Giải quyết khiếu kiện hành chính qua thực tiễn thành phố hải phòng

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

ĐẶNG THỊ TUYẾT

GI¶I QUYÕT KHIÕU KIÖN HµNH CHÝNH QUA THùC TIÔN THµNH PHè H¶I PHßNG
Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật
Mã số: 60 38 01 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS. TS. NGUYỄN HOÀNG ANH

HÀ NỘI - 2014


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công
trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo
tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn
học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của
Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Kính đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN

Đặng Thị Tuyết


MỤC LỤC

Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Quyền ban hành các quyết định hành chính và tổ chức thực hiện các quyết
định hành chính là những đặc quyền của cơ quan Nhà nước (trong đó chủ yếu là cơ
quan hành chính) và các cán bộ công chức trong cơ quan đó nhằm thực thi quyền lực
nhà nước để quản lý xã hội. Thông qua việc ban hành các quyết định hành chính và tổ
chức thực hiện các quyết định hành chính, cơ quan có thẩm quyền thực hiện công vụ
nhằm mục đích phục vụ nhân dân và quản lý, điều hành xã hội theo trật tự, kỷ cương
của Nhà nước. Tuy nhiên, chính bởi đó là đặc quyền của cơ quan có thẩm quyền nên
ranh giới giữa đúng thẩm quyền và sự lạm quyền, lẩn tránh trách nhiệm là rất mong
manh và chỉ cách nhau trong gang tấc. Bởi vậy, việc cơ quan hành chính Nhà nước có
thể đưa ra các quyết định hành chính, hoặc các nhà chức trách có các hành vi hành
chính không phù hợp, trái với pháp luật gây thiệt hại tới quyền, lợi ích chính đáng của
người dân là điều không thể tránh khỏi. Đồng thời, khi đó sẽ xuất hiện sự phản ứng
đối với quyết định hành chính của cơ quan hành chính Nhà nước hoặc hành vi hành
chính các nhà chức trách không phù hợp, trái với pháp luật từ phía người dân. Do
vậy, cần phải có cơ chế để giải quyết vấn đề ban hành các quyết định hành chính,
thực hiện hành vi công vụ không phù hợp, trái với pháp luật và sự phản ứng từ phía
công dân đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính đó.
Ở nước ta hiện nay, có hai cơ chế để giải quyết vấn đề này, đó là cơ chế hành
chính và cơ chế tư pháp. Khi công dân có sự phản ứng đối với các quyết định hành
chính, hành vi hành chính không phù hợp, trái với pháp luật tới cơ quan hành chính
thì cơ quan hành chính sẽ thực hiện giải quyết theo thủ tục giải quyết khiếu nại Đây chính là cơ chế giải quyết khiếu nại tại các cơ quan hành chính hay còn gọi là
cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính (cơ chế hành chính). Trong trường hợp công

dân không lựa chọn cơ quan hành chính để giải quyết yêu cầu của mình mà lại lựa
chọn Tòa án là cơ quan giải quyết, đây chính là cơ chế giải quyết thứ hai - cơ chế
giải quyết khiếu kiện hành chính (cơ chế tư pháp). Tòa án sẽ thực hiện giải quyết

1


theo thủ tục tố tụng được quy định tại Luật tố tụng hành chính, đây chính là thủ tục
giải quyết khiếu kiện hành chính hay còn gọi là tài phán hành chính.
Sự thiết lập cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính và cơ chế giải quyết khiếu
kiện hành chính ở nước ta như hiện nay nhằm mục đích tạo điều kiện và bảo đảm để
người dân thực hiện các quyền cơ bản của mình đã được Hiến pháp và pháp luật ghi
nhận. Mặt khác cơ chế đó cũng nhằm bảo đảm mối quan hệ giữa nhà nước và công
dân được bình đẳng, Nhà nước phải phục vụ lợi ích của dân và bản thân Nhà nước
phải đặt dưới khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật, ý chí nguyện vọng của người dân;
đồng thời tạo ra các thiết chế giám sát việc thực hiện quyền lực của cơ quan hành
chính nhà nước, giải quyết các tranh chấp nảy sinh trong hoạt động công quyền.
Tuy nhiên, nhìn lại hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính và khiếu kiện
hành chính trong giai đoạn hiện nay thì thấy rằng số lượng đơn khởi kiện hành chính
được gửi đến Tòa án và được thụ lý giải quyết trên thực tế còn rất ít, trong khi đó số
lượng đơn khiếu nại gửi tới các cơ quan hành chính rất nhiều. Trong bối cảnh xây
dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đảm bảo nền dân chủ xã hội chủ nghĩa,
hướng tới mục tiêu pháp luật là tối thượng và sự bình đẳng trong mối quan hệ giữa
nhà nước và công dân thì việc bảo vệ công lý là vấn đề hết sức quan trọng và cần
thiết. Bảo vệ công lý chính là mọi tranh chấp phát sinh trong xã hội bao gồm tranh
chấp giữa cá nhân các công dân với nhau, tranh chấp cá nhân công dân với các tổ
chức và đặc biệt là tranh chấp giữa công dân với cơ quan hành chính nhà nước (cơ
quan công quyền), về nguyên tắc, đều có thể được Tòa án xem xét và giải quyết theo
quy định của pháp luật. Bởi vậy với thực trạng số lượng các vụ kiện hành chính chỉ
chiếm tỷ lệ rất nhỏ so với các khiếu nại tại cơ quan hành chính nhà nước như hiện tại

là một hạn chế rất lớn cần thiết phải được xem xét, tìm ra nguyên nhân và giải pháp
thích hợp để kịp thời khắc phục và hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành
chính cũng như nâng cao hiệu quả của việc giải quyết khiếu kiện hành chính.
Không nằm ngoài tình hình chung của cả nước trong việc giải quyết khiếu
kiện hành chính, Hải Phòng cũng là một trong những địa phương trong cả nước
đang phải đối mặt với tình trạng quá tải trong việc giải quyết khiếu nại tại các cơ

2


quan hành chính, trong khi đó số lượng đơn khởi kiện đối với các quyết định hành
chính, hành vi hành chính gửi Tòa án lại quá ít ỏi. đâu là nguyên nhân của tình trạng
này? và làm thế nào để khắc phục và nâng cao hiệu quả của hoạt động giải quyết
khiếu kiện hành chính cho Hải Phòng? đó là những câu hỏi cấp thiết đặt ra cả về
mặt lý luận cũng như thực tiễn trong bối cảnh hiện tại.
Chính bởi vậy tôi lựa chọn đề tài “Giải quyết khiếu kiện hành chính - qua
thực tiễn thành phố Hải Phòng”, với mong muốn góp phần vào các nghiên cứu
khoa học trong lĩnh vực, cũng như nâng cao hiệu quả của hoạt động giải quyết
khiếu kiện hành chính trên địa bàn.
2. Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở nghiên cứu một cách cụ thể, toàn diện về cơ sở lý luận của khiếu
kiện và giải quyết khiếu kiện hành chính, phân tích hệ thống pháp luật hiện hành và
khảo sát tìm hiểu thực tế tại địa phương để từ đó tìm ra những nguyên nhân của các
bất cập trong tình trạng giải quyết khiếu kiện hành chính hiện nay của địa phương.
Từ kết quả nghiên cứu trên, luận văn đưa ra một số giải pháp khắc phục và
nâng cao hiệu quả của hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính cho thành phố
Hải Phòng nói riêng cũng như cả nước nói chung trong giai đoạn xây dựng nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đề tài tập trung vào nghiên cứu các vấn đề sau:

• Một số vấn đề lý luận và pháp luật về khiếu kiện hành chính và giải quyết
khiếu kiện hành chính; So sánh cơ chế tài phán hành chính ở Việt Nam với hệ thống
tài phán, công lý hành chính của một số quốc gia trên thế giới; Quá trình hình thành
cũng như một số nội dung cơ bản của pháp luật hiện hành về giải quyết khiếu kiện
hành chính;
• Thực trạng giải quyết khiếu kiện hành chính hiện nay tại thành phố Hải
Phòng từ năm 2010 đến nay; Các thành công cũng như các khó khăn, vướng mắc
đang gặp phải trong việc giải quyết khiếu kiện hành chính ở địa phương;
• Các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động giải quyết khiếu kiện

3


hành chính cho thành phố Hải Phòng nói riêng cũng như cả nước nói chung trong
giai đoạn xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay.
4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
Để thực hiện mục tiêu nghiên cứu trên, luận văn vận dụng cơ sở lý luận của
khoa học pháp lý nói chung và khoa học Luật hành chính Việt Nam nói riêng; sử
dụng các phương pháp nghiên cứu phân tích, đánh giá, thu thập và xử lý các dữ liệu
và thông tin, thống kê, tổng hợp, so sánh, tổng kết thực tiễn để lập luận, kiến giải
các vấn đề đã đưa ra.
5. Kết cấu đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, đề tài này
được phân thành 3 chương, đó là: Một số vấn đề lý luận và pháp luật về khiếu kiện
hành chính và giải quyết khiếu kiện hành chính; Thực trạng giải quyết quyết khiếu
kiện hành chính hiện nay qua thực tiễn thành phố Hải Phòng và Các giải pháp nhằm
nâng cao hiệu quả hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính với 23 mục và các
tiểu mục chi tiết.

4

Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ KHIẾU KIỆN
HÀNH CHÍNH VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH
1.1. Một số vấn đề lý luận về khiếu kiện hành chính và giải quyết khiếu
kiện hành chính
1.1.1. Khái niệm khiếu kiện hành chính
1.1.1.1. Khái niệm
Khiếu kiện hành chính trước hết phải được hiểu đây là các khiếu kiện trong lĩnh
vực hành chính. Khiếu kiện hành chính là sự biểu hiện của tranh chấp hành chính phát
sinh trong quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước giữa một bên là cơ quan nhà
nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước với một bên là cá nhân, cơ
quan, tổ chức khi các chủ thể này tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính.
Cho tới nay trong thực tiễn, khái niệm khiếu kiện hành chính vẫn được nhiều
người sử dụng để chỉ tranh chấp phát sinh khi cá nhân, cơ quan, tổ chức phản đối
quyết định hay việc làm của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền
của cơ quan hành chính nhà nước. Với cách sử dụng ngôn từ như vậy thì khiếu kiện
hành chính là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức khiếu nại tới cơ quan hành chính nhà
nước có thẩm quyền hoặc khởi kiện tại tòa án yêu cầu bảo vệ quyền và lợi ích hợp
pháp của mình khi bị quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm phạm. Như
vậy, theo cách hiểu này thì khiếu kiện hành chính bao gồm cả khiếu nại và việc khởi
kiện hành chính.
Về mặt pháp lý, cho đến nay chưa vẫn chưa có văn bản pháp luật nào định
nghĩa về khiếu kiện hành chính. Tuy nhiên, thông qua việc sử dụng thuật ngữ
“khiếu kiện hành chính” tại Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm
1996 và việc sử dụng của các luật gia, các nhà khoa học thì khái niệm khiếu kiện
hành chính được hiểu là cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện yêu cầu tòa án bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi bị quyết định hành chính, hành vi hành
chính xâm phạm. Với ý nghĩa này thì khái niệm khiếu kiện hành chính đồng nhất

với khái niệm khởi kiện hành chính.

5


Xét về việc (dưới góc độ) sử dụng ngôn ngữ trong hệ thống văn bản pháp
luật Việt Nam thì ngôn từ “khiếu kiện” chỉ được đề cập trong các văn bản pháp luật
về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án
hành chính, Luật tố tụng hành chính, …). Do vậy, khái niệm khiếu kiện hành chính
hiện nay được hiểu một cách tương đối thống nhất đó là: cá nhân, cơ quan, tổ chức
khởi kiện yêu cầu tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi bị quyết
định hành chính, hành vi hành chính xâm phạm.
1.1.1.2. Phân biệt khiếu nại hành chính và khiếu kiện hành chính
Như trên đã nêu khái niệm khiếu kiện chỉ được đề cập trong các văn bản
pháp luật về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (Pháp lệnh thủ tục giải quyết
các vụ án hành chính, Luật tố tụng hành chính, …). Do vậy có thể phân biệt khiếu
nại hành chính và khiếu kiện hành chính dựa trên các tiêu chí như sau:
* Sự giống nhau giữa khiếu nại hành chính và khiếu kiện hành chính
Khiếu nại hành chính và khiếu kiện hành chính là sự biểu hiện của tranh
chấp hành chính phát sinh trong quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước
giữa một bên là cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà
nước với một bên là cá nhân, cơ quan, tổ chức khi các chủ thể này tham gia vào
quan hệ pháp luật hành chính.
* Sự khác nhau giữa khiếu nại hành chính và khiếu kiện hành chính
Khái niệm giữa khiếu nại hành chính và khiếu kiện hành chính được phân
biệt dựa vào việc lựa chọn chủ thể giải quyết tranh chấp hành chính theo trình tự,
thủ tục và pháp luật quy định tương ứng với chức năng, nhiệm vụ của chủ thể đó.
• Nếu cá nhân, cơ quan, tổ chức lựa chọn cơ quan hành chính nhà nước có
thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính thì tranh chấp hành chính này sẽ được
giải quyết theo thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính theo quy định của pháp luật

khiếu nại, khi đó tranh chấp hành chính được gọi là khiếu nại hành chính. Việc giải
quyết khiếu nại hành chính tại cơ quan hành chính được gọi là cơ chế giải quyết
khiếu nại hành chính (cơ chế hành chính).
• Trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức lựa chọn Tòa án là cơ quan giải

