Đánh giá tình hình giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai

i

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Tất cả các số liệu
trong vùng nghiên cứu của luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong
bất kỳ luận văn nào khác.
Tôi xin cảm ơn mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này và tôi xin cam
đoan các thông tin trích dẫn trong luận văn đều đã được chỉ rõ nguồn gốc.

Tác giả luận văn


ii

LỜI CẢM ƠN


iii

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN........................................................................................................i
LỜI CẢM ƠN............................................................................................................. ii
MỤC LỤC.................................................................................................................iii
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT........................................................................v
DANH MỤC CÁC BẢNG........................................................................................vi
DANH MỤC CÁC HÌNH........................................................................................vii
MỞ ĐẦU..................................................................................................................... 1
1. Đặt vấn đề................................................................................................................1
2. Mục đích của đề tài..................................................................................................2
3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn..................................................................................2
4. Đối tượng nghiên cứu...............................................................................................3

5. Phạm vi nghiên cứu..................................................................................................3
Chương 1: TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU......................................4
1.1. Cơ sở lý luận của các vấn đề nghiên cứu...............................................................4
1.1.1. Khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai.......................................................4
1.1.2. Tố cáo và giải quyết tố cáo về đất đai.................................................................6
1.1.3. Tranh chấp đất đai và giải quyết tranh chấp đất đai............................................7
1.1.4. Một số thuật ngữ trong quản lý đất đai liên quan đến vấn đề nghiên cứu...........8
1.2. Cơ sở thực tiễn về các vấn đề nghiên cứu...........................................................12
1.2.1. Cơ sở thực tiễn về các vấn đề nghiên cứu ở Việt Nam.....................................12
1.2.2. Cơ sở thực tiễn về các vấn đề nghiên cứu ở một số nước trên thế giới.............26
1.3. Các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài...................................................29
Chương 2: MỤC TIÊU, NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU.......32
2.1. Mục tiêu của đề tài..............................................................................................32
2.2. Nội dung nghiên cứu...........................................................................................32
2.3. Phương pháp nghiên cứu.....................................................................................32
2.3.1. Phương pháp thu thập thập số liệu thứ cấp.......................................................32
2.3.2. Phương pháp thu thập số liệu sơ cấp................................................................33
2.3.3. Phương pháp tham vấn ý kiến chuyên gia và các cơ quan liên quan................35
2.3.4. Phương pháp phân tích, thống kê và xử lý số liệu............................................35
Chương 3: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN....................................36


iv
3.1. Khái quát điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội và công tác quản lý nhà nước về đất
đai tại thành phố Đông Hà..........................................................................................36
3.1.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội..................................................................36
3.1.2. Công tác quản lý nhà nước về đất đai trên địa bàn...........................................40
3.2. Tình hình khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai tại thành phố Đông Hà từ năm
2004 đến năm 2012....................................................................................................45
3.2.1. Tình hình khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai.................................................45

3.2.2. Thống kê các nội dung khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai.........................52
3.2.3. Phân tích các nguyên nhân dẫn đến khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai.....55
3.3. Đánh giá kết quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai trên
địa bàn........................................................................................................................ 62
3.3.1. Sự lãnh đạo, chỉ đạo và tổ chức triển khai thực hiện pháp luật đối với công tác
giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai.......................................................62
3.3.2. Đánh giá hiện trạng cơ sở vật chất, đội ngũ cán bộ làm công tác tiếp dân, giải
quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo..................................................................................66
3.3.3. Đánh giá việc thực hiện các quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố
cáo trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan hành chính nhà nước...............................70
3.3.4. Kết quả cụ thể về giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai................72
3.3.5. Đánh giá những kết quả đạt được trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo,
tranh chấp đất đai và nguyên nhân.............................................................................77
3.3.6. Những tồn tại, hạn chế trong công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo
và nguyên nhân..........................................................................................................81
3.3.7. Một số trường hợp nghiên cứu điển hình về giải quyết các vụ tranh chấp, khiếu
nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai................................................................................83
3.3.8. Những bài học kinh nghiệm rút ra từ công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và
tranh chấp đất đai.......................................................................................................93
3.4. Giải pháp nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp
đất đai trên địa bàn thành phố.....................................................................................95
3.4.1. Dự báo tình hình khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai trong thời gian tới........95
3.4.2. Đề xuất các giải pháp tăng cường hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo
và tranh chấp đất đai...................................................................................................95
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ..................................................................................98
1. Kết luận.................................................................................................................. 98
2. Kiến nghị................................................................................................................ 99
TÀI LIỆU THAM KHẢO......................................................................................100

v

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
Chữ viết tắt

Cụm từ được viết tắt

GPMB:

Giải phóng mặt bằng

HCNN:

Hành chính nhà nước

HĐND:

Hội đồng nhân dân

HVHC:

Hành vi hành chính

KNTC:

Khiếu nại, tố cáo

QĐHC:

Quyết định hành chính

QSDĐ:

Quyền sử dụng đất

QPPL:

Quy phạm pháp luật

TCĐĐ:

Tranh chấp đất đai

UBND:

Uỷ ban nhân dân

VPPL:

Vi phạm pháp luật


vi


vii

DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 1.1. Danh mục các văn bản pháp luật quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo và
tranh chấp đất đai.........................................................................................................18

Bảng 3.2. Tình hình tiếp nhận đơn thư khiếu nại, tố cáo giai đoạn 2004 - 2012...........46
Bảng 3.3. Tình hình tiếp nhận và phân loại đơn thư trong lĩnh vực đất đai giai đoạn
2004 - 2012..................................................................................................................48
Bảng 3.4. Hiện trạng hạ tầng công nghệ thông tin tại các đơn vị.................................67
Bảng 3.5. Thực trạng cán bộ tham gia công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh
chấp đất đai của thành phố năm 2014...........................................................................69
Bảng 3.6. Kết quả xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai.........................74
Bảng 3.7. Kết quả giải quyết đơn khiếu nại, tranh chấp trong lĩnh vực đất đai giai
đoạn 2004 - 2012..........................................................................................................75
Bảng 3.8. Kết quả giải quyết đơn tố cáo trong lĩnh vực đất đai giai đoạn 2004 - 2012........76


viii

DANH MỤC CÁC HÌNH
Hình 3.1. Sơ đồ hành chính thành phố Đông Hà..........................................................37
Hình 3.2. Cơ cấu sử dụng đất thành phố Đông Hà năm 2013.......................................37
Hình 3.3. Thực trạng đơn thư khiếu nại, tố cáo, TC đất đai giai đoạn 2004-2012........47
Hình 3.4. Các loại khiếu kiện đất đai chính..................................................................48
Hình 3.5. Diễn biến tỷ lệ các loại đơn khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai so với tổng
số đơn tiếp nhận trong lĩnh vực đất đai giai đoạn 2004 - 2012.....................................50
Hình 3.6. Tỷ lệ kết quả giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo giai đoạn 2004-2012.......73


