Quản lý ngân quỹ nhà nƣớc tại kho bạc nhà nƣớc việt nam
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (1.06 MB, 104 trang )
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
---------------------
TRẦN THỊ THANH SƠN
QUẢN LÝ NGÂN QUỸ NHÀ NƢỚC
TẠI KHO BẠC NHÀ NƢỚC VIỆT NAM
LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG ỨNG DỤNG
Hà Nội – 2018
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
---------------------
TRẦN THỊ THANH SƠN
QUẢN LÝ NGÂN QUỸ NHÀ NƢỚC
TẠI KHO BẠC NHÀ NƢỚC VIỆT NAM
Chuyên ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 60340410
LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG ỨNG DỤNG
NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS.BÙI XUÂN SƠN
XÁC NHẬN CỦA
CÁN BỘ HƯỚNG DẪN
XÁC NHẬN CỦA CHỦ TỊCH HĐ
CHẤM LUẬN VĂN
PGS.TS.Bùi Xuân Sơn
PGS.TS.Nguyễn Trúc Lê
Hà Nội, 2018
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn này là kết quả nghiên cứu của riêng tôi,
chưa được công bố trong bất cứ một công trình nghiên cứu nào của người
khác. Việc sử dụng kết quả, trích dẫn tài liệu của người đảm bảo theo đúng
các quy định. Các nội dung trích dẫn và tham khảo tài liệu, sách báo, thông
tin được đăng tải trên các tác phẩm, tạp chí và trang web theo danh mục tài
liệu tham khảo của luận văn.
Xin trân trọng cảm ơn!
Tác giả luận văn
Trần Thị Thanh Sơn
LỜI CẢM ƠN
Trước hết, tôi xin gửi lời cám ơn và sự biết ơn sâu sắc đến PGS.TS. Bùi
Xuân Sơn, người đã trực tiếp hướng dẫn, tận tình chỉ dẫn, định hướng và tạo
mọi điều kiện thuận lợi nhất cho tôi trong suốt quá trình nghiên cứu và thực
hiện Luận văn.
Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến các Thầy cô giáo khoa Quản lý
kinh tế, Khoa Đào tạo sau Đại học - Trường Đại học Kinh tế - Đại học Quốc
gia Hà Nội đã quan tâm giúp đỡ để tôi được học tập, nghiên cứu và hoàn
thành luận văn. Tôi xin cảm ơn những ý kiến đóng góp quý báu của Hội đồng
đánh giá kết quả nghiên cứu sơ bộ - GS.TS. Phan Huy Đường, PGS.TS. Trần
Đức Hiệp và TS. Nguyễn Thị Thu Hoài.
Đồng thời, tôi xin trân trọng cảm ơn các đơn vị, cá nhân đã chia sẻ
thông tin, cung cấp nguồn tư liệu, tài liệu hữu ích phục vụ cho quá trình
nghiên cứu đề tài, đặc biệt các đơn vị trực thuộc Kho bạc Nhà nước: Cục
Quản lý Ngân quỹ, Trường nghiệp vụ Kho bạc Nhà nước, Cục Kế toán Nhà
nước.
Cuối cùng, tôi xin phép được cảm ơn gia đình, bạn bè đồng nghiệp đã
động viên và tạo điều kiện thuận lợi cho tôi trong suốt quá trình học tập,
nghiên cứu để hoàn thành luận văn này.
Xin trân trọng cảm ơn!
Tác giả luận văn
Trần Thị Thanh Sơn
MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT…………..……………………………..i
DANH MỤC BẢNG…..……………………………………………………..ii
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của vấn đề nghiên cứu ........................................................ 1
2. Mục đích nghiên cứu.................................................................................. 2
3. Nhiệm vụ nghiên cứu ................................................................................. 3
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ............................................................. 3
5. Câu hỏi nghiên cứu .................................................................................... 4
6. Bố cục của luận văn ................................................................................... 4
CHƢƠNG 1:TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ
LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NGÂN QUỸ NHÀ NƢỚC TẠI
KHO BẠC NHÀ NƢỚC VIỆT NAM............................................................ 5
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài............................. 5
1.2. Cơ sở lý luận về quản lý ngân quỹ nhà nước.......................................... 9
1.2.1. Ngân quỹ nhà nước ........................................................................... 9
1.2.2. Quản lý ngân quỹ nhà nước ............................................................ 12
1.2.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến công tác quản lý ngân quỹ ................. 18
1.2.4. Kinh nghiệm quản lý ngân quỹ ở một số nước............................... 23
CHƢƠNG 2: THIẾT KẾ VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU............. 28
2.1. Nguồn tài liệu và dữ liệu ....................................................................... 28
2.2. Các phương pháp nghiên cứu được sử dụng ........................................ 28
2.2.1. Phương pháp nghiên cứu tài liệu .................................................... 28
2.2.2. Phương pháp phân tích – tổng hợp ................................................. 29
2.2.3. Phương pháp thống kê .................................................................... 29
CHƢƠNG 3: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NGÂN QUỸ
NHÀ NƢỚC TẠI KHO BẠC NHÀ NƢỚC VIỆT NAM .......................... 30
3.1. Khái quát về Kho bạc Nhà nước, lịch sử hình thành, chức năng, nhiệm
vụ và cơ cấu tổ chức của hệ thống Kho bạc Nhà nước Việt Nam ............... 30
3.1.1. Vị trí và chức năng.......................................................................... 31
3.1.2. Nhiệm vụ, quyền hạn ...................................................................... 31
3.1.3. Cơ cấu tổ chức ................................................................................ 33
3.2. Thực trạng công tác quản lý ngân quỹ nhà nước tại Kho bạc Nhà nước
...................................................................................................................... 36