6


quyết tranh chấp hành chính thì tranh chấp hành chính này sẽ được giải quyết theo
thủ tục giải quyết vụ án hành chính theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính,
khi đó tranh chấp hành chính được gọi là khiếu kiện hành chính. Việc giải quyết
khiếu kiện hành chính tại Tòa án được gọi là cơ chế giải quyết khiếu kiện hành
chính (cơ chế tư pháp).
1.1.2. Khái niệm giải quyết khiếu kiện hành chính
1.1.2.1. Khái niệm giải quyết khiếu kiện hành chính
Như trên đã trình bày về khái niệm khiếu kiện hành chính, đó chính là tranh
chấp hành chính phát sinh trong quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước giữa
một bên là cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước với
một bên là cá nhân, cơ quan, tổ chức khi các chủ thể này tham gia vào quan hệ pháp
luật hành chính; đồng thời tranh chấp này được đưa đến cơ quan Tòa án để giải quyết
theo trình tự tố tụng hành chính. Như vậy, từ khái niệm khiếu kiện hành chính như
trên có thể đưa ra định nghĩa về giải quyết khiếu kiện hành chính đó chính là “hoạt
động giải quyết tranh chấp hành chính (khiếu kiện hành chính) theo một trình tự tố
tụng chặt chẽ được thực hiện bởi cơ quan tư pháp (các tòa án nhân dân)” [31, tr.15].
1.1.2.2. Tính chất của giải quyết khiếu kiện hành chính
Giải quyết khiếu kiện hành chính có các tính chất như: Tính quyền lực nhà
nước, tính nhân đạo, tính tài phán, tính không vụ lợi và tính chuyên môn hóa,
chuyên nghiệp hóa.
• Tính quyền lực nhà nước: Trong nhà nước pháp quyền, mọi hoạt động
của nhà nước phải tuân theo pháp luật. Việc bảo đảm, bảo vệ quyền, lợi ích hợp

pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức cũng được thực hiện bằng quyền lực nhà nước
trên cơ sở pháp luật. Việc thực thi quyền lực nhà nước trong lĩnh vực giải quyết
khiếu kiện hành chính, đó là thực hiện chức năng xét xử. Đây là chức năng phát
sinh từ quyền tư pháp, là một trong ba bộ phận cấu thành của quyền lực nhà nước.
Thông qua hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính các chủ thể thực hiện giải
quyết khiếu kiện hành chính ban hành các phán quyết buộc các đương sự phải thực
hiện. Phán quyết của chủ thể giải quyết khiếu kiện hành chính mang tính Nhà nước,

7


chứa đựng quyền lực Nhà nước và được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng cưỡng
chế Nhà nước.
• Tính nhân đạo: Bản chất của Nhà nước ta là Nhà nước của dân, do dân và
vì dân. Cơ quan giải quyết khiếu kiện hành chính được thành lập cũng là nhằm bảo vệ
lợi ích hợp pháp của nhân dân. Do vậy, cơ quan giải quyết khiếu kiện hành chính
cũng như các cán bộ, công chức, viên chức trong cơ quan giải quyết khiếu kiện hành
chính phải có thái độ đúng mực thể hiện bản chất tốt đẹp của Nhà nước ta. Mặt khác,
hiện nay chúng ta đang xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa,
cho nên, hơn lúc nào hết giải quyết khiếu kiện hành chính phải đảm bảo được tính
nhân đạo xã hội chủ nghĩa đẻ hạn chế đến mức thấp nhất các yếu tố tiêu cực của nền
kinh tế thị trường, phải tôn trọng con người, phục vụ con người, lấy mục tiêu xây
dựng một xã hội văn minh, nhân ái, nhân đạo làm kim chỉ nam cho hoạt động của
mình, bảo đảm cho mọi người khi tham gia tố tụng đều được bình đẳng.
• Tính tài phán: Hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính là một hoạt động
mang tính tài phán để giải quyết tranh chấp hành chính phát sinh trong quá trình thực
hiện chức năng quản lý nhà nước. Đây là đặc điểm đặc trưng nhất của hoạt động giải
quyết khiếu kiện hành chính. Để đảm bảo đúng tính chất của hoạt động giải quyết
khiếu kiện hành chính, với tư cách là một hoạt động mang tính tài phán, thì hoạt động
giải quyết khiếu kiện hành chính phải đảm bảo được các yêu cầu sau:

Phải đảm bảo sự độc lập: Độc lập của hoạt động giải quyết khiếu kiện hành
chính là điều kiện tiên quyết để đảm bảo tính pháp quyền và đảm bảo công bằng
trong hoạt động đưa ra phán quyết. Với tính chất độc lập cơ quan giải quyết khiếu
kiện hành chính sẽ thực hiện chức năng của mình một cách độc lập trên cơ sở đánh
giá kỹ lưỡng các tình tiết theo quy định của pháp luật mà không bị tác động của bất
kỳ ảnh hưởng, tác động, cám dỗ, sức ép mối đe dọa hoặc can thiệp nào cho dù là
trực tiếp hay gián tiếp.
Phải đảm bảo tính khách quan: Khách quan là một yếu tố thiết yếu để thực
hiện đúng đắn các hoạt động đưa ra phán quyết. Điều này không chỉ thể hiện thông
qua phán quyết mà còn phải được thể hiện thông qua cả quy trình, trình tự, thủ tục

8


đưa ra phán quyết. Tính khách quan của hoạt động đưa ra phán quyết đòi hỏi việc
giải quyết khiếu kiện hành chính phải dựa trên cơ sở các chứng cứ, tình tiết khách
quan, được thu thập một cách khách quan phù hợp thủ tục luật định.
Phải đảm bảo công bằng: Giải quyết khiếu kiện hành chính là hoạt động
phán quyết, do đó tính công bằng phải được đặt lên hàng đầu, công bằng là hạt nhân
quan trọng nhất của hoạt động đưa ra phán quyết vì chính muốn có được sự công
bằng mà người ta đã chấp nhận một người thứ ba để đứng ra phân xử và nhờ có
công bằng mà các phán quyết do bên thứ ba đưa ra mới được các bên tự giác thực
hiện. Sự công bằng đòi hỏi hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính phải đảm
bảo đúng đắn, không thiên vị, không thành kiến hay định kiến. Công bằng để đảm
bảo niềm tin của các đối tượng tham gia tố tụng, đặc biệt là niềm tin của người khởi
kiện. Công bằng là yêu cầu đồng thời là điều kiện để đảm bảo giải quyết của cơ
quan giải quyết khiếu kiện hành chính được chính xác.
• Tính không vụ lợi: Giải quyết khiếu kiện hành chính được đặt ra để giải
quyết các khiếu kiện hành chính nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các cá
nhân, cơ quan, tổ chức trước sự xâm phạm hoặc đe dọa xâm phạm trái pháp luật của

quyền lực công. Mục đích của hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính nhằm tạo
ra một nền hành chính trong sạch, phục vụ tốt lợi ích của Nhà nước cũng như của
toàn xã hội. Do đó hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính phải bảo đảm sự
công tâm, trong sạch, không theo đuổi mục tiêu lợi nhuận, không đòi hỏi người
phục vụ phải trả thù lao. Đây chính là một đặc điểm cơ bản để phân biệt hoạt động
phán quyết của Tòa án với các tổ chức trọng tài phi chính phủ.
• Tính chuyên môn hóa, chuyên nghiệp hóa: Hoạt động giải quyết khiếu
kiện hành chính là một hoạt động đặc biệt. Hoạt động của nó tạo ra sản phẩm đặc
biệt đó là các phán quyết. Các phán quyết là kết quả của một quá trình xem xét vụ
việc một cách khoa học mang tính chất chuyên môn nghề nghiệp cao. Những người
thực hiện giải quyết khiếu kiện hành chính phải có chuyên môn nghề nghiệp cao
trên tất cả các lĩnh vực liên quan, phải có đủ trình độ hiểu biết để có thể đánh giá
vấn đề một cách chính xác và đưa ra các phán quyết đúng đắn, hợp lý, hợp pháp.

