Pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp từ thực tiễn huyện giao thủy, tỉnh nam định

PHẠM NGỌC HOAN

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ
CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ

LUẬT KINH TẾ

PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT
NÔNG NGHIỆP TỪ THỰC TIỄN HUYỆN GIAO THỦY,
TỈNH NAM ĐỊNH

PHẠM NGỌC HOAN

2016 - 2018
HÀ NỘI – 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ

PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT
NÔNG NGHIỆP TỪ THỰC TIỄN HUYỆN GIAO THỦY,
TỈNH NAM ĐỊNH

PHẠM NGỌC HOAN

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ
MÃ SỐ: 8380107

Người hướng dẫn khoa học: PGS. TS. PHẠM HỮU NGHỊ

HÀ NỘI – 2018


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan toàn bộ nội dung Luận văn là kết quả của một quá
trình nghiên cứu nghiêm túc của riêng tôi, dưới sự hướng dẫn khoa học của
Phó Giáo sư, Tiến sĩ Phạm Hữu Nghị, Viện Nhà nước và Pháp luật. Tất cả các
ý kiến của tác giả khác nêu trong luận văn đều được trích dẫn theo đúng quy
định. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công
trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính
chính xác, tin cậy và trung thực.
Tôi xin chựu trách nhiệm hoàn toàn về lời cam đoan này.

Tác giả luận văn

Phạm Ngọc Hoan


LỜI CẢM ƠN
Luận văn thạc sĩ Luật Kinh tế với đề tài “Pháp luật về bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp từ thực tiễn huyện Giao Thủy, tỉnh Nam Định ”
là kết quả của quá trình cố gắng của bản thân và được sự giúp đỡ, động viên khích
lệ của các thầy, bạn bè đồng nghiệp và người thân. Qua trang viết này tác giả xin
gửi lời cảm ơn tới những người đã giúp đỡ tôi trong thời gian học tập, nghiên cứu

khoa học vừa qua.
Tôi xin tỏ lòng kính trọng và biết ơn sâu sắc đối với thầy giáo PGS.TS. Phạm
Hữu Nghị đã trực tiếp tận tình hướng dẫn tôi thực hiện luận văn này. Xin chân
thành cảm ơn lãnh đạo Trường Đại học mở Hà Nội, Khoa Sau Đại học và Khoa
Luật đã tạo điều kiện cho tôi hoàn thành tốt công việc nghiên cứu khoa học của
mình. Cuối cùng tôi xin chân thành cảm ơn đồng nghiệp, đơn vị công tác đã giúp đỡ
tôi trong quá trình học tập và thực hiện Luận văn.

TÁC GIẢ

Phạm Ngọc Hoan


MỤC LỤC
Danh mục từ viết tắt..............................................................................................
Danh mục bản viết tắt............................................................................................
Danh mục bảng biểu..............................................................................................
Trang
MỞ ĐẦU ................................................................................................................ 1
1. Tính cấp thiết của đề tài ....................................................................................... 1
2. Tình hình nghiên cứu ........................................................................................... 2
3. Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu ..................................................... 2
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ........................................................................ 3
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu .................................................... 3
6. Ý nghĩa của việc nghiên cứu ................................................................................ 4
7. Kết cấu của luận văn............................................................................................ 4
Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG
KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP ............................................... 5
1.1. Những vấn đề lý luận về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp5
1.1.1. Cơ sở lý luận của chính sách bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông

nghiệp ..................................................................................................................... 5
1.1.2. Khái niệm “Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp” ................ 7
1.1.3. Đặc điểm của bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ............... 9
1.2. Lý luận về pháp luật bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ... 11
1.2.1. Sự cần thiết phải có pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp .......................................................................................................... 11
1.2.2. Khái niệm pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp12
1.2.3. Yêu cầu đối với hệ thống pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp .......................................................................................................... 13
1.2.4. Đặc điểm của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp ................................................................................................................... 15
1.2.5. Hình thức của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp ................................................................................................................... 16
1.2.6. Nội dung của pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp ................................................................................................................... 17


1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp ................................................................................................... 19
1.3.1. Yếu tố chính trị ........................................................................................... 19
1.3.2. Yếu tố kinh tế .............................................................................................. 21
1.3.3. Yếu tố xã hội ............................................................................................... 22
1.3.4. Yếu tố hội nhập quốc tế .............................................................................. 24
TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 ........................................................................................ 26
Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN PHÁP
LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP
TẠI HUYỆN GIAO THỦY, TỈNH NAM ĐỊNH ................................................... 27
2.1. Thực trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp27
2.1.1. Khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp .................. 28
2.1.2. Nguyên tắc bồi thuờng, hỗ trợ .................................................................... 29

2.1.2.1. Nguyên tắc bồi thường về đất.................................................................... 30
2.1.2.2. Nguyên tắc bồi thường thiệt hại về tài sản, ngừng sản xuất, kinh doanh ... 33
2.1.2.3. Nguyên tắc hỗ trợ ..................................................................................... 33
2.1.3. Chủ thể thực hiện việc bồi thường ............................................................. 34
2.1.4. Nội dung của bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ............. 35
2.1.4.1. Bồi thường về đất ...................................................................................... 35
2.1.4.2. Bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại ................................................. 37
2.1.4.3. Bồi thường thiệt hại về tài sản, ngừng sản xuất, kinh doanh khi Nhà nước
thu hồi đất ............................................................................................................. 39
2.1.5. Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ........................................... 40
2.1.5.1. Hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất ......................................................... 40
2.1.5.2. Hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm đối với trường hợp
thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp. 42
2.1.6. Bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp trong một số
trường hợp đặc biệt .............................................................................................. 43
2.1.7. Kinh phí thực hiện bồi thường, hỗ trợ ........................................................ 45
2.1.8. Nội dung phương án bồi thường, hỗ trợ..................................................... 46
2.1.9. Trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ ........................................................... 46
2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp tại huyện Giao Thủy ................................................................................ 49


2.2.1. Các văn bản của chính quyền địa phương về bồi thường khi Nhà nước thu
hồi đất nông nghiệp tại huyện Giao Thủy. ........................................................... 50
2.2.2. Thực trạng thi hành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp trên địa bàn huyện Giao Thủy......................................................... 53
TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 ........................................................................................ 68
Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ
NÂNG CAO HIỆU QUẢ THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ
NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP TỪ THỰC TIỄN HUYỆN GIAO THỦY,

TỈNH NAM ĐỊNH ................................................................................................ 69
3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật
về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ......................................... 69
3.1.1. Nâng cao tính ổn định của hệ thống pháp luật về bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất nông nghiệp ......................................................................................... 69
3.1.2. Nâng cao tính chuẩn mực của hệ thống pháp luật về bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất nông nghiệp ......................................................................................... 69
3.1.3. Nâng cao tính thống nhất của hệ thống pháp luật về bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất nông nghiệp ......................................................................................... 70
3.1.4. Nâng cao tính minh bạch của hệ thống pháp luật về bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất nông nghiệp ......................................................................................... 70
3.1.5. Hoàn thiện hệ thống pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp dựa trên nguyên tắc kết hợp hài hòa giữa lợi ích Nhà nước, lợi ích doanh nghiệp
với lợi ích của toàn xã hội và lợi ích của người có đất nông nghiệp bị thu hồi. ............. 70
3.1.6. Việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp phải đặt trong mối tương quan với việc hoàn thiện hệ thống pháp luật
nói chung và hệ thống pháp luật về đất đai nói riêng. ............................................ 71
3.1.7. Hoàn thiện hệ thống pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp cần nghiên cứu, tiếp thu kinh nghiệm pháp lý và thực tiễn của các nước trên
thế giới về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. ............................... 72
3.2. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp ................................................................................................... 72
3.2.1. Nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật về bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp ................................................................................ 73
3.2.4. Hoàn thiện cơ chế xác định giá bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp ................................................................................................................... 76