3.2.1. Các quy định pháp lý về hoạt động quản lý ngân quỹ nhà nước .... 36
3.2.2. Mở tài khoản và thanh toán ............................................................ 39
3.2.3. Công tác dự báo luồng tiền ............................................................. 49
3.2.4. Đầu tư ngân quỹ tạm thời nhàn rỗi và bù đắp ngân quỹ nhà nước
tạm thời thiếu hụt ...................................................................................... 50
3.2.5. Quản lý rủi ro ngân quỹ nhà nước .................................................. 57
3.2.6. Gắn quản lý ngân quỹ nhà nước với quản lý nợ ............................. 59
3.3. Đánh giá thực trạng công tác quản lý và điều hành ngân quỹ nhà nước
của Kho bạc Nhà nước ................................................................................. 61
3.3.1. Những kết quả đạt được .................................................................. 61
3.3.2. Những tồn tại, hạn chế .................................................................... 62
3.3.3. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế........................................ 64
CHƢƠNG 4: MỤC TIÊU, NHIỆM VỤ VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN
THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ NGÂN QUỸ NHÀ NƢỚC TẠI KHO
BẠC NHÀ NƢỚC VIỆT NAM .................................................................... 69
4.1. Mục tiêu và nhiệm vụ quản lý ngân quỹ nhà nước trong chiến lược phát
triển Kho bạc Nhà nước Việt Nam .............................................................. 69
4.1.1. Mục tiêu .......................................................................................... 69
4.1.2. Nhiệm vụ của quản lý ngân quỹ ..................................................... 69
4.2. Các giải pháp chủ yếu hoàn thiện công tác quản lý ngân quỹ nhà nước
tại Kho bạc Nhà nước .................................................................................. 70
4.2.1. Hoàn thiện hành lang pháp lý liên quan đến quản lý ngân quỹ...... 70
4.2.2. Phát triển hệ thống thanh toán tập trung ......................................... 72
4.2.3. Hoàn thiện quy trình nghiệp vụ quản lý ngân quỹ nhà nước ......... 73
4.2.4. Đẩy mạnh phát triển và áp dụng công nghệ thông tin .................... 79
4.2.5. Hoàn thiện tổ chức bộ máy, phát triển nguồn nhân lực chất lượng
cao ............................................................................................................. 80
4.2.6. Điều kiện thực hiện ......................................................................... 83
4.3. Một số kiến nghị ................................................................................... 84
4.3.1. Kiến nghị đối với Kho bạc Nhà nước ............................................. 84
4.3.2. Kiến nghị với Bộ Tài chính ............................................................ 86
4.3.3. Kiến nghị với Chính phủ và Quốc hội ............................................ 87
KẾT LUẬN .................................................................................................... 88
TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................ 90
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
STT
Ký hiệu
Nguyên nghĩa
1
KBNN
Kho bạc Nhà nước
2
NHNN
Ngân hàng nhà nước
3
NHTM
Ngân hàng thương mại
4
NHTW
Ngân hàng trung ương
5
NQNN
Ngân quỹ nhà nước
6
NSNN
Ngân sách Nhà nước
7
NSTW
Ngân sách trung ương
8
SGD
Sở Giao dịch
9
TABMIS
Hệ thống quản lý thông tin ngân sách và kho bạc
10
TSA
Tài khoản thanh toán tập trung duy nhất
i
DANH MỤC BẢNG
STT
Bảng
1
Bảng 3.1
2
Bảng 3.2
3
Bảng 3.3
4
Bảng 3.4
Nội dung
Tổng hợp tình hình tạm ứng vốn ngân sách
trung ương (giai đoạn 2014- 2016)
Tổng hợp tình hình tạm ứng vốn ngân sách
địa phương (giai đoạn 2014- 2016)
Tình hình hoàn trả tạm ứng vốn ngân sách
trung ương (giai đoạn 2014- 2016)
Tình hình hoàn trả tạm ứng vốn ngân sách địa
phương (giai đoạn 2014- 2016)
ii
Trang
52
61
62
63
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của vấn đề nghiên cứu
Kho bạc Nhà nước (KBNN) là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính, thực
hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính quản lý nhà nước về
quỹ ngân sách nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước; quản lý ngân quỹ; tổng
kế toán nhà nước; thực hiện việc huy động vốn cho ngân sách nhà nước và
cho đầu tư phát triển thông qua hình thức phát hành trái phiếu Chính phủ theo
quy định của pháp luật.
Trải qua 26 năm thành lập và phát triển, có thể nói đến nay KBNN đã
khẳng định được vai trò vị thế không thể thiếu của mình trong hệ thống tài
chính quốc gia. KBNN đã có bước phát triển nhanh, toàn diện và vững chắc,
khẳng định là công cụ quan trọng trong bộ máy quản lý nhà nước về tài chính.
Trong quá trình hoạt động và phát triển, để đáp ứng kịp thời yêu cầu
đổi mới công tác quản lý tài chính và điều hành ngân sách nhà nước (NSNN),
phục vụ có hiệu quả hơn nhiệm vụ xây dựng và phát triển nền kinh tế trong
thế hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng, KBNN một mặt phải luôn
tăng cường hoàn thiện các hoạt động nghiệp vụ, mặt khác phải không ngừng
hoàn thiện cơ chế chính sách, trong đó hoàn thiện cơ chế quản lý ngân quỹ
nhà nước có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Bởi lẽ, đây là khâu đóng vai trò chủ
đạo, đảm bảo an toàn các mặt công tác khác trong hệ thống KBNN, từ điều
hành ngân sách nhà nước, đến công tác thanh toán, huy động vốn cho NSNN
và cho đầu tư phát triển,…. Các mặt hoạt động đó được xây dựng trên nền
tảng một ngân quỹ nhà nước lành mạnh, có hiệu quả.