9


Tính chuyên môn nghề nghiệp cao là yêu cầu bắt buộc đối với những người làm
công tác giải quyết khiếu kiện hành chính. Nó không chỉ là đòi hỏi của Nhà nước
pháp quyền mà còn là đòi hỏi của cả xã hội về một cơ quan giải quyết khiếu kiện
phát triển, khoa học, văn minh và hiện đại.
1.1.3. Cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở một số nước trên thế giới
Xuất phát từ hoàn cảnh, điều kiện lịch sử, chính trị, kinh tế, văn hóa… và
những quan niệm khác nhau về hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính, các quốc
gia trên thế giới sẽ tự tìm ra cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính khác nhau. Tuy
nhiên dựa vào đặc điểm, tính chất tương đồng về nguyên tắc tổ chức, thẩm quyền giải
quyết, thủ tục tố tụng … thì việc tổ chức và hoạt động giải quyết khiếu kiện hành
chính ở các quốc gia trên thế giới có thể khái quát theo các mô hình sau:
• Mô hình tổ chức giải quyết khiếu kiện hành chính chuyên trách
• Mô hình tổ chức giải quyết khiếu kiện hành chính không chuyên trách

• Mô hình hỗn hợp
• Ngoài ra, có một số quốc gia trên thế giới không tổ chức cơ quan giải quyết
khiếu kiện hành chính mà giao việc này cho chính cơ quan hành chính bị khiếu kiện
và cơ quan hành chính cấp trên của cơ quan đó xem xét, giải quyết.
1.1.3.1. Mô hình tổ chức giải quyết khiếu kiện hành chính chuyên trách
Theo mô hình này, các cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành
chính được tổ chức thành hệ thống Tòa án hành chính chuyên trách độc lập hoàn
toàn với tòa án tư pháp và trực thuộc Chính phủ. Phán quyết của Tòa án hành chính
là cuối cùng, đương sự không có quyền khởi kiện ở bất kỳ ở một Tòa án nào khác.
Lý do làm cơ sở cho mô hình này đó là: Sự gắn bó giữa Tòa án hành chính
với hoạt động hành chính được hình thành trên cơ sở nền hành chính là thống nhất
bởi hai bộ phận: Hành chính hành động hay hành chính quản lý (Administration
active) và hành chính tài phán (Administration contentieuse). Sự phân biệt này được
lý giải bằng mục tiêu bảo đảm yêu cầu về tính chuyên nghiệp của cơ quan này bởi
vì việc giải quyết khiếu kiện được thực hiện bằng Tòa hành chính chuyên trách, có
hiểu biết sâu sắc về lĩnh vực quản lý công, tôn trọng các ưu quyền của cơ quan hành

10


chính cần thiết cho sự vận hành và đảm bảo lợi ích chung - điều này khó có thể có
được đối với một cơ quan xét xử thông thường [31, tr.18].
Như vậy, theo mô hình này có sự phân chia sâu sắc giữa hai ngành xét xử và
sự phân chia hệ thống pháp luật thành hai bộ phận: luật công và luật tư. Tòa án hành
chính sẽ giải quyết tranh chấp liên quan đến luật công còn Tòa án tư pháp sẽ giải
quyết tranh chấp liên quan đến áp dụng luật tư.
Mô hình này có ưu điểm:
• Tòa án hành chính nằm trong hệ thống các cơ quan hành chính nên có điều
kiện bám sát được hoạt động quản lý của cơ quan nhà nước, từ đó làm cho các phán
quyết đối với các khiếu kiện hành chính có điều kiện phù hợp và tạo sự nhịp nhàng,

đồng bộ với hoạt động quản lý nhà nước.
• Tòa án hành chính theo mô hình này sẽ do Thủ tướng Chính Phủ trực tiếp
chỉ đạo, đồng thời Thủ tướng Chính phủ cũng điều hành hoạt động quản lý nhà
nước, nên việc tổ chức chấp hành và thực hiện các phán quyết đối với các khiếu
kiện hành chính sẽ thuận lợi rất nhiều.
Mô hình này có nhược điểm:
• Làm tăng thêm số lượng các cơ quan trong hệ thống bộ máy cơ quan hành
chính nhà nước;
• Quyền hành pháp và quyền tư pháp bị lẫn lộn; Chức năng giải quyết khiếu kiện
hành chính và chức năng quản lý nhà nước của Thủ tướng Chính phủ khó tách bạch;
• Gây ra sự nghi ngờ về tính khách quan của hoạt động xét xử hành chính.
Sự gắn bó giữa các Tòa án hành chính với cơ quan hành chính, đối tượng xét xử
hành chính khiến cho nhiều ý kiến e ngại rằng tòa án sẽ chú ý nhiều hơn đến việc
bảo vệ các lợi ích công mà cơ quan hành chính là người đại diện mà không lo lắng
cho lợi ích của người khởi kiện.
• Làm nảy sinh tranh chấp về thẩm quyền giải quyết vì không phải lúc nào
cũng có thể dễ dàng xác định bản chất tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết
thuộc Tòa án nào, dẫn đến tình trạng cả hai Tòa đều cho mình có thẩm quyền giải
quyết tranh chấp (gọi là tranh chấp tích cực) hoặc ngược lại cả hai tòa đều không
nhận trách nhiệm giải quyết (gọi là tranh chấp tiêu cực).

11


Hiện tại, Pháp là quốc gia điển hình theo mô hình này (Do vậy, mô hình này
còn có tên gọi là mô hình Pháp). Bên cạnh đó còn có một số quốc gia khác là: Italia,
Thổ Nhĩ Kỳ, Hy Lạp, Bỉ, Ai Cập, Columbia … [31, tr.18].
Để hiểu rõ mô hình này, lấy mô hình của Pháp làm dẫn chứng [36, tr.3]. Cơ
quan giải quyết khiếu kiện hành chính của Pháp được thiết lập từ gần 2 thế kỷ nay.
Trước kia ở Pháp chỉ có hai cấp: ở Trung ương là hội đồng nhà nước, còn ở cơ sở là

