CƠ SỞ PHÁP LÝ CỦA VẤN ĐỀ CẦN NGHIÊN CỨU

CƠ SỞ PHÁP LÝ CỦA VẤN ĐỀ CẦN NGHIÊN
CỨU
1.1. CƠ SỞ PHÁP LÝ CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI
Đất đai là tài sản vô cùng quý giá của mỗi quốc gia. Mọi nguồn của cải,
vật chất phục vụ cho đời sống con người đều được sinh ra từ đất. Nó gắn bó mật
thiết với mọi ngành kinh tế, mọi nhu cầu của đời sống xã hội. Vì vậy, quản lý
đất đai luôn là vấn đề chiến lược của mỗi quốc gia, Nhà nước muốn tồn tại và
phát triển thì phải quản lý hiệu quả nguồn tài nguyên đất đai. Mỗi thời kỳ lịch
sử với chế độ chính sách khác nhau đều có chính sách quản lý đất đai đặc trưng
cho mỗi thời kỳ lịch sử đó. Để quản lý và sử dụng nguồn tài nguyên đất đai một
cách hợp lý, hiệu quả, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản về quản lý, sử
dụng đất đai.
Hiến pháp năm 1980 của nước CHXHCN Việt Nam quy định tại điều 20:
“Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch chung, nhằm đảm bảo đất
đai được sử dụng hợp lý và tiết kiệm.”
Quyết định 201/CP ngày 01/07/1980 về việc thống nhất quản lý đất đai
và tăng cường công tác quản lý đất đai trong cả nước: “ Tất cả quỹ đất thuộc cả
nước đều do Nhà nước thống nhất quản lý theo quy hoạch và kế hoạch chung,
nhằm đảm bảo ruộng đất đựoc sử dụng hợp lý, tiết kiệm và đi lên theo hướng sản
xuất sản xuất lớn XHCN.”
Chỉ thị 299/TTg ngày 10/11/1980 do Thủ tướng Chính phủ ban hành về
việc: “ Công tác đo đạc, lập bản đồ, phân hạng đất và đăng ký thống kê ruộng
đất nhằm nắm chắc số luợng và chất lượng ruộng đất, xác định phạm vi, quyền
hạn và trách nhiệm của người sử dụng đất, phân hạng đất canh tác thuộc từng
đơn vị sử dụng, thực hiện thống nhất trong cả nước.”
Ngày 29/12/1987 Luật Đất đai ra quy định về chế độ quản lý và sử dụng
đất đai. Trong văn bản này Luật đã khẳng định Nhà nước thống nhất quản lý về
đất đai.
Do yêu cầu của thực tiễn Luật Đất đai 1993 ra đời thay thế Luật Đất đai
1987, tại điều 8 Luật này quy định: “Chính phủ thống nhất quản lý đất đai trong
cả nước. UBND các cấp thực hiện quản lý Nhà nước về đất đai trong địa

phương mình theo thẩm quyền được quy định trong Luật này. Thủ trưởng cơ
quan quản lý đất đai ở TW chịu trách nhiệm trước Chính phủ, thủ trưởng cơ
quan quản lý đất đai tại địa phương chịu trách nhiệm trước UBND cùng cấp
trong việc quản lý Nhà nước về đất đai.”
Nghị định 64/CP ngày 27/09/1993 của Chính phủ quy định về việc giao
đất nông nghiệp cho hộ gia đình cá nhân sử dụng lâu dài vào mục đích sản xuất
nông nghiệp.
Nghị định 88/CP ngày 17/08/1994 của Chính phủ quy định về việc quản
lý và sử dụng đất đô thị.
Nghị định 04/CP ngày 10/01/1997 của Chính phủ quy định về xử phạt
hành chính trong quản lý và sử dụng đất.
Tại điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1998
quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Nhà
nước giao đất cho các tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan Nhà
nước, tổ chức chính trị xã hội ( gọi chung là tổ chức ), hộ gia đình cá nhân sử
dụng ổn định lâu dài dưới hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất và giao
đất có thu tiền sử dụng đất. Nhà nước còn cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thuê
đất. Tổ chức, hộ gia đình và cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất,
nhận quyền sử dụng đất từ người khác trong Luật này gọi chung là người sử
dụng đất.”
Luật Đất đai 2003 ra đời đáp ứng những yêu cầu mới của đất nước, điều 6
Luật này quy định 13 nội dung quản lý Nhà nước về đất đai và điều 7 Luật Đất
đai 2003 quy định: “Quốc hội ban hành pháp luật về đất đai, quyết định quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước; thực hiện quyền giám sát tối cao đối
với quản lý và sử dụng đất đai trong phạm vi cả nước, Chính phủ quyết định quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất tỉnh, thành phố trực thuộc TW và quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, thống nhất quản lý Nhà
nước về đất đai trong phạm vi cả nước. Bộ Tài nguyên và Môi trường chịu trách
nhiệm trước Chính phủ trong việc quản lý Nhà nước về đất đai. Hội đồng nhân
dân các cấp thực hiện giám sát việc thi hành pháp luật về đất đai tại địa phương.