3.2.5. Tạo cơ chế công bằng giữa những người có đất phải di chuyển và những
người được hưởng lợi từ việc thu hồi đất ............................................................... 77

3.2.6. Luật Đất đai cần xem xét bồi thường về đất không chỉ với tư cách là tài sản
mà còn là tài nguyên và tư liệu sản xuất. ............................................................... 77
3.2.7. Cần đa dạng hóa hình thức bồi thường trên cơ sở nâng cao đồng thuận xã
hội. ........................................................................................................................ 78
3.2.8. Nâng cao sự đồng thuận của người dân đối với phương án bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư. ...................................................................................................... 79
3.2.9. Chính sách người dân tham gia vào lập quy hoạch sử dụng đất ................... 79
3.2.10. Bổ sung thuật ngữ “Bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại” ................. 79
3.3. Các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn huyện Giao Thủy tỉnh Nam Định . 80
3.3.1. Nâng cao chất lượng của đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện công tác bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp.................................................... 80
3.3.2. Tăng cường công tác quản lý nhà nước về đất đai ..................................... 81
3.3.3. Tăng cường rà soát, hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật về bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp.................................................... 81
3.3.4. Tăng cường kiểm tra, giám sát trong việc thực hiện bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp .............................................................................. 82
3.3.5. Tăng cường tuyên truyền, phổ biến các quy định của pháp luật về bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất ......................................................................... 82
3.3.6. Xây dựng phương án bồi thường sát thực tế .............................................. 83
3.3.7. Nâng cao chất lượng giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến công tác
bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp.............................................. 84
3.3.8. Cải cách thủ tục hành chính trong việc bồi thường khi nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp .................................................................................................... 85
3.3.9. Tăng cường trách nhiệm của người đứng đầu ........................................... 86
3.3.10. Tăng cường sự phối kết hợp giữa các tổ chức đoàn thể quận với các
phòng, ban chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân quận trong công tác bồi thường
khí Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ................................................................ 86
TIỂU KẾT CHƯƠNG 3 ........................................................................................ 87
KẾT LUẬN ........................................................................................................... 88

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................... 90


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Nông nghiệp là một ngành kinh tế quan trọng trong cơ cấu kinh tế của mỗi quốc
gia, đặc biệt là đối với Việt Nam, quốc gia có ngành nông nghiệp chiếm tỷ trọng cao
trong cơ cấu kinh tế trong khi ngành công nghiệp và dịch vụ còn chưa thực sự phát
triển. Về nguyên tắc, có hai yếu tố quan trọng nhất quyết định đến sự phát triển của
nông nghiệp đó là nông dân và đất đai. Nông dân là người lao động trực tiếp tác động
vào đất đai để tạo ra các sản phẩm vật chất phục vụ cho các nhu cầu của xã hội. Đất
đai là tư liệu sản xuất chủ yếu, quan trọng nhất trong lĩnh vực nông nghiệp. Kể từ khi
Nhà nước ra đời, đất đai luôn là vấn đề trọng tâm của mỗi chế độ xã hội. Mỗi quốc gia
đều phải xác định một quỹ đất để phục vụ cho sản xuất nông nghiệp.
Tại Việt Nam, sự phát triển của kinh tế đẩy nhanh tốc độ đô thị hoá và công
nghiệp hoá. Điều này dẫn đến nhu cầu thu hồi đất nông nghiệp để phục vụ cho các
mục đích khác. Bên cạnh những lợi ích có được thì việc thu hồi đất nông nghiệp cũng
đặt ra những vấn đề xã hội đối với người nông dân đó là họ sẽ lấy gì để sinh sống khi
không còn đất nông nghiệp. Chính vì lẽ đó, vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp được đặt ra.
Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là một vấn đề tuy không mới
nhưng không bao giờ là cũ. Bởi lẽ, đây là vấn đề liên quan mật thiết đến quyền và lợi
ích hợp pháp của công dân. Mặc dù Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn
thi hành đã dần khắc phục những hạn chế, thiếu sót trong các quy định của pháp luật
về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp nhưng thực tiễn cho thấy vẫn còn
nhiều tranh chấp, khiếu nại, tố cáo của công dân liên quan đến công tác này. Câu hỏi
đặt ra là nếu các quy định của pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp đã hoàn thiện thì liệu có còn nhiều vụ việc khiếu nại, tố cáo đến như vậy? Do
vậy, đây tuy không phải là đề tài mới nhưng vẫn cần phải tiếp tục nghiên cứu. Thực
tiễn từ huyện Giao Thủy mang những điểm chung của cả nước và tỉnh Nam Định

nhưng đồng thời cũng có những đặc thù riêng. Việc nghiên cứu đề tài sẽ góp phần
nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý nhà nước về bồi thường khi nhà nước thu
hồi đất nông nghiệp trên địa bàn huyện.
Chính vì lẽ đó, tôi lựa chọn đề tài “Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu
hồi đất nông nghiệp từ thực tiễn huyện Giao Thủy, tỉnh Nam Định” để tiến hành
nghiên cứu trong khuôn khổ luận văn thạc sĩ chuyên ngành Luật Kinh tế.

1


2. Tình hình nghiên cứu
Bồì thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là một vấn đề pháp lý nhận
được nhiều sự quan tâm của các luật gia, các nhà nghiên cứu, các nhà lập pháp và mọi
tầng lớp nhân dân. Có nhiều bài viết, công trình nghiên cứu về vấn đề này như:
Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất theo Luật Đất đai năm 2013
của tác giả Phạm ThuThủy (Tạp chí Luật học số Đặc san Luật Đất đai năm
2013/2014), Bình luận và góp ý với các quy định về thu hồi đất, bồi thường về đất, hỗ
trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất trong dự thảo Luật đất đai sửa đổi của tác
giả Nguyễn Quang Tuyến (Tạp chí Nhà nước và Pháp luậ số 5/2013), Bảo đảm quyền
con người trong các quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất của tác giả Cao Vũ Minh (Tạp chí Luật học. Số 1 /2013), Bàn về
cơ chế xác định giá đất để bồi thường khi nhà nước thu hồi đất trong dự thảo Luật đất
đai sửa đổi của tác giả Lê Vũ Nam (Tạp chí Khoa học pháp lý số đặc san 1/2013),
Giải quyết các khiếu kiện liên quan đến thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ tái định
cư khi nhà nước thu hồi đất - những vướng mắc và giải pháp kiến nghị của tác giả
Nguyễn Văn Cường và Phan Thị Thu Hà (Tạp chí Toà án nhân dân số 19/2010) ,
Những tồn tại, vướng mắc phát sinh trong quá trình áp dụng các phương
thức bồi thường khi nhà nước thu hồi đất của tác giả Nguyễn Thị Nga (Tạp chí Luật
học số 5/2011) , Luận án tiến sĩ luật học của tác giả Phạm Thu Thuỷ, Pháp luật
về bồi thường, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất của Singapore và Trung Quốc Những gợi mở cho Việt Nam trong hoàn thiện pháp luật về bồi thường, tái định