Tòa án hành chính liên tỉnh. Hiện nay, cơ quan giải quyết khiếu kiện hành chính của
Pháp có ba cấp: Hội đồng nhà nước (hay còn gọi là Tham chính viện), Tòa án hành
chính phúc thẩm, Tòa án hành chính sơ thẩm liên tỉnh.
Hội đồng nhà nước do Thủ tướng Chính Phủ làm Chủ tịch, có chức năng xét
xử giám đốc thẩm các bản án đã có hiệu lực pháp luật của các cơ quan cấp dưới; xét
xử sơ thẩm đồng thời chung thẩm các vụ kiện quan trong như: kiện văn bản quy
phạm pháp luật hành chính, kiện các hành vi hành chính của các chức danh do Tổng
thống bố nhiệm và tư vấn pháp lý cho Chính Phủ. Để thiện cả hai chức năng này
(Chức năng xét xử và chức năng tư vấn pháp lý), Hội đồng nhà nước được chia làm
6 ban, trong đó 5 ban hành chính làm nhiệm vụ tư vấn pháp luật còn 1 ban tố tụng
làm nhiệm vụ xét xử.
Ban tố tụng của Hội đồng nhà nước được chia thành 10 tiểu ban, các tiểu ban
này là bộ phận cơ bản cấu thành Hội đồng nhà nước, chịu trách nhiệm thẩm cứu các
vụ việc thuộc thẩm quyền xét xử của Hội đồng nhà nước. Tùy theo tính chất, mức
độ phức tạp của vụ kiện mà nó có thể do tiểu ban đã thẩm cứu xét xử hoặc tiểu ban
đã thẩm cứu phối hợp với tiểu ban khác xét xử. Riêng các vụ việc quan trọng sẽ
được đưa lên ban tố tụng xét xử. Các vụ việc đặc biệt quan trọng sẽ được xét xử bởi
Hội đồng tố tụng (Hội đồng tố tụng gồm thành viên thuộc ban tố tụng và trưởng ban
của các ban hành chính).
Tòa án hành chính phúc thẩm xét xử phúc thẩm các vụ án của Tòa hành
chính sơ thẩm giải quyết. Tại Pháp hiện tại có 5 Tòa hành chính phúc thẩm, mỗi tòa
chịu trách nhiệm xét xử một số loại án, quyết định của tòa hành chính sơ thẩm.
Chánh án của Tòa hành chính phúc thẩm là thành viên của Hội đông nhà nước.

12


Trong tòa án hành chính phúc thẩm thường chia làm 2 bộ phận: Một bộ phận
chuyên xét xử các khiếu kiện về thuế, và một bộ phận đảm nhiệm xét xử các loại
khiếu kiện khác.

Các Tòa án hành chính sơ thẩm được tổ chức theo liên tỉnh, có thẩm quyền
xét xử sơ thẩm tất cả các loại khiếu kiện hành chính, trừ các khiếu kiện thuộc thẩm
quyền của Hội đồng nhà nước.
Ngoài hệ thống Tòa án hành chính chung, ở Pháp còn có các cơ quan giải
quyết khiếu kiện hành chính chuyên biệt như: Thẩm kế viện, Tòa án kỷ luật tài
chính và ngân sách, các cơ quan giải quyết khiếu kiện hành chính có tính chất nghề
nghiệp: Hội đồng cao cấp các thẩm phán, Hội đồng cao cấp về giáo dục quốc gia,
Hội đồng quốc gia các thầy thuốc.
Các các cơ quan giải quyết khiếu kiện hành chính chuyên biệt này cũng chịu
giám đốc án bởi Hội đồng nhà nước [20, tr.2-5].
1.1.3.2. Mô hình tổ chức giải quyết khiếu kiện hành chính
không chuyên trách
Theo mô hình này, chức năng giải quyết khiếu kiện hành chính được giao
cho tòa án tư pháp đảm nhận. Trong đó, có quốc gia tổ chức cơ quan giải quyết
khiếu kiện hành chính thành một hệ thống thuộc bộ máy Tòa án tư pháp như Trung
Quốc, có quốc gia giao việc giải quyết khiếu kiện hành chính cho chính Tòa án tư
pháp đảm nhận như ở Anh Quốc, Hoa Kỳ, Ailen, Aixơlen, Na Uy, Đan Mạch,
Canada, Síp, Nigiêria, Irắc, Ixraen, một số nước Đông Nam Á [31, tr.26].
Ở những nước theo mô hình này dường như không tồn tại khái niệm về lợi
ích công trong phân biệt với lợi ích cá nhân nên Luật hành chính không phải là một
ngành luật phát triển, các quan hệ xã hội chủ yếu được điều chỉnh bởi Luật Dân sự,
thương mại và cũng không có sự phân biệt giữa luật công và luật tư. Do vậy cơ
quan hành chính không được hưởng bất cứ sự ưu ái nào trước cơ quan giải quyết
khiếu kiện hành chính.
Ưu điểm của mô hình này là:
• Quyền hành pháp và quyền tư pháp được tách bạch; Bảo đảm tính khách
quan của hoạt động xét xử hành chính bởi toà án tư pháp không dính dáng gì đến cơ

13

quan hành pháp.
• Các khiếu kiện hành chính đều được Tòa án giải quyết, đồng thời tạo sự
gần gũi giữa toà án và những người đi kiện vì nó cho phép người kiện gửi đơn đến
toà án thông thường.
Nhược điểm của mô hình này:
• Do không tổ chức thành một hệ thống chuyên trách nên các thẩm phán ít có
điều kiện tìm hiểu, tích lũy kinh nghiệm và nâng cao trình độ chuyên môn cũng như
kiến thức pháp luật trong lĩnh vực giải quyết khiếu kiện hành chính. Do vây là việc
toà án tư pháp không am hiểu về hoạt động hành chính công và không phải lúc nào
cũng có khả năng giải quyết tốt các tranh chấp hành chính.
• Do giải quyết nhiều loại án khác nhau nên trong quá trình giải quyết án dễ
dẫn đến phát sinh sự nhầm lẫn giữa quan hệ pháp luật hành chính và quan hệ pháp
luật khác.
• Hơn nữa, người ta lo ngại toà án chỉ lo bảo vệ các quyền của cá nhân mà
không biết đến nhu cầu quản lý công cộng, tức là những lợi ích chung mà cơ quan
hành chính có trách nhiệm thực hiện. Tiếp theo là việc Nhà nước, để bảo vệ những
ưu quyền của mình sẽ tìm cách hạn chế thẩm quyền của toà án trong các vụ việc
khiếu kiện hành chính.
Ví dụ điển hình cho mô hình này là tổ chức xét xử hành chính của Hoa Ky
Hoa Kỳ là quốc gia có hình thức cấu trúc liên bang và hệ thống tòa án cũng
được tổ chức theo liên bang và các tiểu bang [14, tr.6].
Hệ thống Tòa án liên bang gồm: Các Tòa án khu vực liên bang, các tòa án
chuyên biệt (Tòa thương mại quôc tế, tòa khiếu nại, tòa phá sản…); Các tòa án phúc
thẩm lưu động liên bang và Tòa án tối cao liên bang.
Hệ thống Tòa án tiểu bang gồm: Các Tòa án sơ thẩm, các Tòa án phúc thẩm,
Tòa án tối cao tiểu bang.
Tùy theo tính chất, mức độ và quan hệ pháp luật điều chỉnh mà khiếu kiện sẽ
thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án liên bang hay tòa án tiểu bang
Tòa án tối cao liên bang là cơ quan xét xử cao nhất của Hoa Kỳ. Phán quyết

của Tòa án tối cao liên bang là cao nhất và là cuối cùng.

