Bài giảng Tổng quan về tài chính công và quản lý tài chính công - Trần Ngọc Hoàng

TỔNG QUAN VỀ 
TÀI CHÍNH CÔNG &
QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG

Trần Ngọc Hoàng, LHU
Tháng 3/2018


Nội dung
I.
II.
III.
IV.

Quan niệm tài chính công
Quản lý tài chính công.
Công cụ lý thuyết nghiên cứu phúc lợi
công.
Lược sử quan điểm về tài chính công.


1 Quan niệm
tài chính
công

1.1 Về Khu vực công

Theo cẩm nang thống kê Tài chính chính phủ
(GFS) năm 2014 do IMF xây dựng, nền kinh
tế của một quốc gia được chia thành hai khu
vực: Khu vực công và khu vực tư nhân.

Khu vực công bao gồm: khu vực Chính phủ
chung và các đối tượng do Chính phủ kiểm
soát, thường là các DN công mà hoạt động
chủ yếu của nó là tham gia vào các hoạt động
SXKD theo quy luật thị trường. Các DN công
bao gồm: các DN công về tài chính và các DN
công phi tài chính. DN công về tài chính bao
gồm DN công về tiền tệ và DN công về tài
chính phi tiền tệ.


1 Quan niệm
tài chính
công

1.1 Về Khu vực công
Khu vực công 

 
 

 
 
 
 
 
 
 
Chính 
 

quyề
n 
 
bang 
  (1) 

 
 
 
 
 
Khu 
 
vực (3)  

 
 
 
 
Ngân 
 
sách  
 

Chính phủ chung 

Chính 
quyền 
TW 
(1) 

 
 
 
 
 
 

 
 
 
 
Ngoài 
 

ngân sách  

DN công 

Chính 
quyền 
địa 
phương 

Quỹ  

an sinh 
XH (2) 

DN công  

DN công  
tài chính 

phi tài chính 

(1) 

Khu 
vực (3)  

 
 
 
 
 

 
 
 
 
Quỹ 
 

an sinh 
XH 

DN công 
tiền tệ  

 
 
 
 
 

 
 
 
 
 
 
 
 
NHTW  
 
 

Quan niệm

 
 
 
 
NHTM 
 
công  

DN công 
phi tiền tệ 

 
 
 
 
 

 
 
 
 
Quỹ  
 

ĐTPT  

Hình 1.1: Các bộ phận cấu thành của khu vực công

 
 
 
 
  Cty tài 
chính   
 
 
 

 

1 Quan niệm
tài chính
công

1.1 Khu vực công

"Chính phủ chung - general government"
được hiểu theo nghĩa rộng hơn thuật ngữ
"Chính phủ" trong tiếng Việt . Chính phủ trong
tiếng Việt dùng để chỉ cơ quan hành chính
nhà nước cấp cao nhất, đó là cơ quan hành
chính nhà nước TW của Việt Nam. Chính phủ
chung của một quốc gia theo GFS bao gồm:
các cơ quan công quyền và các đơn vị trực
thuộc, đó là những tổ chức thực hiện quyền
lập pháp, tư pháp và hành pháp trong một
vùng lãnh thổ. Khu vực Chính phủ chung
thường bao gồm: chính quyền TW, chính
quyền bang (nếu có) và chính quyền địa
phương.


1.1 Khu vực công
Bộ máy lập pháp và 
Nguyên thủ quốc gia
Bộ máy hành pháp 
(Chính phủ, bộ, UBND)
Bộ máy tư pháp 
(Tòa án, viện kiểm sát)

Bộ
máy
nhà
nước

Khu
vực
công

DN công tài chính, 
DN công phi tài chính
DN tư nhân
Hộ gia đình

Khu
vực
tư

N
ề
n
K
i
n
h
T
ế

1Quan niệm
tài chính
công

1.1 Khu vực công

Các tổ chức thuộc KV Chính phủ chung đều 
có những đặc điểm chung sau đây:
­  Về  chức  năng  kinh  tế:  Cung  cấp  các  hàng 
hóa, dịch vụ cho xã hội cơ bản mang tính phi 
thị  trường  và  phân  phối  lại  thu  nhập.  Nguồn 
thu  chính  của  các  tổ  chức  này  là  từ  các 
khoản đóng góp bắt buộc như: thuế, ngoài ra 
còn  có  các  nguồn  tài  trợ  và  các  khoản  thu 
nhập khác 
­ Được định hướng và kiểm soát bởi cơ quan 
quyền lực Nhà nước:
­ Chủ thể chịu trách nhiệm pháp lý: Nhà nước 
chịu trách nhiệm pháp lý cuối cùng đối với tài 
sản và nợ phải trả của các tổ chức này. 


