(Luận văn thạc sĩ) Đánh giá kết quả và đề xuất các giải pháp trong chi trả dịch vụ môi trường rừng tại tỉnh Lào Cai giai đoạn 2013 2017

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM
---------------------------

NGUYỄN HỒNG ANH

ĐÁNH GIÁ KẾT QUẢ VÀ ĐỀ XUẤT CÁC GIẢI PHÁP
TRONG CHI TRẢ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG RỪNG
TẠI TỈNH LÀO CAI GIAI ĐOẠN 2013-2017

LUẬN VĂN THẠC SĨ LÂM NGHIỆP

Thái Nguyên, năm 2019


ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM
--------------------------

NGUYỄN HỒNG ANH

ĐÁNH GIÁ KẾT QUẢ VÀ ĐỀ XUẤT CÁC GIẢI PHÁP
TRONG CHI TRẢ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG RỪNG
TẠI TỈNH LÀO CAI GIAI ĐOẠN 2013-2017
Chuyên ngành: Lâm nghiệp
Mã số: 8.62.02.01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LÂM NGHIỆP
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC : PGS.TS. LÊ SỸ TRUNG

Thái Nguyên, năm 2019

i

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan, luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các số liệu
sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong
khả năng hiểu biết của tôi và chưa từng được công bố trong bất kỳ cuộc bảo vệ
học vị nào.
Đây là bài nghiên cứu đánh giá chính sách của cá nhân tôi. Tôi xin chịu
trách nhiệm về kết quả nghiên cứu của mình./.
Thái Nguyên, ngày 02 tháng 9 năm 2019
Tác giả

Nguyễn Hồng Anh


ii

LỜI CẢM ƠN
Lời đầu tiên, tôi xin chân thành cảm ơn Quý Thầy, Cô, các Trợ giảng của
Khoa sau đào tạo - Trường đại học Nông lâm Thái nguyên trong 2 năm vừa qua
đã giảng dạy, định hướng, tạo điều kiện tiếp cận các nguồn tri thức mới. Đặc
biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới PGS.TS. Lê Sỹ Trung đã tận tình giúp
đỡ, hướng dẫn với tôi trong suốt quá trình thực hiện và hoàn thành bản luận văn
này.
Xin gửi lời cảm ơn tới những cán bộ kiểm lâm địa bàn người đã giúp tôi
leo rừng đo đếm OTC, phiên dịch để gặp những người làm nghề rừng, du lịch,
nuôi cá nước lạnh, thủy điện, những người áp dụng chính sách tại địa phương.

Tôi cũng rất cảm ơn Ban lãnh đạo và đội ngũ cán bộ phòng Kế hoạch - Quỹ
Bảo vệ và phát triển rừng tỉnh đã tạo điều kiện thuận lợi, giúp đỡ tôi trong suốt
quá trình thu thập số liệu, cung cấp những thông tin, hiểu biết về chi trả
DVMTR cho tôi hoàn thành bản luận văn này.
Tôi biết ơn các lãnh đạo và đồng nghiệp ở Sở Nông nghiệp và PTNT Lào
Cai, Chi cục Kiểm lâm tỉnh Lào Cai đã tạo điều kiện cho tôi được đi học, chia
sẻ công việc trong suốt thời gian qua.
Trong quá trình thực hiện đề tài, tôi đã cố gắng để hoàn thành tốt nhưng
không thể tránh khỏi những thiếu sót, rất mong nhận được sự đóng góp ý kiến
quý báu để bản luận văn được hoàn chỉnh và có ý nghĩa thực tế hơn.
Xin trân thành cảm ơn!
Tác giả

Nguyễn Hồng Anh


iii

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN ............................................................................................. i
LỜI CẢM ƠN .................................................................................................. ii
MỤC LỤC ....................................................................................................... iii
DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT ......................................... v
DANH MỤC CÁC BẢNG ............................................................................. vi
DANH MỤC CÁC HÌNH ............................................................................. vii
MỞ ĐẦU ........................................................................................................ vii
1. Sự cần thiết .................................................................................................... 1
2. Mục tiêu......................................................................................................... 2
3. Ý nghĩa .......................................................................................................... 2
Chương I. TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU .................................... 4

1. Tổng quan vấn đề nghiên cứu trên thế giới................................................... 4
2. Tổng quan vấn đề nghiên cứu tại Việt Nam ............................................... 12
3. Tổng quan các vấn đề nghiên cứu tại tỉnh Lào Cai ..................................... 19
4. Đánh giá chung............................................................................................ 20
Chương II. PHẠM VI, NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP
NGHIÊN CỨU ............................................................................................... 22
2.1. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu hạn đề tài ............................................... 22
2.2. Nội dung nghiên cứu ................................................................................ 22
2.3. Phương pháp nghiên cứu .......................................................................... 23
2.3.1. Phương pháp kế thừa tài liệu thứ cấp .................................................... 23
2.3.2. Phương pháp điều tra đánh giá có sự tham gia ..................................... 23
2.3.3. Phương pháp phỏng vấn chuyên gia ..................................................... 24
2.3.4. Phương pháp lập OTC nghiên cứu chất lượng rừng ............................. 25
2.3.5. Phương pháp thành lập nhóm phỏng vấn .............................................. 25
2.3.6. Xử lý số liệu .......................................................................................... 25


iv

Chương III. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU ..................................................... 26
3.1. Thực trạng công tác chi trả môi trường rừng trên địa bàn tỉnh Lào Cai giai
đoạn 2013-2017 ............................................................................................... 26
3.1.1. Công tác triển khai thực hiện chính sách chi trả DVMTR ................... 26
3.1.2. Đánh giá cơ cấu tổ chức thực hiện chi trả DVMTR ............................. 29
3.1.3.Kết quả thực trạng công tác thu DVMTR .............................................. 33
3.1.4. Kết quả công tác chi trả dịch vụ môi trường rừng ................................ 39
3.2. Đánh giá tác động của chính sách ............................................................ 47
3.2.1- Hiệu quả kinh tế .................................................................................... 50
3.2.2- Hiệu quả xã hội ..................................................................................... 50
3.2.3- Hiệu quả môi trường ............................................................................. 51