cư khi nhà nước thu hồi đất của tác giả Nguyễn Quang Tuyến và Nguyễn Ngọc
Minh (Tạp chí Luật học số 10/2010) , Tăng cường hiệu quả quản
lý nhà nước về bồi thường khi thu hồi đất nông nghiệp của tác giả Trần Văn Duy (Tạp
chí Luật sư Việt Nam số 11/2016), Vấn đề bồi thường, giải phóng mặt
bằng khi Nhà nước thu hồi đất của tác giả Lê Thị Nhung (Tạp chí Dân chủ và Pháp
luật số 10/2015), Xác định thiệt hại và bồi thường thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất
của tác giả Phan Trung Hiền (Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 10/2016)…
3. Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực
tiễn (qua thực tiễn huyện Giao Thủy, tỉnh Nam Định) của pháp luật về bồi thường khi
nhà nước thu hồi đất nông nghiệp, từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về
bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà nuớc
về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp.
2


Để đạt được mục đích nghiên cứu, nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn là tập
trung làm rõ những vấn đề sau: (1) Khái niệm bồi thường khi nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp, (2) các vấn đề lý luận về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp, (3) các yếu tố ảnh hưởng đến công tác bồi thường khi nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp, (4) thực trạng pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp, (5) thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thuờng khi nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp tại huyện Giao Thủy, tỉnh Nam Định, (6) định hướng và giải pháp hoàn thiện
pháp luật và bảo đảm thực hiện pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu các vấn đề lý luận về pháp luật về bồi thường
khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp, các quy định của pháp luật và thực tiễn thi hành
pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp.

4.2. Phạm vi nghiên cứu
Tác giả tập trung nghiên cứu các quy định về bồi thường khi nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn
thi hành đồng thời nghiên cứu thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thường khi nhà nước
thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn huyện Giao Thủy, tỉnh Nam Định giai đoạn 20112017. Bên cạnh đó, tác giả nghiên cứu khái lược quy định của pháp luật Việt Nam về
bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp qua các giai đoạn lịch sử và quy định
về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của một số nước trên thế giới.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
Vấn đề bồi thường khi thu hồi đất nông nghiệp được xem xét dưới các góc độ
khác nhau tuỳ theo chế độ chính trị của mỗi quốc gia. Tại Việt Nam, đất đai (trong đó
có đất nông nghiệp) thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống
nhất quản lý [28, Điều 4]. Do đó, khi nghiên cứu về vấn đề bồi thường khi nhà nước
thu hồi đất nông nghiệp, tác giả sử dụng phương pháp duy vật biện chứng của chủ
nghĩa Mác – Lê nin và các phương pháp nghiên cứu khoa học pháp lý chuyên ngành
khác để giải quyết những vấn đề lý luận liên quan đến bồi thường khi nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp. Trong đó chú trọng sử dụng phương pháp logic pháp lý, phương pháp
lịch sử, tổng hợp để nghiên cứu quy định của pháp luật Việt Nam về bồi thường khi
nhà nước thu hồi đất qua các thời kỳ lịch sử. Đồng thời, tác giả sử dụng phương pháp

3


phân tích, so sánh để phân tích các quy định của pháp luật Việt Nam và các nước trên
thế giới về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp.
6. Ý nghĩa của việc nghiên cứu
Luận văn đã làm rõ các vấn đề lý luận chung nhất và phân tích những ưu điểm
cũng như hạn chế trong các quy định pháp luật hiện hành về bồi thường khi nhà nước
thu hồi đất nông nghiệp đồng thời làm rõ những đặc thù trong quá trình thi hành pháp
luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp tại huyện Giao Thủy, tỉnh
Nam Định. Bên cạnh đó, luận văn đã chỉ ra được những bất cập, tồn tại trong các quy

định pháp luật hiện hành và các giải pháp nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà
nước về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn huyện Giao
Thủy. Luận văn không chỉ có ý nghĩa về mặt lý luận mà còn có ý nghĩa thực tiễn to
lớn.
Với ý nghĩa khoa học và thực tiễn như vậy, luận văn có thể được sử dụng làm
tài liệu tham khảo hữu ích cho việc nghiên cứu và giảng dạy chuyên ngành luật đất đai
trong các cơ sở đào tạo ngành luật.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài mở đầu, kết luận, danh mục, tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn
gồm các chương sau:
- Chương 1: Những vấn đề lý luận về pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu
hồi đất nông nghiệp.
- Chương 2: Thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thường
khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp tại huyện Giao Thủy, tỉnh Nam Định.
- Chương 3: Các giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện
pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp từ thực tiễn huyện Giao
Thủy, tỉnh Nam Định

4


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT BỒI THƯỜNG KHI NHÀ
NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP
Chương này, tác giả nghiên cứu, phân tích những vấn đề lý luận chung nhất về
bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp và pháp luật về bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp. Từ đó, làm rõ khái niệm, bản chất của bồi thường khi
Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp, đồng thời tạo ra một cái nhìn tổng quan về pháp
luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp tại Việt Nam.
1.1. Những vấn đề lý luận về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

1.1.1. Cơ sở lý luận của chính sách bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp
- Đường lối, chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam về bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp.
Một trong những cơ sở lý luận quan trọng cho việc bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất nông nghiệp là chủ trương, đường lối của Đảng về đất đai nói chung và về
bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp nói riêng. Những chủ trương, đường
lối của Đảng được thể hiện trong các văn kiện, Nghị quyết của Đảng, Hiến pháp và
pháp luật.
+ Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống
nhất quản lý
Đất đai là một nguồn tài nguyên đặc biệt và mang tính giai cấp. Lịch sử phát
triển của nước ta đã chứng minh rõ ràng rằng, đất đai là một trong những tư liệu sản
xuất quan trọng của nhân dân và là một trong những động lực của cuộc cách mạng giải
phóng dân tộc vĩ đại mà dân tộc ta đã trải qua. Do đó, Đảng ta rất quan tâm đến chính
sách về đất đai. Đảng ta xác định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại
diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Quyền sử dụng đất là một loại tài sản và hàng
hoá đặc biệt, nhưng không phải là quyền sở hữu, được xác định cụ thể phù hợp với
từng loại đất, từng đối tượng và hình thức giao đất, cho thuê đất [34]. Đây chính là cơ
sở lý luận căn bản cho việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp.
Tại Việt Nam không có sở hữu tư nhân về đất đai nói chung và đất nông nghiệp
nói riêng. Thay vào đó, đất nông nghiệp thuộc sở hữu toàn dân và Nhà nước sẽ trao
quyền cho người dân sử dụng và người sử dụng đất nông nghiệp được quyền hưởng