THAÁT
BAÏI
THÒ
TRÖÔØNGThất

1.2 Khái niệm tài chính công

bại của khu vực tư nhân

1. Tình trạng thị trường (tư nhân) không thể
cung cấp tối ưu một số hàng hóa, dịch vụ hay
không thể giải quyết tối ưu những vấn đề xã
hội.
2. Hàng hóa không thể cung cấp:
- Hàng hóa công
3. Những vấn đề không thể giải quyết:
- Ngoại tác tiêu cực
- Tình trạng độc quyền
- Cung cấp thông tin hoàn hảo
- Phân phối thu nhập như mong muốn chung
của xã hội


1 Quan niệm
tài chính
công

Chính phủ xuất hiện từ những thất
bại của khu vực tư nhân
…Sứ mạng của chính phủ là hành động vì lợi 
ích cộng đồng và cung cấp hàng hóa, dịch vụ 
theo lợi ích cộng đồng. 
…Lợi ích cộng đồng còn được hiểu ra ngoài 
phạm vi lãnh thổ một quốc gia.
…Nhưng không phải chính phủ luôn đúng 
trong mọi trường hợp. Có nhiều trường hợp 
chính phủ thất bại.   

1 Quan niệm
tài chính
công

1.2 Khái niệm tài chính công

Chính  phủ  (hay  KV  Chính  phủ  chung)  luôn 
phải  đảm  nhận  những  nhiệm  vụ lớn  lao  của 
cả  quốc  gia,  dân  tộc  và  thuộc  về  các  chức 
năng  vốn  có  của  nhà  nước.  Cùng  với  quá 
trình  phát  triển  KTXH,  đặc  biệt  là  khi  nền 
KTTT  bộc  lộ  những  hạn  chế  vốn  có  không 
thể  tự  giải  quyết  thì  chức  năng  quản  lý  kinh 
tế  của  Nhà  nước  cũng  ngày  càng  được  chú 
trọng mở rộng hơn. Chính vì vậy, Chính phủ 
luôn  cần  có  nguồn  lực  tài  chính  lớn  để  đáp 
ứng cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm 
vụ  của  mình.  Từ  đó  xuất  hiện  khái  niệm  Tài 
chính công.


1 Quan niệm
tài chính
công

1.2 Khái niệm tài chính công

Thuật ngữ "tài chính công" được dùng để chỉ 
toàn bộ quá trình hình thành và sử dụng quỹ 
tiền tệ của Nhà nước gắn liền với hoạt động 

của  khu  vực  công  và  khái  niệm  này  có  thể 
được  tiếp  cận  dưới  hai  góc  nhìn  của  kinh  tế 
học và góc nhìn thể chế như sau:


1 Quan niệm
tài chính
công

1.2 Khái niệm tài chính công

Từ góc nhìn của kinh tế học: 
Tài chính công còn được gọi là kinh tế học công 
cộng,  nghiên  cứu  về  việc  Nhà  nước  huy  động 
nguồn  thu  và  thực  hiện  chi  tiêu  như  thế  nào?, 
tác  động  của  các  khoản  thu,  chi  đó  tới  hoạt 
động kinh tế, xã hội tập trung vào mục tiêu nào? 
nhằm thực hiện chức năng của Nhà nước trong 
từng thời kỳ. Theo quan điểm của các nhà kinh 
tế,  khi đánh giá tác động của hoạt động thu, chi 
do  Nhà  nước  thực  hiện  tới  việc  làm,  giá  cả  và 
tăng trưởng kinh tế cũng như công bằng xã hội 
thì đó chính là hoạt động tài chính công. 


