Quản lý vốn ngân sách nhà nước tại dự án đường sắt đô thị hà nội, tuyến cát linh – hà đông

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
---------------------

TRẦN TRUNG KIÊN

QUẢN LÝ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
TẠI DỰ ÁN ĐƯỜNG SẮT ĐÔ THỊ HÀ NỘI
TUYẾN CÁT LINH - HÀ ĐÔNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG THỰC HÀNH


Hà Nội – 2015


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
---------------------

TRẦN TRUNG KIÊN

QUẢN LÝ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
TẠI DỰ ÁN ĐƯỜNG SẮT ĐÔ THỊ HÀ NỘI
TUYẾN CÁT LINH - HÀ ĐÔNG
Chuyên ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 60 34 04 10

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG THỰC HÀNH

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. TRẦN THỊ LAN HƯƠNG

Hà Nội - 2015


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan!
Bản luận văn tốt nghiệp này được hoàn thành bằng sự nhận thức chính
xác của bản thân.
Các số liệu và kết quả nghiên cứu trình bày trong luận văn là trung thực và
chưa hề được sử dụng để bảo vệ bất kỳ một học vị nào.
Mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này đã được cảm ơn và các
thông tin trích dẫn trong luận văn đã được chỉ rõ nguồn gốc.


LỜI CẢM ƠN
Lời đầu tiên tôi xin gửi lời tri ân sâu sắc đến TS. Trần Thị Lan Hương là
người trực tiếp hướng dẫn, chỉ bảo cho tôi trong quá trình nghiên cứu thực hiện
luận văn này. Nếu không có sự chỉ bảo và hướng dẫn nhiệt tình, những tài liệu
phục vụ nghiên cứu và những lời động viên khích lệ của cô thì luận văn này
không thể hoàn thành.
Tôi xin gửi lời cảm ơn đến nhà trường, khoa của trường Đại học Kinh tế
- Đại học Quốc gia Hà Nội đã tạo mọi điều kiện thuận lợi cho học viên trong
suốt quá trình học tập và nghiên cứu tại trường.
Cuối cùng, tôi muốn dành lời cảm ơn đến gia đình, bạn bè và người thân
đã hết lòng ủng hộ và tạo điều kiện cho tôi trong quá trình học tập và nghiên
cứu, động viên tôi vượt qua những khó khăn trong học tập và cuộc sống để tôi
có thể yên tâm thực hiện ước mơ của mình.
Xin trân trọng cảm ơn!

MỤC LỤC
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT.............................................................................i
MỞ ĐẦU...........................................................................................................1
CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, QUẢN LÝ VỐN
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI CÁC DỰ ÁN KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO
THÔNG.............................................................................................................6
1.1 Tổng quan nghiên cứu...........................................................................................6
1.2. Khái niệm, mối quan hệ giữa nguồn vốn Ngân sách nhà nước và Hỗ trợ
phát triển chính thức (ODA).......................................................................................8
1.2.1. Khái niệm về hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)...........................8
1.2.2. Khái niệm vốn ngân sách nhà nước và mối quan hệ giữa vốn ngân
sách nhà nước với vốn ODA......................................................................9
1.2.3. Khái niệm quản lý vốn ODA..........................................................10
1.2.4. Các hình thức hợp tác giữa Nhà nước và các nước tài trợ vốn ODA
đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng.............................................................11
1.2.5. Những đặc điểm cơ bản của quản lý vốn ODA trong lĩnh vực kết
cấu hạ tầng giao thông.............................................................................12
1.3. Nguyên tắc và quy trình quản lý nguồn vốn ngân sách nhà nước trong
đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng..............................................................................15
1.3.1. Nguyên tắc quản lý nguồn vốn ngân sách nhà nước đầu tư xây
dựng kết cấu hạ tầng................................................................................15
1.3.2. Quy trình vận động, quản lý và sử dụng vốn ODA........................17
1.3.3. Các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả quản lý và sử dụng vốn ngân sách
(ODA).......................................................................................................17


1.4. Cơ sở thực tiễn về quản lý vốn ngân sách nhà nước trong kết cấu hạ
tầng giao thông Việt Nam thời gian qua và một số hàm ý cho việc sử dụng

ODA tuyến Cát Linh – Hà Đông.............................................................................18
CHƯƠNG 2: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU.............................................30
2.1. Câu hỏi nghiên cứu.............................................................................................30
2.2. Phương pháp nghiên cứu...................................................................................30
2.2.1. Phương pháp thu thập thông tin....................................................30
2.2.2. Phương pháp xử lý và tổng hợp số liệu.........................................30
2.2.3. Phương pháp phân tích thông tin, số liệu......................................31
CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
TẠI DỰ ÁN ĐƯỜNG SẮT ĐÔ THỊ HÀ NỘI TUYẾN CÁT LINH - HÀ
ĐÔNG TỪ NĂM 2008 ĐẾN NAY.................................................................33
3.1. Tổng quan về dự án đường sắt đô thị Hà Nội tuyến Cát Linh – Hà Đông
..........................................................................................................................................33

3.1.1. Thông tin dự án đường sắt đô thị Hà Nội tuyến Cát Linh – Hà
Đông.........................................................................................................33
3.1.2. Ban Quản lý dự án đường sắt đô thị Hà Nội tuyến Cát Linh – Hà
Đông.........................................................................................................35
3.2. Tình hình thực hiện quản lý dự án..................................................................37
3.2.1. Thực trạng thực hiện dự án............................................................37
3.2.2. Thực trạng công tác quản lý ở Ban quản lý dự án đường sắt tuyến
Cát Linh – Hà Đông.................................................................................40
3.3. Thực trạng quản lý vốn ngân sách nhà nước tại dự án đường sắt đô thị
Hà Nội, tuyến Cát Linh - Hà Đông từ năm 2008 đến nay.................................45
3.3.1. Thực trạng quản lý vốn ODA trong giai đoạn chuẩn bị thực hiện dự
án..............................................................................................................45
3.3.2. Thực trạng quản lý vốn ODA trong giai đoạn thực hiện dự án........46