Trong thời gian qua, việc quản lý ngân quỹ KBNN đã được chú trọng,
kịp thời vào việc tập trung các khoản thu NSNN vào KBNN; thực hiện tốt
công tác kiểm soát chi NSNN, đảm bảo khả năng thanh toán chi trả thường
1
xuyên của KBNN; việc sử dụng vốn tồn ngân quỹ tạm thời nhàn rỗi của
KBNN để tạm ứng cho ngân sách trung ương, ngân sách cấp tỉnh. Công tác
quản lý và điều hành ngân quỹ của KBNN đã có những chuyển biến tích cực.
Cụ thể là ranh giới trách nhiệm của các đơn vị trong việc quản lý và điều hành
ngân quỹ KBNN đã được phân định rõ; tình trạng mất khả năng thanh toán
cục bộ tại một số địa phương do thiếu nguồn đã được loại bỏ; ngân quỹ
KBNN được quản lý một cách an toàn và có hiệu quả hơn thông qua việc hỗ
trợ kịp thời cho các nhu cầu chi của ngân sách nhà nước khi nguồn thu chưa
tập trung kịp và tạm ứng cho một số dự án đầu tư xây dựng cơ bản; từng bước
xây dựng được hệ thống cung cấp và xử lý thông tin, số liệu phục vụ cho công
tác quản lý và điều hành ngân quỹ KBNN.
Bên cạnh những mặt tích cực, việc quản lý ngân quỹ của KBNN hiện
nay còn bộc lộ một số tồn tại và hạn chế nhất định, cụ thể:
- Nguồn lực còn phân tán tại các tài khoản tiền gửi của KBNN tại ngân
hàng, thanh toán liên ngân hàng chưa triển khai rộng toàn quốc.
- Ngân quỹ chủ yếu mới chỉ được sử dụng để đảm bảo các nhu cầu
thanh toán chi trả của các cấp chính quyền, các đơn vị giao dịch; tạm ứng cho
ngân sách trung ương và ngân sách tỉnh, thành phố, do vậy chưa sử dụng hiệu
quả nguồn lực tài chính rất lớn trong xã hội; Công tác đầu tư ngân quỹ chưa
có điều kiện thực hiện tối ưu.
- Chưa có quy trình nghiệp vụ chi tiết về nghiệp vụ quản lý ngân quỹ,
chưa kết hợp quản lý ngân quỹ với quản lý NSNN và quản lý nợ.
Xuất phát từ những phân tích nêu trên, tác giả đã lựa chọn đề tài:
“Quản lý ngân quỹ nhà nƣớc tại Kho bạc Nhà nƣớc Việt Nam” làm luận
văn thạc sỹ của mình.
2. Mục đích nghiên cứu
Luận văn đi sâu nghiên cứu, phân tích những ưu điểm, hạn chế của
2
công tác quản lý ngân quỹ nhà nước tại KBNN, công tác điều hành ngân quỹ
đang thực hiện tại KBNN, trên cơ sở đó đánh giá các mặt tồn tại, xác định các
nguyên nhân để đề xuất các giải pháp định hướng chủ yếu hoàn thiện công tác
quản lý ngân quỹ nhà nước, nâng cao hiệu quả quản lý ngân quỹ tại KBNN.
3. Nhiệm vụ nghiên cứu
Nghiên cứu các các tài liệu, văn bản pháp lý về công tác quản lý ngân
quỹ nhà nước và các công trình nghiên cứu để từ đó rà soát, đánh giá, tổng
hợp tìm ra điểm trống trong công tác quản lý ngân quỹ hiện nay và hệ thống
hóa cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn về công tác quản lý ngân quỹ nhà nước.
Nghiên cứu thực trạng công tác quản lý, điều hành ngân quỹ bao gồm
công tác mở tài khoản và thanh toán; công tác dự báo luồng tiền; công tác
đầu tư ngân quỹ tạm thời nhàn rỗi; quản lý rủi ro ngân quỹ nhà nước; việc
gắn kết quản lý ngân quỹ nhà nước với quản lý nợ của Chính phủ. Từ đó tổng
hợp, đánh giá những ưu điểm, hạn chế của công tác quản lý, điều hành ngân
quỹ tại KBNN.
Căn cứ cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn và những tồn tại, hạn chế, nguyên
nhân trong công tác quản lý ngân quỹ nhà nước, từ đó nghiên cứu đề xuất
những giải pháp phù hợp nhằm hoàn thiện công tác quản lý ngân quỹ nhà
nước tại KBNN.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu là công tác quản lý ngân quỹ nhà nước trong hệ
thống KBNN, bao gồm việc tổ chức quản lý, điều hòa ngân quỹ nhằm đảm
bảo khả năng thanh khoản cho hệ thống KBNN, đáp ứng nhu cầu vốn thiếu
hụt tạm thời cho NSNN; công tác đầu tư ngân quỹ để nâng cao hiệu quả quản
lý ngân quỹ.
Phạm vi nghiên cứu là việc điều hành của KBNN (Trung ương) và việc
3
tổ chức thực hiện của KBNN các cấp.
Thời gian nghiên cứu: Đánh giá thực trạng công tác quản lý ngân quỹ
nhà nước các năm gần đây, từ năm 2014 đến hết năm 2016.