3.3. Phân tích các yếu tố ảnh hưởng ............................................................... 55
KẾT LUẬN – KIẾN NGHỊ .......................................................................... 63
1. Kết luận ....................................................................................................... 63
2. Kiến nghị ..................................................................................................... 64
TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................ 65


v

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT

Từ viết tắt
BVPTR
Bộ NNPTNT
BQLRPH
CCLN
DVMTR
HĐND

Tên tiếng Việt

Tên tiếng Anh

Bảo vệ và phát triển rừng
Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông
thôn
Ban quản lý rừng phòng hộ
Công ty lâm nghiệp
Dịch vụ môi trường rừng
Hội đồng nhân dân

Payments

PES

Chi trả dịch vụ môi trường

Environmental
Services
Payments Forest

PFES

Chi trả dịch vụ môi trường rừng

Environmental
Services

PCI
UBND
VN

Năng lực cạnh tranh cấp tỉnh
Ủy ban nhân dân
Việt Nam


vi

DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 1.1: Tổng hợp mức chi trả PFES trên thế giới ....................................... 11

Bảng 1.2: Tổng hợp diện tích và độ che phủ rừng tỉnh Lào Cai giai đoạn 20132017 ................................................................................................................. 19
Bảng 3.1: Phân tích chức năng, nhiệm vụ các bên liên quan.......................... 31
Bảng 3.2: Kết quả công tác thu tiền DVMTR giai đoạn 2013-2017 trên địa bàn
tỉnh Lào Cai ..................................................................................................... 36
Bảng 3.3: Đặc điểm các hệ số thành phần của hệ số K .................................. 40
Bảng 3.4: Kết quả chi tiền DVMTR theo từng chủ rừng giai đoạn 2013-2017
trên địa bàn tỉnh Lào Cai ................................................................................. 43
Bảng 3.5: Diện tích rừng và số lượng từng đối tượng chủ rừng được chi trả
DVMTR giai đoạn 2013-2017 trên địa bàn tỉnh Lào Cai ............................... 44
Bảng 3.6: Diện tích được chi tiền DVMTR theo từng loại rừng trên địa bàn tỉnh
Lào Cai ............................................................................................................ 47
Bảng 3.7 Tổng hợp tác động của chính sách đến kinh tế, XH, MT ................ 48
Bảng 3.8. Kết quả đo đếm OTC ...................................................................... 54
Bảng 3.9: Các yếu tố ảnh hưởng đến chi trả dịch vụ môi trường rừng .......... 55


vii

DANH MỤC CÁC HÌNH
Hình 1. Bản đồ lịch sử hình thành, phát triển PES ........................................... 7
Hình 2: Sơ đồ tổ chức Quỹ bảo vệ và phát triển rừng tỉnh Lào Cai ............... 30


1

MỞ ĐẦU
1. Sự cần thiết
Từ năm 2010, Việt Nam đã trở thành quốc gia đầu tiên tại Châu Á triển
khai chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng (DVMTR) ở cấp quốc gia
(Phạm Thu Thủy và cộng sự, 2013). Cùng với cả nước, năm 2011 tỉnh Lào Cai

bắt đầu tổ chức triển khai thực hiện chính sách này.
Sau gần 9 năm thực hiện chính sách chi trả DVMTR có thể khẳng định
chính sách mang ý nghĩa quan trọng trong sự nghiệp quản lý, BVPTR toàn
tỉnh. Nguồn tiền DVMTR vừa giúp giảm thiểu gánh nặng cho ngân sách nhà
nước vừa cải thiện thu nhập bình quân của các hộ gia đình, cá nhân nhận giao
khoán bảo vệ rừng, tạo việc làm, xóa đói giảm nghèo, cải thiện sinh kế của
người dân (UBND tỉnh Lào Cai, 2017).
Song trong quá trình thực hiện chính sách tại Lào Cai đã bộc lộ nhiều
bất cập cả về phía thu và phía chi trả dịch vụ. Về phía thu, Lào Cai là một trong
các tỉnh đầu tiên mở rộng đối tượng thu phí DVMTR đối với các cơ sở sản
xuất công nghiệp, cá nước lạnh và du lịch. Điều này làm cho các đơn vị kinh
doanh du lịch tại địa phương cho rằng chính sách này gây khó khăn cho doanh
nghiệp trong lợi thế cạnh tranh khai thác dịch vụ so với các doanh nghiệp ở
địa phương khác. Trong khi chưa có địa phương nào áp dụng phí này đối với
các đơn vị kinh doanh du lịch thì ở Lào Cai lại “phí chồng phí”, mức phí cao
và chưa phù hợp. Về phía chi, mức chi trả cho các chủ thể quản lý rừng còn
thấp, chưa đủ kinh phí để trang trải cho công tác bảo vệ cũng như tái tạo lại
rừng. Người dân tham gia quản lý rừng ở Lào Cai được chi trả định mức thấp
hơn so với một số tỉnh như Lai Châu, Lâm Đồng (Nguyễn Chí Thành và cộng
sự, 2016).
Như vậy, với những bất cập kể trên, chính sách chi trả DVMTR đã và
đang bộc lộ nhiều hạn chế cho cả phía cơ quan quản lý cũng như các đối tượng
sử dụng và cung cấp DVMTR trong việc bảo vệ và phát huy những giá trị mà