3.4. Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn.......................................................................52
CHƯƠNG 4: GIẢI PHÁP VÀ KIẾN NGHỊ NÂNG CAO HIỆU QUẢ SỬ

DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC (ODA) TẠI CÁC DỰ ÁN HẠ
TẦNG GIAO THÔNG VÀ DỰ ÁN ĐƯỜNG SẮT ĐÔ THỊ HÀ NỘI,
TUYẾN CÁT LINH - HÀ ĐÔNG..................................................................61
4.1 Dự báo nhu cầu sử dụng vốn ngân sách nhà nước cho các dự án đầu tư
xây dựng công trình giao thông từ nay cho đến năm 2020...............................61
4.2 Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ngân sách nhà
nước tại dự án đầu tư xây dựng công trình giao thông tuyến Cát Linh – Hà
Đông...............................................................................................................................65
4.2.1. Minh bạch thông tin và tăng cường kiểm toán để ngăn ngừa tham
nhũng........................................................................................................66
4.2.2. Giải pháp về phát triển nguồn nhân lực........................................66
4.2.3. Giải pháp cho quản lý tiến độ........................................................68
4.2.4. Giải pháp cho quản lý chi phí........................................................70
4.2.5. Hoàn thiện các văn bản pháp luật liên quan đến nguồn vốn ODA71
4.2.6. Cần năng động trong nhận thức về ODA.......................................73
4.2.7. Nâng cao công tác thông tin và theo dõi dự án ODA....................74
KẾT LUẬN.....................................................................................................75
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO........................................................77


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
STT

Ký hiệu

Nguyên nghĩa

1

Ban QLDA

Ban quản lý dự án

2

Ban QLDA ĐS

Ban quản lý dự án đường sắt

3

Cục ĐSVN

Cục đường sắt Việt Nam

4

GPMB

Giải phóng mặt bằng

5

GTVT

Giao thông vận tải

6

NSNN

Ngân sách nhà nước

7

ODA

Nguồn vốn hỗ trợ chính thức

8

QLDA

Quản lý dự án

9

TKKT

Thiết kế kỹ thuật

10

USD

Đồng Đôla Mỹ

11

VND

Đồng Việt Nam

i


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong giai đoạn hiện nay, để phát triển nền kinh tế trước hết cần phải phát
triển hệ thống kết cấu hạ tầng. Vì vậy Đảng và Nhà nước đã xác định mục tiêu
hàng đầu và ưu tiên trước nhất là phát triển mạng lưới giao thông trên cả nước,
có như vậy thì mới có thể đạt được mục tiêu chung của toàn nền kinh tế. Là thủ
đô của Việt Nam, dân số của Hà Nội năm 2012 đạt 6,2 triệu người, dự kiến năm
2020 sẽ đạt tới con số 8 triệu người. Tuy nhiên, hiện nay Hà Nội vẫn chưa có
mạng lưới giao thông công cộng xứng tầm (hiện tại, mới chỉ có xe buýt là một
lựa chọn thay thế cho các phương tiện giao thông cá nhân và dù mới được tổ
chức lại mạng lưới xe buýt vào năm 2011 và có sự tăng gấp 30 lần mật độ xe
buýt trong 6 năm nhưng mạng lưới này không còn đáp ứng được nhu cầu ngày
càng tăng về giao thông nội đô). Để giải quyết khủng hoảng giao thông đô thị
cấp bách này, thành phố Hà Nội đã thông qua một quy hoạch tổng thể được cập
nhật vào năm 2007 – 2008, với dự kiến một mạng lưới 5 tuyến đường sắt đô thị
sẽ được hoàn thành trong thời gian từ nay tới năm 2030.
Trong hoàn cảnh nguồn vốn đầu tư cho trong nước còn hạn hẹp, tốc độ
tích lũy chưa cao nên để đáp ứng lượng vốn cho nhu cầu phát triển kinh tế,
đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng thì nguồn vốn bên ngoài có ý nghĩa rất to lớn
đối với các nước đang phát triển như Việt Nam. Trong đó, nguồn vốn vay có
tính ưu đãi nhất là nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). Do đó,
nguồn vốn để thực hiện mạng lưới 5 tuyến đường sắt đô thị được vận động,
thu hút từ các nhà tài trợ trên thế giới gồm: Nhật Bản, Pháp, Trung Quốc...
Tuyến đường sắt Cát Linh - Hà Đông là một trong 5 tuyến đường sắt đô thị

Hà Nội được hộ trợ vốn ODA từ chính phủ Trung Quốc.
Tuy nhiên, do đặc thù ràng buộc vốn của nguồn vốn ODA đặt điều
kiện các nhà thầu tư vấn, thi công, việc cung cấp vật tư thiết bị chủ yếu phải
1