5. Câu hỏi nghiên cứu
Để đạt được mục tiêu của luận văn đặt ra, câu hỏi nghiên cứu chính là
các nội dung tiếp cận, triển khai dựa trên cơ sở lý luận logic và khoa học
- Thực trạng, những ưu điểm và tồn tại trong công tác điều hành, quản
lý ngân quỹ tại KBNN hiện nay như thế nào?
- Làm thế nào để hoàn thiện công tác điều hành và quản lý ngân quỹ
nhà nước tại KBNN Việt Nam?
6. Bố cục của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
được chia thành 4 chương với kết cấu như sau:
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu, cơ sở lý luận và thực tiễn
về quản lý ngân quỹ nhà nước tại Kho bạc Nhà nước Việt Nam.
Chương 2: Thiết kế và phương pháp nghiên cứu.
Chương 3: Thực trạng công tác quản lý ngân quỹ nhà nước tại Kho bạc
nhà nước Việt Nam.
Chương 4: Mục tiêu, định hướng và một số giải pháp hoàn thiện công
tác quản lý ngân quỹ nhà nước tại Kho bạc Nhà nước Việt Nam.
4
CHƢƠNG 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ
THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NGÂN QUỸ NHÀ NƢỚC TẠI KHO BẠC
NHÀ NƢỚC VIỆT NAM
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Từ khi ngân sách nhà nước ra đời, vấn đề nghiên cứu quản lý ngân quỹ
nhà nước được nhiều nhà nghiên cứu, nhà quản lý quan tâm, có nhiều công
trình nghiên cứu về quản lý ngân quỹ nhà nước ở các cấp độ khác nhau đã
được thảo luận; Đặc biệt, khi Luật ngân sách nhà nước được ban hành năm
2002 và được sửa đổi năm 2015, cùng với việc nền kinh tế nước ta phát triển
mạnh theo hướng kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo cơ chế thị trường
định hướng xã hội chủ nghĩa, vấn đề ngân quỹ nhà nước và quản lý ngân quỹ
nhà nước càng được quan tâm nhiều hơn. Trong quá trình thực hiện đề tài,
tác giả đã tham khảo các nghiên cứu đi trước cũng như các văn bản quy phạm
pháp luật về quản lý nhà nước có liên quan đến quản lý ngân quỹ nhà nước và
sử dụng những kết quả của công trình, văn bản quản lý đó đưa vào đề tài
nghiên cứu của tác giả để làm căn cứ chứng minh cho những vấn đề tác giả
nêu ra trong đề tài. Cụ thể, như sau:
1.1.1. Bài viết "Cải cách để quản lý ngân quỹ an toàn và hiệu quả" của
tác giả Lưu Hoàng Hải Yến đăng trên Tạp chí Tài chính 19/04/2014 về thực
hiện mục tiêu quản lý quỹ ngân sách nhà nước, tác giả cho rằng, KBNN đã
triển khai tốt yêu cầu cơ bản trong quản lý quỹ ngân sách nhà nước là ngân
quỹ nhà nước phải được quản lý tập trung, thống nhất trong toàn hệ thống để
đáp ứng đầy đủ, kịp thời các nhu cầu thanh toán chi trả của NSNN và các đơn
vị giao dịch với KBNN. Tuy nhiên, yêu cầu cơ bản thứ hai trong quản lý ngân
5
quỹ là ngân quỹ nhà nước phải được quản lý an toàn và hiệu quả còn chưa
thực hiện được. Đây là một yêu cầu cải cách mới được đặt ra theo định hướng
Chiến lược phát triển KBNN đến năm 2020”.
Từ thực tế trên tác giả cho rằng chương trình cải cách quản lý ngân quỹ
sẽ tập trung vào một số nội dung sau:
Thứ nhất, xây dựng và hoàn thiện các công cụ phục vụ cho cải cách
quản lý ngân quỹ nhà nước, cụ thể: Hiện đại hóa hệ thống thanh toán của
KBNN. Trong đó trọng tâm là triển khai mở rộng thanh toán điện tử liên ngân
hàng và công tác thanh toán không dùng tiền mặt qua hệ thống KBNN.
Thứ hai, xây dựng và hình thành đơn vị quản lý ngân quỹ theo hướng
chuyên nghiệp, hiện đại và phù hợp với thông lệ chung của quốc tế.
Thứ ba, xây dựng và phát triển nguồn nhân lực có đầy đủ năng lực và
phẩm chất tốt đáp ứng tốt công việc chuyên môn.
Thứ tư, xây dựng và phát triển hạ tầng công nghệ thông tin để đáp ứng
tốt nhất các yêu cầu cải cách quản lý ngân quỹ, đặc biệt các hoạt động để hỗ
trợ việc hiện đại hóa thanh toán và xây dựng tài khoản thanh toán tập trung;
dự báo luồng tiền, quản lý và kiểm soát các rủi ro đối với hoạt động quản lý
ngân quỹ…
1.1.2. Đề tài “Cải cách công tác quản lý ngân quỹ Kho bạc Nhà nước
trong điều kiện vận hành TABMIS” của tác giả Tạ Anh Tuấn năm 2008, đã
giải quyết được một số nội dung sau:
- Hệ thống hóa và bổ sung những vấn đề lý luận về ngân quỹ và quản lý
ngân quỹ; các chính sách hỗ trợ thực hiện thực quản lý ngân quỹ; các giai
đoạn phát triển chức năng quản lý ngân quỹ; quản lý ngân quỹ trong điều kiện
triển khai vận hành TABMIS. Từ đó, khẳng định sự cần thiết cải cách và nâng
6
cao hiệu quả công tác quản lý ngân quỹ trong nền kinh tế thị trường định
hướng xã hội chủ nghĩa.