UBND các cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai và quản lý Nhà
nước về đất đai tại địa phương theo thẩm quyền của Luật này.”
Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành
Luật đất đai 2003.
Nghị định 182/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về xử phạt
hành chính trong lĩnh vực đất đai.
1.2. CHẾ ĐỘ SỞ HỮU NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI
Trong tiến trình phát triển của xã hội loài người, có nhiều hình thức Nhà
nước khác nhau với các chế độ chính trị khác nhau. Mỗi thời kỳ lịch sử, các chế
độ sở hữu Nhà nước về đất đai có bản chất khác nhau phụ thuộc vào bản chất
của giai cấp thống trị trong mỗi xã hội. Nước ta do đặc thù riêng của chế độ
chính trị xã hội chủ nghĩa nên ngay từ khi Nhà nước Việt Nam đầu tiên ra đời
cũng đồng thời xuất hiện quyền sở hữu tối cao của Nhà nước đối với đất đai.
Ở nước ta, trong quá trình chuyển đổi từ nên kinh tế kế hoạch hoá tập
trung sang nền kinh tế thị trường só sự quản lý của Nhà nước đã và đang đặt ra
một yêu cầu khách quan phải xây dựng và hoàn thiện chế độ sở hữu đất đai cho
phù hợp với cơ chế mới. Để đáp ứng yêu cầu đó, Đảng và Nhà nước ta đã chủ
trương duy trì chế độ sở hữu Nhà nước đối với đất đai đồng thời xây dựng các
chính sách kinh tế nói chung và chính sách đất đai nói riêng sao cho phù hợp
với lợi ích của người sủ dụng đất.
Tinh thần này đã được cụ thể hoá trong điều 17 Luật Đất đai năm 1992:
“Đất đai, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi vùng biển,
thềm lục địa và vùng trời… là của Nhà nước, đều thuộc sở hữu toàn dân.”
Tại điều 1 Luật Đất đai 1993 quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân
do Nhà nước thống nhất quản lý. Nhà nước giao cho các tổ chức, hộ gia đình và
cá nhân sử dụng đất ổn định lâu dài. Nhà nước còn cho các tổ chức, hộ gia đình,
cá nhân thuê đất.”
Trong điều 7 Luật Đất đai 2003 khẳng định: “ Nhà nước thực hiện quyền
đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý Nhà nước về đất
đai.”

