Bài tập tự luận môn Mô hình chính quyền địa phương

Anh (chị) hãy phân tích các nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa chính
quyền trung ương và chính quyền địa phương trên thế giới? Phân tích thực tiễn
phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở
Việt Nam hiện nay?
Trả lời
I. Các nguyên tắc cơ bản phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung
ương và chính quyền địa phương trên thế giới.
1. Quan điểm về vai trò của chính quyền địa phương
- Chính quyền địa phương được xem xét “như một cành quyền lực thứ tư,
chỉ phụ thuộc vào pháp luật và chịu sự xét xử của tòa án, không trực thuộc chính
phủ và các cơ quan của chính phủ, kể cả từ trung ương lẫn địa phương”
- Các cơ quan tự quản của địa phương ngày càng trở thành một bộ phận của
chính quyền hành pháp. “Nhà nước thịnh vượng chung” đòi hỏi sự can thiệp ngày
càng sâu rộng vào tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội của các cơ quan nhà nước
ở trung ương.
2. Nguyên tắc tổ chức chính quyền địa phương
Lãnh thổ hành chính tự nhiên:
- Nhà nước công nhận các ranh giới hành chính một cách tự nhiên theo các
đặc điểm dân cư, địa lý, phong tục...
- Ngoài các cơ quan quản lý còn có các cơ quan do cư dân hợp thành trực
tiếp hoặc gián tiếp bầu ra;
- Việc tổ chức chính quyền mang nhiều tính chất tự quản, tự trị.
Lãnh thổ hành chính nhân tạo:
- Nhà nước chia các đơn vị hành chính trực thuộc theo nhu cầu quản lý của
trung ương;
- Việc tổ chức các cơ quan nhà nước chỉ cần những cơ quan hành chính để
đảm nhiệm những chức năng quản lý hành chính như mục tiêu nó đặt ra;
- Nhân viên đảm nhiệm các công việc hành chính được trên bổ nhiệm mà
không cần sự lựa chon bằng phương pháp bầu cử từ địa phương.
3. Nguyên tắc phân định thẩm quyền
- Nguyên tắc tập quyền

Áp dụng trong mô hình của các nước xã hội chủ nghĩa trước đây và ở Việt
Nam hiện nay;
Mỗi cấp hành chính- lãnh thổ, cả ở đô thị lẫn nông thôn đều thành lập cơ
quan chính quyền địa phương, vừa đại diện cho địa phương, vừa đại diện cho Nhà
nước trung ương, tạo thành hệ thống thứ bậc trên- dưới.
1


- Nguyên tắc tản quyền
Mô hình này có đặc điểm là chính quyền địa phương do trung ương đặt ra,
trực tiếp bổ nhiệm nhân sự để thực hiện quyền lực nhà nước tại địa phương đó;
Trung ương vừa giám sát vừa trực tiếp thực hiện quyền lực NN tại địa
phương thông qua các nhân viên trên;
Chỉ thực hiện các nhiệm vụ quyền hạn do chính phủ giao, không có quyền
can thiệp sâu vào Chính quyền địa phương.
VD: Pháp
- Nguyên tắc phi tập trung hóa (phân quyền)
Chính quyền địa phương theo mô hình này chính là chính quyền tự quản địa
phương;
Các cấp Chính quyền địa phương độc lập, không có sự trực thuộc lẫn nhau.
Họạt động chỉ phụ thuộc vào pháp luật, không phụ thuộc vào sự chỉ đạo của
cấp trên;
VD: Anh, Mỹ
4. Nội dung phân định thẩm quyền
Các lĩnh vực cơ bản: quản lý ngân sách; quản lý tổ chức bộ máy, cán bộ,
công chức; quản lý đầu tư công; quản lý một số dịch vụ công;
Các yếu tố quy định nội dung phân định thẩm quyền;
Một số mô hình phân định thẩm quyền về nội dung.
5. Xu hướng tự quản địa phương ở các nước trên thế giới hiện nay
Tính phổ biến của tự quản địa phương;