- Phân tích thực trạng công tác quản lý ngân quỹ trên phương diện cơ
chế quản lý. Đề tài đã chỉ rõ những kết quả đã đạt được, những tồn tại và
nguyên nhân của công tác quản lý ngân quỹ đến năm 2008. Thông qua đó,
xây dựng những cơ sở cho việc cải cách và nâng cao hiệu quả công tác quản
lý ngân quỹ trong thời gian tới.
- Đề xuất mục tiêu và những giải pháp mang tính định hướng, những
giải pháp cụ thể để cải cách công tác quản lý ngân quỹ, bao gồm cả những
giải pháp mang tính hỗ trợ. Từ đó, đáp ứng được các yêu cầu đổi mới trong
lĩnh vực tài chính-ngân hàng nói chung và trong lĩnh vực kho bạc nói riêng.
1.1.3. Đề tài nghiên cứu khoa học của KBNN " Xây dựng quy trình dự
báo luồng tiền trong quản lý ngân quỹ KBNN " năm 2016 của tác giả Phan
Thị Lan Hương, tác giả đã nghiên cứu cơ sở lý luận về nêu khái quát về ngân
quỹ nhà nước, quản lý NQNN, dự báo luồng tiền, mục tiêu và nguyên tắc của
QLNQ, vài trò của dự báo luồng tiền, những nhân tố ảnh hưởng… Đây là vấn
đề làm cơ sở để tác giả tiếp cận thực trạng và giải pháp của công tác dự báo
luồng tiền - một trong 4 công cụ quản lý ngân quỹ nhà nước. Tác giả đã
nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước như: Pháp, Hàn Quốc, Mông Cổ về
dự báo luồng tiền qua đó đánh giá được những ưu điểm, hạn chế và rút ra
phương pháp tổng hợp thông tin và mô hình chung về dự báo. . Đồng thời đã
đã cung cấp 1 bức tranh tổng thể về thực trạng công tác dự báo luồng tiền của
hệ thống KBNN trong thời gian qua; Việc đánh giá thực trạng được minh
chứng qua số liệu chi tiết, tình hình thực tế và so sánh kết quả đạt được giữa
các thời kỳ. Qua đó, tác giả đã nêu được những hạn chế trong công tác dự báo
luồng tiền hiện này là: chưa có quy định, chế tài và trách nhiệm cung cấp
thông tin dự báo; chất lượng thông tin dự báo chưa cao; việc dự báo thực hiện
7
thủ công là chính, chưa có sự hỗ trợ của công nghệ thông tin là xác đáng. Tác
giả đã đề xuất được mô hình dự báo theo hai giai đoạn:
(1) Giai đoạn từ năm 2014 đến hết năm 2016;
(2) Giai đoạn từ năm 2017, khi Nghị định số 24/2016/NĐ-CP ngày
05/4/2016 của Chính phủ về chế độ quản lý ngân quỹ nhà nước có hiệu lực thi
hành. Đề án là đã xây dựng được các chỉ tiêu dự báo, đánh giá mức độ ảnh
hưởng của chỉ tiêu đó đến kết quả công tác dự báo và xác định phương pháp
dự báo phù hợp với kỳ dự báo. Tuy nhiên, bên cạnh những thành công chủ
yếu của đề án vẫn tồn tại một số nội dung chưa được đề cập như sau:
Đề án chưa phân tích rõ ràng và sâu sắc hơn ảnh hưởng, tác động của
các yếu tố đối với công tác dự báo luồng tiền như: Việc dự báo luồng tiền ảnh
hướng đến các đơn vị bên ngoài ngành tài chính, thời điểm nộp thuế, cơ chế
kiểm soát chi, các văn bản điều hành của Chính phủ về kinh tế - xã hội, dự
toán NSNN…
Đề án chưa đưa ra các chế tài xử lý để tăng cường trách nhiệm của các
đơn vị liên quan trong việc cung cấp thông tin dự báo cho KBNN.
Nhìn chung, các công trình nghiên cứu nói trên đã đề cập nhiều khía
cạnh của quản lý ngân sách nói chung và quản lý ngân quỹ nói riêng. Thực tế
cho thấy đến nay chưa có đề tài nào nghiên cứu chuyên biệt về "Quản lý ngân
quỹ tại Kho bạc Nhà nước", hoặc do thời điểm nghiên cứu của nhiều năm về
trước nên chưa gắn với thực trạng gần nhất hiện nay về công tác quản lý ngân
quỹ hiện tại KBNN (như Nghị định quản lý ngân quỹ đã được ban ban hành
năm 2016, cũng như thực tế KBNN đã triển khai thanh toán song phương
điện tử, KBNN đã thực hiện đầu tư ngân quỹ,…). Tuy nhiên, các tài liệu trên
là những tư liệu quý sẽ được tác giả tiếp thu, sử dụng có chọn lọc trong quá
trình thực hiện luận văn này.
8
1.2. Cơ sở lý luận về quản lý ngân quỹ nhà nƣớc
1.2.1. Ngân quỹ nhà nƣớc
1.2.1.1. Khái niệm
Ngân quỹ nhà nước là khoản tiền trên các tài khoản của KBNN tại ngân
hàng Nhà nước (sau đây gọi tắt là NHNN) và các ngân hàng thương mại (gọi
tắt là NHTM) và tài khoản tiền mặt tại các đơn vị KBNN (trường đại học
Kinh doanh và Công nghệ Hà Nội, năm 2013).
