Nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

LÊ QUỐC HÙNG

NQUYÊN Tắc QŨỴỀN Lực

NƯỚC là THỐNG NHẩT,

CÓ Sự PHÂN CÔNG Và PHỐI HỢP O lữfl các cơ Q ũm
NHÀ NƠỚC TRONG VIỆC THỢC HIỆN các QŨỴỂN
Lập PHÁP. H6NH PW P Và Tơ PỴiêP Ở VIỆT NflM

Chuyên ngành: Lý luận Nhà nước và pháp quyền
M ã số: 5.05.01

LUẬN ÁN TIỂN Sĩ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: GS.TS. Hoàng Văn Hảo

HÀ NỘI - 2004

丨 ~rnm/JU
* * ~
■
••

_一 - -

-

1


2

MỤC LỤC
Trang

Mở đầu................................................................................................6
CHƯƠNG I: SỰTHỐNG NHAT, p h â n c ô n g v à p h ổ i h ộ p

TRONG TỔ CHÚt QUYEN Lực NHÀ NƯỚC • C ơ SỞ LÝ LUẬN V À PHÁP LÝ
1.1.

Cách thức tổ chức quyền lực Nhà nước trong lịch sử ............................. 13

1.1.1. Quyển lực Nhà nước là gì?........................................................................13
1.1.2. Các bộ phận cấu thành quyền lực Nhà nước............................................. 27
1.1.3. Một số mô hình tổ chức quyền lực Nhà nước trong lịch sử..................... 36
1.2.

Tổ chức quyền lực Nhà nước theo yêu cẩu xây dựng
Nhà nước pứiáp quyền của dân, do dân và vì dân ở Việt nam .................. 51

1.2.1 .Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt nam .................................. 51
1.2.2. Quyền lực nhà nước thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa
các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành
pháp và tư pháp là nguyên tắc cơ bản trong quá trình tổ chức
thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam................................................. 57
1.2.3.TỔ chức quyền lực Nhà nước trong Nhà nước pháp quyền của dân, do

dân và vì dân ở Việt nam:ThỐng nhất, phân cồng và phối hợp quyền lự c....60
Kết luận chưcmg I ................................................................................... 69

CHƯƠNG n ：THỤC TIỄN T ổ CHÚC NHÀ NUỚC THEO NGUYÊN
TẮC QUYỀN L Ụ t NHÀ NƯỚC THỐNG NHẤT, CÓ
Sự PHÂN CÔNG V À PHỔI HỢP Ở VIỆT NAM .
2.1. Nguyên tắc quyền lực Nhà nước thống nhất, có sự pđiân công và
phối hợp được xác định và phát triển qua các HiÔR pháp..........................71


3

2.1.1. Cách thức tổ chức quyền lực Nhà nước theo Hiến pháp năm 1946......... 73
2.1.2. Tổ chức Nhà nước theo Hiến Ị^iáp năm 1959-bước phát triển mới
về sự thống nhất, phân công và phối hợp quyên lự c .............................. 78
2.1.3. Hiến pháp năm 1980 xác định quyén lực Nhà nước thống nhất
vào Quốc hội, có sự Ịáìân công và phối hợp các cơ quan nhà nước
trong việc thực hiện quyền lực nhà nước................................................ 84
2.1.4.TỔ chức quyền lực Nhà nước theo Hiến pháp năm 1992sự thống nhất, phân công và phối hợp quyền lực theo hướng xây đựng
Nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân ở Việt nam................. 89
2.2 M ột số nhận xét về thực tiễn tổ chức quyền lực Nhà nước qua các

Hiến pháp Việt nam........................................................... ..............107
2.2.1.Những ưu điểm cơ bản............................................................................. 107

2.2.2.Những nhược điểm, hạn chế cơ bản................................................... 111
Kết luận chương I I ....................................................................................114
CHƯƠNG III: HO ÀN THIỆN c ơ CHẾ T H Ụ t HIỆN NGUYÊN TẮC

QUYỀN Lự：NHÀ NƯỚC THốNG NHẤT, có sự

PHÂN CÔNG V À PHỔI HỢP GIỮA CÁC c ơ QUAN
N H À NUỚC TRONG VIỆC THỤC HIỆN QUYỀN lậ p
PHÁP, HÀNH PHÁP, TƯPHÁP.
3.1 .Cơ chế thực hiện nguyên tắc thống nhất, phân công và phối hợp trong
viộc thực hiện các quyền lập Ịáìáp, hành pháp và tư pháp ở Việt Nam....... 116
3.2.TỔ

chức bộ máy Nhà nước theo nguyên tắc quyền lực Nhà nước thống nhất,

có sự phân công và Ịdiối hợp - những phương hướng đổi m ớ i.................. 118
3.2.1. Đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội theo hướng bảo đảm

thống nhất, phân công và phối hợp quyền lực.....................................118
3.2.2. Đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ theo hướng bảo đảm

thống nhất, phân công và phối hợp quyền lực.................................. 126


4

3.2.3.ĐỔÌ mới tổ chức và hoạt động của cơ quan tư Ị^iáp theo hướng
bảo đảm thống nhất, phân cổng và phối hợp quyền lự c ..................

137

3.2.4.Xây dựng đội ngũ cán bộ công chức theo hướng bảo đảm
thống nhất, có sự phân công và phối hợp quyền lự c .............................146
3.3. Hoàn thiên cơ chế thực hiện nguyên tắc quyển lực nhà nước
thống nhất, có sự phân công và Ị^iối hợp giữa các cơ quan nhà nước
trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hànhpháp và tư pháp.............152

3.3.1.Sự thống nhất quyển lực nhà nước...........................................................153
3.3.2.Sự phân công quyền lực nhà nước........................................................... 160
3.3.3.Sự phổi hợp giữa các cơ quan nhà nước

trong việc thực hiện quyền lực nhà nước............................................ 166
3.4. Hoàn thiện cơ chế Đảng lãnh đạo Nhà nước nhằm bảo đảm quyền lực
Nhà nước thống nhất, có sự phân công và phối hợp quyền lực............169
Kết luận chương I I I ................................................................................. 174
Kết ku â n ................................................................................................. 176
Các bài viết của tác giả liên quan đến đề tài........................................... 181
Tài liệu tham khảo....................................................................................182

Phụ lục............................................................................................. 191


5

NHŨNG C H Ữ VIẾT TÁT TRONG LUẬN ÁN

QH...................................................................................................Quốc hội.
ƯBTVQH
HĐNN

........................................................ư ỷ ban Thường vụ Quốc hội.

.............................................................................. Hội đồng Nhà nước.

CP....................................................................................................Chúìh prfìủ.
HĐCP................................................................................. Hội đổng ơ iứ ih I^iủ.
HP...................................................................................................Hiến pháp.

HĐBT..................................................................................Hội đổng Bộ trưởng.
TANDTC .............................................................. Toà án Nhân dân Tối cao.
VK SN D TC ................................................ Viện Kiểm sát Nhân dân Tối cao.
HĐND ...............................................................................Hội đổng Nhân dân.
UBND.................................................................................Ưỷ ban Nhân dân.
XH C N .................................................................................Xã hội chủ nghĩa.
TBCN..................................................................................Tư bản chủ nghĩa.