1

MỞ ĐẦU
1. Đặt vấn đề
Khiếu nại, tố cáo là quyền cơ bản của công dân được quy định trong Hiến pháp,
là công cụ pháp lý để công dân bảo vệ quyền và lợi ích của mình khi bị xâm phạm, là

biểu hiện của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa. Vì vậy, công tác giải quyết khiếu nại, tố
cáo của công dân có vai trò quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước, luôn được
Đảng, Nhà nước và nhân dân đặc biệt quan tâm.
Trong lĩnh vực quản lý đất đai, khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai là một
hiện tượng xảy ra phổ biến trong xã hội. Đặc biệt khi nước ta chuyển đổi sang nền
kinh tế thị trường, Nhà nước thực hiện cơ chế quản lý mới bằng việc chia lại đất cho
nhân dân, quy định về giá đất, quy định việc cho thuê đất phi nông nghiệp,... Cùng với
quá trình đô thị hoá, hiện đại hoá đất nước với nhiều dự án phát triển kinh tế, xã hội
liên quan trực tiếp đến nguồn tài nguyên đất thì đơn thư khiếu nại, tố cáo, tranh chấp
đất đai phát sinh có xu hướng tăng về số lượng và phức tạp về nội dung.
Thời gian qua, tình hình khiếu nại, tố cáo trong cả nước nói chung và tại thành
phố Đông Hà nói riêng diễn biến rất phức tạp, số lượng đơn thư khiếu nại, tố cáo năm
sau tăng hơn năm trước và tập trung chủ yếu vào lĩnh vực đất đai, giải phóng mặt
bằng. Theo số liệu thống kê năm 2012 của Chính phủ, trong tổng số đơn khiếu nại, tố
cáo hàng năm các cơ quan hành chính nhà nước nhận được có khoảng 70% là đơn
khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai [21]. Tính chất các vụ khiếu nại, tố cáo, tranh
chấp đất đai thường gay gắt, kéo dài, đặc biệt trong những năm gần đây xuất hiện
những vụ việc khiếu nại đông người, khiếu nại vượt cấp lên các cơ quan Trung ương.
Một số trường hợp vượt ra khỏi phạm vi khiếu nại dẫn đến vi phạm pháp luật hình sự;
có những công dân thường xuyên khiếu nại, tố cáo không đúng sự thật, lôi kéo, xúi
giục người khác. Tình hình trên đã và đang ảnh hưởng đến sự ổn định chính trị, xã hội,
làm giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và lòng tin của nhân dân đối với Đảng
và Nhà nước.
Từ năm 2004 đến 2012, hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất
đai của các cơ quan nhà nước tại thành phố Đông Hà đã đạt được những kết quả nhất
định, tạo cơ sở cho việc bảo đảm và nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước trong lĩnh
vực đất đai. Tuy nhiên, bên cạnh đó vẫn tồn tại một số yếu kém, hạn chế và bất cập
trong công tác giải quyết khiếu nại tố cáo và quản lý nhà nước về đất đai như: hệ thống
văn bản pháp luật thiếu đồng bộ, một số cán bộ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố
cáo còn thiếu trách nhiệm, chưa nhận thức đầy đủ về công tác giải quyết khiếu nại, tố

cáo, tranh chấp đất đai. Trong quá trình giải quyết còn vi phạm quy định về thẩm


2
quyền, trình tự, thủ tục, thời hạn theo luật định; hiệu quả giải quyết chưa cao. Một số
quyết định giải quyết khiếu nại, tranh chấp, Kết luận giải quyết tố cáo đã có hiệu lực
pháp luật nhưng chậm thi hành hoặc khó thi hành trên thực tế,...
Giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai là một trong những nhiệm vụ
trọng tâm trong công tác quản lý nhà nước về đất đai. Kết quả giải quyết tranh chấp,
khiếu nại, tố cáo góp phần ổn định tình hình chính trị, trật tự an toàn xã hội tại địa
phương, đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa, kỷ luật trong quản lý nhà nước và là
phương thức để bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ
quan, tổ chức. Vì vậy, việc nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo,
tranh chấp đất đai của các cơ quan hành chính nhà nước là rất cần thiết.
Để góp phần đổi mới và nâng cao hiệu quả, hiệu lực công tác giải quyết khiếu
nại, tố cáo, tranh chấp đất đai và công tác quản lý nhà nước về đất đai tại thành phố
Đông Hà, tôi đã tiến hành nghiên cứu đề tài: “Đánh giá tình hình giải quyết khiếu
nại, tố cáo và tranh chấp đất đai tại thành phố Đông Hà giai đoạn 2004-2012”.
2. Mục đích của đề tài
Nghiên cứu về tình hình khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai và đánh giá thực
trạng công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai tại thành phố Đông Hà
từ khi có Luật Đất đai năm 2003 đến nay, từ đó đề xuất các giải pháp chủ yếu để nâng
cao chất lượng, hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai của
thành phố trong những năm tiếp theo, góp phần nâng cao hiệu lực công tác quản lý nhà
nước về đất đai tại thành phố Đông Hà.
3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn
3.1. Ý nghĩa khoa học
Kết quả nghiên cứu sẽ góp phần hoàn thiện thêm về cơ sở lý luận và những quy
định pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai cũng như việc áp
dụng các quy định pháp luật vào thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và

tranh chấp đất đai của Việt Nam.
Kết quả nghiên cứu của đề tài có giá trị tham khảo cho công tác giải quyết các
tranh chấp và khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan hành chính
nhà nước và đồng thời có giá trị tham khảo cho các công trình nghiên cứu liên quan
đến vấn đề này.
3.2. Ý nghĩa thực tiễn
Từ việc phân tích tình hình khiếu kiện, tranh chấp đất đai và thực trạng công tác
giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai tại thành phố, vận dụng những quy định
của pháp luật, đánh giá những tồn tại, vướng mắc, rút ra những bài học kinh nghiệm


3
trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai để từ đó đề xuất các giải
pháp cho chính quyền địa phương trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh
chấp đất đai, góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực công tác quản lý nhà nước về đất
đai tại thành phố Đông Hà.
4. Đối tượng nghiên cứu
Cơ sở pháp lý, các chính sách pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh
chấp đất đai; chính sách pháp luật đất đai.
Tình hình khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai và thực trạng công tác giải quyết
khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai tại các cơ quan hành chính nhà nước tại thành phố
Đông Hà.
5. Phạm vi nghiên cứu
Đề tài nghiên cứu tình hình khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai và thực trạng
công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai tại thành phố Đông Hà trong
các cơ quan quản lý hành chính nhà nước, tập trung vào các cơ quan như: Phòng Tài
nguyên và Môi trường, UBND thành phố, Phòng Tiếp công dân thành phố.
Số liệu và thông tin thu thập từ thời điểm năm 2004 đến tháng 12 năm 2012.