là từ nước tài trợ vốn cũng như năng lực quản lý vốn và sử dụng vốn ODA
còn nhiều hạn chế, yếu kém nên xảy ra tình trạng đội vốn so với kế hoạch
đầu tư ban đầu, giải ngân chậm không tương xứng với lượng vốn đã được ký
kết, sử dụng vốn không đúng mục đích... gây ra lãng phí, thất thoát. Kết quả,
thực trạng thất thoát, lãng phí và tiêu cực trong việc sử dụng vốn ODA đã
được đăng tải nhiều trên các phương tiện truyền thông và tại nhiều diễn đàn,
gây nhức nhối trong toàn xã hội và đã được Đảng, Quốc hội, Chính phủ đặc
biệt quan tâm chỉ đạo ngăn ngừa.
Thực chất, nguồn vốn ODA về cơ bản là vốn vay, là món nợ mà thế hệ
chúng ta, con cháu chúng ta phải trả nên nếu sử dụng kém hiệu quả, thất
thoát và lãng phí sẽ dẫn đến tình trạng không trả được nợ, nợ nần chồng chất,
là gánh nặng cho con cháu. Vốn ODA cũng là vốn ngân sách nên cần được
quản lý và sử dụng như đối với Ngân sách nhà nước chi cho đầu tư phát triển.
Phải tuân thủ nguyên tắc vốn vay chỉ được dùng cho đầu tư phát triển, không
dùng cho chi thường xuyên, được hạch toán bù đắp bội chi ngân sách để đảm
bảo thực hiện nghĩa vụ trả nợ nước ngoài và ổn định chi ngân sách nhà nước.
Vì vậy để nâng cao hiệu quả sử dụng vốn Ngân sách nhà nước trong
đầu tư xây dựng công trình giao thông, tác giả quyết định chọn đề tài "Quản
lý vốn ngân sách nhà nước tại dự án đường sắt đô thị Hà Nội tuyến Cát
Linh - Hà Đông".
Đây là một dự án kết cấu hạ tầng vô cùng lớn, tuyến giao thông quan
trọng tại Hà Nội dự án tuyến đường sắt đô thị Hà Nội tuyến Cát Linh - Hà
Đông chính vì tầm quan trọng của dự án Chính phủ đã giao cho Ban quản lý
dự án đường sắt (RPMU) thuộc Bộ Giao thông vận tải quản lý để có thể tập

trung chuyên môn vào quản lý, đại diện cho nhà nước làm chủ đầu tư. Công
tác quản lý các dự án đầu tư là một chuỗi các hoạt động phức tạp, đòi hỏi
phải có một trình độ chuyên môn và kinh nghiệm quản lý. Quản lý dự án giữ
2


vai trò quan trọng, giúp cho việc thực hiện dự án được thực hiện theo một
quy trình nhất định, đảm bảo mục tiêu đặt ra ban đầu cũng như hiệu quả do
dự án đem lại sau này.
2. Mục đích, nhiệm vụ của luận văn
* Mục đích:
- Làm rõ những vấn đề lý luận về quản lý vốn ODA trong lĩnh vực xây
dựng kết cấu hạ tầng giao thông, thực trạng quản lý vốn ODA trong xây dựng
dự án đường sắt đô thị Hà Nội tuyến Cát Linh - Hà Đông, những vấn đề còn
tồn tại, nguyên nhân và đề xuất kiến nghị chính sách nhằm quản lý nguồn
vốn này cho hiệu quả.
* Nhiệm vụ:
Luận văn có 3 nhiệm vụ cụ thể sau:
- Hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý sử dụng nguồn
vốn ODA trong các dự án đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông.
- Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý sử dụng nguồn vốn ODA tại dự án
đường sắt đô thị Hà Nội tuyến Cát Linh - Hà Đông từ năm 2008 đến nay.
- Đề xuất một số giải pháp để nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA tại
dự án đô thị Hà Nội, tuyến Cát Linh - Hà Đông nói riêng và đầu tư xây dựng
công trình giao thông ở Việt Nam nói chung từ nay cho đến năm 2020.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
* Đối tượng:
Luận văn nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiến công tác quản lý vốn
ngân sách (ODA) nói chung tại Việt Nam và của Ban quản lý dự án đường
sắt (RPMU) tại dự án đường sắt đô thị Hà Nội tuyến Cát Linh - Hà Đông. Qua đó

thấy được những ưu điểm cũng như những hạn chế còn gặp phải trong công tác
quản lý dự án đầu tư để đưa ra những giải pháp để nâng cao hiệu quả quản lý.
* Phạm vi nghiên cứu:
3


- Về không gian: Luận văn tập trung nghiên cứu về nguồn vốn ODA
đầu tư vào Việt Nam đặc biệt là lĩnh vực giao thông, hiệu quả quản lý vốn
ngân sách (ODA) tại dự án đường sắt đô thị Hà Nội tuyến Cát Linh - Hà Đông
- Về thời gian: Các số liệu về quản lý vốn ngân sách (ODA) tại dự án
đường sắt đô thị Hà Nội tuyến Cát Linh - Hà Đông từ năm 2008 đến nay.
Nguồn vốn ODA đầu tư vào Việt Nam đến nay
4. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn vận dụng tổng hợp các phương pháp bao gồm:
- Phương pháp thu thập thông tin;
- Phương pháp xử lý và tổng hợp số liệu;
- Phương pháp phân tích thông tin, số liệu;
- Phương pháp mô tả, thống kê;
- Phương pháp chuyên gia;
- Đánh giá dựa trên lý thuyết về NSNN, tình hình quản lý số liệu thực
tiễn về sử dụng vốn ODA tại dự án đường sắt đô thị Hà Nội tuyến Cát Linh Hà Đông, từ đó để đưa ra những giải pháp để nâng cao hiệu quả quản lý.
5. Câu hỏi nghiên cứu
Từ các nội dung nghiên cứu đã xác định ở trên, tác giả đã đưa ra các
câu hỏi nghiên cứu cần giải quyết trong luận án như sau:
- Các cơ sở lý luận chung về nguồn vốn tài trợ ODA và quản lý sử
dụng vốn ODA ?
- Hành lang pháp lý về quản lý nguồn vốn ODA vào Việt Nam cho xây
dựng và phát triển đường cao tốc ở Việt Nam ?
- Những bất cập trong thực tiễn quản lý vốn ODA dự án đường sắt đô
thị Hà Nội tuyến Cát Linh - Hà Đông?