1. Tính cấp thiết của đề tài
Nhà nước là vấn đề cơ bản của mọi cuộc cách mạng xã hội trong tất cả
'các thời đại. Trong suốt chiều dài lịch sử phát triển của nhân loại kể từ khi Nhà
nước ra đời đến nay đã có bốn kiểu Nhà nước thay thế nhau và kiểu Nhà nước
sau bao giờ cũng tiến bộ và hoàn thiện hơn kiểu Nhà nước trước. Giai cấp cầm
quyền qua các thời đại đã dựa trên các nguyên tắc cơ bản để tổ chức xây dựng
bộ máy Nhà nước, đó là: nguyên tắc tập quyển, nguyên tắc tản quyền và nguyên
tắc phân quyền. Tổ chức quyền lực Nhà nước trong Nhà nước dân chủ dù được
xây dựng trên nguyên tắc nào đều phải đảm bảo những cơ sở pháp lý để Nhà
nước tiến hành có hiệu quả các hình thức hoạt động cơ bản là hoạt động lập
pháp, hành pháp và tư pháp. Chỉ có trên cơ sở đó Nhà nước mới thực hiện được
đầy đủ các chức năng và nhiệm vụ của mình.
Từ xuất phát điểm đã được kiểm nghiệm qua lịch sử đó, việc nghiên cứu một
cách nghiêm túc và đầy đủ nội dung, ý nghĩa của nguyên tắc quyền lực nhà nước

là thống nhất, có sự phán công vổ phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc
thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở nước ta có ý nghĩa hết sức
quan trọng cả về lý luân lẫn thực tiển, đặc biệt trong giai đoạn hiên nay khi Đảng và
Nhà nước đang từng bước tổ chức xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa
của dần, do dân và vì dân.
Nghị quyết đại hội V III của Đảng cộng sản Việt Nam đã nhẵn mạnh tiếp

tục cải cách Bộ máy Nhà nước, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hoà xã
hội chủ nghĩa Việt Nam theo năm quan điểm lớn, trong đó khẳng định: “ Quyền
lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan Nhà
nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.” [23，ưl29]
Trong phần IX Báo cáo chính trị của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa
V in tại Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng, một lần nữa, khẳng định


7

nhiệm vụ đẩy mạnh cải cách tổ chức và hoạt động của Nhà nước, phát huy dân chủ,
tăng cường páiáp chế. về nhiệm vụ xây dựng Nhà nước Ị^iáp quyển xã hội chủ
nghĩa dưới sự lãnh đạo của Đảng, Báo cáo đã khẳng định:

Nhà nước ta là công

cụ chủ yếu để thực hiện quyền làm chủ của Nhân dân, là Nhà nước Ịáiáp quyền của
dân, do dân, vì dân. Quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sự Ị^iăn công và phối
hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành Ịẳiáp,
tư Ị^áp” [24, tr.131]. Và tư tưởng đó đã được thể chế hoá vào Hiến [áìáp năm 1992
sửa đổi (điều 2) như sau: “ Nhà nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà
nước jrfiàp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất
cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giai cấp công
nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức.
Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân cồng và phối hợp giữa các
cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành Ị^iáp, tư jAap"
[44,tr.l3].
Để xây dụng và hoàn thiên Bô máy Nhà nước theo các quan điểm của Đảng,
nhất thiết phải xác định rõ chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ của các cơ quan Nhà
nước, đổng thời xác định rõ sự phân công và Ịáiối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan

Nhà nước trong việc tổ chức thực hiện quyền lực Nhà nước thống nhất. M ối quan hệ
này cần Ịáiải được quy định rõ ràng trong Hiến pháp và trong Luật tổ chức cơ quan
Nhà nước. Đây là yêu cầu hết sức bức xúc đối với sự nghiệp đổi mới toàn diện dưới
sự lãnh đạo của Đảng.
Vấn đồ tổ chức quyền lực nhà nước luôn luôn là vấn đề phức tạp và quyết
định đến toàn bộ hệ thống chính trị, hình thức chính thể, cấu trúc tổ chức bộ
máy nhà nước và đời sống chính trị, kinh tế, văn hốa, xã hội của quốc gia. Giai
cấp nào nắm giữ được quyền lực nhà nước thì giai cấp đó thiết lập được sự thống
trị của mình đối với xã hội. “ Quyén lực là vấn đề căn bản của chính trị. Nó là

một trong những tòa nhà của khoa học chính trị - ồ giữa chúng ta - như khái
niệm tiền tệ trong kinh tế học" [83, P.8].


vể mặt lý luận, các nhà luật học đều cho rằng việc Đảng Cộng sản Việt
Nam nhấn mạnh nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công
và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiên quyền lập pháp,
hành pháp, tư pháp là sự sáng tạo sắc bén của Đảng [7 ，tr.243], song khi giải
quyết các vấn đề cụ thể như：thống nhất các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp
như thế nào? Thống nhất vào nhân dân hay thống nhất vào Quốc hội ? Thực
hiện sự phân công các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp ra sao? Đâu là phần
được phân định rành mạch và đâu là phẩn đan xen giữa các quyền đó ? Thực
tiễn tổ chức quyền lực Nhà nước qua các Hiến pháp năm 1946，1959，1980 và
năm 1992 như thế nào ? Kinh nghiêm cần rút ra và hướng hoàn thiên ? Ở đây
còn nhiều quan điểm khác nhau. Hơn nữa, hiện nay tuy khẳng định quyển lực
nhà nước là thống nhất, nhưng trong quá trình tổ chức thực hiện quyền lực nhà
nước, chưa có cơ chế thường xuyên trong việc thực hiện giám sát tối cao của
Quốc hội. Hoặc tuy khẳng định sự phân công, phối hợp các cơ quan Nhà nước
thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, nhưng trên thực tế sự phân công
đó chưa chặt chẽ, rõ ràng. V ì vậy, cần có sự nghiên cứu cơ bản và có hệ thống,

làm sáng tỏ các vấn đồ như bản chất của quyền lực nhà nước, sự thống nhất của
quyền lực nhà nước và cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước thông qua sự phân
công và phối hợp các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp,
hành Ị^iáp, tư pháp .
Tất cả những yêu cầu bức xúc nói trên là xuất phát điểm cùa tác giả trong

việc chọn đề tài “Nguyén tắc quyền lực Nhà nước là thống nhất có sự phân

công và phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện quyền lập
pháp, hành pháp và tư pháp ở Việt nam” làm luận án tiến sĩ luật học của mình.
2.Tình hình nghiên cứu đề tài
Vấn đề quyền lực Nhà nước đã được nhiều thế hê luật gia, triết gia nước
ngoài nghiên cứu, kể cả tiếp cận đề tài từ góc độ hẹp, giới hạn trong việc tổ
chức thực hiện quyền lực nhà nước. Trong số các công trình nổi tiếng về
quyền lực Nhà nước phải kể đến "Tinh thần pháp luật" của Montesquieu xuất
bản năm 1748 và cuốn "Bàn về khế ước xã hôi" của J.J. Rousseau xuất bản


năm 1762 (Bản dịch của Hoàng Tlĩanh Đạm xuất bản năm 1996 tại Hà Nội và
năm 1992 tại Tp. Hồ Chí M inh). Ở Liên Xô cũ trong quá trình cải tổ đã có
một số bài viết về quyền lực Nhà nước trong đó nêu lên quan điểm khác với
quan điểm "chính thống", Tiến sĩ Tikhom irov Ju.A cho rằng “ Thẩm quyén
của các cơ quan nhà nước xâm nhập vào nhau, khó có thể phân định tuyệt
đổi” [87 ，tr.35-44]. Giáo sư C hi-rkin V.E. đưa ra quan niệm về “ Bốn loại
hình hoạt động của các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà
nước thống nhất:

lập pháp, hành pháp, tư pháp và kiểm tra.