5


các thành quả, lợi ích từ diện tích đất nông nghiệp được giao. Để thực hiện vai trò
quản lý của mình, Nhà nước có thể thu hồi đất nông nghiệp trong trường hợp cần thiết.
+ Quyền sử dụng đất là một quyền tài sản

Đất nông nghiệp là nguồn sinh sống chủ yếu của đại bộ phận nhân dân, mang
lại nhiều giá trị kinh tế cho người sử dụng đất, là tư liệu sản xuất chủ yếu tạo nên các
sản phẩm, hàng hóa. Do đó, quyền sử dụng đất nông nghiệp là một loại quyền tài sản
đặc biệt có thể chuyển nhượng, tặng cho, thừa kế…Và đương nhiên, người sử dụng đất
nông nghiệp hợp pháp sẽ là người nắm giữ quyền tài sản đó. Điều này đã được ghi
nhận tại [34].
Vấn đề bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp được đặt ra dựa
trên cơ sở quyền sở hữu về tài sản của công dân được pháp luật bảo hộ. Hiến pháp
năm 1946 quy định: Quyền sở hữu về tài sản của công dân Việt Nam được bảo đảm
(Điều 12). Điều 58 Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 2013 quy định: “Công dân
có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư
liệu sản xuất”. Như vậy, pháp luật luôn ghi nhận và bảo hộ quyền sở hữu, quyền tài
sản của công dân. Do đó, Nhà nước phải bồi thường khi thu hồi đất nông nghiệp.
- Bản chất của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam
Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước của nhân dân, do
nhân dân và vì nhân dân. Cho nên, mọi hoạt động của Nhà nước đều hướng tới phục
vụ và đảm bảo lợi ích cho nhân dân. Do đó, khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của
người dân để sử dụng vào bất kỳ mục đích gì thì Nhà nước phải có bổn phận và nghĩa
vụ phải bồi thường nhằm giúp người sử dụng đất sớm ổn định cuộc sống. Hơn nữa,
việc thu hồi đất của một bộ phận người sử dụng đất sẽ trực tiếp hoặc gián tiếp tạo ra
những lợi ích cho toàn xã hội nên mọi thành viên trong xã hội cần chung tay hỗ trợ
cho người có đất bị thu hồi thông qua tổ chức đại diện cho mình đó là Nhà nước.
- Mối quan hệ nhân quả giữa hành vi thu hồi đất của Nhà nước với thiệt hại
của người sử dụng đất có đất bị thu hồi
Thiệt hại về lợi ích của người sử dụng đất nông nghiệp là hậu quả phát sinh trực
tiếp từ hành vi thu hồi đất nông nghiệp của Nhà nước gây ra. Hơn nữa, trong điều kiện
Nhà nước và pháp quyền, mọi chủ thể trong xã hội bao gồm Nhà nước, công dân, các
tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị - xã hội…đều bình đẳng với nhau trước pháp luật.
Nước ta đang từng bước xây dựng một xã hội dân sự văn minh và hiện đại nơi mà ở đó
quyền lợi hợp pháp của mọi thành viên trong xã hội phải được luật pháp tôn trọng và

bảo vệ. Với cách tiếp cận như vậy, khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp mà làm thiệt
6


hại đến lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất thì Nhà nước có trách nhiệm bồi
thường thiệt hại cho họ.
1.1.2. Khái niệm “ đất nông nghiệp”

- đất nông nghiệp được định nghĩa là đất sử dụng vào mục đích sản xuất, nghiên
cứu, thí nghiệm về nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối và
mục đích bảo vệ, phát triển rừng. Đất nông nghiệp bao gồm đất sản xuất nông
nghiệp, đất lâm nghiệp, đất nuôi trồng thuỷ sản, đất làm muối và đất nông
nghiệp khác.
Đất nông nghiệp gồm:
- Đất sản xuất nông nghiệp: Là đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích sản xuất
nông nghiệp. Bao gồm đất trồng cây hàng năm và đất trồng cây lâu năm.
- Đất lâm nghiệp: Là đất có rừng tự nhiên hoặc có rừng trồng, đất khoanh nuôi
phục hồi rừng (đất đã giao, cho thuê để khoanh nuôi, bảo vệ nhằm phục hồi
rừng bằng hình thức tự nhiên là chính), đất để trồng rừng mới (đất đã giao, cho
thuê để trồng rừng và đất có cây rừng mới trồng chưa đạt tiêu chuẩn rừng). Theo
loại rừng lâm nghiệp bao gồm: đất rừng sản xuất, đất rừng phòng hộ, đất rừng
đặc dụng.
- Đất nuôi trồng thuỷ sản: Là đất được sử dụng chuyên vào mục đích nuôi,
trồng thuỷ sản, bao gồm đất nuôi trồng nước lợ, mặn và đất chuyên nuôi
trồng nước ngọt.
- Đất làm muối: Là đất các ruộng để sử dụng vào mục đích sản xuất muối.
- Đất nông nghiệp khác: Là đất tại nông thôn sử dụng để xây dựng nhà
kính (vườn ươm) và các loại nhà khác phục vụ mục đích trồng trọt, kể cả các
hình thức trồng trọt không trực tiếp trên đất, xây dựng chuồng trạichăn nuôi gia
súc, gia cầm và các loại động vật khác được pháp luật cho phép, đất để xây

dựng trạm, trại nghiên cứu thí nghiệm nông nghiệp, lâm nghiệp, diêm nghiệp,
thủy sản, xây dựng cơ sở ươm tạo cây giống, con giống, xây dựng nhà kho, nhà
của hộ gia đình, cá nhân để chứa nông sản, thuốc bảo vệ thực vật, phân bón,
máy móc, công cụ sản xuất nông nghiệp.
- Khái niệm “Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp”
Để xây dựng một hệ thống chính sách, pháp luật đúng đắn về bồi thường khi
Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp, trước tiên phải hiểu rõ nội hàm của khái niệm “Bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp”. Có nhiều cách hiểu, quan điểm khác
nhau về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. Có nhà nghiên cứu cho
7


rằng, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp chỉ là việc bồi thường về đất,
có nhà nghiên cứu cho rằng, bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp bao
gồm bồi thường về đất, bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại, hỗ trợ ổn định đời
sống và sản xuất. Chính vì lẽ đó, trong khoa học pháp lý ở Việt Nam hiện nay chưa có
một định nghĩa thống nhất về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. Pháp
luật Việt Nam hiện hành cũng không có một định nghĩa chính thức về khái niệm này
mà chỉ có định nghĩa “Bồi thường về đất” tại Luật Đất đai năm 2013.
Về bản chất, bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là một bộ phận
của bồi thường khi nhà nước thu hồi đất. Một trong những quan niệm phổ biến về bồi
thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp đó là: Bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp là việc Nhà nước hoặc tổ chức, cá nhân được nhà nước giao đất, cho
thuê đất nông nghiệp để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia,
lợi ích công cộng, phát triển kinh tế phải trả lại giá trị quyền sử dụng đất tương xứng
với giá trị quyền sử dụng đất của diện tích đất bị thu hồi và các chi phí đã đầu tư vào
đất cho người sử dụng đất có đủ điều kiện được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
[39]. Chính vì lẽ đó, hiện nay, trong các quy định của pháp luật về bồi thường khi nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp có sự phân biệt rõ ràng giữa “bồi thường về đất” với “hỗ
trợ khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp”. Theo đó: Bồi thường là việc Nhà nước