4


- Làm thế nào để có thể quản lý sử dụng nguồn vốn ODA phát triển
đường cao tốc ở Việt Nam trong thời gian tới và giải pháp quản lý hiệu quả
vốn ODA dự án đường sắt đô thị Hà Nội tuyến Cát Linh - Hà Đông?
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài nghiên cứu
Đề tài có ý nghĩa khoa học bởi nó góp phần xác định khung lý thuyết
về quản lý vốn ODA trong lĩnh vực kết cấu hạ tầng giao thông.
Đề tài có ý nghĩa thực tiễn bởi việc quản lý vốn ODA trong lĩnh vực
kết cấu hạ tầng giao thông tuyến Cát Linh – Hà Đông hiện nay đang gặp phải
nhiều hạn chế, bất cập. Việc tìm hiểu nguyên nhân của các hạn chế và bất cập
này sẽ giúp đề tài đề xuất những kiến nghị thiết thực để quản lý hiệu quả
nguồn vốn ODA trong lĩnh vực kết cấu hạ tầng giao thông tuyến Cát Linh –
Hà Đông trong thời gian tới.
7. Kết cấu của luận văn
Luận văn có bố cục như sau:
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu, quản lý vốn ngân sách nhà
nước tại các dự án kết cấu hạ tầng giao thông.
Chương 2: Phương pháp nghiên cứu
Chương 3: Thực trạng quản lý vốn ODA tại dự án đường sắt đô thị Hà
Nội tuyến Cát Linh – Hà Đông từ năm 2008 đến nay
Chương 4: Giải pháp và kiến nghị nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ngân
sách ODA tại các dự án hạ tầng giao thông và dự án đường sắt đô thị Hà Nội
tuyến Cát Linh – Hà Đông

5

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, QUẢN LÝ
VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI CÁC DỰ ÁN KẾT CẤU
HẠ TẦNG GIAO THÔNG.
1.1 Tổng quan nghiên cứu
Nâng cao hiệu quả quản lý vốn ngân sách nhà nước (vốn ODA) trong
đầu tư xây dựng, đã có nhiều bài viết, nhiều công trình nghiên cứu của các
tác giả ở các góc độ khác nhau như: “Nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng
vốn ODA tại Việt Nam”, luận văn thạc sĩ kinh tế Lê Thanh Nghĩa, 2009;
“Quản lý các dự án giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh”, Luận
văn thạc sĩ Lê Tiến Dũng, 2014; “Vốn ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng
giao thông Hà Nội”, luận văn thạc sĩ Nguyễn Ngọc Quang, 2012; “Hỗ trợ
phát triển chính thức (ODA) đối với giao thông vận tải Việt Nam”, luận văn
thạc sĩ Nguyễn Khánh Hằng, 2010; “Hoàn thiện hệ thống quản lý các dự án
đầu tư xây dựng trong Bộ tổng tham mưu – Bộ Quốc phòng”, luận văn thạc
sĩ Nguyễn Mạnh Hà (2012)...
Theo các bài nghiên cứu đã chỉ ra Kinh nghiệm quản lý và sử dụng
vốn ODA như:
- Thành lập ban quản lý dự án chuyên nghiệp: Các ban này gồm

những chuyên gia giỏi chuyên môn. Họ chuyên nghiệp theo từng lĩnh vực
như: Bộ phận chuyên về giải phóng mặt bằng, Bộ phận đấu thầu, Bộ phận
giám sát, Bộ phận mua sắm vật tư.
- Sử dụng vốn ODA đúng mục đích: Tùy thuộc điều kiện, và tính cấp

thiết của từng dự án trong mỗi giai đoạn mà sử dụng nguốn vốn cho hiệu quả.
Vốn viện trợ không hoàn lại ưu tiên vào các dự án không có nguồn thu như: đào
tạo nghề, chăm sóc sức khoẻ, bảo vệ môi trường. Vốn vay ưu đãi đầu tư vào các
dự án có vốn đầu tư ban đầu lớn, thời gian thu hồi vốn chậm không hấp đẫn với
các nhà đầu tư trong và ngoài nước như: công trình giao thông, thủy điện.
6

- Đảm bảo khả năng trả nợ: Duy trì mức vay nợ nước ngoài cân đối

với tốc độ tăng trưởng GDP, tăng cường khả năng tiết kiệm trong nước, đẩy
mạnh xuất khẩu.
- Chống tham nhũng: tăng cường thanh tra, kiểm toán. Minh bạch

thông tin trong mua sắm công. Đảm bảo việc công bằng tiếp cận thông tin
cho các bên tham gia dự đấu thầu. Quy định rỏ trách nhiệm cho cá nhân
trong công tác quản lý dự án.
- Công tác kiểm tra kiểm toán: công tác kiểm tra và kiểm toán được tiến

hành thường xuyên. Công tác kiểm tra kiểm toán dựa trên hệ thống kiểm toán
nội bộ và thuê các tổ chức kiểm toán chuyên nghiệp độc lập để tiến hành.
- Công tác đánh giá dự án: Công tác đánh giá được tiến hành thường

xuyên; Nếu nước nhận viện trợ chưa có kinh nghiệm và năng lực đánh giá
dự án nên phối hợp chặt chẽ với nhà tài trợ cùng kiểm tra đánh giá...
Vốn ODA cho các nước đang phát triển bên cạnh các mặt tích cực vẫn
tồn tại các rủi ro và các điều kiện ràng buộc từ nhà tài trợ. Các nước tiếp
nhận viện trợ sẽ tận dụng nguồn vốn ODA để đầu tư phát triển kết cấu hạ
tầng, phát triển giáo dục, y tế, bảo vệ môi trường … tạo điều kiện để tăng
trưởng kinh tế và giảm nghèo. Việc sử dụng nguồn vốn ODA có hiệu quả
hay không còn phụ thuộc vào thể chế quản lý, khả năng hấp thụ vốn ODA
của nước tiếp nhận và điều kiện, thủ tục của nhà tài trợ.
Các công trình nghiên cứu trên mới chỉ tập trung nghiên cứu về một
số nội dung nhất định của việc quản lý vốn trên phương diện dự toán, do đó
chưa mang tính toàn diện đầy đủ. Vì vậy tác giả đã lựa chọn đề tài này với
mong muốn bổ sung, hoàn thiện một số tồn tại trong quá trình quản lý dự án