2

rừng mang lại. Chính vì vậy, việc nghiên cứu và đánh giá kết quả thực hiện
chính sách chi trả DVMTR trên địa bàn tỉnh Lào Cai giai đoạn 2013-2017 từ
đó đề xuất các giải pháp thực hiện là rất cần thiết. Đó sẽ là cơ sở khoa học để

các cơ quan quản lý có những cải cách, điều chỉnh hiệu quả hơn nhằm phát
huy tối đa những lợi ích có được từ chính sách chi trả DVMTR, đồng thời hạn
chế những bất cập còn tồn tại trong thời gian vừa qua tại tỉnh Lào Cai.
2. Mục tiêu
Phân tích đánh giá được cơ cấu tổ chức, kết quả thực hiện chính sách
chi trả DVMTR trên địa bàn tỉnh Lào Cai giai đoạn 2013-2017.
Phân tích được các yếu tố ảnh hưởng đến chi trả DVMTR, từ đó đề xuất
giải pháp thực hiện khắc phục những tồn tại phát hiện được trong thời gian
nghiên cứu.
3. Ý nghĩa
* Ý nghĩa về mặt khoa học và học tập
Hướng nghiên cứu về kết quả triển khai chính sách chi trả DVMTR trên
địa bàn tỉnh Lào Cai nhằm từ những kết quả đã đạt được làm rõ những khó
khăn, tồn tại của chính sách để tìm ra nguyên nhân của những tồn tại đó. Qua
đó giúp nhà hoạch định chính sách có cái nhìn tổng quan để đề xuất những
chính sách phù hợp với thực tiễn tại địa phương.
Là tài liệu tham khảo cho nghiên cứu, giảng dạy liên quan đến chi trả
dịch vụ môi trường rừng.
* Ý nghĩa về mặt thực tiễn
Thực hiện đề tài nghiên cứu, tác giả nâng cao hiểu biết, chuyên sâu về
lĩnh vực chi trả DVMTR nhằm phục vụ nhiệm vụ chuyên môn tại cơ quan.
Kết quả nghiên cứu của đề tài là nguồn tài liệu quý báu cho các cán bộ
thực hiện chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng trên địa bàn tỉnh Lào Cai.
Những giải pháp được đề xuất trong đề tài là định hướng thực hiện cho
chính sách DVMTR trên địa bàn tỉnh Lào Cai trong những năm tới.


3

4

Chương 1
TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1. Cơ sở pháp lý
1.1.1.Cơ sở pháp lý cấp Trung ương
Nghị định 156/2018/NĐ-CP ngày 6 tháng 11 năm 2018 của Chính phủ
về quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Lâm nghiệp;số
16/2017/QH14 ngày 15/11/2017.
Quyết định 380/QĐ-TTg ngày 10/4/2008 của Thủ tướng Chính phủ
quyết định chính sách thí điểm chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng.
Nghị định số 05/2008/NĐ-CP ngày 14/01/2008 của Chính phủ về Quỹ
bảo vệ và phát triển rừng;
Nghị định 99/2010/NĐ-CP ngày 24/9/2010 của Chính phủ về Chính sách
chi trả dịch vụ môi trường rừng;
Nghị định 147/2016/NĐ-CP ngày 02/11/2016 của Chính phủ sửa đổi,
bổ sung một số điều của Nghị định số 99/2010/NĐ-CP ngày 24/9/2010 của
Chính phủ về chính sách chi trả DVMTR;
Thông tư 80/2011/TT-BNNPTNT ngày 23 tháng 11 năm 2011 của Bộ
Nông nghiệp và PTNT về Hướng dẫn phương pháp xác định tiền chi trả dịch
vụ môi trường rừng.
Thông tư số 20/2012/TT-BNNPTNT ngày 07/5/2012 của Bộ Nông
nghiệp và Phát triển nông thôn hướng dẫn trình tự, thủ tục nghiệm thu thanh
toán tiền chi trả DVMTR.
Thông tư Số 62/2012/TTLT-BNNPTNT-BTC ngày 16/11/2012 Thông
tư liên tịch của Bộ NNPTNT - Bộ Tài chính hướng dẫn cơ chế quản lý sử dụng
tiền chi trả dịch vụ môi trường rừng.
Thông tư 22/2017/TT-BNNPTNT ngày 15/11/2017 của Bộ Nông
nghiệp và PTNT về Hướng dẫn một số nội dung thực hiện chính sách chi trả
dịch vụ môi trường rừng.

5

Thông tư số 04/2018/TT-BTC ngày 17/01/2018 của Bộ Tài Chính về
hướng dẫn quản lý và sử dụng tiền DVMTR.
1.1.2. Cơ sở pháp lý cấp địa phương
Quyết định 31/2013/QĐ-UBND ngày 13/8/2013 của UBND tỉnh Lào Cai
ban hành quy định về thanh toán tiền chi trả dịch vụ môi trường rừng trên địa
bàn tỉnh Lào Cai.
Quyết định số 15/2014/QĐ-UBND ngày 22/5/2014 của UBND tỉnh Lào
Cai ban hành quy định về mức thu, quản lý và sử dụng tiền dịch vụ môi trường
rừng đối với các tổ chức, cá nhân kinh doanh dịch vụ du lịch có hưởng lợi từ
dịch vụ môi trường rừng trên địa bàn tỉnh Lào Cai.
Quyết định số 11/2015/QĐ-UBND ngày 30/3/2015 của UBND tỉnh Lào
Cai sửa đổi, bổ sung một số nội dung của quyết định số 15/2014/QĐ-UBND
quy định về mức thu, quản lý và sử dụng tiền dịch vụ môi trường rừng đối với
các tổ chức, cá nhân kinh doanh dịch vụ du lịch có hưởng lợi từ dịch vụ môi
trường rừng trên địa bàn tỉnh Lào Cai.
Quyết định số 4273/QĐ-UBND ngày 25/11/2015 của UBND tỉnh Lào
Cai ban hành Quy định thí điểm về mức thu, quản lý và sử dụng tiền dịch vụ
môi trường rừng đối với các cơ sở nuôi cá nước lạnh trên địa bàn tỉnh Lào Cai.
Quyết định 1551/QĐ-UBND ngày 27/5/2016 của UBND tỉnh Lào Cai
quy định thí điểm về mức thu, quản lý và sử dụng tiền DVMTR đối với các cơ
sở sản xuất công nghiệp có sử dụng nước trực tiếp từ nguồn nước trên địa bàn
tỉnh Lào Cai.
Quyết định số 12/2017/QĐ-UBND ngày 15/3/2017 về ban hành quy định
mức thu, quản lý và sử dụng tiền dịch vụ môi trường rừng đối với các tổ chức,
cá nhân kinh doanh dịch vụ du lịch có hưởng lợi từ dịch vụ môi trường rừng
trên địa bàn tỉnh Lào Cai.

