Pháp luật về tuyển dụng lao động trong các cơ quan nhà nước ở việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NGUYỄN HƯƠNG LY

PHÁP LUẬT VỀ TUYỂN DỤNG LAO ĐỘNG TRONG
CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội – 2014


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NGUYỄN HƯƠNG LY

PHÁP LUẬT VỀ TUYỂN DỤNG LAO ĐỘNG TRONG
CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành : Luật kinh tế
Mã số

: 60 38 50

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS.TS Nguyễn Vũ Hoàng

Hà nội – 2014

[


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các
kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào
khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác,
tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán
tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia
Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể
bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Nguyễn Hương Ly


MỤC LỤC
Trang
Lời cam đoan

1

Mục lục

2

Danh mục hình vẽtừ viết tắt

4

MỞ ĐẦU

5

Chương 1: Những vấn đề lý luận chung

11

1.1

Khái niệm người lao động trong cơ quan nhà nước

11

1.2

So sánh hoạt động tuyển dụng công chức, viên chức và

20

người lao động hợp đồng trong cơ quan nhà nước
1.2.

Khái niệm tuyển dụng

20

1

Đối tượng tuyển dụng

22

Quy trình tuyển dụng

23

1.2.

Hình thức tuyển dụng

27

4

Mục đích tuyển dụng

29

1.2.
2
1.2.
3

1.2.
5
Chương 2: Thực tiễnình hình thực hiện pháp luật về

3219

tuyển dụng lao động trong các cơ quan nhà nước ở Việt
Nam
2.1

Các quy định về tuyển dụng người lao động nói chung trong
Bộ luật Lao động

32


2.1.

Sự phát triển của quy định pháp luật

32

Khái quát chung về hợp đồng lao động

35

Các quy định về tuyển dụng người lao động hợp đồng trong

38

1
2.1.
2

2.2

cơ quan nhà nước
2.2.

Sự phát triển của quy định pháp luật

38

2.2.

Một số đặc trưng của hợp đồng lao động trong cơ quan nhà

39

2

nước

2.2.

Những tồn tại, hạn chế trong quy định của pháp luật về hợp

3

đồng lao động trong cơ quan nhà nước

2.3

Thực tiễn tuyển dụng lao động ở các cơ quan nhà nước

44

Chương 3: Một số đề xuất hoàn thiện pháp luật về tuyển

53

1

41

dụng lao động trong các cơ quan nhà nước ở Việt Nam
3.1

Kinh nghiệm tuyển dụng ở một số nước

53

3.1.

Cộng hòa Pháp

53

1

Tuyển dụng công chức ở Mỹ

57

3.1.

Tuyển dụng công chức ở Singapore

59

Định hướng hoàn thiện

60

3.3

Các giải pháp hoàn thiện

64

3.3.

Hoàn thiện các quy định của pháp luật

64

2
3.1.
3
3.2

1

3.3.