đầu tư xây dựng công trình giao thông thuộc vốn ngân sách nhà nước mà các
công trình trên chưa đề cập đến. Tuy nhiên, các bài viết, công trình khoa học
trên là nguồn tư liệu tham khảo vô cùng quan trọng giúp cho tác giả nghiên
cứu và hoàn thiện tốt hơn đề tài của mình.
7


1.2. Khái niệm, mối quan hệ giữa nguồn vốn Ngân sách nhà nước và Hỗ
trợ phát triển chính thức (ODA).
1.2.1. Khái niệm về hỗ trợ phát triển chính thức (ODA).
ODA là tên viết tắt của Official Development Assitance - Hỗ trợ phát
triển chính thức hay Viện trợ phát triển chính thức là nguồn tài chính mang
tính chất hỗ trợ phát triển kinh tế-xã hội gồm các khoản viện trợ không hoàn
lại hoặc cho vay với các điều kiện ưu đãi về lãi suất, thời gian ân hạn và trả
nợ mà các nước thế giới thứ ba nhận được từ chính phủ của một nước phát
triển (gọi là viện trợ song phương) hoặc từ các tổ chức tài chính quốc tế như
WB, IMF, ADB ( gọi là viện trợ đa phương).Hỗ trợ phát triển chính thức ODA có thể ràng buộc (phải chi tiêu ở nước cấp viện trợ) hoặc không ràng
buộc (có thể chi tiêu ở bất cứ nơi nào) hoặc có thể ràng buộc một phần (một
phần chi ở nước cấp viện trợ, phần còn lại chi ở bất cứ nơi nào).
Hỗ trợ phát triển chính thức là một hình thức đầu tư nước ngoài. Gọi là
Hỗ trợ bởi vì các khoản đầu tư này thường là các khoản cho vay không lãi suất
hoặc lãi suất thấp với thời gian vay dài. Đôi khi còn gọi là viện trợ. Gọi là Phát
triển vì mục tiêu danh nghĩa của các khoản đầu tư này là phát triển kinh tế và
nâng cao phúc lợi ở nước được đầu tư. Gọi là chính thức, vì nó thường là cho
Nhà nước vay.
Một khoản tài trợ được coi là ODA nếu đáp ứng đầy đủ 3 điều kiện sau:
Một là: Được các tổ chức chính thức hoặc đại diện của các tổ chức
chính thức cung cấp. Tổ chức chính thức bao gồm các nhà nước mà đại diện
là Chính phủ, các tổ chức liên chính phủ hoặc liên quốc gia và các tổ chức
phi chính phủ hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận.

Hai là: Mục tiêu chính là giúp các nước tiếp nhận phát triển kinh tế,
nâng cao phúc lợi xã hội. Các lĩnh vực được ưu tiên sử dụng vốn ODA bao
gồm: Xoá đói, giảm nghèo, nông nghiệp và phát triển nông thôn; kết cấu hạ
8


tầng kinh tế kỹ thuật như giao thông vận tải, thông tin liên lạc, năng lượng; kết
cấu hạ tầng xã hội như giáo dục, y tế, bảo vệ môi trường; các vấn đề xã hội như
tạo việc làm, phòng chống dịch bệnh, phòng chống các tệ nan xã hội; cải cách
hành chính, tư pháp, tăng cường năng lực của cơ quan quản lý nhà nước, cải
cách thể chế,…
Ba là: Thành tố hỗ trợ (Grant element) phải đạt ít nhất 25%. Thành tố
hỗ trợ còn được gọi là yếu tố không hoàn lại là một chỉ số biểu hiện tính ưu
đãi của ODA so với các khoản vay thương mại theo điều kiện thị trường.
Thành tố hỗ trợ càng cao càng thuận lợi cho nước tiếp nhận. Chỉ tiêu này
được xác định dựa trên tổ hợp các yếu tố: lãi suất, thời gian ân hạn, thời hạn
cho vay, số lần trả nợ trong năm và tỷ lệ chiết khấu.
1.2.2. Khái niệm về vốn ngân sách nhà nước và mối quan hệ giữa vốn ngân
sách nhà nước với vốn ODA.
Ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu và khoản chi ngân sách.
Trong đó:
- Thu ngân sách nhà nước bao gồm:
+ Toàn bộ các khoản thu từ thuế, lệ phí;
+ Toàn bộ các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do cơ quan nhà
nước thực hiện, trường hợp được khoán chi phí hoạt động thì được khấu trừ;
các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập và
doanh nghiệp nhà nước thực hiện nộp ngân sách nhà nước theo quy định của
pháp luật;
+ Các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổ
chức, cá nhân ở ngoài nước cho Chính phủ Việt Nam và chính quyền địa

phương;
+ Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
- Chi ngân sách nhà nước bao gồm:
+ Chi đầu tư phát triển;