1 Quan niệm
tài chính
công

1.2 Khái niệm tài chính công

Hộp  1.1  minh  họa  các  chức  năng  cơ  bản  của 
Nhà  nước  trong  nền  kinh  tế  thị  trường  mà  tài 
chình  công  được  xem  như  một  trong  những 
công cụ quan trọng để thực hiện các chức năng 
này. 


1 Quan niệm
tài chính
công

1.2 Khái niệm tài chính công
Hộp 1.1: Các chức năng của Nhà nước trong nền 
KTTT

Cải  thiện  sự 
công bằng
Cấp  độ  tối  Cung  cấp  hàng  hóa  công  cộng  thuần  Bảo  vệ  người 
thiểu 
túy:  Quốc  phòng,  Luật  pháp  và  trật  tự  xã  nghèo: 
Các 
hội, Quyền tài sản, Y tế công cộng, Quản  chương  trình 
lý kinh tế vĩ mô 
giảm nghèo 
Cấp  độ    Giải  quyết  Điều 
tiết  Giải  quyết  Cung cấp bảo 
trung bình  ngoại ứng:
độc quyền: tình  trạng  hiểm xã hội:
tin  Tái  phân  bổ 

Giáo  dục  cơ  Điều  tiết  lợi  thông 
bản.  Bảo  vệ  ích,  chống  không  hoàn  lương  hưu,  BH 
 Bảo  thất nghiệp 
môi trường 
độc quyền  hảo:
hiểm...
Cấp 
độ  Phối hợp hoạt động tư nhân:
Phân  phối  lại 
cao,  tích   ­  Thúc đẩy thị trường 
thu thập 
cực 
  ­  Hình  thành  các  tổ  hợp/cụm  liên  hoàn  Phân  phối  lại 
tài sản 
(cluster)
 

Giải quyết thất bại thị trường 


1 Quan niệm
tài chính
công

1.2 Khái niệm tài chính công

Từ góc nhìn thể chế, theo nghĩa rộng tài chính công 
là  tài  chính  của  khu  vực  công  gắn  với  những  hoạt 
động  thu,  chi  của  Chính  phủ  chung  và  DN  công 
nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trong 

từng  thời  kỳ.  Theo  nghĩa  hẹp  tài  chính  công  được 
hiểu là tài chính của các cấp chính quyền, chỉ gắn 
với những hoạt động thu, chi của Chính phủ chung.  
Để giới hạn phạm vi nghiên cứu, khái niệm tài chính 
công  được  xem  xét  theo  nghĩa  hẹp  dưới  góc  nhìn 
thể chế như sau:
Tài chính công là những hoạt động thu, chi gắn với 
các quỹ tiền tệ của các cấp chính quyền nhằm thực 
hiện các chức năng KTXH của Nhà nước.
 


1. Quan niệm
tài chính
công

1.2 Khái niệm tài chính công

Từ góc nhìn thể chế, theo nghĩa rộng tài chính công 
là  tài  chính  của  khu  vực  công  gắn  với  những  hoạt 
động  thu,  chi  của  Chính  phủ  chung  và  DN  công 
nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trong 
từng  thời  kỳ.  Theo  nghĩa  hẹp  tài  chính  công  được 
hiểu là tài chính của các cấp chính quyền, chỉ gắn 
với những hoạt động thu, chi của Chính phủ chung.  
Để giới hạn phạm vi nghiên cứu, khái niệm tài chính 
công  được  xem  xét  theo  nghĩa  hẹp  dưới  góc  nhìn 
thể chế như sau:
Tài chính công là những hoạt động thu, chi gắn với 
các quỹ tiền tệ của các cấp chính quyền nhằm thực 

hiện các chức năng KTXH của Nhà nước.
 