Các dấu hiệu cơ bản của tự quản địa phương;
Tiêu chí đo lường mức độ tự quản địa phương ( mức độ tự quản/ tự chủ về
pháp lý; mức độ tự quản/ tự chủ về tài chính);
Hai mô hình cơ bản về tự quản địa phương trong xã hội hiện đại (1/
Phát huy tối đa quyền tự quản của địa phương - phân quyền đầy đủ; 2/ Kết
hợp tự quản địa phương với sự giám sát của chính quyền trung ương);
Hiến chương châu Âu về chính quyền tự quản địa phương;
Tiến tới Hiến chương quốc tế về tự quản địa phương;
Những dấu hiệu đáng chú ý trong tổ chức chính quyền địa phương trên thế
giới.
II. Thực tiễn phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và
chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay
Phân quyền là chế độ quản lý hành chính phân cho một tập thể hay một đơn
vị hành chính, lãnh thổ tự quản lý, có tư cách pháp nhân có những quyền hạn và có
những nguồn lực nhất định, dưới sự kiểm tra của nhà nước
2


1.Chính sách của Đảng về phân cấp quản lý hành chính nhà
nước giữa chính quyền trung ương và địa phương ở Việt Nam hiện nay
Chính sách về phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa
chính
quyền
trung ương và chính quyền địa phương ở nước ta trước hết đươc
thể
hiên
trong
các văn kiên của Đảng ở các nhiệm kỳ gần đây. Nghị quyết Hội
nghi
Trung

ương 8 (khóa VII) đã khẳng đinh: “Chính phủ và cơ quan hành
chính
các
cấp
tâp trung quản lý vĩ mô…”; “Xác đinh rành mạch cụ thể trách
nhiệm
và
thẩm
quyền quản lý của Bộ và chính quyền địa phương phù hơp với tính
chất,
đăcc
điểm của từng ngành, từng lĩnh vưcc …”. Hôi nghi Trung ương 3
(khóa
VIII)
tiếp tục khẳng đinh: “Chính phủ và bộ máy hành chính nhà nước
thống
nhất
quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa xa
hôi,
quốc
phòng an ninh và đối ngoại theo đúng chức năng phù hơp với cơ
chế
mới”;
“phân đinh trách nhiệm, thẩm quyền giữa các cấp chính quyền
theo
hướng
phân cấp rõ hơn cho đia phương, kết hợp chăt chẽ quản lý ngành
và
quản
lý

lanh thô”. Quan điểm về phân cấp thẩm quyền lại tiếp tục khẳng
định
trong
Nghi quyết của các Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX, X, XI và
trong
Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn
2001
–
2010.
Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban chấp hành Trung ương Đảng
khóa
VIII (năm 1997) về phát huy quyền làm chủ của Nhân dân, tiếp
tục
xây
dựng
nhà nước Việt Nam trong sạch, vững mạnh đã khẳng định: “Phân
định
trách
3


nhiệm, thẩm quyền giữa các cấp chính quyền theo hướng phân
cấp
rõ
hơn
cho
địa phương... nhằm tạo điều kiện và thúc đẩy chính quyền địa
phương
phát
huy

tính chủ động, khai thác mọi tiềm năng tại chỗ để phát triển kinh
tế
xa
hội
ở
địa phương và đóng góp ngày càng nhiều cho sự phát triển chung
của
đất
nước. Giữa các cấp chính quyền địa phương cũng cần cụ thể việc
phân
cấp
theo hướng cấp nào giải quyết sát với thực tế hơn thì giao nhiệm
vụ
và
thẩm
quyền cho cấp đó. Nghiên cứu phân biệt sự khác nhau giữa hoạt
động
của
HĐND và nhiệm vụ quản lý hành chính ở đô thị với hoạt động của
HĐND
và
nhiệm vụ quản lý hành chính của nông thôn”.
Văn kiện Đại hội X của Đảng (năm 2006) đề ra chủ trương:
“Phân
cấp
mạnh, giao quyền chủ động hơn nữa cho chính quyền địa phương,
nhất
là
trong việc quyết định về ngân sách, tài chính, đầu tư, nguồn nhân
lực,