14


Tòa án tối cao tiểu bang là tòa án cao nhất của bang, thực hiện xét xử đối với tất
cả các bản án của Tòa án cấp dưới bị kháng cáo, kháng nghị. Tuy nhiện bản án của Tòa
án tối cao tiểu bang không phải là cuối cùng. Trong trường hợp vụ kiện có liên quan
đến vấn đề mà pháp luật liên bang điều chỉnh thì bản án của vụ kiện đó sẽ bị Tòa án tối
cao liên bang xem xét giải quyết lại như một vụ kiện của liên bang [9, tr.50-54]
Theo quy dịnh của luật pháp Hoa Kỳ, trước khi khởi kiện vụ án hành chính
ra Tòa án tư pháp, người khởi kiện phải khiếu nại đến cơ quan “tài phán hành
chính” thuộc cơ quan hành chính. Trường hợp không đồng ý với phán quyết của cơ
quan này thì người khởi kiện có quyền khởi kiện ra tòa án tư pháp. Khi thụ lý giải
quyết các khiếu kiện này, Tòa án tư pháp chỉ xem xét lại tính đúng đắn của phán
quyết của cơ quan tài phán hành chính.
Cũng tương tự như pháp luật Trung quốc, pháp luật Hoa Kỳ cũng trao cho
Tòa án tư pháp quyền đưa ra các phán quyết của mình thay thế các quyêt định hành
chính của cơ quan hành chính nếu thấy cần thiết [31, tr.3]. Mặc dù tại Hoa Kỳ việc
giải quyết khiếu kiện hành chính được giao cho Tòa án tư pháp, song do có cơ chế
tài phán hành chính là thủ tục tiền tố tụng tư pháp nên cho dù các phán quyết của tài
phán hành chính có thể bị Tòa án tư pháp xem xét lại nhưng ít khi bị tòa án tư pháp
thay đổi các phán quyết này, trừ khi tòa án tư pháp thấy việc áp dụng pháp luật sai
hoặc phiên xét xử của tài phán hành chính không khách quan, vô tư và công bằng.
Với thủ tục tiền tố tụng tư pháp tại cơ quan giải quyết khiếu kiện hành chính của cơ
quan hành chính như của Hoa Kỳ đã làm giảm tải số lượng vụ kiện hành chính tại
Tòa án tư pháp rất nhiều, vì tòa án tư pháp chỉ giải quyết đối với các phán quyết của
cơ quan giải quyết khiếu kiện hành chính của cơ quan hành chính [2, tr.25-27]
1.1.3.3. Mô hình hỗn hợp
Theo mô hình này, các cơ quan giải quyết khiếu kiện hành chính được tổ

chức thành một hệ thống độc lập, tồn tại song song, độc lập với các Tòa án tư
pháp và độc lập với hệ thống hành chính nhà nước, nhưng vẫn thuộc về một đầu
mối cuối cùng: tòa án tối cao. Điển hình cho mô hình này là Đức, Thụy Điển,
Phần Lan, Áo… [30, tr.20].

15


Về mặt ưu điểm mô hình này có các ưu điểm giống mô hình tổ chức giải
quyết khiếu kiện hành chính thuộc hệ thống Tòa án tư pháp, tức là bảo đảm các
khiếu kiện đều được Tòa án xét xử - quyền hành pháp và quyền tư pháp được tách
bạch. Mặt khác mô hình này cũng khắc phục được nhược điểm của mô hình tổ chức
giải quyết khiếu kiện hành chính thuộc hệ thống Tòa án tư pháp là tính chuyên môn
hóa cao hơn.
Về nhược điểm, mô hình này làm tăng số lượng các cơ quan nhà nước trong
hệ thống cơ quan tư pháp. Ví dụ điển hình cho mô hình này là Cộng hòa Liên bang
Đức và Cộng hòa nhân dân Trung Hoa.
Mô hình của Đức:
Ở Đức không chỉ có cơ quan giải quyết khiếu kiện được tổ chức thành một
hệ thống Tòa án độc lập, chuyên biệt mà các loại Tòa án khác cũng vậy. Hiện tại ở
Đức có tới 6 loại Tòa án cùng tồn tại thành từng hệ thống độc lập, đó là: Hệ thống
các Tòa án Tư pháp, Hệ thống các Tòa án Hiến pháp, Hệ thống các Tòa án Tài
chính, Hệ thống các Tòa án Lao động, Hệ thống các Tòa án Xã hội và Hệ thống các
Tòa án hành chính.
Mặc dù hệ thống xét xử của Đức có vẻ phức tạp như vậy, nhưng thực tế
người ta chia làm hai nhóm: các Tòa án áp dụng luật tư và các tòa án áp dụng luật
công (trừ Hiến pháp).
Hệ thống tòa án hành chính của Đức gồm có 52 tòa án hành chính khu vực,
16 tòa hành chính liên khu vực (bang), và 1 tòa án hành chính liên bang. Hầu hết
các vụ án đều do tòa hành chính khu vực xét xử sơ thẩm, tòa án hành chính liên khu

vực là tòa xét xử phúc thẩm và tòa hành chính liên bang xét xử giám đố thẩm.
Trong một số trường hợp cá biệt thì thẩm quyền sơ thẩm cũng có thể thuộc Tòa án
hành chính liên khu vực hoặc thậm chí tòa án liên bang. Trường hợp tòa liên bang
xét xử sơ thẩm sẽ đồng thời là chung thẩm [34, tr.145-147].
Mô hình của Trung Quốc:
Trước đây Trung Quốc không xây dựng hệ thống cơ quan giải quyết khiếu

16


kiện hành chính mà giao việc này cho chính các cơ quan hành chính nhà nước. Từ
năm 1982 Trung Quốc đã cho phép công dân kiện ra Tòa án các khiếu kiện liên
quan đến những lĩnh vực mà pháp luật hành chính quy định. Năm 1990 Trung Quốc
ban hành Luật tố tụng hành chính và tổ chức các tòa hành chính nằm trong hệ thống
Tòa án nhân dân các cấp để giải quyết khiếu kiện hành chính. Tòa án nhân dân
Trung Quốc được chia thành 4 cấp:
• Các tòa án cơ sở, được tổ chức ở cấp huyện;
• Các tòa án trung cấp (đệ nghị cấp), được tổ chức ở cấp tỉnh;
• Các tòa án cao cấp, được tổ chức ở cấp vùng;
• Cấp cao nhất là tòa án nhân dân tối cao ở Trung ương.
Về thủ tục tiền tố tụng, Luật tố tụng hành chính Trung Quốc không quy định
điều kiện khiếu nại đến cơ quan, người có hành vi hành chính là một thủ tục bắt
buộc trước khi khởi kiện (trừ trường hợp luật hoặc văn bản pháp quy có quy định
khác) [30, tr.123]. Mặt khác, Luật tố tụng hành chính cho phép, trong một số trường
hợp, ví dụ như trong trường hợp khiếu kiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính,
Tòa án có quyền sưả đổi quyết định xử phạt nếu thấy quyết định này “rõ ràng” là
thiếu công bằng. Nói cách khác, bản án của Tòa án sẽ thay thế quyết định hành
chính [30, tr.127]. Quy định về quyền phán quyết thay thế của Tòa án là sự bảo đảm
về mặt pháp lý để đảm bảo phán quyết của Tòa án thực sự là quyết định cuối cùng.
Trong một chừng mực nào đó, quy định này là cơ chế đảm bảo thi hành phán quyết

của tòa án. Tuy nhiên, nếu không quy định một cách cụ thể và chặt chẽ thì có thể
dẫn đến tình trạng bị lạm dụng, lạm quyền, quyền hành pháp và quyền tư pháp bị
lẫn lộn làm ảnh hưởng đến quyền hành pháp.
Qua một số năm hoạt động, việc tổ chức cơ quan giải quyết khiếu kiện hành
chính nằm trong hệ thống Tòa án tư pháp của Trung Quốc tỏ ra có nhiều hạn chế
nhất là thủ tục xác minh, thu thập chứng cư và thi hành các phán quyết của Tòa án.
Bởi vậy, Trung Quốc hiện nay đang tiếp tục nghiên cứu nhằm đổi mới tổ chức và
hoạt đọng của cơ quan giải quyết khiếu kiện hành chính theo hướng thiết lập một hệ
thống cơ quan giải quyết khiếu kiện hành chính độc lập, tách khỏi hệ thống Tòa án