Nâng cao hiệu quả việc tuyển lao động trong các cơ quan

2

nhà nước

69

KẾT LUẬN

73

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

74


DANH MỤC HÌNH VẼ

Trang
Hình 1.1. Lực lượng lao động trong cơ quan nhà nước

12

Hình 1.2. Quy trình tuyển chọn người

22

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

BLĐTBXHThS

Bộ Lao động-Thương binh và Xã
hộiThạc sỹ

BLLĐ

Bộ luật Lao động

BNVTS

Bộ Nội vụTiến sỹ

BTP

Bộ Tư pháp

CP

Chính phủ

HĐLĐ

Hợp đồng lao động

NĐ

Nghị định

PGS

Phó giáo sư

SL

Sắc lệnh

ThS

Thạc sỹ

TS

Tiến sỹ

TT

Thông tư

TTLT

Thông tư liên tịch

UBND

Ủy ban nhân dân

MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức, vấn đề xây dựng và quản lý
nguồn nhân lực luôn là vấn đề quan tâm hàng đầu của nhiều nước trên thế
giới. Tổ chức nhân sự trong cơ quan nhà nước có ý nghĩa quan trọng vì tính
chất đặc biệt của hệ thống các cơ quan này. Ở nước ta những thành tựu đạt
được trong những năm thực hiện công cuộc đổi mới có phần đóng góp quan
trọng của đội ngũ công chức, viên chức, người lao động trong các cơ quan
nhà nước. Trước yêu cầu phát triển của nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần
theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa trong xu hướng hội nhập
quốc tế thì vấn đề cấp bách đặt ra là phải xây dựng và phát triển đội ngũ
người lao động… Việc xây dựng một đội ngũ bao gồm những người có trình
độ chuyên môn, năng lực và phẩm chất đạo đức tốt, làm việc nghiêm túc vì
trách nhiệm của mình trước công vụ là yêu cầu cấp thiết trước tình hình đổi
mới đất nước để xây dựng một nền hành chính trong sạch, vững mạnh. Công
tác tuyển dụng là khâu tiên quyết để tuyển chọn được nguồn nhân lực phù
hợp, có chất lượng. Hệ thống pháp luật quy định về việc tuyển dụng, sử dụng,
quản lý đội ngũ công chức, viên chức cơ bản đã được hoàn thiện, đổi mới,
góp phần phát hiện, tuyển chọn được những người có đức, có tài, sắp xếp, bố
trí đúng người đúng việc, nâng cao hiệu quả nền công vụ của nước ta trong
thời gian qua. Bên cạnh đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, trong cơ quan
nhà nước còn sự hiện diện của một số lượng lớn người làm việc theo chế độ
HĐLĐ. Đội ngũ người lao động này cũng chiếm vai trò, vị trí, quyền lợi cũng
như trách nhiệm không nhỏ trong thực thi các nhiệm vụ của cơ quan nhà
nước. Tuy nhiên, các chế độ về tuyển dụng, sử dụng, quản lý đội ngũ người
lao động hợp đồng trong cơ quan nhà nước còn nhiều bất cập, thiếu sót, thực

1

tế tuyển dụng đội ngũ này đã bộc lộ hạn chế, vướng mắc, thậm chí là tiêu cực,
vi phạm quy định của pháp luật. Trong điều kiện cải cách hành chính, hướng
tới xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, từng bước hiện đại hóa
và trong bối cảnh BLLĐ 2012 ra đời với nhiều chế định mới, đặc biệt là chế
định về HĐLĐ phù hợp trong điều kiện mới theo hướng khuyến khích, bảo vệ
và phát triển những quan hệ lao động tốt, phù hợp, bảo vệ quyền và lợi ích
hợp pháp của các bên, góp phần quan trọng trong việc tiếp tục phát triển sức
sản xuất, phát triển kinh tế - xã hội trong điều kiện hội nhập quốc tế sâu rộng
ở Việt Nam hiện nay thì vấn đề tuyển dụng người lao động trong cơ quan nhà
nước cần được nghiên cứu cả về mặt lý luận và thực tiễn, để từ đó đưa ra
những đề xuất, giải pháp hoàn thiện các quy định của pháp luật và khắc phục
tồn tại, hạn chế trong thực tiễn thực hiện nhằm đảm bảo tính đồng bộ, thống
nhất của hệ thống pháp luật về lao động. Chính vì ý nghĩa to lớn đó nên em đã
chọn đề tài “Pháp luật về tuyển dụng lao động trong các cơ quan nhà
nước ở Việt Nam”.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Việc tuyển chọn người vào làm việc tại các cơ quan, đơn vị của nhà
nước và các vấn đề xung quanh hoạt động này là đề tài nghiên cứu của nhiều
luận văn, bài viết, công trình nghiên cứu khoa học, tuy nhiên đề tài pháp luật
về tuyển dụng lao động trong cơ quan nhà nước chưa được nghiên cứu một
cách đầy đủ, sâu sắc. Phần lớn các công trình đều tập trung nghiên cứu việc
tuyển dụng đối với nhóm đối tượng công chức hoặc viên chức. Có thể kể ra
các bài viết, công trình nghiên cứu sau:
- Một số kiến nghị về xây dựng cơ chế tuyển dụng công chức theo mô
hình công vụ việc làm ở nước ta của tác giả Đào Thị Thanh Thủy. Tác giả nêu
sơ qua một số bất cập, hạn chế trong hoạt động tuyển dụng công chức, từ đó