9


+ Chi dự trữ quốc gia;
+ Chi thường xuyên;
+ Chi trả nợ lãi;
+ Chi viện trợ;
+ Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
Như vậy, dựa vào thành phần của vốn ODA bao gồm: Khoản vay phải
trả nợ lãi (chi ngân sách) và khoản viện trợ không hoàn lại (thu ngân sách) có
thể nói, vốn ODA cũng là vốn ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, so với các loại
vốn khác thuộc vốn Ngân sách nhà nước, việc giải ngân vốn ODA phụ thuộc
phần lớn vào nước viện trợ.
1.2.3. Khái niệm quản lý vốn ODA
Đối với Việt Nam, nhiều năm nay, ODA được xem là nguồn vốn có ý
nghĩa cho đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, kết cấu hạ tầng nói chung, và
xây dựng các công trình giao thông và giao thông đường bộ nói riêng.
Theo Nghị định số 131 /2006/ NĐ-CP thì “Quản lý nhà nước về ODA
là sự tác động có tổ chức của Nhà Nước đối với toàn bộ nguồn vốn ODA
bằng quyền lực của nhà nước, thông qua cơ chế quản lý vốn ODA, nhằm
thực hiện được các mục tiêu đặt ra đối với quá trình thu hút và sử dụng vốn
ODA”.
Quản lý vốn ODA là quá trình lập kế hoạch, điều phối thời gian,
nguồn lực và giám sát quá trình sử dụng vốn của dự án nhằm đảm bảo cho
dự án hoàn thành đúng thời hạn, trong phạm vi ngân sách đã được duyệt và

đạt các yêu cầu đã định về kỹ thuật và chất lượng, bằng những phương pháp
và điều kiện tốt nhất. Vì vậy quản lý vốn ODA được coi là mọt trong những
khâu quan trọng quyết định hiệu quả của dự án đầu tư từ nguồn vốn ODA,
đảm bảo những mục tiêu đề ra từ ban đầu. Mục tiêu của quản lý vốn ODA
nói chung là sử dụng vốn ODA của dự án đảm bảo theo đúng yêu cầu kỹ

10


thuật và chất lượng, trong phạm vi ngân sách được duyệt và theo tiến độ thời
gian cho phép. Như vậy mục tiêu chính của bất cứ một dự án nào cũng là :
thời gian (tiến độ), chi phí và chất lượng
Cơ chế quản lý và sử dụng vốn ODA ở nước ta hiện nay được thiết
lập trên cơ sở Nghị định số 17/CP ngày 4/5/2001 của Chính phủ. Theo đó
nhiệm vụ quản lý Nhà nước về vốn ODA được giao cho 6 cơ quan gồm: Bộ
Kế hoạch và Đầu tư (KH& ĐT), Bộ Tài chính, Ngân Hàng Nhà nước, Bộ
Ngoại giao, Bộ Tư pháp và Văn phòng Chính phủ
1.2.4. Các hình thức hợp tác giữa Nhà nước và các nước tài trợ vốn ODA đầu
tư phát triển kết cấu hạ tầng
- Hình thức hợp đồng vận hành và bảo trì, đối với các công trình giao
thông, nhất là đường bộ, do nhu cầu vận hành, bảo trì ngày càng lớn, nếu chi
phí cho hoạt động này hoàn toàn từ NSNN, sẽ khó có thể đáp ứng. Vì vậy sự
tham gia của vốn ODA đầu tư sẽ góp phần giải quyết được vấn đề nan giải
do thiếu vốn và đảm bảo cho việc bảo trì đường bộ không bị phụ thuộc vào
những thay đổi thứ tự ưu tiên trong chi tiêu công của Chính phủ, hoặc khi có
nhu cầu xử lý bảo trì đột xuất.
- Hình thức Thiết kế - Xây dựng – Vận hành – Bảo trì (viết tắt tiếng Anh là
DBOM). Ở hình thức này, các trách nhiệm vận hành và bảo trì được kết hợp với
thiết kế và xây dựng thành một hợp đồng duy nhất, cho phép vốn ODA đầu tư.
- Hình thức Thiết kế - Xây dựng – Tài trợ - Bảo trì (DBFM), đối với

hình thức này, nước đầu tư vốn ODA đầu tư chịu trách nhiệm về thiết kế,
xây dựng, tài trợ và bảo trì. Quyền sở hữu tài sản thuộc Nhà nước và Nhà
nước sẽ chịu trách nhiệm thu phí. Song các Chính phủ thường ban hành các
quy định bảo trì cần thực hiện trong hợp đồng nhằm đảm bảo các tài sản
được sử dụng và bảo trì hợp lý trong giai đoạn thực hiện hợp đồng và đảm
bảo tình trạng vận hành tốt khi hoàn tất công trình dự án.
11


- Hình thức công ty liên kết trong thực hiện vận hành. Hình thức này
liên quan đến sự thiết lập một công ty thực hiện dự án để phát triển, thực
hiện và vận hành con đường. Vốn chủ sở hữu của công ty sẽ được hai bên
đóng góp (Xây dựng – Sở hữu – Vận hành). Với hình thức đầu tư này, Nhà
nước trao thầu nhượng quyền cho một đối tác tư nhân nước ngoài để thiết
kế, xây dựng, tài trợ, sở hữu, vận hành và bảo trì một dự án giao thông trong
tương lai.
1.2.5. Những đặc điểm cơ bản của quản lý vốn ODA trong lĩnh vực kết cấu hạ
tầng giao thông
Nguồn vốn ODA có những đặc điểm dưới đây:
- Một là, ODA là nguồn vốn vay ưu đãi, không phải vốn vay mang
tính thương mại, nên trong tổng số vốn vay bao giờ cũng có hai phần. Một
phần là cho không, chiếm ít nhất 25%, còn lại là phần vay ưu đãi với lãi suất
thấp (dưới 3%, trung bình 1-2%/ năm), hoặc không lãi suất, thời gian trả nợ
dài hạn (25-40 năm), kèm theo thời gian ân hạn (08-10 năm). Ví dụ, Ngân
hàng phát triển châu Á (ADB) cho Việt Nam vay 55 triệu USD năm 2004 để
"phát triển giáo dục trung học cơ sở", với thời hạn 32 năm, 8 năm ân hạn, lãi
suất 1%/ năm trong thời gian ân hạn và 1,5%/ năm trong thời gian sau đó.
- Hai là, các nước nhận ODA phải là những nước có thu nhập dưới
mức trung bình tính theo chuẩn của Liên hiệp quốc hay còn gọi là các nước
đang phát triển. Năm 2005 theo tài liệu của UNDP, hiện nay có 20% dân số