Tuy nhiên,

không được tách rời các loại hình hoạt động đó ra khỏi nhau" [86,tr.3-13].
Tuy vậy, đến nay chưa có công trình nào nghiên cứu riêng về nội dung và ý
nghĩa của nguyên tắc quyền lực Nhà nước thống nhất, có sự phân công và
phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện quyẻn lập pháp,
hành pháp, tư pháp.
Ở Việt nam, việc nghiên cứu về quyền lực Nhà nước theo hướng xây dựng
Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa chỉ mới được đặt ra trong quá trình thực
hiện đường lối đổi mới của Đảng. Có thể nêu một số công trình tiêu biểu như:
Cuốn "Đại hội V ÏÏI của Đảng cộng sản Việt Nam và những vâíi đề cấp bách cùa
khoa học về Nhà nước và Pháp luật" của Viện nghiên cứu Nhà nước và Pháp
luật do Giáo sư Đào Trí úc chủ biên và Nxb. Khoa học Xã hội ấn hành năm
1997, đặc biệt là cuốn "M ột
• số vẵn đề về hoàn thiện
■ tổ chức và hoạt
• động
é của bộ•
r

%

m

máy Nhà nước nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam" của Viện nghiên cứu
Nhà nước và Pháp luật do PGS.TS. Lê Minh Thông chủ biên và Nxb Khoa học
Xã hội ấn hành năm 2001. Trong các cuốn sách trên có nhiều bài viết sâu sắc về
từng vấn đề cụ thể thuộc quyền lực Nhà nước như bài "Về cấu trúc quyền lực
Nhà nước và tổ chức thực hiên quyền lực Nhà nước trong thực tế" của tác giả
Đinh Văn Mậu ; "Đổi mới nhận thức về nguyên tắc tập quyền và vài khía cạnh
trong quan hệ giữa lập Ị^ìáp và hành pháp ở nước ta" của Tiến sỹ Nguyễn Cửu

Việt ; "Những bước cải cách đối với các thiết chế cơ bản của quyền lực Nhà
nước trong lịch sử lạp hiến Việt Nam" của PGS.TS. Lê Minh Thông ; "Quyền


10

hành pháp và chức năng quyền hành pháp củaPGS.TS. Lê Minh Tâm, hay bài

"Vắn đề nhận thức và vận dụng nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa trong
điều kiện hiên nay" của PGS.TS. Bùi Xuân Đức.Trên các tạp chí chuyên ngành
cũng đã đăng tải khá nhiều bài viết xung quanh quyền lực Nhà nước, có thể kể
đến một số bài tiêu biểu như: “ Những vấn đề lý luận cơ bản về quyển tư pháp
trong Nhà nước pháp quyền” của TSKH. Lê cảm trên Tạp chí Toà án Nhân dân
số 11/2002; “ Nhà nước pháp quyển với việc xây dựng Chính quyén” của Tác
giả Ngô Huy Cương trên Tạp chí Nghiên cứu Lập I^háp các số 6/2001,7/2001 và
10/2001; “ Về sửa đổi, bổ sung các quy định về tổ chức quyền lực nhà nước
trong Hiến pháp nãm 1992” của Tiến sĩ Lê Văn Hoè trên Tạp chí Lý luận Chính
trị số 10/2001 .
Có thể nói, đã có nhiều bài viết về quyền lực Nhà nước nhưng chỉ mới đề
cập đến từng khía cạnh của vấn đề, chưa khái quát hóa nội dung như thế nào là
quyển lực Nhà nước thống nhất, và thực hiện sự phân công phối hợp giữa các cơ
quan Nhà nước như thế nào trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp,
tư pháp với tư cách là các bộ phận độc lập tương đối trong sự thống nhất của
quyền lực Nhà nước.

3.Phạm vi, đối tượng nghiên cứu
Tổ chức thực hiện quyền lực Nhà nước trong nội hàm của nó có nội dung
rộng lớn và Ị^ìức tạp, luận án chỉ tập trung nghiên cứu các vấh đề cụ thể:
-

Cơ sở lý luận và nội dung quyền lực Nhà nước thống nhất.

-

Sự frfiân công quyền lực Nhà nước.

-

Sự prfiối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện quyền lực
Nhà nước qua các Hiến pháp Việt Nam.

4.

Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của luận án
- Mục đích của luận án: Nghiên cứu đề tài này ỉà nhằm nhận thức rõ

hơn về tính thống nhất, sự phân công và phối hợp quyền ỉưc nhà nước từ đó


11

góp phần hoàn thiện cơ chế thực hiện quyền lực Nhà nước thống nhất, có sự
phản công và phối hợp các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện quyền
lập pháp, hành pháp, tư pháp. Để đạt được mục đích trên, luận án có nhiệm
vụ:
- Nghiên cứu lý luận tổ chức thực hiện quyền lực Nhà nước trong lịch sử
và thông qua đó làm rõ bản chất, nội dung quyền lực Nhà nước thống nhất và sự
phân công, phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện quyền lập
pháp, hành pháp, tư pháp.
- Phân tích, đánh giá thực trạng việc tổ chức thực hiện quyền lực ở Việt

Nam qua các Hiến Ị^háp.
-Trên cơ sở nghiên cứu cách thức tổ chức quyền lực Nhà nước trong lịch
sử và việc thực hiện quyền lực Nhà nước qua các Hiến pháp Việt Nam, luận án
có nhiệm vụ tìm kiếm và đề xuất các kiến nghị, các giải Ịđìáp khả thi nhằm hoàn
thiện cơ chế phân công và phối hợp các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện
quyển lập pháp, hành pháp, tư pháp.
5. Phương pháp nghiên cứu
Dựa trên phương pháp luận của chù nghĩa Mác Lênin và và tư tưởng Hồ
Chí Minh về Nhà nước và Hiáp luật, tác giả luận án sử dụng các ịáiương pháp
nghiên cứu cụ thể như phân tích, tổng hợp, so sánh, tổng kết thực tiễn tổ chức
quyền lực Nhà nước để giải quyết những vấn đề đặt ra trong luận án.
6. Cái mới về mặt khoa học của luận án
Luận án là cổng trình nghiên cứu đầu tiên về nguyên tẵc quyền lực Nhà nước
là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong
việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư Ịrfiáp. Có thể xem những nội dung
sau đây là những đóng góp mới của luận án:


12

- Làm rõ cách thức tổ chức quyền lực Nhà nước trong lịch sử để từ đó xây
dựng cơ chế thực hiện quyền lực Nhà nước nhằm hoàn thiện bộ máy Nhà nước fáiáp
quyển Việt Nam xã hội chủ nghĩa.
- Xác định rõ tính thống nhất của quyền lực Nhà nước và đề xuất mô hình về
sự phân công và Ịáìối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiên quyền lập
pháp, hành ỊM p ，tư pháp.

