cảnh, xuất cảnh qua cửa khẩu phải chịu sự kiểm soát của các cơ

quan có thẩm quyền tuân theo quy định của pháp luật mỗi nước.
a. Khái niệm cửa khẩu, cửa khẩu quốc tế, khu kinh tế cửa khẩu, khu vực biên
giới (gọi chung là các khu vực cửa khẩu)
Tìm hiểu về cửa khẩu, từ trước đến nay đã có nhiều cách tiếp cận khác nhau.
Theo từ điển Tiếng Việt của Viện ngôn ngữ thuộc Ủy ban Khoa học xã hội Việt
Nam giải nghĩa: “Cửa khẩu là chỗ dùng làm nơi ra vào một nước” [45, tr. 222].
Khái niệm này chưa nêu được những nội dung cơ bản và các dấu hiệu pháp lý
của cửa khẩu. Nội dung giải nghĩa cụm từ “Cửa khẩu” trong từ điển Bách khoa
Công an nhân dân nêu được đối tượng qua lại cửa khẩu và những hoạt động diễn
ra tại cửa khẩu:“Cửa khẩu là cửa ngõ quốc gia, nơi người, phương tiện giao
thông vận tải, hàng hoá và những đồ vật khác được phép xuất cảnh, nhập cảnh
hay quá cảnh” [14, tr.165]; phần giải thích từ ngữ trong Luật Biên giới quốc gia
có nêu: “Cửa khẩu là nơi thực hiện việc xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh, xuất
khẩu, nhập khẩu và qua lại biên giới quốc gia” [33, Điều 4]. Tại giáo trình: “Lý
luận chung về quản lý bảo vệ an ninh cửa khẩu” năm 2000 của Trường Đại học
Biên phòng (nay là Học viện Biên phòng) đưa ra khái niệm: “Cửa khẩu là điểm
do Nhà nước quyết định mở hoặc thoả thuận theo hiệp định ký kết với các nước
có chung đường biên giới, cho phép người, phương tiện, hàng hoá, hành lý trong
nước và quốc tế lưu thông” [30, tr.13]. Khái niệm này đã nêu được nhiều nội
dung pháp lý của cửa khẩu, nhưng chưa cụ thể các hoạt động tại cửa khẩu như
nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh.
Gắn với cửa khẩu có khu kinh tế cửa khẩu, thuật ngữ khu kinh tế cửa khẩu
mới được dùng ở Việt Nam trong một số năm gần đây khi quan hệ kinh tế-thương
mại Việt Nam và Trung Quốc đã có những bước phát triển mới, đòi hỏi phải có mô
hình kinh tế phù hợp nhằm khai thác các tiềm năng, thế mạnh kinh tế của hai nước
thông qua các cửa khẩu biên giới. Bên cạnh đó Việt Nam còn có biên giới với Lào
và Campuchia, tuy họ là các quốc gia nhỏ, còn khó khăn về kinh tế, nhưng lại có vị
trí hết sức quan trọng là nằm trong tiểu vùng sông Mêkông. Như vậy, khu kinh tế
16

cửa khẩu ở Việt Nam là một không gian kinh tế xác định, gắn với cửa khẩu quốc tế
hay cửa khẩu chính của quốc gia, có dân cư sinh sống và được áp dụng những cơ
chế, chính sách phát triển đặc thù do Chính phủ hoặc Thủ tướng quyết định thành
lập. Người nước ngoài hoạt động đầu tư, kinh doanh tại khu kinh tế này được cấp
thị thực xuất, nhập cảnh có giá trị nhiều lần và có thời hạn phù hợp; được tạm trú,
thường trú trong khu kinh tế và ở Việt Nam theo quy định pháp luật về cư trú và
pháp luật về xuất cảnh, nhập cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam.
Như vậy, trên các phương diện cách tiếp cận nghiên cứu đều có cách định
nghĩa về cửa khẩu khác nhau. Tuy khác nhau về cách diễn đạt, nội dung cụ thể,
nhưng các khái niệm nêu trên đều thống nhất ở chỗ xác định được một số dấu hiệu
đặc trưng của “cửa khẩu”. Vì thế, để hiểu rõ khái niệm cửa khẩu cần phải làm rõ các
dấu hiệu pháp lý cụ thể sau:
Một là, cửa khẩu là một địa điểm thuộc đầu mối giao thông quốc tế, nằm trên
các trục đường liên vận đường bộ, đường thuỷ nội địa, đường sắt trên biên giới đất
liền hoặc nằm sâu trong nội địa như các cửa khẩu cảng hàng hải, cửa khẩu sân bay.
Việc mở cửa khẩu là do Chính phủ quyết định, Luật Biên giới quốc gia quy định:
Việc mở cửa khẩu và nơi mở ra cho qua lại biên giới, nâng cấp cửa khẩu,
đóng cửa khẩu, xác định các tuyến đường bộ, đường sắt, đường thuỷ nội
địa, đường hàng hải, đường hàng không dùng cho việc quá cảnh do
Chính phủ quyết định theo quy định của pháp luật Việt Nam hoặc điều
ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập [33, Điều 16].
Hai là, cửa khẩu là nơi diễn ra việc thực hiện các hoạt động xuất cảnh, nhập
cảnh, quá cảnh, xuất khẩu, nhập khẩu: “Việc xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh, xuất
khẩu, nhập khẩu qua biên giới quốc gia được thực hiện tại cửa khẩu” [33, Điều 15].
Đối tượng đi qua cửa khẩu là người, phương tiện, hàng hoá và các đồ vật khác. Để
quản lý, kiểm soát hoạt động nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, nhập khẩu, xuất khẩu
tại cửa khẩu, Nhà nước ban hành các văn bản pháp luật quy định chế độ kiểm tra,
kiểm soát về an ninh, xuất nhập cảnh, thuế quan. Nhà nước còn quy định nhiệm vụ

17