Quyết định số 1494/QĐ-UBND ngày 28/4/2017 của UBND tỉnh Lào Cai
sửa đổi, bổ sung một số Điều tại Quyết định số 4273/QĐ-UBND ngày


6

25/11/2015 về quy định thí điểm về mức thu, quản lý và sử dụng tiền dịch vụ
môi trường rừng đối với các cơ sở nuôi cá nước lạnh trên địa bàn tỉnh Lào Cai.
1.1.3. Cơ sở thực tiễn
Lào Cai là một tỉnh miền núi phía Bắc với 09 đơn vị hành chính (01 thành
phố, 8 huyện). Tổng diện tích tự nhiên là 638.389,59 ha trong đó diện tích quy
hoạch cho lâm nghiệp là 476.880,21 ha (chiếm 65,38% tổng diện tích tự nhiên),
trong đó diện tích có rừng là 355.662 ha, với 158/164 xã, phường, thị trấn có
rừng.
Diện tích nằm trong lưu vực các nhà máy thủy điện: 401.527,26 ha, tổng
diện tích có rừng trong lưu vực: 215.456,73 ha, gồm 119 xã. Cùng với những
lợi thế về địa hình, điều kiện tự nhiên và dân cư, Lào Cai được đánh giá là tỉnh
có nhiều tiềm năng trong thực hiện chính sách chi trả DVMTR của Chính phủ.
Chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng được triển khai và thực hiện
tại tỉnh Lào Cai từ năm 2012. Sau hơn 6 năm triển khai thực hiện, chính sách
chi trả DVMTR đã khẳng định hướng đi đúng đắn, mang lại những hiệu quả,
từng bước đi vào cuộc sống người dân, tạo lập nguồn tài chính mới ngoài ngân
sách, mang tính ổn định, bền vững, phục vụ công tác quản lý bảo vệ rừng, góp
phần cải thiện sinh kế, nâng cao đời sống kinh tế xã hội, đặc biệt vùng sâu,
vùng xa, người dân tộc thiểu số, góp phần ổn định kinh tế xã hội, trật tự an ninh
xã hội tại các địa phương, đặc biệt các xã vùng biên giới. Chính sách có ý nghĩa
quan trọng trong sự nghiệp quản lý, bảo vệ phát triển rừng toàn tỉnh.
Lào Cai được Tổng cục Lâm nghiệp, Quỹ BVPTR Việt Nam đánh giá là
một trong những đơn vị dẫn đầu cả nước trong công tác thực thi chính sách chi
trả DVMTR. Tỉnh đã ban hành hiều văn bản thực hiện chính sách tại địa phương

và được chọn là một trong 6 tỉnh thí điểm mở rộng đối tượng thu phí DVMTR
đối với các cơ sở sản xuất công nghiệp, cá nước lạnh và du lịch.
Từ năm 2012-2017, số tiền thu DVMTR đã tăng gần 05 lần nhiệm vụ
thu bổ sung thêm phần thu từ các cơ sở nuôi cá nước lạnh, các cơ sở sử dụng


7

nước cho công nghiệp, dịch vụ du lịch. Số lượng chủ rừng phải thanh toán chi
trả từ 9.036 hộ gia đình lên 15.000 hộ gia đình, tăng gấp 1,7 lần.
Song trong quá trình thực hiện chính sách tại Lào Cai đã bộc lộ nhiều bất
cập cả về phía thu và phía chi trả dịch vụ.
Như vậy, với những bất cập kể trên, chính sách chi trả DVMTR đã và
đang bộc lộ nhiều hạn chế cho cả phía cơ quan quản lý cũng như các đối tượng
sử dụng và cung cấp DVMTR trong việc bảo vệ và phát huy những giá trị mà
rừng mang lại.
1.2. Tổng quan vấn đề nghiên cứu trên thế giới
PES là một khái niệm không còn xa lạ với các nước trên thế giới mặc dù
khái niệm này mới được hình thành từ những năm 1970 trở lại đây.
Có thể tổng quan lịch sử phát triển PES trên thế giới qua hình ảnh sau:

Châu Âu - 1970
Bắc Mỹ - 1970

Châu Á - 2003

Châu Phi - 2003
Các nước Mỹ Latin -1990
Châu Đại Dương - 2008

Hình 1.1. Bản đồ lịch sử hình thành, phát triển PES
Cho đến nay, PES đã phát triển rộng khắp và được thể chế hóa bằng các
văn bản pháp luật. PES đã dần trở thành một giải pháp chính sách để giảm thiểu
gánh nặng đến ngân sách cũng như khuyến khích, chia sẻ lợi ích trong xã hội.