thực
hiện nghĩa vụ tài chính đối với Trung ương...bảo đảm quyền tự
chủ,
tự
chịu
trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi được
phân
cấp...
Tô
chức hợp lý chính quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền
đối
với
chính
quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo”.
Nghị quyết Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương
khóa
X
(số
17 – NQ/TW ngày 01-08-2007) về đẩy mạnh cải cách hành chính,
nâng
cao
hiệu lực, hiệu quả quản lý bộ máy nhà nước: “Tiếp tục phân cấp
mạnh
và
giao
quyền chủ động hơn nữa cho chính quyền địa phương, nhất là
4


trong

quyết
định
về ngân sách, tài chính, đầu tư, nguồn nhân lực, thực hiện nghĩa
vụ
tài
chính
đối với Trung ương; đồng thời hoàn thiện thể chế, pháp luật, chiến
lược,
quy
hoạch, kế hoạch phát triển để bảo đảm sự quản lý tập trung,
thống
nhất
của
Trung ương. Chính quyền địa phương được xây dựng, tô chức và
hoạt
động
theo nguyên tắc nhà nước đơn nhất, quyền lực của nhà nước là
thống
nhất...
có
cơ chế bảo đảm nguyên tắc xây dựng chính quyền Nhân dân,
tăng
cường
công
tác giám sát của cấp ủy, Mặt trận Tô quốc và các đoàn thể đối với
hoạt
động
của chính quyền địa phương...”.
Văn kiện Đại hội XI của Đảng (2011) đề ra chủ trương: “Tiếp
tục

đôi
mới tô chức hoạt động của chính quyền địa phương. Nâng cao
chất
lượng
hoạt
động của HĐND và UBND các cấp, bảo đảm quyền tự chủ và tự
chịu
trách
nhiệm trong việc quyết định và tô chức thực hiện những chính
sách
trong
phạm
vi được phân cấp. Nghiên cứu tô chức, thẩm quyền của chính
quyền
nông
thôn,
đô thị, hải đảo. Tiếp tục thực hiện thí điểm không tô chức HĐND
cấp
huyện,
quận, phường”.
Các kết luận, Nghị quyết Hội nghị Trung ương II, Trung
ươngV,
Trung
ươngVII khóa XI về việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992: (1)
Nghị
quyết số 05-NQ/TW ngày 12-7-2011 của Hội nghị lần thứ hai Ban
chấp
hành
Trung ương Đảng khóa XI về việc triển khai thực hiện chủ trương
nghiên

cứu,
5


sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992: “Sửa đôi, bô sung các quy
định
về
tô
chức, hoạt động của chính quyền địa phương, xác định rõ hơn địa
vị
pháp
lý,
mô hình tô chức, thẩm quyền của các cấp chính quyền địa
phương;
có
cơ
chế
phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương”. (2) Kết
luận
số
20KL/TW ngày 25-5-2012 của Hội nghị lần thứ V Ban chấp hành
Trung
ương
Đảng khóa XI về tổng kết thi hành Hiến pháp năm 1992 và những
nội
dung
cơ
bản về sửa đổi Hiến pháp năm 1992 nêu rõ: “Tiếp tục nghiên cứu,
đề
xuất

phương án quy định về đơn vị hành chính lanh thô, cấp hành
chính
và
tô
chức
chính quyền địa phương; quy định những vấn đề có tính nguyên
tắc
về
phân
công, phân cấp giữa Trung ương và địa phương, đồng thời phát
huy
vai
trò,
trách nhiệm của địa phương”.
Văn kiện Đại hội XII của Đảng (tháng 1 năm 2016) đã định
rõ:
“Hoàn
thiện cơ chế phân cấp, bảo đảm thống nhất, thông suốt trong
lanh
đạo,
quản
lý, điều hành từ Trung ương đến cơ sở... Phân định rõ quyền hạn
và
trách
nhiệm trong quản lý kinh tế, xa hội giữa Trung ương và địa
phương,
bảo
đảm
sự tập trung thống nhất quản lý của Trung ương và phát huy tính
chủ