2

đưa ra 3 biện pháp để khắc phục những hạn chế: Thứ nhất là phải xây dựng
đồng bộ hệ thống bản mô tả công việc phù hợp với từng vị trí của từng cơ
quan, tổ chức; Thứ hai là đổi mới nội dung và cách thức thi tuyển công chức;
Thứ ba là đổi mới cơ bản chế độ tiền lương đối với công chức theo từng vị trí
việc làm.
- Một số nội dung trong tuyển dụng nhân lực của khu vực nhà nước của
ThS. Lê Cẩm Hà. Trong bài viết này, tác giả trao đổi về nội dung một số khâu
trong công tác tuyển dụng nhân lực của khu vực nhà nước bao gồm các bước
xác định nhu cầu, xác định tiêu chuẩn người cần tuyển, thu hút ứng viên cho
quá trình tuyển dụng và lựa chọn ứng viên.
- Tuyển chọn, bồi dưỡng người tài năng cho công vụ, TS. Ngô Thành
Can. Tác giả bài viết này tập trung nghiên cứu về việc xây dựng đội ngũ
người tài năng trong công vụ, trong đó đưa ra các quan điểm và giải pháp để
tuyển chọn, thu hút, sử dụng, bồi dưỡng người tài năng làm việc trong cơ
quan nhà nước.
- Một số vấn đề về tuyển chọn, sử dụng và đãi ngộ nhân tài của TS.
Trần Văn Quảng. Bài viết này chủ yếu phân tích những hạn chế, những yêu
cầu đặt ra trong việc tuyển chọn, thu hút người có năng lực, trình độ vào làm
việc trong nền công vụ và kiến nghị bổ sung các nội dung về tuyển dụng, sử
dụng nhân tài vào các văn kiện trình Đại hội Đảng lần thứ XI.
- Tuyển dụng viên chức tại các đơn vị sự nghiệp công lập ở nước ta
hiện nay, luận văn thạc sỹ của Nguyễn Huy Hoàng. Nội dung luận văn tập
trung phân tích những vấn đề lý luận và thực tiễn của tuyển dụng viên chức,
những bất cập của pháp luật, chính sách liên quan tới tuyển dụng viên chức tại
các đơn vị sự nghiệp công lập và đề xuất những phương hướng, giải pháp để
nâng cao chất lượng hoạt động này.

3

Nhìn chung, các bài viết, công trình khoa học đã tập trung nghiên cứu
về công chức, viên chức tại nhiều khía cạnh. Tuy nhiên, vấn đề tuyển dụng
lao động làm việc theo chế độ hợp đồng trong cơ quan nhà nước chưa được
nghiên cứu nhiều và sâu. Với mong muốn nghiên cứu về hoạt động tuyển
dụng lao động trong cơ quan nhà nước trong tình hình cơ chế, pháp luật đối
với đội ngũ này đang có những đổi mới, hoàn thiện, luận văn hy vọng sẽ có
những đóng góp nhất định trong việc nghiên cứu hoạt động tuyển dụng người
lao động hợp đồng nói riêng và công chức, viên chức, người lao động làm
việc trong cơ quan nhà nước nói chung.
3. Mục tiêu nghiên cứu
- Đưa ra các vấn đề lý luận chung về tuyển dụng lao động trong các cơ
quan nhà nước và so sánh chế độ tuyển dụng giữa công chức, viên chức và lao
động hợp đồng.
- Đánh giá thực trạng các quy định của pháp luật về tuyển dụng lao
động, xác định rõ những tồn tại, hạn chế, bất cập, vướng mắc trong thực hiện
ký HĐLĐ ở các cơ quan nhà nước
- Kiến nghị một số giải pháp cụ thể để hoàn thiện pháp luật về tuyển
dụng lao động hợp đồng đồng thời nâng cao hiệu quả và chất lượng việc
tuyển dụng lao động vào làm việc tại cơ quan nhà nước.
4. Phạm vi và đối tượng nghiên cứu
Hệ thống các cơ quan nhà nước và nguồn nhân lực làm việc trong cơ
quan nhà nước ở Việt Nam tương đối rộng, bao gồm cán bộ, công chức, viên
chức, nhân viên hợp đồng. Cán bộ làm việc trong cơ quan nhà nước theo chế
độ bổ nhiệm, việc tuyển dụng chỉ áp dụng với đối tượng công chức, viên
chức, nhân viên hợp đồng. Tuy nhiên, tuyển dụng công chức, viên chức được
điều chỉnh bởi hệ thống văn bản mang tính chuyên ngành luật hành chính. Do
4