1 Quan niệm
tài chính
công

1.3 Phân loại tài chính công Việt Nam

Phân loại theo tổ chức hệ thống chính quyền
      Ở  Việt  Nam,  tài  chính  của  Chính  phủ  chung  bao 
gồm:  tài  chính  gắn  với  hoạt  động  của  cấp  chính 
quyền TW và cấp chính quyền địa phương. 
Cấp  chính  quyền  địa  phương  gồm  có  HĐND  và 
UBND,  tương  ứng  với  mỗi  cấp  chính  quyền  là  một 
cấp tài chính công mà cốt lõi là NSNN, cụ thể:
­ TCC tỉnh, thành phố trực thuộc TW (cấp tỉnh).
­ TCC huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc cấp tỉnh 
(cấp huyện) 
­ TCC xã, phường, thị trấn (cấp xã)
­ TCC đơn vị hành chính­ kinh tế đặc biệt.
Ngoài ra, còn có các quỹ tài chính ngoài NSNN.


1 Quan niệm
tài chính
công

1.3 Phân loại tài chính công Việt Nam

Phân loại theo mục đích tổ chức quỹ 
Tài chính công chia thành các bộ phận:
­ Ngân sách nhà nước
­  Các  quỹ  tài  chính  nhà  nước  ngoài  NS  (gọi  tắt  là 
quỹ ngoài  ngân sách).
Ngân  sách  nhà  nước  là  toàn  bộ  các  khoản  thu,  chi 
của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một 
khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có 
thẩm  quyền  quyết  định  để  bảo  đảm  thực  hiện  các 
chức  năng,  nhiệm  vụ  của  Nhà  nước.  NSNN  bao 
gồm: NSTW và NSĐP. 


1 Quan niệm
tài chính
công

1.3 Phân loại tài chính công Việt Nam

Phân loại theo mục đích tổ chức quỹ 
Còn  các  quỹ  ngoài  ngân  sách  (extrabudgetary 
funds)  theo  định  nghĩa  tại  Cẩm  nang  GFS  của  IMF 
năm  2014,  đó  là  các  tài  khoản  giao  dịch  chính  phủ 
chung không đưa vào NSNN, không được thực hiện 
theo  những  thủ  tục  ngân  sách  thông  thường.  VD: 
Những giao dịch về một khoản thu nhằm mục  đích 
riêng  nào  đó,  không  đưa  vào  ngân  sách  như:  Quỹ 
BHXH,  Quỹ  BHYT,  Quỹ  Bảo  trì  đường  bộ...Quỹ 
ngoài ngân sách có các giao dịch tài chính đại diện 

cho  khu  vực  chính  phủ  chung  trong  nền  kinh  tế 
nhưng  không  được  đưa  vào  dự  toán  ngân  sách 
thường  niên  của  nhà  nước  (liên  bang)  hoặc  ngân 
sách của các cấp chính quyền địa phương 


1 Quan niệm
tài chính
công

1.3 Phân loại tài chính công Việt Nam

   Phân loại theo chủ thể quản lý trực tiếp
    Theo  cách  này  tài  chính  công  có  thể  được  chia 
thành hai bộ phận:
­ Tài chính của các cấp chính quyền 
­ Tài chính của các đơn vị dự toán ngân sách 
Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính công của các cấp 
chính  quyền  là  các  cấp  chính  quyền  Nhà  nước 
(trung ương, địa phương) với các cơ quan tham mưu 
như: Cơ quan tài chính, cơ quan KH & ĐT, KBNN... 
Chủ thể trực  tiếp  quản lý các quỹ  ngoài ngân sách 
là các cơ quan nhà nước được nhà nước giao nhiệm 
vụ tổ chức và quản lý các quỹ đó. 


1 Quan niệm
tài chính
công

1.3 Phân loại tài chính công Việt Nam

   Phân loại theo chủ thể quản lý trực tiếp
Đơn  vị  dự  toán  ngân  sách  là  các  cơ  quan,  tổ  chức, 
được cấp có thẩm quyền giao dự toán NS. Đơn vị dự 
toán bao gồm: các cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang 
nhân  dân,  đơn  vị  SNCL,  đơn  vị  cung  cấp  dịch  vụ, 
hàng hóa công, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị­xã 
hội, tổ chức CT XH NN, tổ chức XH, tổ chức XH NN 
có sử dụng kinh phí từ NSNN.
Dự toán NS là kế hoạch thu, chi NS theo các chỉ tiêu 
xác định trong một năm, được các cơ quan nhà nước 
có thẩm quyền quyết  định và là căn cứ để thực hiện 
thu, chi ngân sách.
Đơn  vị  dự  toán  tùy  theo  có  đơn  vị  trực  thuộc  hay 
không mà có đơn vị dự toán cấp 1, cấp 2, cấp 3, cấp 
4  