động,
tự
chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương. Hoàn thiện
cơ
chế
phân cấp đầu tư, ngân sách, bảo đảm quản lý thống nhất về quy
hoạch
và
phát
triển và cân đối nguồn lực. Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của
chính
quyền
địa phương bảo đảm phục vụ tốt nhất người dân, doanh nghiệp.
6


Xác
định
rõ
thẩm quyền, trách nhiệm quản lý nhà nước về kinh tế, xã hội đối
với
chính
quyền các cấp. Tập trung vào cung cấp dịch vụ công, bảo đảm an
sinh
xã
hội,
an toàn xã hội, nâng cao phúc lợi xã hội và cải thiện đời sống cho
người
dân.
Hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy phù hợp với

chính
quyền
đô thị, Hải đảo”.
2. Pháp luật về phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính
quyền trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay.
Thứ nhất, Hiến pháp và các đạo luật tô chức bộ máy nhà
nước
về
phân
cấp quản lý hành chính Nhà nước giữa chính quyền trung ương và
chính
quyền
địa phương. Ở Việt Nam hiện nay, phân cấp quản lý hành chính
nhà
nước
giữa
chính quyền trung ương với chính quyền địa phương được quy
định
trong
Hiến
pháp 2013, Luật tổ chức Quốc hội năm 2015, Luật tổ chức Chính
phủ
năm
2015, Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Đây là hệ
thống
các
văn bản pháp lý cao nhất xác lập thẩm quyền quản lý hành chính
nhà
nước
của

chính quyền trung ương và địa phương. Nếu như trước đây chúng
ta
có
Luật
tổ
chức HĐND và UBND thì hiện nay được thay thế bởi Luật tổ chức
chính
quyền địa phương là một minh chứng quan trọng cho tư duy,
nhận
thức
rất
mới
của Đảng và Nhà nước về vấn đề phân cấp và địa vị pháp lý của
chính
quyền
địa phương.
Tuy nhiên, cần phải nhận thức đầy đủ rằng thông qua Luật
quy
định
về
7


thẩm quyền của các cấp chính quyền mà xác định vấn đề phân
cấp
và
không
thể có một đạo luật hay hệ thống văn bản pháp quy chuyên biệt
quy
định

về
vấn đề phân cấp thẩm quyền. Hơn nữa bản thân chính quyền địa
phương
cũng
không thể tự đặt ra luật để ấn định thẩm quyền, chức năng quản
lý
của
mình.
Nghị quyết của HĐND, Quyết định của UBND chủ yếu là để cụ thể
hóa
luật
của Trung ương.
Trong quá trình thực hiện các chủ trương của Đảng và chính
sách,
pháp
luật Nhà nước, trên các lĩnh vực kinh tế, xã hội, với mức độ khác
nhau,
đều
có
sự phân cấp quản lý hành chính giữa Chính phủ và các cấp chính
quyền
ở
địa
phương. Mức độ và phạm vi phân cấp quản lý của mỗi lĩnh vực
đều
giữa
trên
nguyên tắc rất cơ bản là: Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước
vĩ
mô

mọi
lĩnh vực trên phạm vi toàn quốc bằng hệ thống văn bản quy phạm
pháp
luật
và
chính sách nhất quán, đồng bộ; hướng dẫn và kiểm tra việc thực
hiện.
Sự
phân
định thẩm quyền là để định rõ thẩm quyền và trách nhiệm, đồng
thời
phát
huy
tính chủ đông, sáng tạo, phát huy lợi thế và vị trí của mỗi cấp
trong
hệ
thống
hành chính nhà nước theo sự quản lý thống nhất của Chính phủ.
Thứ hai, phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính
quyền
trung
ương và chính quyền địa phương trong các văn bản pháp quy
khác
Đi sâu hơn vào hệ thống các văn bản pháp luật có liên quan, có
thể
nhận
thấy mức độ chi tiết, cụ thể của các quy định về phân cấp quản lý
8