đó, Luận văn tập trung nghiên cứu các quy định của pháp luật về tuyển dụng
lao động hợp đồng trong cơ quan nhà nước và trong mối liên hệ với pháp luật
lao động chung.
5. Phương pháp nghiên cứu
Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, phương pháp nghiên cứu được sử
dụng gồm: Phương pháp phân tích, tổng hợp sử dụng trong việc nghiên cứu
các quy định của pháp luật liên quan tới tuyển dụng công chức, viên chức,
nhân viên hợp đồng và thực trạng tuyển dụng hiện nay trong các cơ quan nhà
nước. Phương pháp so sánh được sử dụng để tìm hiểu sự khác biệt giữa tuyển
dụng công chức, viên chức và ký HĐLĐ, khác biệt giữa hoạt động tuyển dụng
của một số cơ quan nhà nước và so sánh giữa các quy định cũ với quy định
hiện hành về tuyển dụng.
6. Những đóng góp mới của luận văn
Từ trước đến nay, đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức vẫn luôn được
coi trọng, quan tâm, hệ thống văn bản quy định về việc quản lý, sử dụng đội
ngũ này ngày càng được hoàn thiện, đổi mới, đáp ứng yêu cầu cải cách hành
chính, phát triển kinh tế - xã hội, hội nhập quốc tế của đất nước. Tuy nhiên,
đội ngũ người lao động làm việc theo chế độ hợp đồng trong cơ quan nhà
nước cũng đóng góp một phần lớn những kết quả đạt được trong nền công vụ
nước ta lại chưa có một hệ thống pháp luật quy định hoàn chỉnh về cơ chế,
chính sách, quyền hạn và nghĩa vụ phù hợp. Đây có thể nói là một đề tài
nghiên cứu mới về vấn đề tuyển dụng người lao động hợp đồng trong cơ quan
nhà nước, trên cơ sở nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn, Luận văn đề
xuất các giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật, đảm bảo căn cứ pháp lý
đúng, đầy đủ, phù hợp, thống nhất cho việc thực hiện tuyển người lao động
hợp đồng làm việc trong cơ quan nhà nước và góp phần nâng cao hiệu lực,

5

hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước cũng như đảm bảo quyền lợi của
người lao động.
7. Kết cấu của luận văn
Nội dung của luận văn bao gồm 3 chương:
Chương 1. Những vấn đề lý luận chung
Chương 2. Thực tiễn thực hiện pháp luật về tuyển dụng lao động trong
các cơ quan nhà nước ở Việt Nam
Chương 3. Một số đề xuất hoàn thiện pháp luật về tuyển dụng lao động
trong các cơ quan nhà nước ở Việt Nam
Ngoài ra, còn có phần Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham
khảo.

6


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG
1.1. Khái niệm người lao động trong cơ quan nhà nước
Người lao động là những người trong độ tuổi lao động theo pháp luật
quy định – là điểm chung của nhiều định nghĩa. BLLĐ Việt Nam quy định:
người lao động là người từ đủ 15 tuổi trở lên, có khả năng lao động, làm việc
theo HĐLĐ, được trả lương và chịu sự quản lý, điều hành của người sử dụng
lao động [23, Điều 3]. Theo quy định này thì người lao động phải có đủ các
điều kiện là tuổi đủ trên 15 tuổi, có khả năng lao động, đang có giao kết và
thực hiện HĐLĐ với chủ sử dụng lao động. Tuy nhiên, có hai cách hiểu về
người lao động. Một cách tiếp cận về khả năng lao động của một người cụ
thể. Mỗi một công dân trong độ tuổi lao động đều có quyền và nghĩa vụ lao
động. Họ là người lao động. Khía cạnh thứ hai của người lao động là những
con người lao động cụ thể làm việc cho một tổ chức, cá nhân hiểu theo nghĩa
“làm công ăn lương”. Người lao động trong trường hợp này để chỉ một cặp

người sử dụng lao động - người lao động.
Người lao động làm việc trong các cơ quan nhà nước là nhóm người
được hiểu theo khía cạnh thứ hai. Các cơ quan nhà nước chính là người sử
dụng lao động. Nhà nước không chỉ là một thực thể được hình thành nhằm
thực hiện chức năng quản lý nhà nước, mà trên phương diện tổ chức, Nhà
nước cũng là một tổ chức lớn nhất trong tất cả các loại tổ chức. Nét đặc trưng
chung của các Nhà nước là phân thành ba nhóm: nhóm cơ quan thuộc hệ
thống lập pháp, nhóm các cơ quan thuộc hệ thống tư pháp và nhóm các cơ
quan thuộc hệ thống hành pháp. Trong điều kiện cụ thể của Việt Nam, ngoài
các cơ quan thuộc ba hệ thống nêu trên, còn có hệ thống các cơ quan của
Đảng, hệ thống các cơ quan của các tổ chức chính trị - xã hội từ Trung ương

7


đến địa phương. Ngoài ra, hệ thống các doanh nghiệp nhà nước cũng tạo nên
nguồn lao động của Nhà nước, thực hiện quản lý, sử dụng nhân lực theo cơ
chế riêng phù hợp với nền kinh tế thị trường.
Bộ máy quản lý nhà nước mang tính toàn diện trên nhiều lĩnh vực và do
đó đội ngũ lao động của hệ thống các cơ quan Nhà nước rất đa dạng cả về
ngành nghề và lĩnh vực hoạt động. Với mô hình tổ chức rộng lớn, hoạt động ở
nhiều cấp độ khác nhau, số lượng các tổ chức trực thuộc trong hệ thống cơ
quan nhà nước trải rộng từ trung ương đến địa phương, tính đa dạng đó tạo
cho hệ thống nhân sự của các cơ quan nhà nước vừa to về quy mô, vừa phức
tạp về cơ cấu tổ chức và phân loại, do đó số lượng người lao động làm việc
trong các cơ quan nhà nước ở Việt Nam rất lớn và có nhiều loại khác nhau.
Tuy nhiên, như phần trên đã nêu, bộ máy nhà nước bao gồm nhiều loại cơ
quan khác nhau trong đó cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp mới được gọi
là cơ quan nhà nước, còn các tổ chức Đảng, tổ chức chính trị - xã hội, đơn vị
sự nghiệp hay doanh nghiệp nhà nước chỉ là cơ quan thuộc khu vực nhà nước.