thế giới sống mỗi ngày chỉ có 1USD. Do vậy, ODA chủ yếu dùng để phát
triển kinh tế, xã hội thuần tuý và không mang tính lợi nhuận nhằm để giúp
các nước đang phát triển thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và xoá đói giảm nghèo.
Lĩnh vực được đầu tư nhiều nhất bằng ODA là phát triển kết cấu hạ tầng kinh
tế - kỹ thuật và xã hội, y tế, giáo dục, xoá đói giảm nghèo, phát triển nông
thôn, ô nhiễm môi trường.
12


- Ba là, nhà tài trợ chính ODA là các nước thuộc nhóm OECD.
Đây là nhóm những nước phát triển nhất thế giới, cũng như các tổ chức phi
chính phủ như UNDP, WB, ADB, IMF và các tổ chức khác thì cũng do nhóm
các nước này chi phối, đóng góp và có ảnh hưởng lớn.
- Bốn là, ODA không ổn định, khối lượng có xu hướng giảm.Do
ảnh hưởng của các cuộc khủng hoảng kinh tế tài chính.
- Năm là, ODA do chính nước nhận viện trợ quản lý và sử dụng
nhưng luôn có sự giám sát từ phía nhà tài trợ, tuy nhiên sự giám sát này không
trực tiếp. Chính vì nguyên nguyên nhân này mà ODA đôi khi sử dụng kém hoặc
không hiệu quả nếu như nước tiếp nhận ODA thiếu hoặc chưa nhận thức được
trách nhiệm của mình trong việc quản lý và sử dụng nguồn viện trợ này sao cho
hiệu quả. Hơn nữa, cùng với sự ưu đãi từ nguồn viện trợ này như việc vay ưu
đãi với lãi suất thấp, chỉ bằng 1/10 so với vốn vay thông thường và một phần
cho không, thời gian trả nợ dài gồm cả thời gian ân hạn là 40-50 năm. Điều kiện
ưu đãi này đã dẫn đến một số người có tư tưởng xem nhẹ hiệu quả sử dụng
ODA với tư cách là khoản vay cần phải trả nợ. Thực tế điều này đã xảy ra với
một số nước châu Phi như Cộng hoà dân chủ Cônggô hoặc vụ án PMU 18 ở
Việt Nam vừa qua.
- Sáu là, ODA có quá nhiều nhà tài trợ trong khi ít chú trọng đến sự
phối hợp. Điều này gây ra khó khăn và quá tải về năng lực của bộ máy công
quyền cho nước nhận viện trợ về thủ tục cũng như sự phối kết hợp giữa nhiều

các nhà tài trợ với nhau về cùng một lĩnh vực, một dự án, một công trình trong
cùng một nước. Đôi khi dẫn đến sự trùng lặp về đòi hỏi từ phía các nhà tài trợ.
Điển hình là vùng cận chính phủ khác; Etopia nhận viện trợ 37 nhà tài trợ trong
năm 2003. Sahara châu Phi phải giao dịch với hơn 30 nhà tài trợ, hàng tá các tổ
chức phi Mỗi nhà tài trợ mang đến hàng tá dự án; Việt Nam cũng vậy với hàng
chục, hàng trăm các nhà tài trợ song phương, đa phương và tổ chức phi chính
phủ khác.
13


- Bảy là, ODA phân bố không đều giữa các khu vực trên thế
giới. Những năm gần đây khu vực châu Á chiếm tỷ lệ ODA cao nhất do đạt
được tốc tăng trưởng kinh tế cao và ổn định như Trung Quốc và Ấn Độ.
Việt Nam hiện vẫn là nước đang phát triển với thu nhập đầu người
dưới 1200 USD/ năm, nên Việt Nam cũng là một trong những nước nhận
viện trợ nguồn vốn ODA hàng năm.
- Tám là, thường kèm theo các điều kiện ràng buộc nhất định
(ODA có thể ràng buộc ( hoặc ràng buộc một phần hoặc không ràng buộc)
nước nhận về địa điểm chi tiêu. Ngoài ra mỗi nước cung cấp viện trợ cũng
đều có những ràng buộc khác và nhiều khi các ràng buộc này rất chặt chẽ đối
với nước nhận. Ví dụ, Nhật Bản quy định vốn ODA của Nhật đều được thực
hiện bằng đồng Yên Nhật.)
- Chín là, có khả năng gây nợ (Một số nước do không sử dụng
hiệu quả ODA có thể tạo nên sự tăng trưởng nhất thời nhưng sau một thời
gian lại lâm vào vòng nợ nần do không có khả năng trả nợ. Vấn đề là ở chỗ
vốn ODA không có khả năng đầu tư trực tiếp cho sản xuất, nhất là cho xuất
khẩu trong khi việc trả nợ lại dựa vào xuất khẩu thu ngoại tệ. Do đó, trong
khi hoạch định chính sách sử dụng ODA phải phối hợp với các nguồn vốn để
tăng cường sức mạnh kinh tế và khả năng xuất khẩu.)
Từ những phân tích về các đặc điểm của nguồn vốn ODA ở trên, ta có thế