4

Chương 1

TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1. Cơ sở lý luận của các vấn đề nghiên cứu
1.1.1. Khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai
Về lịch sử xuất hiện, thuật ngữ “khiếu nại” ở Việt Nam được sử dụng lần đầu
tiên trong văn bản chính thức của Nhà nước Việt Nam, đó là Sắc lệnh số 64/SL do Chủ
tịch Hồ Chí Minh ký ngày 23/11/1945 về Thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Tại Điều 2
Sắc lệnh số 64/SL quy định: “…Ban Thanh tra đặc biệt có toàn quyền: Nhận các đơn
khiếu nại của nhân dân…” [23]. Khiếu nại của nhân dân ở đây là sự khiếu nại đối với
chính quyền khi người khiếu nại cho rằng cán bộ, nhân viên nhà nước đang làm việc
trong chính quyền có những hành vi VPPL hoặc vi phạm quyền lợi của mình. Thực
chất, đó chính là sự khiếu nại những hành vi nảy sinh trong bộ máy HCNN, do những
người làm trong các cơ quan HCNN thực hiện.
Ngày nay, khiếu nại là thuật ngữ thường được sử dụng trong các văn bản pháp
lý, trên các phương tiện thông tin đại chúng và trong cuộc sống. Trong các công trình
nghiên cứu, các tác giả đã đưa ra nhiều định nghĩa, khái niệm về khiếu nại. Theo
Hoàng Phê (2010), khiếu nại là: “đề nghị cơ quan có thẩm quyền xét một việc làm mà
mình không đồng ý, cho là trái phép hay không hợp lý” [45]. Theo Nguyễn Như Ý
(2009), khiếu nại là: “thắc mắc về những kết luận, quyết định do cơ quan có thẩm
quyền đã làm” [84]. Theo Nguyễn Ngọc Điệp (2008), khiếu nại là việc yêu cầu cơ
quan nhà nước, trước tiên là tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc
phạm quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay người khác [26].
Theo Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp (2006): “Khiếu nại hành chính là yêu cầu
cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại QĐHC, HVHC hoặc quyết định
kỷ luật cán bộ công chức khi cho rằng các quyết định hay hành vi đó xâm phạm đến
quyền, lợi ích hợp pháp của mình” [67].
Pháp luật hiện hành đã đưa ra định nghĩa về khiếu nại: “Khiếu nại là việc công

dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do pháp luật quy định, đề
nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại QĐHC, HVHC của cơ quan
HCNN, của người có thẩm quyền trong cơ quan HCNN hoặc quyết định kỷ luật cán
bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm
phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình” [53].
Từ các định nghĩa trên cho thấy quyền khiếu nại hành chính phát sinh khi
quyền, lợi ích hợp pháp của công dân bị ảnh hưởng trực tiếp bởi QĐHC, HVHC.
Người khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện quyền


5
khiếu nại. Người bị khiếu nại là cơ quan HCNN hoặc người có thẩm quyền trong cơ
quan HCNN có QĐHC, HVHC bị khiếu nại; cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền
có quyết định kỷ luật cán bộ, công chức bị khiếu nại [53].
Trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất, việc giải quyết khiếu nại nhằm đảm bảo
cho mọi quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất và giữa những người sử dụng
đất với nhau được thực hiện theo đúng chính sách, pháp luật đất đai. Pháp luật hiện
hành chưa quy định cụ thể thế nào là khiếu nại hành chính về đất đai. Tuy nhiên, từ các
khái niệm chung về khiếu nại, có thể hiểu khái niệm khiếu nại hành chính về đất đai là
việc công dân, cơ quan, tổ chức đề nghị cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại
những QĐHC, HVHC trong quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng những QĐHC,
HVHC đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Khoản 2 Điều 264 Luật số 64/2010/QH12 Luật Tố Tụng Hành chính đã được
Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII, kỳ họp thứ 8 thông qua
ngày 24 tháng 11 năm 2010 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai về khiếu
nại, khởi kiện đối với QĐHC, HVHC về quản lý đất đai quy định: “Người sử dụng đất
có quyền khiếu nại QĐHC hoặc HVHC về quản lý đất đai” [52].
QĐHC là văn bản do cơ quan HCNN hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan
HCNN ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý HCNN
được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.

HVHC là hành vi của cơ quan HCNN, của người có thẩm quyền trong cơ quan
HCNN thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp
luật [53].
Trong lĩnh vực quản lý đất đai, các QĐHC hoặc HVHC bị khiếu nại được quy
định tại Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 về thi hành Luật đất
đai. QĐHC trong quản lý đất đai bị khiếu nại bao gồm: (1) Quyết định giao đất, cho
thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; (2) Quyết
định bồi thường, hỗ trợ, GPMB, tái định cư; (3) Quyết định cấp hoặc thu hồi giấy
chứng nhận QSDĐ; (4) Quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất [12].
HVHC trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của cán bộ công chức nhà
nước khi thực hiện công việc liên quan trực tiếp đến các QĐHC về giao đất, cho thuê
đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất; cấp và thu hồi giấy
chứng nhận QSDĐ, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và hành vi gia hạn thời hạn sử dụng
đất cho người sử dụng đất.
Như vậy, các quyết định và HVHC nêu trên nếu bị khiếu nại sẽ được giải quyết
theo quy định của Luật Đất đai. Ngoài các trường hợp đã viện dẫn ở trên, nếu các


6
QĐHC, HVHC trong quản lý đất đai mà bị khiếu nại thì việc giải quyết tuân thủ theo
quy định của pháp luật khiếu nại, tố cáo.
Giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải
quyết khiếu nại. Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật [53].
Như vậy, có thể hiểu, giải quyết khiếu nại về đất đai của các cơ quan HCNN là
hoạt động kiểm tra, xác minh kết luận về tính hợp pháp và tính hợp lý của QĐHC,
HVHC trong lĩnh vực đất đai bị khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của các cơ
quan HCNN để có biện pháp giải quyết theo quy định của pháp luật nhằm bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức và lợi ích chung của nhà
nước và xã hội.

Thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan HCNN là nhiệm vụ,
quyền hạn, trách nhiệm của các cơ quan HCNN nhân danh nhà nước tiến hành xem
xét, đánh giá, tính hợp pháp, hợp lý của các QĐHC, HVHC trong lĩnh vực quản lý và
sử dụng đất theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm bảo về quyền, lợi ích
hợp pháp của người sử dụng đất (công dân, cơ quan, tổ chức).
1.1.2. Tố cáo và giải quyết tố cáo về đất đai
Khái niệm tố cáo được hiểu dưới nhiều góc độ khác nhau. “Tố cáo” là một từ
Hán - Việt, thông thường, tố cáo là báo cho người khác biết về hành vi vi phạm của
người nào đó. Theo Nguyễn Lân (2006), “tố” là vạch tội, “cáo” là báo cho người khác
biết, tố cáo là vạch tội của người nào cho mọi người biết [39]. Theo Ngọc Xuân Quỳnh
(2009), tố cáo là “nói rõ việc làm sai trái của ai trước cơ quan pháp luật hoặc trước dư
luận” [58]. Dưới góc độ pháp lý, tố cáo được hiểu là việc công dân theo thủ tục do
pháp luật quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi
VPPL của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại
lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức [54].
Như vậy, theo nghĩa chung nhất, tố cáo là vạch rõ tội của một người trước dư
luận, cộng đồng xã hội hoặc trước cơ quan quản lý nhà nước. Đối tượng của tố cáo là
người thực hiện hành vi trái đạo đức, phong tục tập quán, quy ước của cộng đồng xã
hội, VPPL của nhà nước, gây thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà
nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể, công dân. Mục đích của tố cáo là nhằm
ngăn chặn hành vi vi phạm, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp
của tập thể, công dân.
Pháp luật hiện hành quy định, khi phát hiện hành vi VPPL của bất cứ cơ quan,
tổ chức, cá nhân trong việc quản lý, sử dụng đất gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại
lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì mọi


7
công dân có quyền báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết để giải quyết
theo quy định của pháp luật. Tố cáo hành vi VPPL của cán bộ, công chức, viên chức

trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ là việc công dân báo cho cơ quan, tổ chức, cá
nhân có thẩm quyền biết về hành vi VPPL của cán bộ, công chức, viên chức trong việc
thực hiện nhiệm vụ, công vụ [54].
Giải quyết tố cáo là việc tiếp nhận, xác minh, kết luận về nội dung tố cáo và
việc xử lý tố cáo của người giải quyết tố cáo. Người tố cáo là công dân thực hiện
quyền tố cáo. Người bị tố cáo là cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi bị tố cáo. Người
giải quyết tố cáo là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết tố cáo [54].
Điều 139 Luật Đất đai năm 2003 quy định: “Cá nhân có quyền tố cáo VPPL về
quản lý và sử dụng đất đai. Việc giải quyết tố cáo VPPL về quản lý và sử dụng đất đai
thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo”[48]. Đây là một quy định
mang tính dẫn chiếu, theo đó thẩm quyền, trình tự thủ tục giải quyết KNTC về đất đai
sẽ thực hiện theo các quy định của Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo.
Như vậy, có thể hiểu, tố cáo hành vi VPPL về quản lý nhà nước trong lĩnh vực
đất đai là việc công dân báo cho cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền biết về hành
vi VPPL của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào đối với việc chấp hành quy định
pháp luật về quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai.
Giải quyết tố cáo trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan HCNN là việc kiểm tra,
xác minh, kết luận về tính hợp pháp của hành vi bị tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết
của các cơ quan HCNN để có biện pháp giải quyết theo quy định của pháp luật nhằm
bảo vệ lợi ích của nhà nước, của các hội, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ
quan, tổ chức.
1.1.3. Tranh chấp đất đai và giải quyết tranh chấp đất đai
Tranh chấp đất đai, hiểu theo nghĩa rộng là biểu hiện sự mâu thuẫn, bất đồng
trong việc xác định quyền quản lý, quyền chiếm hữu, quyền sử dụng đối với đất đai,
phát sinh trực tiếp hoặc gián tiếp trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai.
Theo nghĩa hẹp, tranh chấp đất đai là tranh chấp phát sinh giữa các chủ thể
tham gia quan hệ pháp luật đất đai về quyền và nghĩa vụ trong quá trình quản lý và sử
dụng đất đai [38].
Trong thực tế, tranh chấp đất đai được hiểu là sự tranh chấp về quyền quản lý,
quyền sử dụng xung quanh một khu đất cụ thể mà mỗi bên đều cho rằng mình phải được

quyền đó do pháp luật quy định và bảo hộ. Vì vậy, họ không thể cùng nhau tự giải
quyết các tranh chấp đó mà phải yêu cầu cơ quan có thẩm quyền phân xử (giải quyết).


8
Theo quy định của pháp luật hiện hành: “Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền
và nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai” [48].
Có thể nói, tranh chấp đất đai là sự bất đồng, mâu thuẫn hay xung đột về lợi ích,
về quyền, nghĩa vụ giữa các chủ thể khi tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai, cần
được nhà nước giải quyết theo quy định của pháp luật.
Theo Nguyễn Ngọc Hoà (1999): "Giải quyết tranh chấp đất đai là giải quyết bất
đồng, mâu thuẫn trong nội bộ nhân dân, tổ chức và trên cơ sở đó phục hồi các quyền
lợi hợp pháp bị xâm hại đồng thời truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với hành vi VPPL
về đất đai" [33].
Trong quan hệ pháp luật đất đai, việc xem xét giải quyết tranh chấp đất đai là
một trong những biện pháp quan trọng để pháp luật đất đai phát huy được vai trò trong
đời sống xã hội. Thông qua việc giải quyết tranh chấp đất đai, Nhà nước điều chỉnh
các quan hệ đất đai cho phù hợp với lợi ích của Nhà nước và của xã hội. Đồng thời,
giáo dục ý thức tuân thủ và tôn trọng pháp luật cho mọi công dân, ngăn ngừa những
VPPL có thể xảy ra.
Giải quyết tranh chấp đất đai, với ý nghĩa là một nội dung của chế độ quản lý
nhà nước đối với đất đai, được hiểu là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm
quyền, nhằm tìm ra các giải pháp đúng đắn trên cơ sở pháp luật, nhằm giải quyết các
bất đồng, mâu thuẫn giữa các bên, khôi phục lại quyền lợi cho bên bị xâm hại, đồng
thời xử lý đối với các hành vi VPPL đất đai.
Theo Trần Quang Huy (2005): việc giải quyết tranh chấp đất đai là tìm ra giải
pháp đúng đắn trên cơ sở pháp luật nhằm giải quyết những bất đồng, mâu thuẫn trong
nội bộ nhân dân. Trên cơ sở đó phục hồi các quyền lợi hợp pháp cho bên bị xâm phạm
đồng thời bắt buộc bên vi phạm phải gánh chịu những hậu quả pháp lý do hành vi của
họ gây ra [38].

Như vậy, giải quyết tranh chấp đất đai là việc vận dụng đúng đắn các quy định
của pháp luật để bảo vệ tốt nhất các quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất.
1.1.4. Một số thuật ngữ trong quản lý đất đai liên quan đến vấn đề nghiên cứu
1.1.4.1. Khái niệm về đất đai
Theo V.V. Đôcutraiep (1846-1903): Đất là tầng ngoài cùng của đá bị biến đổi một
cách tự nhiên dưới tác dụng của tổng hợp của 5 yếu tố: sinh vật, đá mẹ, địa hình, khí
hậu và tuổi địa phương. Viện sĩ thổ nhưỡng nông hóa Liên Xô (cũ) V.R Viliam (18631939) thì cho rằng đất là lớp tơi xốp của vỏ lục địa, có độ dày khác nhau, có thể sản
xuất ra những sản phẩm của cây trồng [7].