hoặc các tổ chức, cá nhân có có thẩm quyền trả lại giá trị quyền sử dụng đất tương
xứng với giá trị quyền sử dụng đất của diện tích đất bị thu hồi cho người sử dụng đất
trong khi đó, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước hỗ trợ người dân có đất
bị thu hồi ổn định cuộc sống, phát triển sản xuất. Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là
việc Nhà nước giải quyết các hệ quả xảy ra sau bồi thường. Nếu như bồi thường là
nghĩa vụ bắt buộc của Nhà nước thì hỗ trợ lại mang tính co giãn, không bắt buộc.
Như vậy, quan niệm trên cho rằng “Bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp” là việc trả lại giá trị quyền sử dụng đất của diện tích đất bị thu hồi. Theo tác
giả, định nghĩa trên là chưa đầy đủ. Bởi lẽ, việc thu hồi đất nông nghiệp không chỉ làm
người sử dụng đất nông nghiệp mất đi đất sản xuất mà còn ảnh hưởng đến cuộc sống,
việc làm và thu nhập của họ. Nhà nước là người chịu trách nhiệm bồi thường thì phải
bồi thường những thiệt hại trực tiếp và gián tiếp do mình gây ra. Thực tế hiện nay, do
tính chất không bắt buộc của việc “hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp” nên
nhiều cấp chính quyền mới chỉ chú trọng đến việc đền bù về đất mà chưa quan tâm
thích đáng đến việc hỗ trợ ổn định cuộc sống và sản xuất. Hỗ trợ khi nhà nước thu hồi

8


đất nông nghiệp phải là một bộ phận của khái niệm “Bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp”.
Chính vì lẽ đó, tác giả cho rằng, khái niệm “Bồi thường khi nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp” nên được định nghĩa như sau: Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp là việc Nhà nước hoặc tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho
thuê đất nông nghiệp để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia,
lợi ích công cộng, phát triển kinh tế phải trả lại giá trị quyền sử dụng đất tương xứng
với giá trị quyền sử dụng đất của diện tích đất bị thu hồi, các chi phí đã đầu tư vào đất
và hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất cho người sử dụng đất có đủ điều kiện được bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất.
1.1.3. Đặc điểm của bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

- Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp phản ánh bản chất và vai
trò của Nhà nước và chế độ sở hữu đất đai của quốc gia: Vượt qua khuôn khổ của một
chế định pháp lý đơn thuần, bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là cơ sở
để đánh giá nhà nước có thực sự là nhà nước của dân, do dân và vì dân, có thực sự vì
lợi ích của nhân dân lao động, có làm tròn vai trò “đại diện chủ sở hữu về đất đai” hay
không? Nếu các quy định về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp không
hợp lý thì sẽ không đảm bảo vai trò làm chủ của nhân dân, không đảm bảo quyền và
lợi ích hợp pháp của nhân dân lao động. Nếu các quy định về bồi thường khi nhà nước
thu hồi đất nông nghiệp không hợp lòng dân, gây bức xúc kéo dài trong nhân dân thì
cũng không đảm bảo vai trò “đại diện chủ sở hữu về đất đai” của Nhà nước.
- Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là trách nhiệm của Nhà
nước: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Vai trò quản lý
của Nhà nước được thể hiện ở nhiều khía cạnh trong đó có trách nhiệm bồi thường khi
thu hồi đất nông nghiệp. Trách nhiệm này được thực hiện bởi hệ thống các cơ quan
nhà nước từ Trung ương đến địa phương. Trong một số trường hợp, các tổ chức, cá
nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất có trách nhiệm bồi thường cho người có
đất bị thu hồi. Suy cho cùng, đây vẫn là trách nhiệm của Nhà nước bởi các tổ chức, cá
nhân này chỉ có thể thực hiện bồi thường khi có sự ủy quyền của cơ quan nhà nước có
thẩm quyền.
- Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp phát sinh từ việc Nhà nước
thu hồi đất nông nghiệp để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc
gia, công cộng hay vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội: Vấn đề bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp chỉ đặt ra đối với việc thu hồi đất nông nghiệp để sử
9


dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, công cộng hay vì mục đích
phát triển kinh tế - xã hội. Ngoài mục đích trên, người đang sử dụng đất nông nghiệp
được sử dụng ổn định, lâu dài. Đối với các trường hợp chuyển giao quyền sử dụng đất
nông nghiệp (không qua thu hồi đất nông nghiệp) thì thực hiện thông qua các giao dịch

mua bán, tặng cho và chuyển nhượng đất đai thông thường.
- Người được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp phải là người
sử dụng đất hợp pháp, tuân thủ các quy định của pháp luật về đất đai: Người sử dụng
đất hợp pháp là người có các giấy tờ chứng minh quyền sử dụng đất như hợp đồng
chuyển nhượng, tặng cho, thừa kế, quyết định hoặc bản án có hiệu lực của Tòa án, các
giấy tờ chứng minh nghĩa vụ tài chính đối với việc sử dụng đất nông nghiệp của
mình…Bên cạnh đó, người sử dụng đất còn phải sử dụng đất nông nghiệp đúng mục
đích, quyền sử dụng đất nông nghiệp phải được hình thành một cách hợp pháp.
- Phạm vi bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là giá trị quyền sử
dụng đất tương xứng với giá trị quyền sử dụng đất bị thu hồi, các chi phí đầu tư vào
đất, các khoản hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất: Theo tác giả, những hỗ trợ về cuộc
sống và sản xuất sau khi thu hồi đất nông nghiệp thuộc phạm vi của bồi thường khi
Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. Vấn đề hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp đảm bảo tính nhân văn, bản chất xã hội của Nhà nước. Mức bồi thường phải
tương xứng với giá trị quyền sử dụng đất bị thu hồi. Giá trị quyền sử dụng đất của diện
tích đất bị thu hồi cần được xác định theo cơ chế thị trường tại thời điểm thực hiện bồi
thường trên thực tế.
- Nhà nước giữ vai trò chủ động còn người sử dụng đất nông nghiệp bị thu hồi
đất ở thế bị động: Rõ ràng, với chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, người sử dụng đất
nông nghiệp (chủ yếu là nông dân) ở thế bị động khi Nhà nước có thể thu hồi đất bất
kỳ lúc nào nếu thấy cần thiết. Hơn nữa, việc thu hồi đất nông nghiệp của Nhà nước là
vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia nên người sử dụng đất nông nghiệp
không có quyền thỏa thuận giá đất để tính bồi thường cũng như mức hỗ trợ ổn định đời
sống và sản xuất mà phụ thuộc vào ý chí đơn phương của Nhà nước.
- Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp thể hiện mối quan hệ lợi ích
giữa nhiều tầng lớp trong xã hội: Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
không chỉ liên quan đến lợi ích của Nhà nước mà còn liên quan đến lợi ích của người
sử dụng đất nông nghiệp bị thu hồi và những đối tượng khác hưởng lợi từ việc thu hồi
đất nông nghiệp rồi chính sách giải quyết việc làm, ổn định cuộc sống và sản xuất cho
người có đất bị thu hồi. Chính vì vậy, bồi thường luôn là vấn đề quan trọng nhất của