17


tư pháp [30, tr.114-115].
1.1.4. Giải quyết khiếu kiện hành chính tại Việt Nam
1.1.4.1. Vai trò, ý nghĩa của giải quyết khiếu kiện hành chính tại Việt Nam
Hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam mới chỉ thực sự bắt
đầu từ khi thiết lập hệ thống Tòa hành chính tại Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố
trực thuộc Trung ương và Tòa án nhân dân tối cao và trao thẩm quyền cho Tòa án
được xét xử các vụ án hành chính vào tháng 7 năm 1996. Nhìn lại chặng đường gần
20 năm qua khi Tòa án chính thức được trao thẩm quyền xét xử các vụ án hành
chính (xét xử các khiếu kiện hành chính), hoạt động giải quyết khiếu kiện hành
chính của Tòa án đã thể hiện vai trò quan trọng trong công cuộc đổi mới đất nước.
Gần 20 năm trôi qua, kể từ khi tòa án nhân dân được trao thẩm quyền xét xử
hành chính đã đánh dấu việc thiết lập cơ quan giải quyết khiếu kiện hành chính theo
cơ chế tài phán tư pháp để giải quyết các tranh chấp hành chính ở Việt Nam, bởi
trước đây các tranh chấp này gần như độc tôn được giải quyết bằng con đường hành
chính thông qua cơ chế giải quyết khiếu nại. Có thể nói rằng việc trao thẩm quyền
xét xử hành chính cho tòa án nhân dân là nỗ lực đáng kể của Nhà nước ta trong việc
thiết lập các công cụ để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, bảo

đảm trách nhiệm của cán bộ, công chức nhà nước, đẩy mạnh tiến trình dân chủ hóa
mọi mặt của đời sống xã hội và quan trọng hơn cả là góp phần vào việc thực hiện
mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân. Một thực tế
không thể phủ nhận được là giải quyết các tranh chấp hành chính bằng con đường
tòa án đã và đang trở nên quen thuộc đối với các cơ quan, tổ chức và cá nhân ở
nước ta. Có khá nhiều vụ việc hành chính đã được xét xử tại tòa án, trong đó cá
nhân, tổ chức với tư cách là người khởi kiện đã thắng kiện.
Thực tế trong những năm qua cho thấy, thông qua hoạt động xét xử đối với
các khiếu kiện hành chính, Tòa hành chính các cấp đã khẳng định được vị trí, vai trò
của mình trong đời sống xã hội và là công cụ không thể thiếu được trong công cuộc
đổi mới đất nước, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Kết quả giải
quyết các vụ án hành chính của Tòa án các cấp đã khẳng định vị trí, vai trò to lớn

18


của quá trình giải quyết khiếu kiện hành chính bằng con đường tư pháp. Bởi vậy,
cho đến nay, thông qua hoạt động này, cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính theo
con đường tư pháp đã trở nên quen thuộc với người dân và đã gây dựng được sự tin
tưởng của người dân vào sự khách quan, công bằng của luật pháp và rất hy vọng, tin
tưởng vào sự phán quyết của Tòa án.
Như chúng ta đã biết, khiếu kiện hành chính chính là hình thức thể hiện quyền
“cá nhân” của công dân, cơ quan, tổ chức trong việc tự do đánh giá tính đúng đắn và
hợp pháp của hoạt động công quyền nhằm bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của
mình. Bởi vậy, với ý nghĩa tích cực này, hoạt động khiếu kiện hành chính đã góp phần
thúc đẩy sự phát triển lành mạnh của quyền lực, đem lại các hiệu quả ích lợi cho xã
hội - đây chính là sự biểu hiện của tính dân chủ trong xã hội. Tuy nhiên, nếu khiếu
kiện hành chính vượt quá mức cho phép hoặc bị lạm dụng, thì sẽ xuất hiện hiện tượng
thiếu lành mạnh, lôi cuốn dư luận và các nguồn lực vào hướng thiếu ổn định gây ảnh
hưởng đến sự phát triển của xã hội. Như vậy, việc Nhà nước ta thiết lập thiết chế giải

quyết khiếu kiện hành chính bằng con đường tư pháp đã thừa nhận và tôn trọng tính
dân chủ và sự bình đẳng trước pháp luật của mọi chủ thể trong xã hội. Điều này có
ảnh hưởng và tác động to lớn đến mọi mặt của đời sống xã hội.
Mặt khác, thông qua hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính, Tòa án đã
bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức tránh khỏi sự
xâm phạm của cơ quan công quyền. Trước đây các tranh chấp hành chính phát sinh
đều do cơ quan hành chính giải quyết, bởi vậy công dân, cơ quan, tổ chức chỉ có
một con đường duy nhất là yêu cầu cơ quan hành chính (chính cơ quan hành chính
đã ban hành quyết định hành chính, hay hành vi hành chính đó hoặc cơ quan hành
chính cấp trên trực tiếp) giải quyết, điều này có nghĩa là cơ quan hành chính sẽ “vừa
đá bóng, vừa thổi còi”, chính bởi vậy, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ
quan, tổ chức khó có thể được bảo đảm. Việc trao thẩm quyền cho Tòa án xét xử
tranh chấp hành chính đã tạo cho công dân, cơ quan, tổ chức được cơ hội lựa chọn
cơ quan giải quyết tranh chấp hoặc là theo con đường hành chính, hoặc là theo con
đường tư pháp và thậm chí là lựa chọn cả hai (ban đầu giải quyết theo con đường