8

Khu vực Bắc Mỹ: Hoa Kỳ là quốc gia áp dụng PES sớm nhất và gặt hái
được nhiều thành công. Điển hình là tại thành phố New York đã thực hiện các
chương trình mua đất để quy hoạch và bảo vệ vùng đầu nguồn và nhiều chương
trình hỗ trợ các chủ đất áp dụng hương thức quản lý tốt nhất nhằm tích cực hạn
chế các nguy cơ ô nhiễm đối với nguồn cung cấp nước thành phố. Các hoạt
động hỗ trợ sản xuất cho chủ đất được đầu tư từ nguồn tiền nước bán cho người
sử dụng nước. Người dùng nước trong Chương trình quản lý đầu nguồn ở Thành
phố NewYork bị đánh thuế để nộp bổ sung vào quỹ của chính quyền liên bang,
tiểu bang và địa phương. Bên cung cấp dịch vụ là những nông dân nuôi bò và
trồng rừng được nhận 40 triệu đô la Mỹ/năm để thực hiện các hoạt động sản xuất
nông nghiệp và tái tạo rừng cung cấp nguồn nước cho công ty cấp nước thành phố
(Nels Johnson và cộng sự, 2001).
Tại các nước Mỹ la tinh như Ecuado, năm 1999, Quỹ bảo tồn nước quốc
gia (FONAG) được thành lập để quản lý PES tại lưu vực Quito. Theo đó, tất cả
các đơn vị công cộng sử dụng nước dành 1% doanh thu đóng góp vào FONAG.
Việc đóng góp này được thực hiện dưới hình thức áp phí sử dụng dịch vụ hệ
sinh thái vào phí sử dụng nước. Mỗi đơn vị đóng góp cho FONAG đều là một
thành viên của Ban giám đốc và có quyền biểu quyết theo tỷ lệ mà họ đóng
góp. Quỹ này được đầu tư cho việc bảo tồn lưu vực đầu nguồn và chi trả trực
tiếp cho những người sở hữu rừng.
Tại Colombia, dùng thuế dịch vụ môi trường (eco-tax) đánh trên người
dùng nước cho công nghiệp và đô thị để quản lý rừng đầu nguồn. Theo đó,

những người dùng nguồn nước được sử dụng thường xuyên cho cấp nước sinh
hoạt, cho công nghiệp phải chi trả thuế dịch vụ môi trường cho các chủ đất tư
nhân và đô thị để họ cải thiện quản lý rừng, mở rộng trồng rừng (Nels Johnson
và cộng sự, 2001). Những người sử dụng nước ở thung lũng Cauca đã thành
lập các hiệp hội để thu các khoán chi trả tự nguyện cho các gia đình ở lưu vực
đầu nguồn nhằm bảo vệ nguồn nước.


9

Mexico đã thành lập quỹ Lâm nghiệp năm 2002, đến năm 2003 đã hình thành
Chương trình chi trả dịch vụ môi trường rừng thủy văn nhằm thu phí sử dụng nước
để chi trả cho việc bảo tồn những khu vực rừng đầu nguồn quan trọng.
Một trong các quốc gia thuộc nhóm nước đang phát triển tiên phong
trong việc áo dụng chi trả DVMTR là Costa Rica. Đây là quốc gia có tỷ lệ mất
rừng cao nhất thế giới. Luật Lâm nghiệp của Costa Rica được ban hành năm
1996 quy định khái niệm và các nguồn tài chính cho chi trả dịch vụ môi trường.
Theo Khoản K, Điều 3, Luật về rừng của Costa Rican: “Dịch vụ môi trường
rừng là việc cung ứng các giá trị từ rừng mà có tác động bảo vệ và cải thiện
chất lượng môi trường. Bao gồm: Giảm phát thải khí nhà kính; Bảo vệ nguồn
nước cho đô thị, nông thôn, thuỷ điện; Bảo vệ đa dạng sinh học nhằm mục đích
phát triển bền vững, nghiên cứu khoa học và điều chế dược phẩm; Nghiên cứu
và cải tạo nguồn gen; Bảo vệ các hệ sinh thái và cảnh quan cho du lịch và
nghiên cứu khoa học”. Luật quy định thành lập Quỹ Tài chính rừng quốc gia
(FONAFIFO) để quản lý các hoạt động liên quan đến DVMTR, nhằm chi trả
cho các chủ rừng và các khu bảo tồn để phục hồi, quản lý và bảo tồn rừng.
Chương trình nhằm bồi thường cho chủ đất, chủ rừng với các hợp đồng dài hạn
trong nhiều năm phục vụ cho công tác tái trồng rừng, quản lý và bảo vệ rừng
bền vững. Nguồn tiền cho Chương trình Chi trả cho các dịch vụ hệ sinh thái
của Costa Rica (PES) chủ yếu là nguồn thu thuế từ nước, nhiên liệu hóa thạch,

và quỹ ủy thác bảo tồn rừng (Ina Porras và cộng sự, 2013). Chương trình đã trở
thành một điển hình về bảo tồn trên thế giới. Kết quả của chương trình là sự kết
hợp các quy định và công cụ kinh tế để bảo tồn và tái sinh hệ sinh thái. Gần
một triệu ha rừng ở Costa Rica đã tham gia chương trình PES, nâng tỷ lệ che
phủ rừng từ mức thấp chỉ khoảng 20% trong những năm 1980 đạt hơn 50%
diện tích đất của cả nước vào những năm 1997.
Ở Bazil, Chính phủ đã công bố “Chương trình ủng hộ môi trường”, trong
đó PES được sử dụng để thúc đẩy sự bền vững môi trường tại khu vực Amazon.