1.2.1.2. Nguồn hình thành ngân quỹ nhà nƣớc tại Kho bạc Nhà
nƣớc
Theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, “Ngân quỹ
nhà nước được hình thành từ quỹ ngân sách các cấp và tiền gửi của các quỹ
tài chính nhà nước, đơn vị, tổ chức kinh tế tại Kho bạc nhà nước” (Quốc hội,
2015), trong đó:
- Quỹ ngân sách nhà nước (NSNN): là toàn bộ các khoản tiền của Nhà
nước, kể cả tiền vay có trên tài khoản của ngân sách nhà nước các cấp tại một
thời điểm(Quốc hội, 2015). Ngân sách các cấp bao gồm ngân sách trung ương
và ngân sách địa phương (tỉnh, huyện, xã). Quỹ ngân sách nhà nước được
quản lý tại KBNN.
- Quỹ dự trữ tài chính nhà nước: Theo quy định của Luật NSNN năm
2015, chỉ Chính phủ, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương
(sau đây gọi chung là cấp tỉnh) được lập quỹ dự trữ tài chính. Quỹ dự trữ tài
chính được hình thành từ các nguồn tăng thu, kết dư ngân sách, bố trí trong
dự toán chi ngân sách hằng năm và các nguồn tài chính khác theo quy định
của pháp luật (Quốc hội, 2015).
- Nguồn vốn tiền gửi của các đơn vị: Bao gồm tiền gửi của các đơn vị
9
dự toán có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước và ngoài ngân sách nhà nước;
các quỹ tài chính khác của xã; tiền gửi của các tổ chức tài chính; tiền gửi của
các quỹ tài chính; tiền gửi có mục đích; tiền gửi ban quản lý dự án dầu tư; tiền
gửi tạm thu, tạm giữ; tiền gửi của các đơn vị, cá nhân khác,… (Quốc hội,
2015).
- Nguồn vốn trong thanh toán: bao gồm nguồn vốn thanh toán phát
sinh giữa KBNN với các đơn vị, cá nhân ngoài hệ thống (như thanh toán vãng
lai và thanh toán chuyển tiếp giữa các KBNN; séc bảo chi, điều chỉnh tiền gửi
ngân hàng; các khoản phải trả; chênh lệch giá và tỷ giá; tài sản thừa, sai lầm
trong thanh toán,…) và thanh toán giữa các đơn vị KBNN với nhau với các
nghiệp vụ như thu hộ, chi hộ; thanh toán điều chuyển vốn,…. (Quốc hội,
2015).
Từ các phân tích trên, cho thấy ngân quỹ nhà nước tại KBNN bao
gồm:
- Tồn ngân quỹ KBNN gồm tiền mặt tại kho của KBNN và số dư trên
tài khoản thanh toán tập trung của KBNN mở tại NHNN và NHTM.
- Các khoản đang tạm ứng cho ngân sách nhà nước (ngân sách trung
ương và ngân sách cấp tỉnh) và một số đối tượng khác theo quy định (như tạm
ứng chi trả vàng bạc cho các chủ sở hữu theo Quyết định của cấp có thẩm
quyền).
- Vốn tạm ứng để thanh toán chi trả tín phiếu, trái phiếu bán lẻ qua hệ
thống KBNN: Quy trình thanh toán trái phiếu bán lẻ chung hiện nay là khi
đến hạn thanh toán, các trái chủ đến KBNN để làm thủ tục thanh toán. Khi
nhận được yêu cầu thanh toán, các đơn vị KBNN căn cứ khế ước vay nợ ứng
tồn ngân quỹ của mình ra để thanh toán cho các trái chủ; sau đó, định kỳ thực
hiện báo nợ số đã thanh toán về KBNN tỉnh; sau đó, KBNN tỉnh lại tiếp tục
10
báo nợ số đã thanh toán trên toàn địa bàn về KBNN. Trên cơ sở tổng hợp số
đã thanh toán trái phiếu trên toàn quốc, KBNN làm việc với Bộ Tài chính để
đề nghị Vụ Ngân sách nhà nước xuất quỹ ngân sách trung ương chi trả nợ
nguồn đã tạm ứng thanh toán trái phiếu; sau khi được ngân sách trung ương
chuyển trả nguồn, KBNN sẽ chuyển trả nguồn xuống cho các KBNN tỉnh và
KBNN tỉnh tiếp tục chuyển trả nguồn cho các KBNN quận, huyện trực thuộc
qua hệ thống thanh toán Liên kho bạc. Khi số thanh toán trái phiếu chưa được
KBNN chuyển trả nguồn, thì đó là vốn tạm ứng thanh toán trái phiếu.
- Vốn phát sinh trong quá trình thanh toán: Loại vốn này bao gồm 2
loại: Vốn phát sinh trong quá trình thanh toán giữa KBNN với các đơn vị, tổ
chức, cá nhân ngoài hệ thống KBNN (như thanh toán vãng lai; thanh toán với
ngân hàng về mua ngoại tệ; tài sản thiếu; tổn thất, sai lầm trong thanh toán
chờ xử lý; các khoản phải thu; chênh lệch giá và tỷ giá) và vốn phát sinh trong
quá trình thanh toán giữa các đơn vị trong hệ thống KBNN với nhau (thu hộ,
chi hộ; thanh toán điều chuyển vốn,…).
- Các khoản đầu tư ngắn hạn gồm tiền gửi có kỳ hạn tại ngân hàng
thương mại và khoản phải thu phát sinh từ các giao dịch repo ngược (mua lại
có kỳ hạn trái phiếu Chính phủ).