10


mỗi dự án phải thu hồi đất nông nghiệp. Việc bồi thường diễn ra nhanh chóng, đúng
pháp luật, đúng tiến độ thì dự án sẽ được kịp thời triển khai phục vụ cho sự phát triển
của đất nước và ngược lại. Để xây dựng một phương án bồi thường tốt cần có sự tham
gia của nhiều cấp, nhiều ngành và toàn thể nhân dân.
- Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là một vấn đề chính trị
quan trọng: Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp không chỉ ảnh hưởng
đến các dự án phát triển kinh tế - xã hội mà còn ảnh hưởng đến mối quan hệ giữa
người dân và nhà nước, ảnh hưởng đến tình hình an ninh-chính trị, trật tự an toàn xã
hội tại địa bàn có đất nông nghiệp bị thu hồi hoặc trên cả nước. Thực tiễn cho thấy, có
nhiều mâu thuẫn trong việc bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp đã gây ra
những điểm nóng chính trị tại nhiều nơi trên đất nước, xảy ra nhiều cuộc tụ tập đông
người tại các cơ quan nhà nước và nhiều vụ việc khiếu nại, tố cáo vượt cấp, kéo dài.
1.2. Lý luận pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
1.2.1. Sự cần thiết phải có pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp
Theo lý luận chung về nhà nước và pháp luật, Nhà nước sinh ra để điều hòa các
mâu thuẫn trong xã hội, quản lý và duy trì sự tồn tại của xã hội. Nhà nước dùng pháp
luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội trong đó có quan hệ giữa nhà nước và công dân
trong vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. Rõ ràng, pháp luật là
cần thiết trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội. Với tính mệnh lệnh, cưỡng chế, quy
phạm, bắt buộc, được đảm bảo thi hành bởi Nhà nước, chỉ có pháp luật mới giúp Nhà
nước thể hiện được vai trò cai trị của mình. Vấn đề tác giả xem xét ở đây là việc xem
xét các quy định về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp với tư cách là
một hệ thống tương đối hoàn chỉnh và độc lập. Như chúng ta đã biết, trước khi Luật
Đất đai năm 1993 được ban hành, các quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp còn đơn giản, chưa được xây dựng thành một hệ thống các quy định
điều chỉnh toàn diện và đồng bộ các vấn đề pháp lý liên quan đến bồi thường khi nhà

nước thu hồi đất nông nghiệp. Từ khi Luật Đất đai năm 1993 được ban hành cho đến
nay, các quy định pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ngày
càng mang tính hệ thống, đầy đủ và toàn diện. Hệ thống pháp luật về bồi thường khi
nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là cần thiết vì những lý do sau đây:
Thứ nhất, pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp có đối
tượng điều chỉnh là các cơ quan nhà nước và người sử dụng đất nông nghiệp bị thu hồi
đất, phạm vi điều chỉnh là các quan hệ xã hội trong việc bồi thường khi Nhà nước thu
11


hồi đất nông nghiệp. Như vậy, pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp là một bộ phận của pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nhưng nó
có đối tượng điều chỉnh và phạm vi điều chỉnh riêng. Do đó, nó mang tính độc lập
tương đối và hoàn toàn có thể được xem xét với tư cách là một hệ thống pháp luật.
Thứ hai, các quan hệ xã hội trong lĩnh vực bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
chứa đựng nhiều tình huống phức tạp do đó, pháp luật cần có một hệ thống các quy
phạm pháp luật để dự liệu đầy đủ và cách giải quyết các tình huống pháp lý có thể xảy
ra trên thực tế. Nếu chỉ điều chỉnh các quan hệ xã hội trong việc bồi thường khi thu hồi
đất nông nghiệp bằng một vài quy định đơn giản thì không thể làm thỏa mãn hết yêu
cầu quản lý xã hội và lợi ích chính đáng của người có đất bị thu hồi. Hơn thế nữa, để
thực thi công tác bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp thì cần sự tham gia
của hệ thống các cơ quan nhà nước từ Trung ương đến địa phương. Các cơ quan nhà
nước có thẩm quyền thực hiện vai trò của mình bằng việc ban hành một số lượng lớn
các văn bản quy phạm pháp luật. Ví dụ: Pháp luật cần quy định cụ thể các trường hợp
thu hồi đất, các trường hợp được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, nguyên tắc,
trình tự, thủ tục bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Pháp luật là chuẩn mực chung
cho toàn xã hội vì vậy pháp luật cần phải đảm bảo sự công khai minh bạch. Việc quy
định cụ thể, chi tiết các vấn đề liên quan đến bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất sẽ
giúp cho người dân dễ tiếp cận với pháp luật, tránh sự lạm quyền trong khi thi hành
công vụ và trên hết là tạo ra sự thống nhất trong áp dụng pháp luật. Do vậy, Nhà nước

cần xây dựng hệ thống pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
để đảm bảo sự thống nhất trong nhận thức và hành động của các cơ quan nhà nước có
thẩm quyền, để đảm bảo điều chỉnh đồng bộ và toàn diện các vấn đề về bồi thường khi
nhà nước thu hồi đất nông nghiệp đồng thời hạn chế tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn
giữa các văn bản quy phạm pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp.
Thứ ba, việc xem xét pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp với tư cách là một hệ thống sẽ giúp Nhà nước xác định đúng đắn vị trí và vai
trò của công tác bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp, dành sự quan tâm
thích đáng và có định hướng đúng đắn trong việc nghiên cứu, hoàn thiện và phát triển
hóa các quy định pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp.
1.2.2. Khái niệm pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Pháp luật là tập hợp tất cả các quy phạm điều chỉnh các quan hệ xã hội , hành vi
xã hội nhằm tạo ra trật tự xã hội vì lợi ích của các chủ thể trong xã hội, vì lợi ích của
12


cộng đồng, của Nhà nước và của xã hội. Từ đó có thể hiểu. hệ thống pháp luật về bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là tổng thể các quy phạm pháp luật do
các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự luật định nhằm điều chỉnh
vấn đề bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp.
1.2.3. Yêu cầu đối với pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp
- Tính hợp hiến, hợp pháp: Các văn bản quy phạm pháp luật về bồi thường khi
Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp phải đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp. Về tính hợp
hiến, đây là nhân tố hàng đầu đảm bảo sự thống nhất của toàn bộ hệ thống pháp luật.
Tính hợp hiến đòi hỏi tất cả các quy phạm pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu
hồi đất nông nghiệp không được trái hoặc mâu thuẫn với Hiến pháp, bảo đảm tính
thống nhất, thứ bậc, hiệu lực pháp lý của văn bản, tạo thành một hệ thống thống nhất
về tên gọi với thứ bậc cao thấp khác nhau theo quy định của Hiến pháp. Về tính hợp