10

Ở các nước Châu âu như Đức: Chính phủ đã đầu tư các chương trình để
chi trả cho các chủ đất tư nhân nhằm duy trì hệ sinh thái, ví dụ như, trợ cấp cho
sản xuất cà phê và ca cao trong bóng râm, quản lý rừng bền vững…
Ở châu Á: Từ năm 2002, Quỹ phát triển Nông nghiệp Quốc tế (IFAD),
Trung tâm Nông – Lâm Thế giới (ICRAF) đã hỗ trợ dự án chi trả tiền cho người
nghèo vùng cao từ dịch vụ môi trường mà họ cung cấp (RUPES) tại 6 điểm
gồm: Sumberjaya, Bungo, Singkarak ở Indonesia; Bakun và Kalahan thuộc
Philippin; Kulekhani ở Nepal và 12 điểm học tập tại khu vực châu Á. Mục đích
của RUPES là “xây dựng cơ chế mới để cải thiện sinh kế và an ninh tài nguyên
cho cộng đồng nghèo vùng cao châu Á” thông qua xây dựng các cơ sở về các
cơ chế tài chính chi trả DVMTR.
Đối với quốc gia đông dân nhất thế giới - Trung Quốc, loại hình chi trả
công cộng đã được tiến hành từ năm 1998. Khi đó, Luật Bảo vệ và phát triển
rừng được sửa đổi nhằm thể chế hóa và cho phép hệ thống đền bù hệ sinh thái
(HST) rừng. Giai đoạn 2001 - 2004, hệ thống đền bù HST rừng lần đầu tiên
được tiến hành thí điểm làm cơ sở cho Quỹ đền bù HST rừng được thành lập
vào năm 2004. Tháng 6/2007, được sự hỗ trợ của Tổ chức Bảo tồn Quốc tế
(CI), Tổ chức Bảo tồn Thiên nhiên (TNC) và Chính phủ Trung Quốc (Cục Lâm

nghiệp) Quỹ Cacbon Quốc gia cũng đã được thành lập nhằm thúc đẩy trồng
rừng, quản lý rừng bền vững và bảo vệ rừng của các cộng đồng địa phương cho
mục đích hấp thụ cacbon.
Tại Ấn Độ cơ chế khuyến khích được thực hiện bằng cách tạo nguồn chi
trả từ người nhận đến người cung cấp dịch vụ hệ sinh thái thông qua các đóng
góp đầu vào, đầu ra hoặc các đền bù cơ hội tại 3 lưu vực sông. Quỹ Bảo vệ đập
đã được thành lập và hoạt động từ nguồn phí phụ trội thêm vào phí bơm nước
theo giờ.


11

Hoạt động của PES tại châu Úc: Năm 1998, Pháp chế về quyền cacbon
ra đời cho phép các nhà đầu tư đăng ký làm chủ sở hữu hấp thụ cacbon của
rừng tại Ôtxtrâylia
Tính đến nay trên thế giới, ước tính có khoảng hơn 400 Chương trình dự
án PES được triển khai thực hiện. Một số nước đã xây dựng các chương trình
PES quy mô lớn như Trung Quốc, Mexico, Peru, Costa Rica... nhằm chi trả
trực tiếp cho các chủ dịch vụ để thực hiện các biện pháp nhằm tăng cường bảo
vệ môi trường qua đó cung cấp được các dịch vụ thủy văn, bảo tồn đa dạng sinh
học, chống xói mòn, hấp thụ các bon và vẻ đẹp cảnh quan (Nguồn: Tài liệu về
chi trả DVMTR).
Mức chi trả tiền dịch vụ môi trường rừng trên thế giới được tổng hợp tại
bảng sau:
Bảng 1.1: Tổng hợp mức chi trả PFES trên thế giới
TT

Quốc gia

Loại tiền tệ

Mức chi trả
cho ha/năm

1

Trung Quốc

USD

347-500

2

Peru

USD

30-50
120

3

Indonesia

USD

250 nếu giảm được 10% bồi lắng
1000 nếu giảm được 30% bồi lắng

4

Brazil

USD

360

5

Mexico

USD

300-400

6

Costa Rica

USD

64

Nguồn: Tác giả tổng hợp từ các tài liệu về DVMTR
Có thể thấy hiện nay trên thế giới Trung Quốc là quốc gia có mức chi trả
DVMTR thuộc tốp đầu thế giới. Do đất nước này hiện đang ô nhiễm khí thải
công nghiệp ở mức độ cao cần sự tái tạo môi trường không khí cấp bách.

12

PES tại Châu Á: năm 2014 các nhà hoạch định chính sách tại Châu Á đã
tiến hành họp tại Hà Nội thảo luận về chính sách PES trong khu vực. Theo đó,
100% các nước tham dự đều mong muốn xây dựng chương trình PES quốc gia.
1.3. Tổng quan vấn đề nghiên cứu tại Việt Nam
Từ năm 2004, Chính phủ Việt Nam đã thiết lập cơ sở pháp lý nhằm thực
hiện chương trình quốc gia về chi trả dịch vụ môi trường rừng (PFES) thông
qua Luật Bảo vệ và Phát triển rừng sửa đổi (2004). Năm 2008, Quyết định số
380/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ đã cho phép thí điểm Chính sách chi
trả dịch vụ môi trường rừng tại tỉnh Sơn La và Lâm Đồng. Năm 2010, Nghị
định số 99/2010/NĐ-CP đã được ban hành nhằm triển khai Chính sách chi trả
dịch vụ môi trường rừng trên phạm vi toàn quốc từ 1/1/2011. Có thể nói, Việt
Nam đã trở thành quốc gia đầu tiên tại châu Á ban hành và triển khai chính
sách PFES ở cấp quốc gia. Mục tiêu của PFES tại Việt Nam là: bảo vệ diện tích
rừng hiện có, nâng cao chất lượng rừng, gia tăng đóng góp của ngành lâm
nghiệp vào nền kinh tế quốc dân, giảm nhẹ gánh nặng lên ngân sách Nhà nước
cho việc đầu tư vào bảo vệ và phát triển rừng và đảm bảo an sinh xã hội của
người làm nghề rừng.
Một số chương trình dự án nổi bật nhằm triển khai chính sách chi trả
DVMTR ở Việt Nam hiện nay, như:
(1) Bảo vệ đầu nguồn: Một số dự án chính đã và đang thực hiện: Tạo
nguồn hỗ trợ cho hoạt động bảo vệ vùng đầu nguồn hồ Trị An; Thanh toán
cho nước sông Đồng Nai. Hai dự án trên do Quỹ Bảo tồn hoang dã Thế giới
(WWF) tổ chức và thực hiện.
Chương trình bảo tồn đa dạng sinh học khu vực Châu Á, đánh giá tiềm
năng và xây dựng mô hình thí điểm Chi trả DVMTR tại 3 tỉnh Lâm Đồng, Đồng
Nai, Bình Phước. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn phối hợp với Tổ
chức Winrock International tổ chức thực hiện từ năm 2006 – 2009.