7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
Kết quả nghiỗn cứu của luận án " Nguyên tắc quyển lực Nhà nước là

thống nhất, có sự phán công vổ phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong
việc thực hiện quyển lập pháp, hành pháp và tư pháp ờ Việt nam'' là một bước
góp phần tìm hiểu cơ sở lý luận và thực tién để nhận dạng rõ hơn tính thống nhất
quyền lực Nhà nước và sự phân công, phối hợp các cơ quan Nhà nước trong quá
trình tổ chức thực hiện quyền lực Nhà nước thống nhất ở Việt nam.
Kết quả nghiên cứu có ý nghĩa nhất định trong việc đề xuất các giải pháp
thiết thực nhằm hoàn thiện mô hình phân công quyền lực trên cơ sở đảm bảo
quyền lực Nhà nước là thống nhất. Luân án có thể làm tài liệu tham khảo trong
nghiên cứu, giảng dạy về Nhà nước và Pháp luật, trong tổ chức thực tiễn bộ máy
nhà nước.

8. Két cấu của luận án
Luận án được bố cục gồm phần mở đầu, 3 chương, kết luân, phụ lục và
danh mục tài liệu tham khảo.


13

CHUỒNG I
SỰTHỐNG NHẤT, PHÂN CÔNG V À PHỔl HỢP TRONG T ổ CHÚC
QUYỀN L ự ：NHÀ NUỚC - c ơ SỞ LÝ LUẬN V À PHÁP LÝ

1.1- Cách thức tổ chức quyền 丨
ực Nhà nước trong lịch sử.

ỉ.L I. Quyền lực Nhà nước là gì ?
Đến nay, các thế hệ luật gia chưa đưa ra được định nghĩa đầy đủ vé phạm
trù quyền lực. Trong Từ điển tiếng Việt xuất bản năm 2002 có định nghĩa quyền
lực là "quyền định đoạt mọi công việc quan trọng về mặt chính trị và sức mạnh
để bảo đảm việc thực hiện quyền ấy" [71,tr.815]. Có lẽ, được nhiều người thừa

nhận hơn cả là định nghĩa do các tác giả của cuốn Bách khoa Triết học: "Quyền f
lực là khả năng thực hiện ý chí của mình có tác động đến hành vi, phẩm hạnh
của người khác nhờ một phương tiện nào đó như uy tín, quyền hành, nhà nước,
sức mạnh..." [88,tr.l5].
Xét ở cấp độ chung nhất, quyền lực là cái mà nhờ nó người khác phải phục
tùng. Quyền lực ra đời và tồn tại cùng với sự xuất hiện, tồn tại và phát triển của
loài người. Hệ thống quyền lực bao trùm lên tất cả mọi người. Ngay ông Vua
chuyôn chế nhất, trong quan niệm của những nhà tư tưởng phong kiến cũng chỉ
là "con trờ i", cũng phải phục tùng quyền lực của Thượng đế. Vào những thời
điểm lịch sử cụ thể, khi phong trào nông dân nổi lên mạnh mẽ thì Vua cũng phải
sợ quyền lực của nhân dân.
Quyền lực trong xã hội có cấu trúc phức tạp, bao gồm nhiều loại quyền lực
khác nhau như quyền lực dòng họ, quyền lực tôn giáo, quyền lực đạo đức, quyển
lực công cộng, quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước. Các loại quyền lực đó
đổng thời tổn tại đan xen, thâm nhập vào nhau và ảnh hưởng lẫn nhau tạo thành
một chính thể của quyền lực trong xã hội. Trong số các loại quyẻn lực trong xã
hội, đáng chú ý nhất là quyển lực chính trị và quyền lực Nhà nước. Quyền lực


14

chính trị là quyền lực của một hay của liên minh giai cấp, tập đoàn xã hội và
trong điều kiện của xã hội dân chù thì quyền lực chính trị là quyền lực của nhân
dân. Ph. Ảngghen viết: "Quyền lực chính trị theo đúng nghĩa của nó là bạo lực
có tổ chức của một giai cấp để trâún áp giai cấp khác" [19，
tr.628]. Là một bộ
phận của quyền lực trong xã hội có giai cấp, quyền lực chính trị bao giờ cũng
mang tính giai cấp. Trong quan hệ nội bộ của giai cấp hay liên minh giai cấp,
quyền lực chính trị có thể chứa đựng trong mình nó những mâu thuẫn, thậm chí
cả những đối kháng, nhưng nó biểu hiện ra bên ngoài luôn luôn mang tính thống

nhất. Quyển lực chính trị của giai cấp (hoặc liên minh giai cấp) cầm quyền được
tổ chức thành Nhà nước.
Quyền lực nhà nước là quyền lực của giai cấp (hoặc liên minh giai cấp) thống f
trị, được thực hiện bằng cả một hệ thống chuyên chính do giai cấp đó lập ra. Quyền
lực Nhà nước được thực hiện bằng nhiều cồng cụ khác nhau. Một trong những điểm
phân biệt với Ị^iưcmg thức thực hiện các loại quyền lực chính ưị khác ỉà ở chỗ,
quyền lực Nhà nước được tổ chức thành cả một hệ thống thiết chế và có khả năng
vận dụng các công cụ của Nhà nước để buộc các giai cấp, tầng lớp xã hội khác píìục
tùng ý chí của giai cấp thống trị.
Là bộ phân quan trọng nhất của quyền lực chửửi trị, nên nếu có sự thay đổi
căn bản của quyển lực Nhà nước bằng việc chuyển chúứì quyền Nhà nước từ tay
giai cấp này sang tay giai câp khác sẽ trực tiếp dẫn đến thay đổi căn bản tính chất
chế độ chính ưị, vì rằng, cái cốt lõi nhất trong chúih trị là tổ chức chính quyền Nhà
nước, cái đẩu tiên trong ỉmh vực chrnh trị là tham gia công việc Nhà nước, quy định
hình thức, trách nhiệm, nhiệm vụ, phương hướng và nội dung hoạt động của Nhà
nước.
Bất kỳ quyền lực Nhà nước nào cũng mang tính chính trị nhưng không
phải mọi quyền lực chúih trị đểu là quyền lực Nhà nước. So với quyền lực Nhà
nước, quyền lực chính trị rộng hơn, đa dạng hơn về frfiương pháp thực hiện cũng
như hình thức thể hiện, có nhiều cấp độ hơn về cơ cấu của chủ thể thực hiên.


Trong lịch sử loài người, vấn để tổ chức quyền lực Nhà nước luôn luồn là
vấn đề phức tạp nhất, là nguyên nhân và mục đích của hâu hết các cuộc chiến
tranh, các cuộc cách mạng xảy ra trong xã hội. Dưới chế độ chiếm hữu nô lệ và
phong kiến toàn bộ quyền lực Nhà nước thuộc về nhà Vua. Nhà Vua vừa là
người ban hành ra pháp luật, đổng thời lại là vị pháp quan tối cao trong một Nhà
nước. Đây là cơ chế tổ chức quyền lực Nhà nước chuyên chế điển hình cho việc
ban hành các quyết định tùy tiện của nhà Vua. Thần dân trong xã hội phong
kiến hoàn toàn lệ thuộc vào nhà Vua, quan lại, địa chủ và hẩu như họ không có

quyền gì cả. Nhà nước prfiong kiến thường ịáìát triển theo hai thời kỳ: trong thời
kỳ cát cứ phong kiến phân chia, quyền lực Nhà nước tuy vẫn thuộc về nhà Vua,
nhưng bị phân tán cho các lãnh chúa. M ỗi lãnh địa, điển trang, thái ấp ...đều có
quyền lực riêng của nó và hình thành cơ chế tản quyền. Sang thời kỳ Ị^iong kiến
trung ương tập quyển thì quyền lực Nhà nước tập trung thống nhất vào nhà Vua,
hình thành cơ chế tập quyền phong kiến. Đặc điểm cơ bản, điển hình của quyền
lực Nhà nước trong xã hội