1.2.1.3. Sự vận động của ngân quỹ nhà nƣớc tại Kho bạc Nhà nƣớc
Ngân quỹ nhà nước luôn vận động trên cơ sở các hoạt động thu, chi
NSNN, hoạt động nghiệp vụ KBNN và diễn ra thường xuyên, liên tục. Sự
vận động của ngân quỹ nhà nước do các loại giao dịch như sau:
- Các giao dịch liên quan trực tiếp đến ngân quỹ nhà nước: Các giao
dịch này phát sinh trong quá trình thanh toán của KBNN gây ảnh hưởng đến
ngân quỹ của một đơn vị KBNN cũng như toàn hệ thống KBNN. Theo đó,
các giao dịch này có ảnh hưởng lớn đến công tác quản lý và điều hành ngân
11
quỹ nhà nước.
- Các giao dịch có tính chất nhờ thu hộ, chi hộ giữa các đơn vị KBNN:
Đó là các giao dịch thanh toán liên kho bạc, thanh toán điều chỉnh vốn. Các
giao dịch này chỉ ảnh hưởng đến ngân quỹ của từng đơn vị nhờ thu hộ, nhờ
chi hộ nên ngân quỹ của toàn hệ thống KBNN không bị biến động.
- Các giao dịch làm thay đổi hình thức biểu hiện của ngân quỹ: Đó là
các giao dịch này có tác động dịch chuyển ngân quỹ nhà nước từ hình thức
này sang hình thức khác chứ không làm biến động tổng ngân quỹ hoặc thay
đổi ngân quỹ nhà nước của từng đơn vị KBNN cũng như toàn hệ thống
KBNN.
1.2.2. Quản lý ngân quỹ nhà nƣớc
1.2.2.1. Khái niệm và mục tiêu quản lý ngân quỹ nhà nƣớc
a. Khái niệm
Quản lý ngân quỹ nhà nước là việc đáp ứng đầy đủ, kịp thời các nhu
cầu chi tiêu cho các đơn vị thụ hưởng theo quy định, đồng thời đảm bảo quản
lý ngân quỹ nhà nước một cách an toàn và hiệu quả (trường đại học Kinh
doanh và Công nghệ Hà Nội, năm 2013).
b. Mục tiêu quản lý ngân quỹ
Từ khái niệm về quản lý NQNN nói trên, quản lý NQNN cần đáp ứng
các mục tiêu sau:
- Đảm bảo khả năng thanh toán tại mọi thời điểm: có sẵn tiền để đáp
ứng các khoản chi và các nghĩa vụ thanh toán đến hạn của chính phủ (NXB
Tài chính, 2014).
- Đảm bảo an toàn giao dịch thanh toán ngân quỹ và an toàn quản lý số
dư ngân quỹ (NXB Tài chính, 2014);
12
- Gắn kết quản lý ngân quỹ nhà nước với quản lý nợ Chính phủ nhằm
từng bước giảm chi phí vay nợ của Chính phủ (NXB Tài chính, 2014).
1.2.2.2. Nguyên tắc quản lý ngân quỹ nhà nƣớc qua Kho bạc Nhà
nƣớc
Qua thực tế quản lý ngân quỹ trong hệ thống KBNN và kinh nghiệm
của các quốc gia, để đáp ứng các mục tiêu quản lý trên, công tác quản lý và
điều hành ngân quỹ nhà nước cần được đảm bảo các nguyên tắc sau:
- Việc quản lý NQNN phải luôn đảm bảo an toàn, bao gồm: an toàn về
khả năng thanh khoản tại tất cả các đơn vị KBNN và an toàn trong quá trình
sử dụng NQNN tạm thời nhàn rỗi.
- Thực hiện quản lý NQNN tập trung, thống nhất trong toàn hệ thống
KBNN thông qua tài khoản thanh toán tập trung của KBNN tại ngân hàng (trừ
các khoản thanh toán bằng tiền mặt tại các đơn vị KBNN theo chế độ quy
định).
1.2.2.3. Nội dung quản lý ngân quỹ nhà nƣớc
Để công tác quản lý và điều hành ngân quỹ nhà nước phù hợp với
thông lệ và xu thế phát triển của các nước trong khu vực và thế giới, nội dung
quản lý ngân quỹ nhà nước bao gồm:
- Thứ nhất là xây dựng và hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về quản lý
ngân quỹ nhà nước của KBNN (Bộ Tài chính, 2016). Trên cơ sở đó phân
định rõ trách nhiệm của đơn vị có liên quan (Bộ Tài chính (Cục quản lý Nợ,
Vụ ngân sách nhà nước, KBNN ), NHNN, NHTM ….) trong công tác quản lý
ngân quỹ nhà nước. Đồng thời rà soát, ban hành và hoàn thiện các cơ chế,
chính sách cho đồng bộ tạo hành lang pháp lý cho việc quản lý ngân quỹ nhà
nước hiệu quả.
13
- Thứ hai là xây dựng và triển khai toàn diện mô hình thanh toán tập
trung thông qua tài khoản kho bạc duy nhất (TSA) (Bộ Tài chính,
2016).Trong đó, TSA là một “hệ thống tập trung” bao gồm 1 tài khoản chính
và nhiều tài khoản con do KBNN nắm giữ, được mở tại NHNN và các
NHTM, để tập trung nguồn thu và thanh toán các khoản chi của Chính phủ
(và chính quyền các cấp).
Việc mở tài khoản của KBNN trong hệ thống tài khoản thanh toán tập
trung cần đáp ứng các nguyên tắc cơ bản sau:
+ Đảm bảo việc quản lý ngân quỹ nhà nước tập trung, thống nhất trong
toàn bộ hệ thống KBNN thông qua tài khoản thanh toán tập trung của KBNN
tại ngân hàng.