Trên cơ sở hệ thống các cơ quan Nhà nước, có thể phân loại các đối tượng lao
động làm việc trong cơ quan nhà nước bao gồm cán bộ, công chức, viên chức,
nhân viên hợp đồng. Việc tuyển dụng, sử dụng, quản lý các đối tượng này
được thực hiện bằng những phương thức, quy định khác nhau và do đó cũng
được điều chỉnh bằng những chế định pháp luật khác nhau.
Cán bộ, công chức, viên chức là những thuật ngữ cơ bản của chế độ
công vụ, công chức, thường xuyên xuất hiện trong mọi lĩnh vực của đời sống
xã hội. Thuật ngữ “cán bộ” được sử dụng khá lâu tại các nước xã hội chủ
nghĩa và bao hàm trong phạm vi rộng những người làm việc thuộc khu vực
nhà nước và tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Tuy nhiên, để xác
định cụ thể những tiêu chí nào là cán bộ thì từ trước đến nay chưa có văn bản

8


nào quy định chính thức. Ở Việt Nam, trải qua một thời gian dài cho đến
trước khi Luật Cán bộ, công chức, Luật Viên chức được ban hành, chúng ta
chưa xác định rõ ràng cán bộ, công chức, viên chức, chưa có một văn bản luật
nào giải thích các thuật ngữ này. Trong đời sống xã hội, từ lâu thuật ngữ “cán
bộ” được sử dụng rộng rãi nhưng không theo một quy định nào. “Cán bộ”
không chỉ để gọi những người làm việc trong các cơ quan của Đảng, của Nhà
nước, của tổ chức chính trị - xã hội mà còn được sử dụng cả trong các hoạt
động sự nghiệp như “cán bộ y tế”, “cán bộ coi thi”, “cán bộ dân phố”… Có
khi người ta sử dụng luôn cả cụm từ “cán bộ, công chức, viên chức” để chỉ
chung những người làm việc trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức
chính trị - xã hội.
Thuật ngữ “công chức”, “viên chức” thường được hiểu một cách khái
quát là những người được Nhà nước tuyển dụng, nhận một công vụ hoặc một
nhiệm vụ nhất định, do Nhà nước trả lương và có nghĩa vụ, bổn phận phục vụ
nhân dân, phục vụ Nhà nước theo các quy định của pháp luật. Tuy nhiên,

phạm vi xác định công chức hoặc viên chức lại là khác nhau đối với mỗi quốc
gia khác nhau phụ thuộc vào thể chế chính trị, cách thức tổ chức bộ máy nhà
nước, và lịch sử, văn hóa dân tộc mỗi quốc gia. Ví dụ có những quốc gia coi
công chức là những người làm việc trong bộ máy nhà nước (bao gồm cả cơ
quan quản lý nhà nước, đơn vị sự nghiệp hay các lực lượng vũ trang, công
an). Trong khi đó có những nước lại chỉ giới hạn những người làm việc trong
các cơ quan quản lý nhà nước hay hẹp hơn là cơ quan quản lý hành chính nhà
nước. Ở nhiều quốc gia, đặc điểm chung của công chức thường là:
- Là công dân của nước đó;
- Được tuyển dụng qua thi tuyển hoặc xét tuyển;

9


- Được bổ nhiệm vào một ngạch, một chức danh hoặc gắn với một ví trí
việc làm;
- Được hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
Khái niệm “công chức” bắt đầu xuất hiện ở Việt Nam khi Chủ tịch Hồ
Chí Minh ký Sắc lệnh 76/SL ngày 20/5/1950 ban hành Quy chế công chức,
trong đó công chức chỉ được xác định trong phạm vi các cơ quan Chính phủ,
được quy định tại Điều 1 “những công dân Việt Nam được chính quyền nhân
dân tuyển dụng, giao giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính
phủ, ở trong hay ngoài nước, đều là công chức theo Quy chế này, trừ những
trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định”. Một thời gian dài chúng ta
quen thuộc với việc thực hiện chế độ “cán bộ” trên phạm vi cả nước. Theo đó,
tất cả những người làm việc trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức
chính trị - xã hội, doanh nghiệp nhà nước, lực lượng vũ trang đều được gọi
chung trong một cụm từ là “cán bộ, công nhân viên chức nhà nước”.
Sau đó, tại Nghị định số 169/HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng ban hành
ngày 25/5/1991 về công chức Nhà nước đã quy định công chức theo một