沖

ong kiến là sự kết hợp chặt chẽ giữa quyền lực Nhà

nước với quyền lực Tôn giáo, và sự phát triển quyền lực Nhà nước từ cơ chế tản
quyền phong kiến sang tập quyền phong kiến.
Dưới chế độ tư bản chủ nghĩa, các Hiến pháp tư sản đã tuyên bố quyển
lực Nhà nước xuất phát từ nhân dân, được thực hiện nhân danh nhân dân. Đây là
điểm tiến bộ trong tiến trình lịch sử. Tuy vậy, giai cấp tư sản thực hiện quyền
lực chính trị cùa mình bằng công cụ chủ yếu là Nhà nước tư sản. Đã hình thành
công nghệ cai trị của giai cấp tư sản: cả quyền lập pháp, quyển hành páiáp và tư
pháp được "khoa học hóa". Tận dụng được nguồn lực trí tuệ, sử dụng có hiệu
quả kỹ thuật hiện đại nên giai cấp tư sản có khả năng độc quyền, chi phối cả
quyền lập jrfiàp, hành pháp, tư pháp. Dảu vậy, quyền lực Nhà nước tư sản không
thể là thống nhất, bởi nó hình thành trên chế độ đa nguyên chính trị. Và thế là
hình thành cơ chế phân quyền.


16

Dưới chủ nghĩa xã hội, quyền lực Nhà nước của giai cấp công nhân íhống
nhất với quyền lực Nhà nước của nhân dân lao động. Trên cơ sở nhận thức sâu

sắc rằng :
- Quyền lực vừa phải được tập trung thống nhất, vừa phải có sự kiểm soát
quyền lực, không để quyền lực chung chuyển thành quyển lực cá nhân.

- Quyền lực chính trị phải là nơi tập trung trí tuệ cao nhất, thiếu trí tuệ thì
chỉ còn là sự áp đặt thô thiển, sự cưỡng bức và không thể tồn tại lâu dài được.

- Phải có cơ chế để quyền lực thực sự là của nhân dân. Nhân dân là người
chủ tối cao của quyền lực Nhà nước. Nhân dân không nhượng quyền, giao
quyền mà ủy quyền trong phạm vi thực thi quyền lực. Tự thân cơ quan Nhà
nước không có quyền mà chỉ được ủy quyền. Quyền lực Nhà nước là quyền lực
phục vụ nhân dân.
Đảng ta đã xây dựng cơ chế tập quyền xã hội chủ nghĩa: Quyền lực Nhà

nước là thống nhất, có sự Ị^iân công và phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước
trong việc thực hiện quyền lạp pháp, hành pháp, tư pháp. Trong điều kiện đổi
mới ờ nước ta, để nâng cao quyền lực của nhân dân, điều có ý nghĩa cốt tử hiện
nay là củng cố vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt nam trên cơ sở dân chủ
hoá tổ chức và hoạt động của Đảng. Đảng cần được kiện toàn đủ mạnh cả về
phẩm chất lăn năng lực để đảm đương có hiệu quả vai trò lãnh đạo chính trị đối
với toàn xã hội. Đảng thực hiện vai trò của mình bằng việc đưa ra đường lối
chính trị đúng đắn cho quá trình Ị^iát triển xã hội. Đảng thực hiện sự lãnh đạo
chính trị bằng phương thức tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục để quần chúng
nhận thức đúng đắn các quyết định chính trị của mình, bằng sự tiên Ịđiong
gương mẫu của Đảng viên và tổ chức cơ sờ Đảng, bằng việc kiểm tra chặt chẽ
quá trình thực hiên đường lối chính trị của Đảng của các cơ quan Nhà nước, các
tổ chức xã hội...
Là công cụ quyền lực của nhân dân, Nhà nước ta là Nhà nước của dân, do
dân và vì dân. Nhà nước quản lý mọi mặt đời sống xã hội bằng pháp luật, cơ

17

chế,chính sách. Tổ chức và hoạt động của Nhà nước phải phù hợp với Hiến pháp
và pháp luật.
Như trên đã khẳng định, bộ phận cốt lõi cùa quyền lực chính trị là quyền
lực Nhà nước. Quyền lực Nhà nước là quyển lực của giai cấp thống trị. Quyền
lực Nhà nước là quyền lực dựa trên sức mạnh của Bộ máy Nhà nước, dựa trên
khả năng sử dụng Nhà nước để thực hiện ý chí của giai cấp thống trị buộc mọi
công dân phải phục tùng ý chí đó.
Quyển lực Nhà nước là quyền lực chính trị được thực hiện bằng Nhà nước
và là trung tâm của quyền lực chính trị, bởi vì:
-Nhà nước là tổ chức rộng lớn nhất, bao trùm lên toàn bộ xã hội, quản lý mọi
tầng lớp dân cư trong phạm vi lãnh thổ của mình. M ọi thành viên trong xã hội

đều phải tuân theo pháp luật của Nhà nước.
- Nhà nước là chủ sở hữu những cơ sở vật chất, kinh tế lớn nhất cùa đất nước,
bảo đảm cho việc thực hiện quyền lực chính trị.

- Nhà nước có chủ quyền tổi cao trong các lũih vực đối nội và đối ngoại, có
bộ máy cưỡng chế: quân đội, công an, toà án, nhà tù v.v... bảo đảm thực hiện
quyền lực chính trị, bảo vệ chế độ chính trị của Nhà nước.

- Nhà nước đặt ra pháp luật bắt buộc mọi người phải tuân theo.
Quyền lực Nhà nưó^ có hai chức năng cơ bản: chức năng thống trị giai cấp

và chức năng xã hội. Chức năng thống trị chính trị giai cấp thể hiện ờ chỗ:

Một là, quyền lực Nhà nước là công cụ chuyên chính của một giai cấp,

bảo đảm sự thống trị về chính trị của giai cấp cẩm quyền đối với các giai cấp và
tầng lớp khác trong xã hội. Nói đến quyển lực Nhà nước tức là nói đến quyền
lực về chính trị của giai cấp cầm quyền, thông qua việc sử dụng bộ máy Nhà
nước và hoạt động của các tổ chức chính trị - xã hội khác để thực hiện sự quản
•

•

c?

•

•

*

i

• 羼

lý đối với toàn xã hội. Chính vì vậy, Nhà nước là một tổ chức chính trị đặc biệt,
là tổ chức quyền lực cùa giai cấp cầm quyền thực hiện chức năng thống trị giai

HOC ::: d

r >ỉA t A ỉ

THiiNSTẴMmouGĩiK

' U

'1

Viên •


18

cấp. Do sức mạnh đó nên các giai cấp luôn tìm cách nắm lấy quyền lực Nhà
nước và bằng mọi cách củng cố, bảo vệ quyền lực để chống lại sự phản kháng
của các giai cấp khác trong xã hội. Quyền lực Nhà nước luôn mang bản chất
giai cấp cực kỳ sâu sắc. Quyền lực Nhà nước là khả năng sử dụng bộ máy Nhà
nước để thực hiện ý chí của giai cấp thống trị. Bộ máy đó là tổng thể các cơ chế,
phương thức, phương tiện ... có đủ khả năng buộc xã hội Ịdiải pđiục tùng ý chí
của giai cấp thống ưị. Hay nói cách khác, quyền lực Nhà nước chính là quyền
lực chính trị được thực hiện bằng bộ máy Nhà nước. Nhà nước chính là công cụ
chủ yếu để thực hiện quyền lực chính trị. Như vậy, chuyên chính giai cấp là
thuộc tính vốn có của quyền lực Nhà nước.