13

Chương trình môi trường trọng điểm và sáng kiến hành lang bảo tồn đa
dạng sinh học, do Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) tài trợ từ năm 2006 –
2010.
(2) Bảo tồn đa dạng sinh học: Bao gồm các dự án: Thúc đẩy trồng ca cao
trong bóng râm tại tỉnh Lâm Đồng; MSC – trai Bến Tre và nước mắm Phú
Quốc; VFTN – thúc đẩy kinh doanh gỗ bền vững. Ba dự án trên do WWF
đề xuất và tổ chức thực hiện.
Dự án chi trả dịch vụ môi trường - ứng dụng tại khu vực ven biển, do Tổ
chức Bảo tồn Thiên nhiên Quốc tế (IUCN) tổ chức thực hiện. Các dịch vụ cung
cấp, bao gồm: bảo tồn rừng ngập mặn; bảo vệ rạn san hô – nuôi trồng; bảo tồn
đa dạng sinh học; và bảo vệ nguồn giống.
(3) Vẻ đẹp cảnh quan: Gồm các dự án: Tạo nguồn tài chính bền vững để
bảo vệ cảnh quan vườn quốc gia Bạch Mã; Lập quỹ phát triển cho khu bảo tồn
biển ở Côn Đảo. Các dự án này do Quỹ Bảo tồn hoang dã Thế giới đề xuất và
tổ chức thực hiện.
(4) Hấp thụ cacbon: Dự án xây dựng cơ chế chi trả cho hấp thụ các bon
trong lâm nghiệp, thí điểm tại huyện Cao Phong, tỉnh Hòa Bình. Khoản tiền do
hãng Hon Đa Việt nam tài trợ được chi trực tiếp cho các hộ gia đình tham gia
dự án để trồng khoảng 350 ha keo, thúc đẩy việc sử dụng hiệu quả các sản phẩm
phụ và thiết lập 30 ha cây thức ăn gia súc phụ vụ chăn nuôi gia súc, phát tiển
việc sử dụng khí sinh học và hỗ trợ kỹ thuật thông qua hoạt động phổ cập. Để
đảm bảo dự án một cách bền vững cần phải duy trì nguồn tài chính. Nguồn tài
chính này được lấy từ thu bán gỗ và thương mại tín chỉ cacbon.
Theo Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (NNPTNT), Chi trả
DVMTR là chính sách có hiệu quả rõ rệt nhất đối với việc bảo vệ và phát triển
rừng (BVPTR) hiện nay và là một trong mười thành tựu nổi bật của ngành nông
nghiệp giai đoạn 2010-2017.

Nghị định 99/2010/NĐ-CP ngày 24/9/2010 của Chính phủ về chính sách


14

chi trả DVMTR (Nghị định 99) tạo ra cơ chế dịch vụ chi trả giữa những người
sử dụng các DVMTR và những người cung ứng DVMTR. Thay vì phụ thuộc
vào ngân sách nhà nước, chính sách đã huy động nguồn vốn từ xã hội để đầu
tư cho các hoạt động quản lý bảo vệ rừng gắn với giảm nghèo, cải thiện sinh kế
cho người dân các khu vực có rừng (Phạm Hồng Lượng, 2015).
Sau hơn 7 năm thực hiện, Chính sách chi trả DVMTR đã cho một số kết
quả khả quan, bao gồm: tạo ra nguồn tài chính bền vững, giảm áp lực chi ngân
sách cho lâm nghiệp. Hàng năm, nguồn thu từ DVMTR thu được khoảng 1,200
tỷ đồng chiếm 22% tổng đầu tư bình quân năm của toàn xã hội cho ngành lâm
nghiệp. Hiện nay, đã có 42% tổng diện tích rừng cả nước do các hộ gia đình,
cá nhân, tổ chức quản lý bảo vệ được chi trả từ nguồn thu DVMTR. Điều này
đã góp phần cải thiện thu nhập cho các hộ gia đình bình quân khoảng 2 triệu
đồng/hộ/năm. Ngoài ra, tiền chi trả DVMTR còn tạo nguồn thu cho các chủ
rừng có kinh phí quản lý bảo vệ rừng, đặc biệt là các công ty lâm nghiệp đang
gặp khó khăn bởi quy định dừng khai thác gỗ rừng tự nhiên (Nguyễn Chí
Thành & Vương Văn Quỳnh, 2016).
Trong cơ cấu nguồn thu, chủ yếu thu từ các cơ sở sản xuất thủy điện
chiếm 97%, sản xuất và cung ứng nước sạch 2,7% và từ dịch vụ du lịch chỉ
chiếm một phần nhỏ 0,2% so với tổng số thu được. Hiện nay, đã có 5,87 triệu
ha rừng chiếm 42% tổng diện tích rừng cả nước do các hộ gia đình, cá nhân, tổ
chức quản lý bảo vệ được chi trả từ nguồn thu DVMTR, góp phần cải thiện thu
nhập cho hơn 500 ngàn hộ gia đình, cộng đồng trực tiếp và nhận khoán quản lý
bảo vệ rừng với mức bình quân khoảng 2triệu đ/hộ/năm (Bộ NNPTNT, 2015).
Đến nay, Chính phủ đã thiết lập một khung pháp lý và tổ chức bộ máy để thực
hiện chính sách Chi trả DVMTR.