phạm vi rộng hơn, bao gồm:
- Những người làm việc trong các cơ quan hành chính Nhà nước ở
Trung ương, ở các tỉnh, huyện và cấp tương đương;
- Những người làm việc trong các Đại sứ quán, lãnh sự quán của
nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài;
- Những người làm việc trong các trường học, bệnh viện, cơ quan
nghiên cứu khoa học, cơ quan báo chí, phát thanh, truyền hình của
Nhà nước và nhận lương từ ngân sách;

10


- Những nhân viên dân sự làm việc trong các cơ quan Bộ Quốc
phòng;
- Những người được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ
thường xuyên trong bộ máy của các cơ quan Tòa án, Viện kiểm sát
các cấp;
- Những người được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ
thường xuyên trong bộ máy của Văn phòng Quốc hội, Hội đồng
Nhà nước, Hội đồng nhân dân các cấp;
Những trường hợp riêng biệt khác do Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng
quy định.
Phạm vi công chức không bao gồm:
- Các đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp;
- Những người giữ các chức vụ trong các hệ thống lập pháp, hành
pháp, tư pháp được Quốc hội hoặc Hội đồng nhân dân các cấp bầu
ra hoặc cử ra theo nhiệm kỳ;
- Những hạ sĩ quan, sĩ quan tại ngũ trong Quân đội Nhân dân Việt
Nam, bộ đội biên phòng;
- Những người làm việc theo chế độ tạm tuyển, hợp đồng và những

người đang thời kỳ tập sự chưa được xếp vào ngạch;
- Những người làm việc trong các tổ chức sản xuất, kinh doanh của
Nhà nước;
- Những người làm việc trong các cơ quan của Đảng và Đoàn thể
nhân dân.

11


Đến năm 1998, khi Pháp lệnh Cán bộ, công chức được ban hành,
những người làm việc trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị của Đảng, Nhà
nước, đoàn thể được gọi chung trong một cụm từ là “cán bộ, công chức”. Lúc
này, phạm vi và đối tượng cán bộ, công chức đã được thu hẹp so với trước,
nhưng vẫn gồm cả khu vực hành chính nhà nước, khu vực sự nghiệp và các
cơ quan của Đảng, đoàn thể. Những người làm việc trong các tổ chức, đơn vị
còn lại như doanh nghiệp nhà nước, lực lượng vũ trang thì do các văn bản
pháp luật về lao động, về sĩ quan quân đội nhân dân Việt Nam, về công an
nhân dân Việt Nam… điều chỉnh.
Năm 2003, khi sửa đổi, bổ sung lần thứ hai (lần thứ nhất vào năm
2000) một số điều của Pháp lệnh Cán bộ, công chức, Nhà nước đã thực hiện
việc phân định biên chế hành chính với biên chế sự nghiệp. Việc phân định
này đã tạo cơ sở để đổi mới cơ chế quản lý đối với cán bộ, công chức trong
các cơ quan Nhà nước với cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp của
Nhà nước. Nhưng đến thời điểm này, vấn đề làm rõ thuật ngữ “công chức” và
thuật ngữ “viên chức” vẫn chưa được giải quyết.
Vì không xác định và phân biệt được rõ thuật ngữ “cán bộ”, “công
chức”, “viên chức” nên đã dẫn đến những hạn chế và khó khăn trong quá
trình xác định những điểm khác nhau liên quan đến quyền và nghĩa vụ, đến cơ
chế và các quy định về quản lý, tuyển dụng, sử dụng phù hợp với tính chất,
đặc điểm hoạt động của từng đối tượng.

Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và Luật Viên chức 2010 đã giải
quyết tương đối triệt để và khoa học, làm rõ được những tiêu chí xác định ai
là cán bộ, ai là công chức, ai là viên chức, phù hợp với lịch sử hình thành đội
ngũ cán bộ, công chức, viên chức, tạo cơ sở và căn cứ để đưa ra những nội
dung đổi mới và cải cách chế độ công vụ, công chức trong thời gian tới.