Hai là, bảo vệ và phát triển nền tảng kinh tế mà giai cấp cầm quyền là đại
diện cho quan hê sản xuất chiếm địa vị thống trị trong xã hội, đảm bảo cơ sở vật

chất - xã hội để củng cố quyền lực Nhà nước trên lĩnh vực chính trị. Quyền lực
Nhà nước luôn dựa trên cơ sở kinh tế xã hội nhất định, mà ở đó các yếu tố như:
sức mạnh vật chất của quyền lực Nhà nước, bộ máy bạo lực của Nhà nước được
ra đời. Bôn cạnh những thiết chế đó, sức mạnh của quyền lực Nhà nước còn
được hỗ trợ tích cực bởi sự tác động của các định chế khác. Đó là sự tác động tư
tưởng quyền uy, hệ thống công quyền là những yếu tố cấu thành sức mạnh của

quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, quyền lực Nhà nước không phải là một phạm

trù vĩnh hằng, bất biến. Nó bị chi pđiối, thay đổi bời sự tác động qua lại giữa các
yếu tố cấu thành quyền lực Nhà nước. Những yếu tố đó thường xuyên thay đổi

tùy thuộc vào điểu kiên tổn tại của hạ tầng cơ sở, nghĩa là phụ thuộc vào nền
tảng kinh tế. Chính vì vậy, bảo vê nền tảng kinh tế của giai cấp cầm quyền là
bảo đảm cơ sở vật chất để củng cố quyền lực Nhà nước và thể hiện rõ chức năng

thống trị chính trị giai cấp về mặt kinh tế.

Ba là, bảo đảm xác lập hê tư tưởng của giai cấp cẩm quyền, xác lập vị trí
chi phối của quan điểm chính trị thuộc giai cấp cầm quyền trong văn hoá, nếp
sống và tất cả mọi lĩnh vực tinh thần của đời sống xã hội. Là hiện tượng xã hội


19

được sinh ra từ mâu thuẫn đối kháng giai cấp, quyền lực Nhà nước có các mâu
thuẫn nội tại của nó. Đó là sự hòa trộn các thành phần khác nhau của trật tự tâm
lý xã hội, trật tự vật chất và sự phụ thuộc lẫn nhau của các lực lượng xã hội.
Quyền lực Nhà nước là một hiện tượng năng động và đa dạng nhưng bản chất
của nó là ý chí của giai cấp cầm quyền. Ý chí giai cấp là nhân tố quyết định của
quá trình xác lập mô hình chính quyền Nhà nước. Quyền lực Nhà nước thuộc về
giai cấp nào thì nó thể hiện ý chí của giai cấp đó và nó luôn luôn tìm cách xác
lập hệ tư tưcmg của giai cấp mình trở thành hệ tư tưởng chính thống của xã hội.
Bởi vậy, quyền lực Nhà nước bao giờ cũng thuộc về một chù thể nhất định và
khái niệm "Chủ thể quyền lực Nhà nước" có vị trí đặc biệt quan trọng. Một giai
cấp, hoặc liên minh giai cấp khi đã trở thành chủ thể của quyển lực Nhà nước thì
có nghĩa là ý chí giai cấp đó đã trở thành ý chí Nhà nước. Vì vậy, có thể định
nghĩa quyền lực Nhà nước là ý chí giai cấp được thực hiện thông qua Nhà

nước. Ý chí Nhà nước có những đặc tính: a/ Được thể hiên công khai với danh
nghĩa Nhà nước, b/ Được thể hiện dưới hình thức pháp lý, nghĩa là thông qua
pháp luật. V.I. Lênin viết: "Ý chí, nếu nó là ý chí của Nhà nước thì phải được
biểu hiện dưới hình thức một đạo luật do chính quyền đặt ra" [74,tr.429], c/
Được thực hiện bỏi sức mạnh của Nhà nước, đó là hệ thống bộ máy các cơ quan
Nhà nước, nhân viên Nhà nước và các phương tiện, công cụ hỗ trợ cho việc bảo
đảm thực hiện ý chí của Nhà nước.

Bốn là, chống lại mọi lực lượng thù địch để giữ vững quyền lực chính trị
trong tay giai cấp cầm quyền. Quyền lực Nhà nước bắt nguồn ngay trong lòng
xã hội nên bị chi phối và tác động bởi các lực lượng xã hội, các tổ chức chính trị
- xã hội. Tuy nhiên, trong sự tác động và chi phối đó thì hoạt động của giai cấp

hay liên minh giai cấp có ý nghĩa như là sự thực hiện một số chức năng trọng tài
để duy trì vòng "cương tỏa" cuộc cạnh tranh giữa các thế lực trong xã hội.
Những hoạt động đó, tuy không thể hiện rõ sự phân chia quyền lực chính trị hay
quyền lực Nhà nước, nhưng lại mang đậm dấu âáì của quan niệm sâu sắc về cơ


20

chế thực hiện quyền lực Nhà nước trong một chế độ xã hội nhất định. V ì vậy, từ
khi xuất hiện Nhà nước thì quyền lực Nhà nước đã được đề cập đến như là một

yếu tố bức thiết, tiên quyết và cốt tử cho việc xác lập sự thống trị của giai cấp
cẩm quyền đối với xã hội, đồng thời quyền lực Nhà nước là sức mạnh để chống
lại mọi lực lượng thù địch của chủ thể quyền lực nhà nước trong xã hội, kể cả
trong và ngoài phạm vi nước mình.
Chức năng xã hội của quyền lực nhà nước có thể được hiểu một cách khái
quát: là phương diện hoạt động cơ bản của Nhà nước thể hiện bản chất chính trịxã hội của Nhà nước trong việc thực hiện các trách nhiệm, nhiệm vụ xã hội ở

các giai đoạn phát triển lịch sử nhất định. Nói cách khác, chức năng xã hội là
phương diên hoạt động cơ bản tác động vào lũih vực xã hội của đời sống xã hội,
thể hiên rõ nét bản chất xã hội của Nhà nước, nhằm định hướng và giải quyết

các nhiệm vụ xã hội đặt ra trước Nhà nước. Chức năng xã hội thể hiên ở chỗ:

-Một là, thông qua hệ thống thiết chế tổ chức và những quy định pháp
luật, Nhà nước quản lý xã hội, bảo đảm xã hội phát triển và tổn tại trong vòng
trật tự, ổn định. Nhà nước tiến hành các hoạt động rộng khắp nhằm bảo đẩm môi
trường xã hội ổn định cho sự Ị^iát ưiển của đất nước, bảo vệ môi trường thiên
nhiên, đầu tư nghiên cứu loại trừ các dịch bệnh, hợp tác với các nước khác giải
quyết các vấn đề toàn cầu như phòng chống ma túy, buôn lậu, đảm bảo an ninh

lương thực, chống ngèo đói V.

V . . . Thành

quả đạt được phục vụ chung cho toàn

thể nhân dân.