Ngoài ra, chi trả DVMTR là một cơ chế hiệu quả đảm bảo các mục tiêu
của chính sách (Phụ lục 5) ưu tiên của nhà nước về xã hội hóa bảo vệ rừng, cải


15

thiện sinh kế của người nghèo ở nông thôn, thiết lập nguồn tài chính bền vững
cho ngành lâm nghiệp và cải thiện chất lượng rừng.
Tuy nhiên, thực trạng áp dụng chính sách Chi trả DVMTR tại các tỉnh,
thành phố ở Việt Nam nổi lên những khó khăn và bất cập chủ yếu sau:
Thứ nhất, Tập đoàn điện lực Việt Nam (EVN) và các đơn vị thủy điện
chậm hoặc không nộp tiền cho Quỹ BVPTR (Thanh Thảo, 2012).
Thứ hai, mức chi trả DVMTR không tương xứng với công sức bỏ ra để
bảo vệ rừng, đặc biệt đơn giá chi trả cho những người dân nghèo bảo vệ rừng
còn quá thấp (Nguyễn Chí Thành & Vương Văn Quỳnh, 2016). Nghiên cứu
của Pamela McElwee và Nguyễn Chí Thành (2014) cũng chỉ ra rằng đơn giá
chi trả cho những người dân bảo vệ rừng còn quá thấp. Hầu hết các hộ gia đình
nhận tiền chi trả DVMTR đều cho rằng mức chi trả quá thấp. Thu nhập của
các hộ gia đình từ DVMTR trung bình khoảng 2 triệu đồng/hộ/năm khó đảm
bảo cuộc sống của những người làm nghề rừng.
Thứ ba, chi phí giao dịch và chi phí cơ hội cao làm giảm lợi ích lâu dài
của chính sách chi trả DVMTR.( Tô Xuân Phúc, 2012) quyền sử dụng đất
không được đảm bảo, chi phí giao dịch và chi phí cơ hội cao làm giảm lợi ích
lâu dài, khiến thu nhập từ các chương trình này không đến được với người
nghèo vì những khó khăn về kinh tế và chính trị. Giới quyền thế ở địa phương
nắm giữ những lợi ích từ chi trả DVMTR thông qua việc độc quyền tiếp cận
đất lâm nghiệp. Phạm Thu Thủy (2013) chi phí giao dịch cao là do số lượng
các chủ rừng lớn, thủ tục hành chính phức tạp, năng lực hạn chế của cán bộ
thực hiện, các mâu thuẫn về lợi ích, việc chia sẻ thông tin và hợp tác chưa chặt
chẽ giữa các cơ quan liên quan.

Thứ tư, quá trình chi trả cho các bên cung cấp dịch vụ chưa hợp lý như:
mức chi trả bình quân cho 1ha rừng theo lưu vực sông còn chênh lệch lớn ở các
địa phương (Nguyễn Chí Thành và cộng sự, 2016). Các hộ dân trong cùng một
địa phương, một lưu vực được chi trả chênh lệch nhau dẫn đến tình trạng thắc


16

mắc, so bì, tiềm ẩn ảnh hưởng tiêu cực đến công tác bảo vệ rừng (Nhật Lân,
2017).
Cuối cùng, việc xác định đối tượng thu phí từ du lịch vẫn còn thách thức
do một số quy định hiện nay chưa rõ ràng và thiếu cơ sở pháp lý. Đến năm
2011, chỉ có Lâm Đồng thu được ở 14 công ty du lịch với mức 1% doanh thu.
Những quy định hiện nay có thể dẫn đến những cách hiểu khác nhau về đối
tượng chi trả tiềm năng và đối tượng không phải chi trả (Ví dụ tại VQG Phong
Nha - Kẻ Bàng). Thu phí DVMTR đối với các hình thức bán vé tham quan tại
VQG là không khả thi (ví dụ tại VQG Ba Bể). Phạm Thu Thủy (2013) và
Pamela McElwee (2014) người sử dụng dịch vụ không hiểu rõ vẻ đẹp cảnh
quan đóng góp như thế nào cho công việc kinh doanh của họ.
Đến nay, còn nhiều tranh cãi về mức thu phí DVMTR, chưa có cơ sở
khoa học cũng như thực tế nào để xác định mức thu cơ sở phù hợp. Chúng ta
đang vừa triển khai vừa rút kinh nghiệm. Cần có nhiều công trình nghiên cứu
cụ thể mức thu phí để đưa ra một phương án hợp lý nhất.
Hiện nay, Việt Nam chưa có bất kỳ cơ chế tài chính nào với việc quản
lý, thu phí hấp thu khí CO2 của rừng. Tổng cục Lâm Nghiệp (Bộ NN và PTNT)
đang tiến hành nghiên cứu, đề xuất dự thảo chính sách về thí điểm chi trả dịch
vụ môi trường rừng đối với dịch vụ hấp thụ và lưu giữ khí Các-bon (CO2) của
rừng, những đơn vị phát thải khí CO2 lớn ra ngoài môi trường trong quá trình
sản xuất, kinh doanh sẽ phải trả phí. Theo đó, 4 địa phương được lựa chọn thí
điểm là Quảng Ninh, Thanh Hóa, Thừa Thiên – Huế, Quảng Nam với 20 đơn

vị là các cơ sở sản xuất có nguồn khí phát thải lớn gồm: 9 tổ chức hoạt động
sản xuất, kinh doanh nhiệt điện than (phát thải từ 1,5 – 7,3 triệu tấn CO2/cơ
sở/năm); 11 tổ chức hoạt động sản xuất, kinh doanh xi măng (phát thải từ 0,7
– 3,1 triệu tấn CO2/cơ sở/năm). Dự kiến, mức thu đối với tổ chức sản xuất,
kinh doanh nhiệt điện than sẽ là 4 đồng/kwh (tương đương 2 USD/tấn CO2);