9
Theo quan điểm của C. Mác: Đất là tài sản mãi mãi với loài người, là điều kiện
cần để sinh tồn, là điều kiện không thể thiếu được để sản xuất, là tư liệu sản xuất cơ
bản trong nông lâm nghiệp [8].
Theo quan điểm của FAO thì đất được xem như là tổng thể của nhiều yếu tố gồm:
Khí hậu, địa hình, đất, thổ nhưỡng, thủy văn, thực vật, động vật, những biến đổi của
đất do hoạt động con người [24].
Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam thì đất là lớp mỏng trên cùng của vỏ Trái
Đất tương đối tơi xốp do các loại đá phong hoá ra, có độ phì nhiêu, trên đó cây cỏ có
thể mọc được. Đất hình thành do tác dụng tổng hợp của nước, không khí và sinh vật
lên đá mẹ [30].
Như vậy, tùy theo quan điểm trong từng lĩnh vực về chuyên môn, mà đất đai
được các tác giả nhìn nhận trên các phương diện khác nhau và có nhiều định nghĩa
khác nhau.
Tuy nhiên hiện nay khi nói đến đất người ta thường dùng hai khái niệm là đất
(soil) và đất đai (land). Đất (soil) là lớp đất mặt của vỏ trái đất gọi là Thổ nhưỡng. Thổ
nhưỡng phát sinh là do tác động lẫn nhau của khí trời (khí quyển), nước (thủy quyển),
sinh vật (sinh quyển) và đá mẹ (thạch quyển) qua thời gian lâu dài [11].
Khái niệm đất theo nghĩa đất đai (land) có thể được hiểu theo nhiều cách khác
nhau, đất như là không gian, cộng đồng lãnh thổ, vị trí địa lý, nguồn vốn, môi trường,

tài sản [10].
Trong quản lý Nhà nước về đất đai người ta thường đề cập đến đất theo nghĩa đất
đai. Luật đất đai năm 1993 khẳng định: Đất đai là nguồn tài nguyên quốc gia vô cùng
quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần hàng đầu của môi trường sống, là
địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các công trình kinh tế, văn hóa xã hội, an
ninh, quốc phòng”.
1.1.4.2. Quản lý Nhà nước về đất đai
Quản lý là sự tác động chỉ huy, điều khiển các quá trình xã hội và hành vi hoạt
động của con người để chúng phát triển phù hợp với quy luật, đạt được mục tiêu đề ra,
đúng ý chí của con người quản lý và bao gồm 5 yếu tố quản lý: xã hội, chính trị, tổ
chức, quyền uy, thông tin.
Quản lý Nhà nước về đất đai là một dạng quản lý cụ thể của quản lý Nhà nước
đối với lĩnh vực của xã hội là đất đai. Đó là nghiên cứu toàn bộ những đặc trưng có thể
của đất đai nhằm nắm chắc về số lượng, chất lượng từng loại đất của từng vùng, từng
địa phương theo đơn vị hành chính ở mỗi cấp. Từ đó thống nhất về quy hoạch, kế hoạch
sử dụng khai thác có hiệu quả nguồn tài nguyên đất đai trong cả nước từ Trung ương


10
đến địa phương thành một hệ thống quản lý đồng bộ, thống nhất, tránh tình trạng phân
tán đất, sử dụng đất không đúng mục đích hoặc bỏ hoang, bỏ hoá làm cho đất xấu đi.
Như vậy, để quản lý tốt về đất đai thì ở mỗi chế độ chính trị khác nhau và tại
mỗi thời điểm khác nhau, Nhà nước có chính sách quản lý đất đai khác nhau. Tuy vậy,
điều chung một mục đích là thâu tóm toàn bộ quyền lực quản lý tài nguyên đất, đề ra
những quyết định, sử dụng và tổ chức thực hiện, kiểm tra và thanh tra về đất đai.
Thông qua đất đai để điều chỉnh, chi phối các hoạt động khác của xã hội.
Điều 17 Hiến pháp nước Cộng hoà Xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 quy
định: “ Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý,...” [46].
Luật Đất đai 2003 cũng quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước
đại diện chủ sở hữu. Nhà nước thống nhất quản lý về đất đai” [48]. Điều này đã

khẳng định được tính chất quan trọng của đất đai. Đồng thời, đây là cơ sở pháp lý để
Nhà nước thống nhất quản lý đất đai nhằm đưa chính sách quản lý và sử dụng đất
đúng đối tượng, đúng mục đích và có hiệu quả. Nội dung quản lý nhà nước về đất đai
bao gồm 13 nội dung: (1) Ban hành các văn bản QPPL về quản lý, sử dụng đất đai và
tổ chức thực hiện các văn bản đó; (2) Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ
sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành chính; (3) Khảo sát, đo đạc, đánh giá, phân
hạng đất; lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử
dụng đất; (4) Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; (5) Quản lý việc giao đất,
cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất; (6) Đăng ký QSDĐ, lập và
quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận QSDĐ; (7) Thống kê, kiểm kê đất đai;
(8) Quản lý tài chính về đất đai; (9) Quản lý và phát triển thị trường QSDĐ trong thị
trường bất động sản; (10) Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của
người sử dụng đất; (11) Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp
luật về đất đai và xử lý VPPL về đất đai; (2) Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải
quyết KNTC các vi phạm trong việc quản lý và sử dụng đất đai; (14) Quản lý các
hoạt động dịch vụ công về đất đai [48].
1.1.4.3. Người sử dụng đất
Theo quy định của pháp luật hiện hành, người sử dụng đất bao gồm: Các tổ
chức, hộ gia đình, cá nhân trong nước được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công
nhận QSDĐ, nhận chuyển QSDĐ; Cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo được Nhà nước
giao đất hoặc công nhận QSDĐ; Tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao được
Nhà nước Việt Nam cho thuê đất; Người Việt Nam định cư ở nước ngoài được Nhà
nước Việt Nam giao đất, cho thuê đất, được mua nhà ở gắn liền với QSDĐ ở [48].
1.1.4.4. Về thu hồi đất, giải toả, bồi thường, hỗ trợ, bố trí tái định cư