pháp, thuật ngữ này khi được sử dụng cùng với thuật ngữ “tính hợp hiến” không bao
hàm ý nghĩa về sự phù hợp với các quy định của pháp luật nói chung (trong đó có
Hiến pháp) mà chỉ đề cập đến sự phù hợp với các quy định của các đạo luật và văn bản
dưới luật. Theo nghĩa như vậy, để bảo đảm tính hợp pháp, văn bản quy phạm pháp luật
phải được ban hành đúng thẩm quyền, đúng trình tự, thủ tục luật định. Bên cạnh đó,
hình thức của văn bản phải phù hợp với quy định về kỹ thuật văn bản.
- Tính thống nhất: pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp phải đảm bảo tính thống nhất. Sự thống nhất của pháp luật là điều kiện tiên
quyết để đảm bảo sự thống nhất trong mục đích và sự triệt để trong việc áp dụng pháp
luật. Về mặt nội dung, trước tiên, tính thống nhất đòi hỏi các quy phạm và các văn bản
quy phạm pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp phải bảo đảm
sự nhất quán. Tránh tình trạng Luật Đất đai năm 2013 thì cho phép tổ chức, cá nhân
được hưởng bồi thường khi thu hồi đất nông nghiệp nhưng xuống đến văn bản hướng
dẫn thi hành luật lại không cho phép, đồng thời, văn bản luật và văn bản có giá trị pháp
lý thấp hơn luật đều phải phù hợp với Hiến pháp. Mặt khác, pháp luật về bồi thường
khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp phải bảo đảm thực hiện quyền và lợi ích hợp
pháp, chính đáng của chủ thể. Về phương diện hình thức, tính thống nhất của hệ thống
pháp luật còn được thể hiện qua cấu trúc, cách sắp xếp, phân loại thứ bậc, hiệu lực của
quy phạm pháp luật. Cũng là các quy phạm cùng điều chỉnh về bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp nhưng tính thống nhất đòi hỏi những quy phạm pháp luật
được quy định trong Luật Đất đai năm 2013 phải có giá trị pháp lý cao nhất, sau với
13


đến những quy phạm pháp luật được chứa đựng trong các Nghị định của Chính phủ,
thứ nữa mới đến các quy phạm pháp luật chứa đựng trong các văn bản quy phạm pháp
luật khác. Như vậy, dưới góc độ này, tính thống nhất của hệ thống pháp luật về bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp phải bảo đảm trên hai mức độ: (1) sự
thống nhất trong chính mỗi văn bản quy phạm pháp luật; (2) tính thống nhất trong toàn
bộ hệ thống pháp luật.

- Công khai, minh bạch: Công khai, minh bạch là một nguyên tắc quan trọng
của pháp luật nói chung và của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp nói riêng. Tính công khai của văn bản quy phạm pháp luật là việc một người
được biết về nội dung văn bản quy phạm pháp luật, các văn bản quy phạm pháp luật
được công khai cho mọi tầng lớp nhân dân, đảm bảo cho người dân có thể dễ dàng tiếp
cận các văn bản quy phạm pháp luật đó. Tính minh bạch của văn bản quy phạm pháp
luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là sự rõ ràng, rành mạch,
thông suốt, ổn định và có thể dự đoán trước của hệ thống pháp luật.
- Tính khả thi: Phân tích về tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật về bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp, chúng ta cần xem xét ở hai khía cạnh:
khả thi cho ai và khả thi vì ai? Ở đây, có 2 đối tượng cơ bản, đó là: (1) Đối tượng phải
chấp hành nghĩa vụ pháp lý mà văn bản pháp luật quy định (hoặc đối tượng được
hưởng quyền lợi mà văn bản pháp luật quy định); (2) Các cơ quan nhà nước (hoặc cán
bộ, công chức) phải tổ chức thi hành các quy định trong các văn bản quy phạm pháp
luật. Một văn bản quy phạm pháp luật có tính khả thi, theo tác giả, phải là khả thi đối
với cả 2 nhóm đối tượng này. Nếu không có tính khả thi đối với đối tượng thứ nhất,
pháp luật sẽ không tạo ra sự chuyển biến gì trong đời sống thực tế, mục đích ban hành
pháp luật sẽ không đạt được. Nếu không có tính khả thi đối với nhóm đối tượng thứ
hai, pháp luật sẽ khó được chấp hành nghiêm chỉnh.
- Tính toàn diện, đồng bộ: pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp phải bảo đảm có đầy đủ các quy phạm pháp luật, các văn bản quy phạm
pháp luật điều chỉnh mọi vấn đề liên quan đến bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp. Các văn bản quy phạm pháp luật phải được ban hành đồng bộ, kịp thời.
Ví dụ: Luật Đất đai năm 2013 đã quy định các đối tượng được hưởng bồi thường khi
Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp thì Chính phủ phải kịp thời ban hành các văn bản
hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2013 về việc xác định các đối tượng được hưởng
bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp để cán bộ, công chức thực thi nhiệm
vụ bồi thường dễ dàng áp dụng pháp luật.
14

- Tính hiện đại: Ngày nay, trong xu thế toàn cầu hóa, quốc tế hóa, các quan hệ
xã hội trở nên vô cùng đa dạng và phức tạp. Cùng là một quan hệ xã hội nhưng ở các
thời kỳ khác nhau thì nội dung của các quan hệ xã hội đó khác nhau. Chính vì lẽ đó,
pháp luật cần có những quy tắc xử sự chung hiện đại phù hợp với xu thế tiến bộ của xã
hội. Bên cạnh đó, hệ thống pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp cần kế thừa, tiếp thu những quy định hiện đại của các nước trên thế giới về bồi
thường khi thu hồi đất nông nghiệp để vận dụng vào tình hình thực tiễn của Việt Nam.
Hệ thống pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp cần hiện đại
hóa phương thức chi trả tiền bồi thường hoặc có những quy định hiện đại về trình tự,
thủ tục thực hiện bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. Hệ thống pháp
luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp cần được xây dựng trên các
quan điểm, tư tưởng hiện đại về pháp luật. Theo đó, hệ thống pháp luật về bồi thường
khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp cần hướng đến phục vụ người dân thay vì quan
niệm “hành là chính”.
1.2.4. Đặc điểm của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
- Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nông nghiệp chịu ảnh
hưởng của nguyên tắc sở hữu toàn dân về đất đai. Chính sách đất nông nghiệp hiện
nay ở nước ta là kết quả của quá trình xây dựng trên quan điểm đổi mới trong một thời
gian dài. Khởi điểm của quá trình đổi mới đó là Nghị quyết 10 của Bộ Chính trị năm
1988 về giao quyền tự chủ cho hộ nông dân, Nghị quyết Hội nghị lần thứ sáu Ban
Chấp hành Trung ương (khóa VI) tháng 11-1988 về giao đất cho hộ nông dân. Cụ thể
hóa các chủ trương của Đảng, Nhà nước đã xây dựng và ban hành nhiều văn bản pháp
lý xác định chế độ, chính sách đối với đất nông nghiệp, trong đó nổi bật là Luật Đất
đai ban hành năm 1993 (được liên tục sửa đổi vào các năm sau này, nhất là Luật Đất
đai sửa đổi năm 2003), Luật Thuế chuyển quyền sử dụng đất (năm 1999), Luật Thuế
sử dụng đất nông nghiệp (năm 2000, thay cho thuế nông nghiệp). Nội dung cơ bản của
chính sách đất nông nghiệp của Nhà nước Việt Nam hiện nay thể hiện qua chế độ sở
hữu toàn dân về đất nông nghiệp. Chế độ sở hữu đất nông nghiệp ở Việt Nam được
phân chia thành hai quyền: quyền sở hữu và quyền sử dụng. Hai quyền ấy được phân