-Hai là, Nhà nước thực hiện các biện pháp thích hợp nhằm làm dịu xung
đột giai cấp. Có thể nói, Nhà nướcdường như đóng vai trò là người trọng tài tìm
ra những điểm tương đổng có thể có giữa các giai cấp, tầng lớp xã hội khác nhau
đang xung đột với nhau. Nhà nước làm cho các bên xung đột ý thức được lợi ích
chung và thỏa hiệp giữa họ để góp phần làm dịu xung đột giai cấp.


21

-Ba ỉà, Nhà nước tổ chức xây dựng những công trình phúc lợi chung, cơ
sở vật chất và văn hóa đáp ứng các nhu cẩu vật chất, văn hóa và tinh thần của
mọi thành viên trong xã hội.

-Bốn là, Nhà nước thực hiện các hoạt đông đối ngoại vì sự phát triển của
đất nước mình và vì sự Ị^á t triển tiến bộ chung của nhân ỉoaị.
Trên cơ sở nhận thức chung đó, trong điểu kiện hiện nay, chức năng xã
hội của Nhà nước ta cần được hoàn thiện trên hai bình diện: a/ Một là, chức
năng xã hội của Nhà nước là những lĩnh vực hoạt đông cơ bản của Nhà nước tác
động đến các vấn đề xã hội có liên quan đến tất cả cộng đồng xã hội, đến từng
giai cấp, tầng lớp, nhóm xã hội, lừng cá nhân như: lao động và việc làm, thu
nhập, văn hóa, giáo dục, y tế, đạo đức xã hội, an toàn xã hội, dịch vụ công
cộng... Chức năng xã hội của Nhà nước được xác lập và thực hiện trước hết là
để giải quyết các vấn đề xã hội mang tính tổng thể vì lợ i ích chung của toàn xã
hội. Thông qua việc thực hiện chức năng xã hội, Nhà nước bảo đảm những phúc
lợi xã hội, tạo ra những khả năng như nhau cho mọi công dân để đạt được những
phúc lợi đó, bảo vệ xã hội chống lại những hiệu ứng bôn ngoài của thị trường và
điôù chỉnh những hậu quả bất lợi do kinh tế thị trường gây ra, khẳng định tính ưu
việt của chế độ xã hội. Khi có những dấu hiệu ảnh hưcmg xấu hoặc đe dọa đến
chất lượng cuộc sống của cộng đổng hoặc của các thành viên trong cộng đồng
thì Nhà nước phải có những biện pháp [^lòng ngừa, ngăn chăn và giải quyết theo
htrớng có lợ i cho sự tồn tại, phát triển của cả cộng đồng nói chung và của các
thanh viên đó nói riêng. Thực tế, Nhà nước ta không quan niệm việc giải quyết
các vâừì đề xã hôi chỉ là giải quyết một cách thụ động những sự kiện, hiện tượng
hay quá ưình tiêu cực về mặt xã hội, mà quan trọng hơn là tạo ra được những
định hướng những khuôn mẫu mang tính tích cực để trên cơ sở đó xã hội phát
triển. Trong phạm vi này, Nhà nước là công cụ tổ chức đời sống cộng đồng và
chức năng xã hội của Nhà nước được hiểu là chức năng phục vụ xã hội; b/ Hai

là, chức năng xã hội của Nhà nước là những lữìh vực cơ bản của Nhà nước liên

22

quan đến một bộ phận dân cư chịu thiệt thòi về mặt xã hội-những nhóm người
do những điều kiện chủ quan và khách quan cần có sự giúp đỡ, bảo vệ của Nhà
nước như: đối tượng chính sách,người nghèo, người tàn tạt do hậu quả của chiến
tranh, người già cô đơn không nơi nương tựa, trẻ em mồ côi, lang thang cơ nhỡ,
người thất nghiệp...Trên bình diện này, chức năng xã hội được hiểu là việc Nhà
nước thực
• hiện vai trò
• bảo trợ xã hội •đối với
• một bộ phận
• dân
• « cư.
• Nhà nước bằng
sức mạnh của mình, thông qua một loạt các biện pháp công cộng, nhằm chống
lại những khó khăn về kinh tế, xã hội mà những đối tượng này gặp phải, bảo
đảm cho họ một sự ổn định trong cuộc sống.
Hai bình diện này của chức năng xã hội của Nhà nước có mối liên hệ mật
thiết với nhau. Nếu Nhà nước đảm bảo được việc tổ chức tốt đời sống cộng đồng
thì sẽ tạo ra các điều kiện để ổn định xã hội, phát triển kinh tế, từ đó Nhà nước
và xã hội càng có điều kiện để chãm lo cho một bộ phận dân cư yếu thế trong xã
hội. Ngược lạ i，khi bộ I^iận dân cư yếu thế đó được quan tâm,được trợ giúp để tự
vươn lên sẽ làm giảm bớt gánh nặng cho xã hội. V ì vậy, Nhà nước có trách
nhiệm đảm bảo vai trò của mình trên cả hai bình diện này. Trách nhiệm này của
Nhà nước được ghi nhận trong luật pháp và thể hiện bằng việc Nhà nước thực
hiện nghĩa vụ của mình đối với công dân.
Quyền lực Nhà nước có kết cấu gồm hai yếu tố cơ bản. Đó là yếu tố tạo
nên bản chất cùa quyền lực Nhà nước và yếu tố tạo nên cơ cấu tổ chức của

quyển lực Nhà nước.
Yếu tố thứ nhất tạo nên bản chất của quyền lực Nhà nước là ỹ chí của lực

lượng lãnh đạo xã hội, có thể là ý chí của một giai cấp, của liên minh giai cấp
hoặc ý chí chung của nhân dân tùy thuộc vào nén tảng của chế độ xã hội. Ý chí
của lực lượng lãnh đạo có mối quan hệ hữu cơ, gắn bó với chủ thể quyền lực.
Nó có điều kiên, khả năng biến sức mạnh của quyền lực nhà nước thành những
nhân tố tác động lên hiện thực đời sống, chi phối mạnh mẽ đối với tồn tại xã hội.


23

Yếu tố thứ hai tạo nên cơ cấu tổ chức của quyền lực Nhà nước là hệ thống

các cơ quan nhà nước hợp thành bộ máy Nhà nước. Đó là một cấu trúc chặt
chẽ, mà mỗi bộ phận, mỗi cơ quan đảm nhận thực hiện một loại chức năng,
nhiệm vụ của quyền lực Nhà nước. Bộ máy Nhà nước là công cụ quan trọng
nhất để Nhà nước thực hiện sự quản lý đối với mọi tầng lớp dân cư trong phạm
vi toàn lãnh thổ. M ọi cơ quan, tổ chức, cá nhân trong một quốc gia đều phải có
trách nhiệm tuân thủ các quy tắc xử sự do Nhà nước đặt ra, đó chính là pháp
luật.
Từ những phân tích trên, chúng tồi không hoàn toàn đồng tình với định

nghĩa về quyền lực Nhà nước do các tác giả của cuốn Từ điển Luật học ( do nhà
xuất bản Từ điển Bách khoa ấn hành năm 1999) đưa ra: " Quyển lực Nhà nước,
là một bộ phận của quyền lực chính trị và là trung tâm của quyền lực chính trị"