11
- Thu hồi đất là việc Nhà nước ra QĐHC để thu lại QSDĐ hoặc thu lại đất đã
giao cho tổ chức, UBND xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định [48].
- Giải toả: Khi Nhà nước cần thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng,

an ninh, lợi ích Quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế thì sẽ tiến hành các
bước theo đúng qui định của pháp luật nhằm mục đích lấy được mặt bằng khu đất cần
sử dụng cho các mục đích trên gọi là giải tỏa [66].
- Bồi thường: "Bồi thường" hay "Đền bù" có nghĩa là trả lại tương xứng giá trị
hoặc công lao cho một chủ thể nào đó bị thiệt hại vì mọi hành vi của chủ thể khác.
Việc đền bù thiệt hại này có thể vô hình (xin lỗi) hoặc hữu hình (bồi thường bằng tiền
hoặc bằng vật chất khác) theo đúng qui định của pháp luật hoặc do thoả thuận của các
chủ thể [66].
Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị QSDĐ đối
với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất [48]
- Hỗ trợ: Hỗ trợ là giúp đỡ nhau, giúp thêm vào [66]. Hỗ trợ khi Nhà nước thu
hồi đất là việc Nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào tạo nghề mới, bố
trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới [48].
- Bố trí tái định cư: Người bị thu hồi đất nào thì được bồi thường bằng việc giao
đất mới có cùng mục đích sử dụng, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi
thường bằng giá trị QSDĐ tại thời điểm có quyết định thu hồi [48].
Đối với các dự án tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở và tiến hành phân lô
theo quy hoạch đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt để bố trí lại cho các hộ giải tỏa
sau khi đã thi công hạ tầng cơ sở thì được gọi là tái định cư tại chỗ. Việc bố trí lại đất
tái định cư tại nơi ở mới phải có điều kiện sinh hoạt tốt hơn hoặc bằng nơi cũ.
Giải toả, đền bù và bố trí tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào
các mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích Quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển
kinh tế là những hành vi được qui định tại Hiến pháp năm 1992, mục 4 chương II Luật
Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành.
1.1.4.5. Giá đất
Luật Đất đai năm 1993, lần đầu tiên khái niệm giá đất được chính thức sử
dụng: “Nhà nước xác định giá các loại đất để tính thuế chuyển QSDĐ, thu tiền khi
giao đất hoặc cho thuê đất, tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi thường thiệt hại về đất
khi thu hồi đất. Chính phủ quy định khung giá các loại đất đối với từng vùng và theo
từng thời gian”.

Giá QSDĐ (sau đây gọi là giá đất) là số tiền tính trên một đơn vị diện tích đất
do Nhà nước quy định hoặc được hình thành trong giao dịch về QSDĐ. Giá trị QSDĐ


12
là giá trị bằng tiền của QSDĐ đối với một diện tích đất xác định trong thời hạn sử
dụng đất xác định [48].
Trên thực tế tại nhiều quốc gia luôn tồn tại hai loại giá đất: giá đất do Nhà nước
quy định và giá đất hình thành trên thị trường. Giá đất thị trường được hình thành trên
cơ sở thoả thuận giữa bên sở hữu đất và các bên có liên quan; giá đất do Nhà nước quy
định trên cơ sở giá đất thị trường nhằm phục vụ mục đích của Nhà nước. Cả hai loại giá
đất có quan hệ mật thiết với nhau và chi phối lẫn nhau, trong đó giá đất do Nhà nước
quy định ở trạng thái tĩnh tương đối, còn giá đất thị trường luôn ở trạng thái động.
Giá đất được hình thành bởi sự tác động qua lại và ảnh hưởng lẫn nhau của ba
mặt là hiệu quả, tính khan hiếm tương đối và yêu cầu hữu hiệu, mà những nhân tố này
lại luôn luôn ở thế biến động. Các nguyên tắc cơ bản trong định giá đất là những
nguyên tắc kinh tế, chúng có liên quan mật thiết tới học thuyết kinh tế và có ảnh
hưởng trực tiếp đến quan niệm giá thị trường. Những nguyên tắc này rất ít khi được
xem xét một cách riêng rẽ mà người ta thường sử dụng các nguyên tắc này trong mối
liên quan chặt chẽ với nhau, bởi vì chúng luôn đi với nhau và bổ sung cho nhau.
* Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là giấy chứng nhận do cơ quan nhà nước
có thẩm quyền cấp cho người sử dụng đất để bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của
người sử dụng đất [48].
1.2. Cơ sở thực tiễn về các vấn đề nghiên cứu
1.2.1. Cơ sở thực tiễn về các vấn đề nghiên cứu ở Việt Nam
1.2.1.1. Chủ trương, chính sách của Đảng và công tác chỉ đạo về giải quyết khiếu nại,
tố cáo, tranh chấp đất đai
Từ trước đến nay, Đảng và nhà nước ta luôn quan tâm đến công tác tiếp công
dân, giải quyết KNTC, phát huy quyền làm chủ của nhân dân, gắn với việc xây dựng
bộ máy nhà nước ngày càng trong sạch, vững mạnh. Sinh thời Chủ tịch Hồ Chí Minh

cũng đã có nhiều bài viết, bài nói chỉ rõ ý nghĩa, tầm quan trọng của công tác tiếp dân,
giải quyết khiếu nại của nhân dân, yêu cầu, các ngành, các cấp trong việc tiếp nhận, xử
lý giải quyết các đơn thư của người dân. Các Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm
1980, Hiến pháp năm 1992 đều ghi nhận quyền KNTC là một trong những quyền cơ
bản của công dân và quy định việc KNTC phải được xem xét và giải quyết nhanh
chóng, trong thời hạn pháp luật quy định. Thể chế hóa quan điểm của Người, Đảng và
Nhà nước đã ban hành nhiều Chỉ thị, Nghị quyết, văn bản pháp luật để không ngừng
nâng cao chất lượng, hiệu quả của công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại của
nhân dân.
Để phát huy và nâng cao trách nhiệm trong giải quyết khiếu nại của cả hệ thống
chính trị, Ban Bí thư Trung ương Đảng đã ban hành Chỉ thị số 09- CT/TW ngày 6-3-


13
2002 về một số vấn đề cấp bách cần thực hiện trong việc giải quyết khiếu nại hiện
nay[3]. Quan điểm, chủ trương của Đảng còn được thể hiện tại Thông báo Kết luận số
130/TB-TW ngày 10/01/2008 của Bộ Chính trị về tình hình kết quả giải quyết khiếu
nại tố cáo từ năm 2006 đến nay và giải pháp trong thời gian tới [4]. Các văn bản này
đã nhấn mạnh đến trách nhiệm của cấp uỷ và chính quyền các cấp trong công tác tiếp
công dân, giải quyết khiếu nại tố cáo mà trực tiếp là đồng chí Bí thư phải lãnh đạo
công tác này, phân công cho các đồng chí trong Ban thường vụ cấp uỷ theo dõi, chỉ
đạo công tác giải quyết KNTC và đưa ra những nhiệm vụ, giải pháp quan trọng nhằm
ngăn ngừa và giải quyết KNTC của công dân. Những nội dung này thể hiện rất rõ và
cụ thể những quan điểm của Đảng và Nhà nước ta trong việc xác định: tiếp dân, giải
quyết khiếu nại tố cáo của công dân là trách nhiệm của người lãnh đạo, quản lý.
Nhằm thể chế hóa quyền KNTC của công dân và trách nhiệm của các cơ quan
Nhà nước trong việc giải quyết KNTC, tạo cơ sở pháp lý đầy đủ, vững chắc hơn trong
giải quyết KNTC, góp phần phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa,
Nhà nước ta đã ban hành Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998. Luật này đã được sửa đổi,
bổ sung vào các năm 2004, 2005. Năm 2010 ban hành Luật Tố tụng hành chính. Năm