cho hai chủ thể khác nhau là Nhà nước (đại diện cho chủ sở hữu toàn dân) và người sử
dụng, chủ yếu là nông dân. Chế độ sở hữu đất đai đặc biệt của Việt Nam đã đưa đến hệ
quả: Nhà nước vừa đóng vai trò cơ quan quản lý hành chính công đối với đất đai, vừa
đóng vai trò chủ sở hữu đất, có quyền quyết định thu hồi quyền sử dụng đất của nông
dân, chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp và giao đất nông nghiệp đã được
15


chuyển mục đích sử dụng cho tổ chức và cá nhân không phải là nông dân, quy định giá
thu hồi đất nông nghiệp. Người nông dân ở vào vị thế yếu trong giao dịch đất nông
nghiệp, thể hiện qua khía cạnh: Nhà nước toàn quyền quy hoạch và thu hồi đất nông
nghiệp để chuyển thành đất đô thị hoặc đất kinh doanh mà nông dân không có quyền
thỏa thuận giá đất bị thu hồi, cũng như không có quyền phản đối hoặc đòi hỏi đền bù
thỏa đáng quyền lợi của mình [13].
- Cơ sở để bồi thường trong pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp không chỉ dựa
trên những thiệt hại thực tế mà người dân phải chịu mà còn phải tính đến nhưng tổn
hại phi vật chất ở thời điểm thu hồi hoặc trong tương lai mà người sử dụng đất phải đối
mặt. Việc thu hồi đất nông nghiệp ảnh hưởng, thiệt hại lớn đến đời sống của người có
đất bị thu hồi. Có những thiệt hại thực tế có thể dễ dàng tính toán được như (chi phí
đầu tư cho đất, thiệt hại về hoa màu, giảm sút thu nhập do thu hoạch sớm…) nhưng
cũng có những ảnh hưởng, thiệt hại phi vật chất như (mất việc làm, thu nhập giảm sát
do không còn đất nông nghiệp để canh tác, chi phí để tìm kiếm việc làm mới…).
- Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp phải đảm bảo
kết hợp hài hòa giữa lợi ích của Nhà nước, lợi ích của đối tượng có đất bị thu hồi và
lợi ích của toàn xã hội. Bởi lẽ: Việc thu hồi đất gây thiệt hại cho người sử dụng đất có
đất bị thu hồi xong lại mang lại lợi ích cho Nhà nước, cho toàn xã hội đồng thời xuất
hiện một bộ phận dân cư được hưởng lợi từ việc thu hồi đất nói trên. Ví dụ: Nhà nước
thu hồi đất nông nghiệp để xây dựng đường Nam Định – Thái Bình, khi đó những
người bị thu hồi đất sẽ mất đi tư liệu sản xuất và mất đi nguồn thu nhập ổn định nhưng
một bộ phận dân cư khác xung quanh khu vực tuyến đường đi qua lại được hưởng lợi

thế về phát triển kinh tế. Hơn nữa, như đã phân tích, việc thu hồi đất nông nghiệp ảnh
hưởng tới nhiều tầng lớp trong xã hội, ảnh hưởng trực tiếp đến sự phát triển của đất
nước và chính sách an sinh xã hội. Nhà nước thu hồi đất với mục đích phát triển đất
nước nhưng mục đích này chỉ có thể thực hiện được khi lợi ích của các bên có liên
quan được đảm bảo, khi đó việc bồi thường mới được diễn ra nhanh chóng, kịp thời và
hiệu quả.
1.2.5. Hình thức của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Hình thức của hệ thống pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp là toàn bộ hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật và quy phạm pháp luật về
bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp, gồm: Hiến pháp, Luật Đất đai, các
Nghị định của Chính phủ, các Thông tư và các văn bản quy phạm pháp luật của Ủy
ban nhân dân cấp tỉnh về các vấn đề liên quan đến bồi thường khi Nhà nước thu hồi
16


đất nông nghiệp. Hiến pháp là đạo luật gốc, là cơ sở cho việc ban hành các Luật và văn
bản hướng dẫn thi hành. Do đó, Hiến pháp cần quy định các nguyên tắc chung về bồi
thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. Hệ thống các văn bản quy phạm pháp
luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp cần đầy đủ, đồng bộ và toàn
diện.
1.2.6. Nội dung của pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Qua các thời kỳ lịch sử khác nhau, nội dung của pháp luật về bồi thường khi
nhà nước thu hồi đất nông nghiệp có sự điều chỉnh, thay đổi cho phù hợp với thực tiễn
song, về cơ bản, bao gồm những nội dung chính sau: (1) Các quy định về nguyên tắc
và điều kiện bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp; (2) Các quy định về
nội dung bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp; (3) Các quy định về trình
tự, thủ tục bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp; (4) Các quy định về giải
quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến việc bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp.
- Các quy định về nguyên tắc và điều kiện bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất

nông nghiệp: Các nguyên tắc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là các
yêu cầu bắt buộc mà nhà nước, tổ chức, cá nhân phải tuân theo trong hoạt động bồi
thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. Các nguyên tắc tạo ra sự thống nhất
trong việc áp dụng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. Nếu
không có các nguyên tắc, việc áp dụng pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp sẽ không thống nhất ở các địa phương và dễ xảy ra tình trạng làm
quyền của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong khi thi hành công vụ. Các
nguyên tắc giúp cho hoạt động thực thi pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp đáp ứng được mục đích quản lý xã hội của pháp luật. Nó cũng là một
cơ sở để người dân tin tưởng vào sự công bằng của pháp luật, tăng cường niềm tin của
người nông dân với chính sách về đất nông nghiệp của Đảng và Nhà nước. Các
nguyên tắc bồi thường cũng phải đảm bảo kết hợp hài hòa giữa lợi ích của Nhà nước,
của toàn xã hội và của người có đất bị thu hồi. Pháp luật Việt Nam về đất đai trước
năm 1993 chưa quy định các nguyên tắc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp dẫn đến quyền lợi của người nông dân không được đảm bảo.
Các điều kiện bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là các tiêu chí
Nhà nước đặt ra để xác định một chủ thể sử dụng đất nông nghiệp có được hưởng bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp hay không. Các điều kiện bồi thường
khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp phải phù hợp với các quy định chung của Luật
17