[56,tr.406]. Theo chúng tôi, quyền lực Nhà nước có thể được định nghĩa như
sau: quyển lực Nhà nước là quyền lực chính trị của giai cấp (hoặc của liên

minh giai cấp) cầm quyển được thực hiện bằng Nhà nước.
Muốn thực hiện quyền lực Nhà nước một cách có hiệu quả, giai cấp thống
trị phải tìm ra hình thức tổ chức thích hợp trôn cơ sở xử lý khoa học hai mặt của

vấn đề quyền lực: Một là, prfiân bố quyền lực chính trị trong phạm vị cả nước,
phân bố quyền lực Nhà nước trên ba quyền cấu thành là quyền lập pháp, hành
pháp và tư pháp; hai là, phân bố quyền lực giữa trung ương và địa phương. Trong
lịch sử đã tổn tại ba hình thức tổ chức quyền lực Nhà nước: tập quyền, tản quyền
và phân quyền. Những người ủng hộ hình thức phân quyền xem việc phân chia
quyền lực là một phương thức quan trọng để xây dựng Nhà nước pháp quyền, cải

biến cãn bản mối quan hệ qua lại giữa các bộ phận cấu thành hê thống quyền
lực... SỐ khác không ủng hộ hình thức phân quyền viện dẩn lý do cho rằng, việc
phân chia quyển lực mâu thuẫn với yêu cẩu dân chủ cơ bản trong mọi thời kỳ
lịch sử có giai cấp: "Toàn bộ quyền lực thuộc về nhân dân", về vấn đề này
chúng tôi sẽ phân tích kỹ ở các phần sau của luận án.


24

Việc tổ chức quyền lực Nhà nước là vấn đề cơ bản của mọi nền chính trị
thế giới từ khi xuất hiện Nhà nước, và ưong lịch sử đã hình thành hai nguyên tắc
cơ bản của việc tổ chức quyền lực Nhà nước: nguyên tấc tập quyền và nguyên
tắc phân quyền.
Cuộc đấu tranh giữa hai quan điểm trái ngược nhau: tập quyền và phân
quyền trong quá trình tổ chức thực hiên quyền lực Nhà nước trải dài từ thời cổ
đại đến nay vẫn chưa kết thúc. Theo quan điểm của các tác giả học thuyết phân
quyền thì nội dung của nguyên tắc này thể hiện: a/ Quyền lực Nhà nước phải
được phân chia thành các quyền khác nhau và do các cơ quan Nhà nước khác
nhau nắm giữ, b/ Cần có sự chuyên môn hóa trong việc thực hiện quyền lực

Nhà nước, nghĩa là mỗi cơ quan công quyền chỉ chuyên trách và thu hẹp hoạt
động của mình vào việc thực hiện chức năng riêng của mình, không xâm lấn
sang hoạt động của các cơ quan khác. Mục đích của việc tách biệt các quyền
lực trốn là nhằm ngăn chặn sự độc tài trong việc thực hiện quyền lực Nhà nước,
c/ Cần phải đảm bảo sự cân bằng quyền lực giữa ba cơ quan Nhà nước tối cao
nắm giữ ba nhánh quyền lực bằng một hệ thống kiềm chế và đối trọng, sao cho
không một cơ quan nào thâu tóm toàn bô quyền lực Nhà nước, lấn át hoạt động
của cơ quan khác và cũng không một cơ quan nào có thể nằm ngoài sự giám sát,
kiểm tra của cơ quan khác. Các cơ quan tối cao đứng đẩu các nhánh quyền lực
đều phải hoạt động trên cơ sở hiến pháp.
Bước vào thời kỳ chuẩn bị cho cách mạng tư sản, lý luận phân quyền phát
triển mạnh mẽ mà tiêu biểu là các nhà tư tưởng John Locke (1632-1704) và
Montesquieu (1689-1775). John Locke - nhà tư tưởng người Anh - trong tác
phẩm “ Hai chuyên luận về Chính Ị^ìủ” cho rằng sự phân chia quyền lực là điểu
kiên đẩu tiên và quan trọng nhất để bảo đảm tự do, và ông chia quyền lực Nhà
nước thành 3 quyền: lập Ịáìáp, hành Ịáiáp và liên hợp, trong đó quyền lập fđìáp
phải thuộc về nghị viện, quyền hành pháp thuộc về nhà Vua, còn quyền liên hợp
là nhằm để xử sự với các sức mạnh ngoại quốc, để tuyên bố chiến tranh, để áp


25

dụng những qui tắc của pháp quyền quốc tế công và tư, quyền này cũng thuộc về
nhà Vua. Trong 3 quyền đó, quyền lập frfiàp là tối cao [34,tr.81].
Montesquieu (1689-1775) - nhà khai sáng v ĩ đại người Pháp đề ra yêu cầu
phân chia quyền lực nhà nước thành quyển lập pháp (thuộc Nghị viện), quyến
hành Ị^ỉáp (thuộc Chúih phủ do Vua đứng đầu), quyền tư ỊAáp (thuộc Tòa án) có
sự tham gia của đại biểu nhân dãn. Cơ sở lý luận của nguyên tắc Ị^ìân quyền do
Montesquieu đề xướng là dựa vào nhu cầu của giai cấp tư sản muốn giảm dẩn
quyền lực của các thế lực phong kiến, từ đó dần dần thâu tóm toàn bộ quyền lực

vể lay mình. [43 ，tr. 100-112]. Trong tác phẩm ‘T in h thần pháp luật” ,ông phân
chia quyền lực Nhà nước thành 3 quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Quyền
lập pháp là quyền làm luật, sửa đổi hoặc huỷ bỏ luật, giám sát việc thi hành luật.
Quyền hành pháp là quyền nghị hoà hay khai chiến, phái hay tiếp các sứ thẩn,
thiết lập an ninh và đề phòng xâm lược. Quyền tư pháp là quyền trừng phạt các
tội phạm hay Ị^iân xử các vụ tranh chấp giữa các tư nhân. Theo ông, quyén lập
pháp thể hiên ý chí chung của quốc gia, nên Ị^iảỉ thuộc về cơ quan gổm những
đại diện đo nhân dân bầu ra. Quyền hành pháp thì thực hiện ý chí chung, phải
thuộc về một vị Vua “ để cho một người làm thì hơn nhiều người cùng làm”
[43，
tr.l0 6 ]. Quyền phán xét phải thuộc về Toà án gồm “ Những người trong đoàn
thể dân chúng được cử ra từng giai đoạn trong một năm... làm việc kéo dài bao
ỉâu tuỳ theo sự cần thiết” [43,tr.l06]. Ngoài ra, còn có sự Ị^iân quyén theo hệ
thống dọc, tức là giữa các lực lượng xã hội, các giai cấp khác nhau. Hiện nay
quyền lập pháp thuộc vể Nghị viên, quyền hành pháp thuộc vể Chính phủ mà
người đứng đẩu là Thù tướng hoặc Tổng thống còn quyền tư pháp thuộc vể các
Tòa án hoạt động thường xuyên. Sự phân quyền theo hộ thống dọc hiện đại là sự
phân quyền giữa Trung ương và địa Ịáiương. Trong kh i đó, Rousseau lại đưa ra
thuyết quyền lực tập trung thống nhất. Ông cho rằng quyền lập pháp, hành pháp
và tư pháp chỉ là sự biểu hiện quyền lực tối thượng của nhân dân. Trong chương
II “ Chủ quyền tố i cao là không thể phân chia” của tác phẩm “ Bàn về khế ước
xã hội” Ông phê phán thuyết phân quyền của Montesquieu và nhất quyết khẳng