2011, đã ban hành Luật Khiếu nại và Luật Tố cáo.
Trong lĩnh vực đất đai, trước tình hình khiếu kiện về đất đai trong một vài năm
gần đây không ngừng gia tăng và diễn biến phức tạp, Bộ chính trị, Ban bí thư Trung
ương Đảng, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ đã tập trung chỉ đạo và ban
hành thêm nhiều văn bản để chỉ đạo, xem xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công
dân. Nghị quyết Trung ương 3 khoá VIII, Nghị quyết Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp
hành Trung ương Đảng khoá IX về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai
trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước đều có nội dung nhấn
mạnh về công tác xem xét giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai [1].
Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 Hội nghị Trung ương 6 khóa XI về
tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện
công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công
nghiệp theo hướng hiện đại nhấn mạnh: “Các cơ quan có thẩm quyền phải tập trung
giải quyết kịp thời, dứt điểm các tranh chấp, KNTC về đất đai theo đúng quy định của
pháp luật về KNTC, tố tụng hành chính, tố tụng dân sự; công bố công khai kết quả giải
quyết” [2].
Ngày 23-11-2012, tại kỳ họp thứ tư, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Nghị
quyết số 39/2012/QH13 "Về việc tiếp tục nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện chính
sách, pháp luật trong giải quyết KNTC của công dân đối với các QĐHC về đất đai" đã
chỉ rõ: “Thủ trưởng các cơ quan HCNN theo thẩm quyền chủ động xem xét từng vụ


14
việc tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai trong phạm vi quản lý để giải quyết kịp
thời, dứt điểm, công bố công khai kết quả giải quyết, không để khiếu kiện vượt cấp,
diễn biến phức tạp, khiếu kiện đông người; chịu trách nhiệm về việc giải quyết tranh
chấp, khiếu nại, tố cáo,...”[56].


15

Chính phủ xác định công tác giải quyết KNTC nói chung và công tác giải quyết
KNTC về đất đai nói riêng là một trong những nhiệm vụ trọng tâm, từ đó có nhiều
biện pháp chỉ đạo nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết KNTC, bảo đảm quyền và lợi ích
hợp pháp của công dân, góp phần giữ vững ổn định chính trị - xã hội, phục vụ các
nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội. Bên cạnh việc hoàn thiện pháp luật, chấn chỉnh và
nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai nhằm hạn chế phát sinh KNTC, Chính
phủ đã có nhiều biện pháp tập trung giải quyết KNTC của công dân đối với các QĐHC
về đất đai.
Thủ tướng Chính phủ đã ban hành nhiều văn bản, chỉ thị như: Chỉ thị số
05/2004/CT-TTg ngày 09/02/2004 về việc triển khai thi hành Luật Đất đai năm 2003
[63]; Chỉ thị số 36/2004/CT-TTg ngày 27/10/2004 về chấn chỉnh và tăng cường trách
nhiệm của Thủ trưởng các cơ quan HCNN trong công tác giải quyết KNTC [64]; Chỉ
thị số 26/2001/CT-TTg ngày 09/10/2001 về việc tạo điều kiện để Hội Nông dân các
cấp tham gia giải quyết KNTC của nông dân [62]; Chỉ thị số 1940/CT-TTg ngày
31/12/2008 về nhà, đất liên quan đến tôn giáo; Chỉ thị số 14/CT-TTg ngày 14/5/2012
về chấn chỉnh và nâng cao hiệu quả công tác tiếp công dân, giải quyết KNTC và nhiều
văn bản khác chỉ đạo công tác giải quyết KNTC, trong đó tập trung vào các nội dung:
Chấn chỉnh, xử lý những tồn tại trong công tác quản lý nhà nước về đất đai (như công
tác quy hoạch sử dụng đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, cấp giấy chứng nhận
QSDĐ,...); giải quyết kịp thời những vụ việc KNTC về đất đai ngay từ khi mới phát
sinh, không để trở thành “điểm nóng”, gây phức tạp về an ninh, trật tự; tăng cường
thanh tra, kiểm tra trách nhiệm của Chủ tịch UBND các cấp trong công tác giải quyết
KNTC, tập trung vào những địa bàn trọng điểm thường xảy ra các vụ việc KNTC đông
người, phức tạp; tăng cường đối thoại, tiếp dân tại cơ sở, huy động cả hệ thống chính
trị, phát huy vai trò của các đoàn thể chính trị - xã hội trong việc giải quyết KNTC; rà
soát, kiểm tra, tập trung giải quyết dứt điểm các vụ việc KNTC đông người, phức tạp,
tồn đọng, kéo dài và công khai kết quả giải quyết; tổ chức thực hiện các quyết định
giải quyết khiếu nại, kết luận giải quyết tố cáo đã có hiệu lực pháp luật; bảo đảm
quyền KNTC của công dân và ổn định chính trị - xã hội [65]. Đặc biệt ngày 02 tháng 5
năm 2012, Thủ tướng Chính phủ đã chủ trì Hội nghị toàn quốc về công tác tiếp công

dân, giải quyết KNTC với Lãnh đạo các cơ quan, bộ, ngành Trung ương và Chủ tịch
UBND cấp tỉnh, huyện và Thủ trưởng các sở, ban, ngành cấp tỉnh, cấp huyện để đánh
giá tình hình, nguyên nhân và thống nhất chủ trương, giải pháp nhằm nâng cao hiệu
quả công tác giải quyết KNTC trong thời gian tới. Thủ tướng và các Phó Thủ tướng
Chính phủ đã trực tiếp chỉ đạo, giải quyết các vụ việc KNTC đông người, phức tạp,
kéo dài, các vụ việc được dư luận xã hội quan tâm, các vụ việc các cơ quan có thẩm
quyền và địa phương có ý kiến khác nhau, điển hình như: Vụ việc khiếu nại của một
số công dân huyện Văn Giang, Hưng Yên liên quan đến dự án Khu đô thị, thương mại