2 Quản lý
tài chính
công

2.1 Khái niệm Quản lý tài chính công

Quản lý tài chính công không đơn thuần là công việc 
kế  toán  và  tài  chính  về  các  hoạt  động  thu,  chi,  vay 
nợ của Nhà nước, nó được nhìn nhận là một chủ đề 
học thuật có cơ sở từ chính sách công, kinh tế học, 
luật học..., trong đó các nhân tố  chính trị và thể chế 

đóng vai trò quan trọng. 
Quản lý tài chính công có thể được hiểu là các luật, 
tổ chức, hệ thống và thủ tục mà nhà nước sử dụng 
để  huy  động  và  sử  dụng  các  nguồn  lực  khan  hiếm 
một cách minh bạch và hiệu quả. 
Khuôn khổ pháp lý làm nền tảng cho QLTCC là các 
Luật  thuế,  Luật  NSNN,  Luật  Đầu  tư  công...và  các 
văn bản dưới luật. 


2 Quản lý
tài chính
công

2.1 Khái niệm Quản lý tài chính công

Quản lý tài chính công có thể hiểu theo nghĩa rộng là 
quá  trình  Nhà  nước  hoạch  định,  xây  dựng  chính 
sách,  sử  dụng  hệ  thống  các  công  cụ  và  phương 
pháp thích hợp, tác động đến các hoạt động của tài 
chính công nhằm thực hiện hiệu quả các chức năng 
của nhà nước. Theo nghĩa này, QLTCC bao gồm từ 
hoạt  động  xây  dựng  chính  sách  đến  tổ  chức  thực 
hiện chính sách tài chính công của nhà nước. 


2 Quản lý
tài chính
công

2.1 Khái niệm Quản lý tài chính công

   CS tài chính công và QLTCC có sự khác biệt nhất 
định.  CS tài chính công tập trung vào trả lời câu hỏi 
Nhà nước  "phải làm gì"  trong nền KTTT liên quan tới 
chính  sách  thuế,  chi  tiêu,  vay  nợ  để  đạt  được  các 
mục tiêu tài khóa. Còn QLTCC tập trung vào các vấn 
đề  "làm như thế nào"  để có thể triển khai  được các 
CS  tài  chính  công  đã  được  các  cấp  có  thẩm  quyền 
quyết định, tức là quan tâm tới cách thức làm thế nào 
để  đạt  được  kỷ  luật  tài  khóa  tổng  thể  và  chi  tiêu 
chính  phủ  hiệu  quả.  Điểm  khác  biệt  nữa  là  CS  tài 
chính công nhấn mạnh tới việc lựa chọn công cụ tài 
khóa để đạt được các mục tiêu của Nhà nước. Còn 
QLTCC lại tập trung nhiều hơn tới các  cơ chế quản 
lý  cụ  thể  cần  phải  có  để  đảm  bảo  các  công  cụ  tài 
khóa phát huy hết tác dụng trên thực tế. 


2 Quản lý
tài chính
công

2.1 Khái niệm Quản lý tài chính công

Nói  cách  khác,  QLTCC  tập  trung  vào  các  cách  thức 
triển khai thực hiện CS tài chính công.
Ở phạm vi môn học này, QLTCC được tiếp cận chủ 
yếu từ góc độ cơ quan hành pháp trong việc tổ chức 
thực hiện CS tài chính công, không xem xét đến quá 

trình  hoạch  định  và  ban  hành  CS  tài  chính  công. 
Theo đó QLTCC được hiểu như sau: 
QLTCC là quá trình các tổ chức công thuộc các cấp 
chính  quyền  xây  dựng  kế  hoạch,  tổ  chức,  chỉ  đạo, 
theo dõi và đánh giá việc thực hiện kế hoạch thu, chi, 
vay nợ nhằm thực hiện các chính sách tài chính công 
một cách hiệu quả trong từng thời kỳ.