+ Các đơn vị KBNN chỉ mở các tài khoản thanh toán tổng hợp (tài
khoản chính), tài khoản thanh toán phụ (tài khoản con) bằng Việt Nam đồng
(VNĐ) và bằng ngoại tệ tại NHNN và NHTM. Cuối ngày, số phát sinh thu,
chi trên các tài khoản thanh toán phụ (tài khoản con) được tập trung về tài
khoản thanh toán tổng hợp (tài khoản chính).
+ Tập trung nhanh mọi nguồn thu của NSNN đáp ứng đầy đủ, kịp thời
nhu cầu thanh toán, chi trả của NSNN cho đối tượng thụ hưởng.
+ Điện tử hóa các giao dịch thu, chi thanh toán giữa các hệ thống
KBNN và hệ thống ngân hàng nơi KBNN mở tài khoản, đảm bảo việc thanh
toán nhanh chóng, chính xác, an toàn, tập trung ngân quỹ nhà nước về trung
ương tăng hiệu quả quản lý ngân quỹ.
- Thứ ba là dự báo luồng tiền
Dự báo luồng tiền là việc tổng hợp, xác định số dự kiến thu, chi và
chênh lệch số dự kiến thu, chi ngân quỹ nhà nước theo ngày và theo tháng,
quý, năm (Bộ Tài chính, 2016).
14
Để phục vụ cho việc dự báo luồng tiền, các đơn vị liên quan có trách
nhiệm cung cấp đầy đủ, kịp thời các thông tin, số liệu về tình hình thu, chi của
đơn vị mình cho KBNN để phục vụ dự báo luồng tiền.
Để tổng hợp thông tin dự báo, KBNN theo dõi, thống kê lịch sử về số
liệu thu, số liệu chi và số tồn ngân quỹ nhà nước; dự toán thu, chi ngân sách
nhà nước qua các năm; kế hoạch vay, trả nợ vay trong và ngoài nước và các
số liệu khác có liên quan.
Theo đó sử dụng các công cụ, phương tiện (hệ thống tài khoản kế toán,
hệ thống thông tin báo cáo, chương trình phần mềm, hạ tầng công nghệ thông
tin …) để phân tích, dự báo và quản lý các khoản thu vào, chi ra và tồn ngân
quỹ nhà nước qua KBNN một cách chủ động, khoa học.
- Thứ tư là đầu tư ngân quỹ nhà nước tạm thời nhàn rỗi và bù đắp
ngân quỹ nhà nước tạm thời thiếu hụt
Đầu tư ngân quỹ nhà nước là việc sử dụng ngân quỹ nhà nước tạm thời
nhàn rỗi vào các lĩnh vực và theo những nguyên tắc quản lý đã được quy định
cụ thể, đảm bảo hạn chế tối đa những rủi ro có thể xảy ra đối với khoản đầu tư
ngân quỹ nhà nước (Bộ Tài chính, 2016).
Việc đầu tư ngân quỹ nhà nước phải thực hiện theo kế hoạch điều hành
ngân quỹ nhà nước và đảm bảo nguyên tắc an toàn tiền của nhà nước, khả
năng thanh khoản của KBNN và tính hiệu quả; đồng thời tuân thủ đầy đủ các
quy định về quản lý rủi ro trong đầu tư ngân quỹ nhà nước.
Khi dự báo ngân quỹ nhà nước tạm thời nhàn rỗi, số ngân quỹ nhà
nước tạm thời nhàn rỗi đó được sử dụng để đầu tư vào các lĩnh vực theo thứ
tự ưu tiên như sau:
- Tạm ứng cho ngân sách trung ương để xử lý thiếu hụt tạm thời, đáp
15
ứng các nhu cầu chi đột xuất khi ngân sách trung ương chưa tập trung kịp
nguồn thu;
- Tạm ứng cho ngân sách cấp tỉnh để thực hiện các các dự án đầu tư đã
được ghi trong kế hoạch năm cần đẩy nhanh tiến độ thực hiện sớm để mang
lại hiệu quả kinh tế hoặc các dự án cơ sở hạ tầng tạo được nguồn thu trực tiếp
hoàn trả vốn đã tạm ứng;
- Mua có kỳ hạn trái phiếu Chính phủ;
- Đầu tư qua đêm hoặc đầu tư trên thị trường tiền tệ (từ 1 đến 7 ngày);
- Gửi có kỳ hạn tại các NHTM nhà nước hoặc NHTM mà nhà nước
nắm giữ cổ phần chi phối;
- Gửi không kỳ hạn tại NHNN, NHTM nhà nước và NHTM mà nhà
nước nắm giữ cổ phần chi phối.
Thời hạn đầu tư ngân quỹ nhà nước tạm thời nhàn rỗi tối đa không quá
1 năm (365 ngày) đối với việc tạm ứng cho ngân sách trung ương, ngân sách
tỉnh; 3 tháng (90 ngày) đối với các khoản đầu tư còn lại.
Bên cạnh đó, khi dự báo ngân quỹ nhà nước tạm thời thiếu hụt, thì
KBNN được phép vay bù đắp thiếu hụt tạm thời ngân quỹ nhà nước qua các
kênh với thứ tự ưu tiên theo các khoản vay với mức lãi suất tăng dần như sau:
- Vay qua đêm hoặc vay có kỳ hạn trên thị trường tiền tệ;
- Phát hành tín phiếu kho bạc ngắn hạn;
- Thu hồi các khoản đang đầu tư tiền gửi có kỳ hạn tại các NHTM.
Số vay bù đắp thiếu hụt tạm thời ngân quỹ nhà nước được theo dõi
hạch toán riêng, không tính vào bội chi NSNN, chi phí liên quan đến vay bù
đắp thiếu hụt tạm thời ngân quỹ nhà nước không tính vào chi phí trả lãi tiền
16