16
- du lịch Văn Giang; vụ việc khiếu nại của công dân xã Lai Vu, huyện Kim Thành, tỉnh
Hải Dương liên quan quan đến dự án cụm công nghiệp tàu thủy; vụ việc cưỡng chế thu
hồi đất ở xã Vinh Quang, huyện Tiên Lãng, thành phố Hải Phòng; vụ việc khiếu nại
của công dân liên quan đến dự án hồ chứa nước sông Ray, tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu
v.v,...[21].
Có thể nói, tranh chấp, khiếu kiện đất đai đang là một thách thức đối với các cơ
quan nhà nước có thẩm quyền. Việc giải quyết dứt điểm, có hiệu quả vấn đề này có ý
nghĩa rất quan trọng trong việc duy trì sự ổn định chính trị, trật tự an toàn xã hội trong
cả nước và ở từng địa phương. Đổi mới công tác giải quyết TCĐĐ, KNTC trong lĩnh
vực đất đai, tiếp nhận ý kiến phản hồi từ tổ chức, cá nhân để hoàn thiện và xây dựng
hệ thống quản lý đất đai (thể chế, bộ máy tổ chức), quan tâm thấu đáo lợi ích thiết thực
của người dân để giải quyết tranh chấp khiếu kiện về đất đai đạt hiệu quả cao, góp
phần ổn định tình hình an ninh, chính trị xã hội là vấn đề cấp bách, là yêu cầu đang đặt
ra hiện nay đối với các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.
1.2.1.2. Các văn bản pháp luật của Nhà nước quy định về việc giải quyết khiếu nại, tố
cáo và tranh chấp đất đai của các cơ quan hành chính Nhà nước
Để cụ thể hoá các chủ trương, chính sách của Đảng và tạo cơ sở pháp lý cho
công tác giải quyết KNTC, TCĐĐ, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản quy định
về trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan HCNN, trình tự, thủ tục giải quyết các

KNTC và TCĐĐ. Các văn bản đã được ban hành qua các thời kỳ, thể hiện sự thay đổi
về cơ chế chính sách, theo hướng minh bạch, ngày càng có lợi hơn cho người dân,
nhằm phù hợp với thực tiễn của từng giai đoạn và hướng đến sự thống nhất, khắc phục
sự mâu thuẫn, chồng chéo giữa các văn bản pháp luật quy định về vấn đề này. Tuy
nhiên, qua hệ thống các văn bản QPPL quy định về giải quyết KNTC, TCĐĐ được ban
hành trong giai đoạn từ 2004 đến nay tại bảng 1.1 có thể thấy hệ thống pháp luật quy
định về giải quyết KNTC thiếu đồng bộ, còn nhiều điểm có xung đột trong toàn hệ
thống pháp luật nước ta trong việc giải quyết KNTC của công dân.
Luật Khiếu nại, tố cáo trước đây (Luật Khiếu nại tố cáo năm 1998, được sửa đổi
và bổ sung năm 2004, 2005 hiện nay đã hết hiệu lực thi hành) và Luật Đất đai năm
2003 có các quy định không thống nhất. Riêng quy định về trình tự, thủ tục giải quyết
tranh chấp, khiếu nại về đất đai cũng có nhiều điểm khác nhau giữa pháp luật về đất
đai và pháp luật về KNTC. Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2004 (sửa đổi, bổ sung năm
2005) là luật chung và quy định trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại các QĐHC và
HVHC cho tất cả các lĩnh vực thuộc quản lý hành chính [48], [49]. Tuy nhiên, theo
Luật Đất đai năm 2003, các khiếu nại về QĐHC và HVHC trong lĩnh vực đất đai được
giải quyết theo một cơ chế riêng, không theo trình tự được quy định trong Luật Khiếu
nại, tố cáo. Điều này có vẻ như nghịch lý, song đây là một thực tế bất cập tồn tại trong
thời gian qua.


17
Luật Đất đai năm 2003 ra đời vào thời điểm Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998
chưa được sửa đổi, bổ sung [47]. Ngay từ khi mới ra đời, dù có một số quy định về
giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai mâu thuẫn với quy định của Luật Khiếu nại,
tố cáo nhưng vẫn còn có thể “chấp nhận được”. Tuy nhiên, sau khi sửa đổi Luật Khiếu
nại, tố cáo (vào các năm 2004 và 2005), nhiều quy định về trình tự, thủ tục giải quyết
khiếu nại về đất đai trong Luật Đất đai đã trở thành lạc hậu, đòi hỏi phải được sửa đổi,
bổ sung. Nội dung đầu tiên cần phải sửa đổi là quy định liên quan đến “quyết định giải
quyết khiếu nại cuối cùng”. Điều 2 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu

nại, tố cáo ngày 29/11/2005 đã bãi bỏ Khoản 15 Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo về việc
giải thích rằng: Quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng là quyết định có hiệu lực thi
hành và người khiếu nại không được quyền khiếu nại tiếp. Ở lần sửa đổi này, cụm từ
“quyết định này là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng” tại đoạn 2 Điều 54 của
Luật Khiếu nại, tố cáo cũng được thay bằng cụm từ “quyết định này là quyết định có
hiệu lực thi hành” [49]. Như vậy, trong giải quyết khiếu nại hiện nay không còn tồn tại
khái niệm “giải quyết khiếu nại cuối cùng”.
Ngoài ra, theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo trước đây (2005) thì khi
không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại dù là quyết định giải quyết lần nào,
người khởi kiện đều được quyền khởi kiện ra Tòa. Đây là quy định mới, rộng mở hơn
để người dân có thể yêu cầu cơ quan tư pháp đứng ra bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp
của mình. Trong khi đó, Điểm a Khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai lại quy định: “Trường
hợp khiếu nại QĐHC, HVHC về quản lý đất đai do Chủ tịch UBND huyện, quận, thị
xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết
định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại TAND hoặc tiếp tục khiếu nại đến chủ tịch
UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Trong trường hợp khiếu nại đến Chủ
tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì quyết định của UBND tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng”. Quy định này
làm hạn chế quyền khởi kiện của người khiếu nại.
Một sự khác biệt lớn giữa hai luật này là sự khác nhau giữa các quy định về thời
hiệu. Theo Điều 31 Luật Khiếu nại, tố cáo, thời hiệu khiếu nại là 90 ngày kể từ ngày
nhận được QĐHC hoặc biết được có HVHC. Trong trường hợp vì ốm đau, thiên tai,
địch họa, đi công tác, học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác mà
người khiếu nại không thực hiện được quyền khiếu nại theo đúng thời hiệu, thì thời
gian có trở ngại đó không tính vào thời hiệu khiếu nại [47]. Tuy nhiên, Điểm b Khoản
2 Điều 138 Luật Đất đai lại quy định thời hiệu khiếu nại QĐHC về quản lý đất đai là
30 ngày, kể từ ngày nhận được QĐHC hoặc biết được có HVHC đó [48].
Trên đây là những mâu thuẫn lớn nhất giữa Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005 và
Luật Đất đai năm 2003 đã xảy ra xung đột trong thời gian qua, gây khó khăn trong
việc áp dụng để giải quyết KNTC, TCĐĐ. Luật Tố tụng hành chính năm 2010, Luật