19


hành chính và sau đó sẽ giải quyết bằng con đường tư pháp). Chính với cơ chế giải
quyết tranh chấp hành chính được đổi mới như vậy nên trong những năm vừa qua
hàng nghìn khiếu kiện hành chính đã được Tòa án nhân dân đã giải quyết, do vậy
quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức và cơ quan Nhà nước đã được bảo
vệ, đồng thời hoạt động xét xử của Tòa án nhân dân đã góp phần tích cực trong việc
ổn định tình hình chính trị ở địa phương thông qua việc giải quyết được một số vụ
án có khiếu kiện bức xúc, khiếu kiện đông người và khiếu kiện kéo dài.
Hơn nữa, cũng thông qua hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính, Tòa án
kiểm soát được hoạt động quản lý nhà nước của cơ quan hành chính, từ đó làm lành
mạnh hóa nền hành chính quốc gia và thúc đẩy công cuộc cải cách nền hành chính
nước nhà. Thông qua hoạt động xét xử khiếu kiện hành chính, Tòa án phát hiện ra

những yếu tố bất hợp lý của bộ máy hành chính, các yếu kém, tiêu cực của một số
cán bộ, công chức nhà nước và từ đó có các kiến nghị đối với cơ quan nhà nước có
thẩm quyền chấn chỉnh, xử lý kịp thời nhằm đảm bảo cho pháp luật của nhà nước
được chấp hành nghiêm chỉnh, buộc tất cả các cơ quan nhà nước, các cán bộ, công
chức, viên chức đều phải tôn trọng pháp luật, đặt mình dưới pháp luật. Cũng chính
từ việc thông qua hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính, cơ quan lập pháp
phát hiện ra các quy định của pháp luật không còn phù hợp để từ đó có những sửa
đổi, bổ sung hoàn thiện hệ thống pháp luật và kịp thời ban hành các chính sách,
pháp luật phù hợp để tổ chức tốt hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính.
Trong những năm vừa qua, với chủ trương phát triển nền kinh tế thị trường
định hướng xã hội chủ nghĩa với nhiều hình thức sở hữu, nhiều thành phần kinh tế,
Nhà nước ta đã không ngừng có các chính sách khuyến khích, tạo điều kiện cho các
thành phần kinh tế phát triển. Tuy nhiên, do cơ chế quản lý kinh tế cũ đã tồn tại suốt
một thời gian dài nên cho dù chúng ta có chuyển sang cơ chế quản lý mới thì các
thói quen, sự ảnh hưởng của cơ chế cũ cũng vẫn còn và có tác động không nhỏ đến
hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp. Khiếu kiện hành chính và hoạt động
giải quyết khiếu kiện hành chính chính là kênh thông tin giúp Nhà nước chúng ta có
những chấn chỉnh kịp thời. Thực tế đã chứng minh, thông qua việc giải quyết một

20


số khiếu kiện của các doanh nghiệp, chúng ta đã phát hiện được sự không phù hợp
trong các quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, thủ tục hải quan, áp
thuế suất hàng nhập khẩu, thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế
thu nhập cá nhân… từ đó có những hướng dẫn, giải thích hoặc quy định điều chỉnh
lại cho phù hợp. Với chính sách mở cửa và hội nhập sâu rộng với thế giới, các đối
tác, khách hành nước ngoài tới Việt Nam hợp tác làm ăn ngày càng nhiều cũng như
các doanh nghiệp Việt Nam cũng mở rộng hoạt động ra nước ngoài, do vậy việc
chúng ta thiết lập con đường giải khiếu kiện bằng Tòa án đã tạo dựng được niềm tin

về sự bảo vệ của luật pháp cho các đối tác, khách hành nước ngoài làm ăn tại Việt
Nam cũng như tạo ra thói quen sử dụng phương thức giải quyết tranh chấp bằng con
đường tư pháp mà thông lệ quốc tế vẫn thường xuyên áp dụng.
1.1.4.2. Các đặc thù của giải quyết khiếu kiện hành chính tại Việt Nam
Ở Việt Nam cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính được tổ chức và hoạt
động theo mô hình giao cho Tòa án thực hiện theo trình tự, thủ tục tố tụng hành
chính. Với mô hình này, hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính mang các
đặc thù sau:
* Cơ quan được giao chức năng nhiệm vụ giải quyết khiếu kiện hành chính
tại Việt Nam là Tòa án
Mô hình tổ chức cơ quan trực tiếp giải quyết khiếu kiện hành chính là Tòa
hành chính, một phân tòa độc lập như các Tòa hình sự, dân sự, lao động, kinh tế…,
tại Tòa án nhân tối cao và các Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố Trung ương (Tòa án
cấp tỉnh) và ở các Tòa án nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh
(Tòa án cấp huyện) là các Thẩm phán xét xử vụ án hành chính.
Về mặt cơ cấu hệ thống Tòa án của Việt Nam được tổ chức theo mô hình địa
hạt hành chính - lãnh thổ, do vậy sẽ có đầy đủ các Tòa hành chính ở tất cả 64 tỉnh,
thành phố trong cả nước và ở cấp Trung ương có Tòa hành chính thuộc Tòa án nhân
dân tối cao. Cũng do mô hình tổ chức theo địa hạt hành chính - lãnh thổ nên ở các
cấp huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh, đều có Tòa án nhân, tuy nhiên do
quy mô, tính chất, phạm vi bó hẹp trong địa phương nên Tòa án nhân huyện, quận,

21


thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh không tổ chức thành các Tòa chuyên biệt mà chỉ có
các Thẩm phán giải quyết các vụ án hình sự, dân sự, kinh tế, hành chính.... Mặt
khác, cũng do tính chất phạm vi bó hẹp ở địa phương nên không bố trí Thẩm phán
chuyên trách xét xử án hành chính.
Với mô hình tổ chức không chuyên trách (Tòa hành hành chính chỉ là một

phân tòa được thành lập trên mô hình tổ chức tòa án có sẵn) và được cơ cấu tổ chức
theo địa hạt hành chính nên hoạt động xét xử án hành chính của Tòa hành chính đã
không tránh khỏi sự ảnh hưởng của cơ quan hành chính cùng cấp và đã làm mất đi
tính độc lập của Tòa án cũng như Thẩm phán trong hoạt động xét xử án hành chính.
Án hành chính là loại án còn mới mẻ đối với các Thẩm phán và lại được xếp
vào loại án khó (khó cả về cách thức giải quyết về nội dung và khó cả về cách thức xử
lý tình huống) do tính đặc thù của người bị kiện trong vụ án, đó là cơ quan công
quyền hoặc người có thẩm quyền của cơ quan nhà nước và đối tượng của khiếu kiện
hành chính là các quyết định hành chính, hành vi hành chính. Do vậy các thẩm phán
khi được giao nhiệm vụ xét xử án hành chính sẽ rất khó khăn và vất vả. Bản thân một
Thẩm phán có trình độ chuyên môn, nghiệp vụ giỏi cũng như kỹ năng hành nghề
thẩm phán vững vàng, khi họ được phân công giải quyết án hành chính tự họ cũng
gặp rất nhiều khó khăn và áp lực trong quá trình giải quyết một vụ án hành chính, bởi
họ không thể độc lập xét xử khi mà mô hình cơ cấu tổ chức của ngành Tòa án như
trên đây. Đây có thể coi là đặc thù đặc trưng nhất của hoạt động xét xử án hành chính
hay hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính tại Việt Nam hiện nay.
* Đối tượng giải quyết khiếu kiện hành chính
Đối tượng giải quyết khiếu kiện hành chính các quyết định hành chính, hành
vi hành chính do cơ quan hành chính ban hành. Đây là các quyết định pháp luật cá
biệt, hành vi mang tính mệnh lệnh nhà nước có tính bắt buộc thực hiện đối với chủ
thể bị quản lý trong quan hệ pháp luật liên quan đến quyết định hành chính, hành vi
hành chính đó. Do vậy, bản thân quyết định hành chính, hành vi hành chính đã thể
hiện ý chí đơn phương của chủ thể quản lý và thể hiện tính bất bình đẳng giữa chủ
thể quản lý và chủ thể bị quản lý. Chính vì vậy, khi tranh chấp phát sinh từ việc ban

22