hành
chính
nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương
trong
các
lĩnh vực khác nhau được các đạo luật quy định rất khác nhau. Có
lĩnh
vực
thì
luật chuyên ngành chỉ quy định rất chung chung, nhưng cũng có
lĩnh
vực,
thẩm
quyền của chính quyền địa phương được quy định tương đối chi
tiết.
Thực
tế
này một phần nguyên nhân do hiện nay chủ thể tiến hành công
việc
định
ra
quy
tắc phân cấp quản lý giữa chính quyền trung ương với chính
quyền
địa
phương
hiện nay không chỉ là Quốc hội mà bao gồm cả Chính phủ và các
Bộ
quản
lý

ngành thông qua hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp
luật.
Chẳng hạn, một số đạo luật chuyên ngành, như Luật giáo dục
năm
2005
sửa đổi, bổ sung năm 2009, Luật giáo dục đại học năm 2012, Luật
an
toàn
thực
phẩm năm 2010, Luật bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng năm
2010,
v.v…
quy
định thẩm quyền của chính quyền địa phương rất chung chung. Ví
dụ,
khoản
4
Điều 100 Luật giáo dục năm 2005 sửa đổi, bổ sung năm 2009 quy
định:
UBND
các cấp trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, thực hiện
quản
lý
nhà
nước về giáo dục theo phân cấp của Chính phủ, trong đó có việc
quy
hoạch
mạng lưới cơ sở giáo dục; kiểm tra việc chấp hành pháp luật về
giáo
dục

của
các cơ sở giáo dục trên địa bàn; có trách nhiệm bảo đảm các điều
kiện
về
đội
ngũ nhà giáo, tài chính, cơ sở vật chất, thiết bị dạy học của các
trường
công
lập
thuộc phạm vi quản lý; phát triển các loại hình nhà trường, thực
9


hiện
xã
hội
hóa – giáo dục; bảo đảm đáp ứng yêu cầu mở rộng quy mô, nâng
cao
chất
lượng và hiệu quả giáo dục tại địa phương. Tương tự, Điều 49 Luật
bảo
vệ
quyền lợi người tiêu dùng năm 2010 cũng chỉ quy định rất khái
quát
về
thẩm
quyền của UBND các cấp.
Trong khi đó, một số đạo luật chuyên ngành lại quy định khá
chi
tiết

thẩm quyền của chính quyền địa phương trong hoạt động quản lý
nhà
nước
trong chuyên ngành đó. Ví dụ: Luật ngân sách nhà nước năm
2015
quy
định
tương đối chi tiết thẩm quyền của UBND các cấp trong lĩnh vực
ngân
sách.
Đặc biệt, Luật đã quy định rõ nguồn thu của ngân sách trung
ương
và
nguồn
thu của ngân sách địa phương. Điều 42 và 45 Luật đất đai năm
2013,
quy
định
khá rõ thẩm quyền của từng cấp về quy hoạch đất đai….
3. Mục đích về phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính
quyền trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay
Để có những căn cứ thực tiễn cho việc đề xuất giải pháp bảo đảm phân
cấp ở nước ta, cần thiết phải làm rõ thực trạng mục đích quá trình này ở nước
ta hiện nay.
Thứ nhất, thay đổi trong nhận thức về bản chất, chức năng của Nhà
nước. Những thay đổi này hiện nay chủ yếu mới được thể hiện trong kết quả
nghiên cứu khoa học của các nhà tư tưởng và ở quan điểm lãnh đạo của Trung
ương Đảng, của chính quyền trung ương. Ở các cấp chính quyền địa phương
mà đặc biệt là trong cơ quan hành chính địa phương không có nhiều chuyển
biến trong nhận thức về bản chất, chức năng, vai trò của Nhà nước. Nếu có thì