12


Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ
chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt
Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành
phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng
lương từ ngân sách nhà nước [21, Điều 4]. Theo quy định này thì tiêu chí xác
định cán bộ gắn với cơ chế bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức
danh theo nhiệm kỳ. Những người đủ các tiêu chí chung của cán bộ, công
chức mà được tuyển vào làm việc trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ
chức chính trị - xã hội thông qua con đường bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ
chức vụ chức danh theo nhiệm kỳ thì được xác định là cán bộ. Việc quản lý
cán bộ phải thực hiện theo các văn bản pháp luật tương ứng chuyên ngành
điều chỉnh hoặc theo Điều lệ. Căn cứ vào các tiêu chí do Luật Cán bộ, công
chức quy định, những ai là cán bộ trong cơ quan của Đảng, tổ chức chính trị xã hội sẽ được các cơ quan có thẩm quyền của Đảng căn cứ Điều lệ Đảng, của
tổ chức chính trị - xã hội quy định cụ thể. Những ai là cán bộ trong cơ quan
nhà nước sẽ được xác định theo quy định của Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ
chức Chính phủ, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tổ chức Viện Kiểm sát
nhân dân, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và UBND và các quy định khác
của pháp luật có liên quan.
Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào
ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà

nước, tổ chức chính trị – xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ
quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân
chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an
nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy
lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt

13


Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự
nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối
với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập
thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy
định của pháp luật [21, Điều 4]. Theo quy định này thì tiêu chí để xác định
công chức gắn với cơ chế tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức
danh. Những người đủ các tiêu chí chung của cán bộ, công chức mà được
tuyển vào làm việc trong các cơ quan, đơn vị của Đảng, Nhà nước, tổ chức
chính trị - xã hội, bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập
thông qua quy chế tuyển dụng (thi tuyển, xét tuyển), bổ nhiệm vào ngạch,
chức vụ, chức danh thì được xác định là công chức. Công chức là những
người được tuyển dụng lâu dài, hoạt động của họ gắn với quyền lực công
(hoặc quyền hạn hành chính nhất định) được cơ quan có thẩm quyền trao cho
và chịu trách nhiệm trước cơ quan, tổ chức có thẩm quyền về việc thực hiện
nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Việc tuyển dụng, sử dụng, quản lý, các chế
độ chính sách đối với công chức được quy định bởi Luật Cán bộ, công chức
và các văn bản hướng dẫn thi hành.
Viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm,
làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng
lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật
[22, Điều 2]. Đây là những người mà hoạt động của họ nhằm cung cấp các

dịch vụ cơ bản, thiết yếu cho người dân như giáo dục, đào tạo, y tế, an sinh xã
hội, hoạt động khoa học, văn hóa, nghệ thuật, thể dục, thể thao… Những hoạt
động này không nhân danh quyền lực chính trị hoặc quyền lực công, không
phải là các hoạt động quản lý nhà nước mà chỉ thuần túy mang tính nghề
nghiệp gắn với nghiệp vụ, chuyên môn. Do đó, viên chức được phân định với
công chức dựa trên đặc điểm riêng là được tuyển dụng căn cứ vào vị trí việc

14


làm, làm việc theo chế độ hợp đồng làm việc ký kết với thủ trưởng đơn vị sự
nghiệp công lập và hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập.
Mặc dù làm việc theo chế độ “hợp đồng” nhưng viên chức cũng chịu sự điều
chỉnh của Luật Viên chức, cũng được tuyển dụng, sử dụng, quản lý theo các
quy định của pháp luật chuyên ngành như công chức.
Những người làm việc trong các tổ chức kinh tế của nhà nước không
phải là cán bộ và cũng không phải là công chức. Đó là những người làm việc
trong những thực thể hoạt động dựa trên nguyên tắc lợi nhuận. Đối với nhóm
lực lượng vũ trang, công an nhân dân, những người là sỹ quan, quân nhân
chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng, hạ sỹ quan chuyên nghiệp cũng không
thuộc vào phạm vi công chức. Tuy nhiên, nhóm đối tượng này không thuộc cơ
quan nhà nước.
Nhân viên hợp đồng bao gồm những người làm một số loại công việc
chuyên môn mà những người trong biên chế đang đảm nhận công việc không
có đủ điều kiện, khả năng thực hiện hoặc làm một số loại công việc trong cơ
quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp như: sửa chữa, bảo trì đối với hệ
thống cấp điện, cấp, thoát nước ở công sở, xe ô tô và các máy móc, thiết bị
khác đang được sử dụng trong cơ quan; lái xe; bảo vệ; vệ sinh; trông giữ
phương tiện đi lại của cán bộ, công chức và khách đến làm việc với cơ quan;
và công việc khác như nấu ăn tập thể, tạp vụ, chăm sóc và bảo vệ cảnh quan

trong cơ quan,... Nhóm đối tượng này chịu sự điều chỉnh của Nghị định số
68/2000/NĐ-CP của Chính phủ về thực hiện chế độ hợp đồng một số loại
công việc trong cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp trên cơ sở
điều chỉnh chung của BLLĐ. Đây chính là người lao động làm việc theo chế
độ HĐLĐ trong cơ quan nhà nước.