thấy nguồn vốn ODA vừa mang tính nhân đạo - xã hội do có phần viện trợ không
hoàn lại, tính kinh tế do có phần lãi suất ưu đãi và tính chính trị do kèm theo các
điều kiện ràng buộc. Hơn nữa, chúng ta hiểu được rõ hơn rằng nguồn vốn ODA
không phải là một dạng cho không như nhiều người vẫn hiểu nhầm, mà là một
một dạng vốn cho vay có ưu đãi. Qua đó, chúng ta cần nâng cao ý thức, trách
nhiệm trong quá trình quản lý, sử dụng nguồn vốn này sao cho có hiệu quả nhất,
tránh lãng phí, thất thoát, tham nhũng; nếu không, chúng ta không những không
biết tận dụng nguồn vốn này để phát triển được nền kinh tế của đất nước mình
14


mà còn có nguy cơ trở thành ‘con nợ” của các nước phát triển, dẫn đến bị phụ
thuộc cả về kinh tế và chính trị.
1.3. Nguyên tắc và quy trình quản lý nguồn vốn ngân sách nhà nước
trong đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng.
1.3.1. Nguyên tắc quản lý nguồn vốn ngân sách nhà nước đầu tư xây dựng kết
cấu hạ tầng.
Quản lý nguồn vốn ODA đầu tư xây dựng hạ tầng phải tuân thủ theo
các nguyên tắc:
Thứ nhất: Nhà nước ban hành các chính sách; các định mức chi phí
trong hoạt động xây dựng để lập, thẩm định và phê duyệt tổng mức đầu tư,
dự toán và quyết toán thanh toán vốn đầu tư xây dựng công trình; định mức
kinh tế - kỹ thuật trong thi công xây dựng; các nguyên tắc, phương pháp lập
điều chỉnh đơn giá, dự toán... đồng thời hướng dẫn và kiểm tra việc thực
hiện các vấn đề trên.
Thứ hai: Lập và quản lý chi phí phải rõ ràng đơn giản dễ thực hiện,
đảm bảo hiệu quả và mục tiêu của dự án đầu tư xây dựng hạ tầng; ghi theo
đúng nguyên lệ trong tổng mức đầu tư, tổng dự toán, dự toán quyết toán đối
với các công trình, dự án có sử dụng ngoại tệ để việc quy đổi vốn đầu tư
được thực hiện một cách có cơ sở và để tính toán chính xác tổng mức đầu

tư, dự toán công trình theo giá nội tệ.
Thứ ba: Chủ thể đứng ra quản lý toàn bộ quá trình đầu tư (từ xác định
chủ trương đầu tư, lập, thẩm định, phê duyệt...đến khi nghiệm thu bàn giao
công trình để đưa vào sử dụng) là Nhà nước. Tuy nhiên cần lưu ý đối với
người quyết định đầu tư là bố trí đủ vốn để đảm bảo tiến độ của dự án
Thứ tư: Chi phí của dự án xây dựng công trình phải phù hợp với các
bước thiết kế và biểu hiện bằng tổng mức đầu tư, tổng dự toán quyết toán...
khi kết thúc xây dựng và đưa công trình vào sử dụng.
15


Thứ năm: Căn cứ vào khối lượng công việc, hệ thống định mức, chỉ
tiêu kinh tế - kỹ thuật và các chế độ chính sách của Nhà nước để thực hiện
quá trình quản lý vốn ODA đầu tư xây dựng công trình phù hợp với yếu tố
khách quan của thị trường trong từng thời kỳ
Theo nguyên tắc, nguồn vốn đi vay hỗ trợ phát triển ODA phải được
Nhà nước quản lý chặt chẽ từ khâu giao kế hoạch cho đến khi kết thúc đầu
tư. Do vậy nguồn vốn ODA đầu tư xây dựng hạ tầng cũng được quản lý
chặt chẽ:
* Công tác lập kế hoạch đầu tư: Bộ Kế hoạch và đầu tư xây dựng cơ
chế chính sách về đầu tư, quản lý Nhà nước về đầu tư, trình Chính phủ các
dự án luật, pháp lệnh liên quan đến đầu tư, kế hoạch đầu tư phát triển hàng
năm và 5 năm, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; phối hợp với Bộ Tài
chính lập dự toán, phương án phân bổ nguồn vốn , hướng dẫn nội dung trình
tự lập, thẩm định và quản lý các dự án quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội,
quy hoạch phát triển ngành, phối hợp với các bộ ngành kiểm tra đánh giá
hiệu quả nguồn vốn ODA đầu tư xây dựng hạ tầng.
Sở Kế hoạch đầu tư phải xác định cụ thể danh mục đầu tư và kế hoạch
vốn đầu tư của các dự án sử dụng nguồn vốn ODA đầu tư xây dựng hạ tầng.
Nhà nước quản lý chặt chẽ việc thực hiện kế hoạch đầu tư phù hợp với quy

hoạch, kế hoạch. Với các công trình, dự án quan trọng quốc gia trong kế
hoạch hàng năm và từng thời kỳ phát triển thì do Quốc hội quyết định: Thủ
tướng Chính phủ duyệt mục tiêu, tổng mức vốn đầu tư để bố trí kế hoạch
cho các bộ, đơn vị thực hiện.
* Giai đoạn chuẩn bị đầu tư: Nhà nước quản lý chặt chẽ thông qua
báo cáo đầu tư, dự án đầu tư và thẩm duyệt dự án đầu tư, thẩm định các báo
cáo nghiên cứu khả thi, báo cáo thiết kế kỹ thuật và quyết định đầu tư
* Giai đoạn thực hiện đầu tư: được nhà nước quản lý chặt chẽ thông
16