mức độ chuyển biến cũng rất chậm, không đáng kể. Chúng ta thấy rất rõ các
động thái mạnh mẽ của Trung ương Đảng về phòng chống tham nhũng, về xây
dựng Nhà nước pháp quyền hay động thái của Chính phủ về xây dựng một
chính phủ kiến tạo thực sự chưa tạo ra được sự lan toả rộng rãi trong toàn bộ
10


nền hành chính các cấp. Đa số cán bộ, công chức hành chính ở nước ta vẫn trì
trệ, bảo thủ, chậm thay đổi về tư duy, nhận thức trong nguyên tắc hoạt động,
trong hành xử với người dân. Biểu hiện của một nền hành chính quan liệu vẫn
rất rõ ở một số địa phương, vùng miền hiện nay của nước ta.
Trong việc thực hiện nhiệm vụ, công tác tiếp xúc, tiếp nhận hồ sơ giải
quyết công việc cho nhân dân, một số cán bộ, công chức, viên chức tỏ rõ thái
độ hách dịch, nhũng nhiễu khi giải quyết công việc, gợi ý, vòi vĩnh trong khi
thực hiện nhiệm vụ của mình.Còn hiện tượng đùn đẩy, né tránh trách công
việc, chưa thường xuyên học tập bồi dưỡng, nâng cao trình độ chuyên môn
năng lực công tác hạn chế; một số đơn vị, tình trạng mất đoàn kết nội bộ vẫn
còn xảy ra, có biểu hiện cục bộ, kèn cựa địa vị, ganh tị, bè phái, lợi ích nhóm,
trong thực hiện nhiệm vụ chuyên môn không phối hợp với nhau, làm việc theo
kiểu “mạnh ai nấy làm” dẫn đến hiệu quả công việc không cao.Trong khi đó
việc nhận xét đánh giá cán bộ, công chức, viên chức cuối năm các cơ quan,
đơn vị thực hiện chưa nghiêm túc, vẫn còn mang tính hình thức, đánh giá
chung chung và cả nể; công tác thực hiện chế độ báo cáo không trung thực,
bao che cho những cán bộ, công chức, viên chức vi phạm.
Thực trạng này có nguyên nhân chủ yếu từ nhận thức, thái độ không có
nhiều chuyển biến về bản chất, chức năng của Nhà nước trước yêu cầu, tình
hình mới.
Thứ hai, về hiệu quả hoạt động của các cấp chính quyền trong quản lý
hành chính Nhà nước.Thực trạng này được nhận thấy rất rõ thống qua các trị
số khảo sát, các báo cáo về hiệu quả, hiệu lực hoạt động của chính quyền Nhà

nước ở nước ta trong thời gian vừa qua. Chỉ số Hiệu quả Quản trị và Hành
chính công cấp tỉnh ở Việt Nam (PAPI) 2016 cho thấy phần lớn chính quyền
các địa phương có cải thiện trong cung ứng dịch vụ công qua thời gian. Thực tế
35 tỉnh, thành đã có những bước cải thiện đáng kể khi so sánh kết quả năm
2016 với năm 2011, những địa phương khác không có nhiều chuyển biến. Nhìn
chung ở chính quyền cấp tỉnh, hiệu quả công khai, minh bạch ở ba vấn đề
PAPI đo lường có dấu hiệu được cải thiện trong năm 2016 khi so sánh với năm
2015. Đóng góp lớn nhất là sự cải thiện về mức độ công khai, minh bạch kế
hoạch sử dụng đất và khung giá bồi thường thu hồi đất. Tuy nhiên, kết quả
khảo sát cho thấy quản lý nhà nước về đất đai đang bộc lộ nhiều hạn chế,
khoảng trống pháp lý dẫn đến thực trạng tham nhũng, lãng phí, vi phạm pháp
luật của cán bộ, công chức Nhà nước còn khá phổ biến. Kết quả tổng hợp ở chỉ
số nội dung này cho thấy cải cách thủ tục hành chính và dịch vụ hành chính
đang có những bước tiến triển tốt.
11


12