15


Theo cách phân loại, mô tả cơ chế hình thành, hoạt động của lực lượng
lao động trên, luận văn này tập trung nghiên cứu hoạt động tuyển dụng đối
với người làm việc theo chế độ HĐLĐ.
1.2. So sánh hoạt động tuyển dụng công chức, viên chức và người
lao động hợp đồng trong cơ quan nhà nước
Tuyển dụng là một hoạt động diễn ra trong thời gian ngắn nhưng lại
ảnh hưởng lâu dài tới sự tồn tại và phát triển của một đơn vị. Nếu tuyển dụng
được thực hiện có hiệu quả sẽ là cơ sở để xây dựng một đội ngũ nhân viên có
trình độ, năng lực và sự phát triển của đơn vị. Ngược lại, nếu tuyển dụng
không được tiến hành một cách nghiêm túc sẽ làm giảm hiệu quả hoạt động
chung, thậm chí còn mang tới những nguy cơ cho sự sa sút hoặc sụp đổ của
một đơn vị. Trong công tác tuyển dụng, bất kỳ nhà tuyển dụng nào cũng phải
đặt ra những điều kiện, hình thức, trình tự, thủ tục để tuyển được những đối
tượng phù hợp. Với 3 nhóm đối tượng công chức, viên chức và người lao
động hợp đồng làm việc trong cơ quan nhà nước, hoạt động tuyển dụng được
điều chỉnh bởi các văn bản pháp luật khác nhau, đồng thời bản chất và đặc
điểm của hoạt động tuyển dụng các nhóm đối tượng này cũng khác nhau.
1.2.1. Khái niệm tuyển dụng
Tuyển dụng là một hoạt động thường xuyên, quan trọng và là khâu tiên
quyết trong quá trình hình thành đội ngũ nhân lực của bất kỳ cơ quan, tổ chức
nào. Thông qua công tác tuyển dụng lao động, Nhà nước quản lý được nguồn

nhân lực, đảm bảo cho người lao động khả năng lựa chọn công việc phù hợp
với trình độ chuyên môn và điều kiện hoàn cảnh, tạo điều kiện cho người lao
động làm việc hiệu quả và có trách nhiệm.

16


Trong hệ thống văn bản pháp luật nước ta điều chỉnh 3 nhóm đối tượng
công chức, viên chức, lao động hợp đồng, không có định nghĩa chính xác về
thuật ngữ tuyển dụng.
+ Luật Cán bộ, công chức và các văn bản hướng dẫn thi hành không có
quy định về khái niệm tuyển dụng, mà đi thẳng vào các quy định về tuyển
dụng, sử dụng, quản lý cán bộ, công chức.
+ Luật Viên chức quy định: Tuyển dụng là việc lựa chọn người có phẩm
chất, trình độ và năng lực vào làm viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập.
+ BLLĐ năm 1994, được sửa đổi, bổ sung theo Luật sửa đổi, bổ sung
một số điều của BLLĐ năm 2002, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của
BLLĐ năm 2006, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2007 và BLLĐ năm
2012 không có khái niệm về tuyển dụng lao động.
Trên thực tế, do hình thức, nội dung tuyển dụng lao động trong cơ quan
nhà nước nói riêng và tuyển lao động làm việc trong các cơ quan, tổ chức nói
chung rất đa dạng, điều chỉnh bởi nhiều chế định pháp luật khác nhau, nên
khái niệm hay cách hiểu về nội dung tuyển dụng cũng thay đổi. Khái niệm
tuyển dụng lao động do một số tác giả đưa ra cũng khác nhau:
Theo giáo trình Luật lao động cơ bản của ThS Diệp Thành Nguyên:
“Tuyển dụng lao động là một quá trình tuyển chọn và sử dụng lao động của
các cơ quan Nhà nước, các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế, các tổ
chức và cá nhân do Nhà nước quy định, nhằm đáp ứng nhu cầu sử dụng lao
động của mình” [18, tr36]. Khái niệm tuyển dụng do ThS Diệp Thành Nguyên
nêu bao gồm cả quá trình tuyển chọn và sử dụng lao động. Tuy nhiên, khái

niệm này vẫn chưa chính xác. Việc sử dụng lao động là một quá trình lâu dài
thực hiện sau khi đã tuyển dụng được người lao động vào làm việc, với nhiều

17