Nhà nước là chủ thể đặc biệt của quyền sở hữu đất đai, đất đai trên toàn
bộ lãnh thổ cả nước thuộc quyền sở hữu của Nhà nước. Trên cơ sở đó, Nhà
nước vừa là chủ thể quyền sử dụng vừa là chủ thể quản lý đối với đất đai.
Quyền sở hữu Nhà nước đối với đất đai bao gồm: quyền chiếm hữu, quyền sử
dụng và quyền định đoạt.
Quyền chiếm hữu: quyền chiếm hữu của Nhà nước đối với đất đai là
quyền nắm giữ toàn bộ vốn đất đai trong phạm vi cả nước, quyền kiểm soát chi
phối mọi hoạt động của người sử dụng đất. Quyền này không hạn chế về không
gian, thời gian đối với toàn bộ đất đai nằm trong lãnh thổ quốc gia.
Quyền sử dụng: quyền sử dụng đất là quyền khai thác các thuộc tính có
ích từ đất để phục vụ cho các mục đích phát triển kinh té và đời sống xã hội.
Nhà nước không trực tiếp sử dụng mà giao một phần đất đai của mình cho các
tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng đất. Người sử dụng đất có nghĩa vụ đối
với Nhà nước như nộp thuế sử dụng đất, tuân thủ những quy định của Nhà nước
về sử dụng đất.
Quyền định đoạt: quyền định đoạt đất đai của Nhà nước là quyền quyết
định số phận pháp lý của đất đai. Quyền định đoạt của Nhà nước đối với đất đai
được thể hiện: Nhà nước giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất và Nhà nước quy
định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.
1.3. HỆ THỐNG THANH TRA NHÀ NƯỚC
1.3.1. Vị trí, vai trò của thanh tra Nhà nước
Cùng với cơ quan bảo vệ pháp luật, ngành thanh tra có vị trí, vai trò quan
trọng trong hệ thống bộ máy nhà nước. Thanh tra là một chức năng thiết yếu
của cơ quan quản lý nhà nước, là phương tiện đảm bảo tăng cường kỷ luật trong
quản lý nhà nước thực hiện quyền dân chủ CNXH.
Qua công tác thanh tra cơ quan quản lý biết được việc tổ chức thực hiện,
kết quả thực hiện chủ trương chính sách trong thực tiễn, phát hiện kịp thời
những ưu thế, khiếm khuyết của các chủ trương chính sách đó. Thanh tra là một
khâu quan trọng trong hoạt động quản lý góp phần làm cho hoạt động quản lý
ngày càng hoàn thiện hơn và có hiệu quả hơn nữa. Với vai trò như vậy tổ chức

thanh tra không thể tách rời hoạt động quản lý.
Từ khi thành lập đến nay, qua các giai đoạn cách mạng và những tên gọi
khác nhau, vị trí của các cơ quan thanh tra nhà nước vẫn không thay đổi và đến
nay đã được tổ chức thành hệ thống từ TW đến địa phương. Vị trí của các tổ
chức thanh tra nhà nước còn được khẳng định rõ trong điều 112 Hiến pháp 1992
(được bổ sung năm 2001) thông qua việc quy định nhiệm vụ của Chính phủ
trong việc tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra, kiểm tra nhà nước. Trong toàn
bộ các văn bản pháp luật từ trước đến nay có đề cập đến vị trí của tổ chức thanh
tra đều xác định các tổ chức thanh tra nhà nước là cơ quan nằm trong các cơ
quan hành chính nhà nước, thuộc hệ thống hành pháp.
1.3.2. Hệ thống thanh tra Nhà nước
Theo quy định tại Điều 10, Điều 13 và Điều 23 Luật thanh tra năm 2004
hệ thống thanh tra nhà nước bao gồm:
1- Cơ quan thanh tra được thành lập theo cấp hành chính
Gồm có:
- Thanh tra Chính phủ
- Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ( gọi chung là thanh
tra tỉnh)
- Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh ( gọi chung là
thanh tra huyện )
2- Cơ quan thanh tra được thành lập ở cơ quan quản lý theo ngành, lĩnh
vực
Gồm có:
- Thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ (gọi chung là thanh tra bộ)
- Thanh tra sở
Cơ quan thanh tra nhà nước chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ trưởng cơ
quan quản lý nhà nước cùng cấp; đồng thời chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn về công
tac, tổ chức nghiệp vụ của cơ quan thanh tra cấp trên.
1.3.3. Chức năng, nhiệm vụ của cơ quan thanh tra Nhà nước
1.3.3.1. Chức năng, nhiệm vụ của cơ quan thanh tra theo cấp hành chính

- Chức năng: Cơ quan thanh tra theo cấp hành chính là cơ quan của Chính
phủ, UBND cấp tỉnh và cấp huyện; chịu trách nhiệm trước chính phủ thực hiện
quản lý nhà nước về công tác thanh tra và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trong
phạm vi quản lý nhà nước của Chính phủ đối với thanh tra Chính phủ và có
trách nhiệm giúp UBND cùng cấp quản lý nhà nước về công tác thanh tra và
thực hiện quyền hạn thanh tra hành chính trong phạm vi quản lý của UBND
cùng cấp đối với thanh tra tỉnh và thanh tra huyện.
- Nhiệm vụ: Nhiệm vụ chủ yếu của các cơ quan thanh tra theo cấp hành
chính là thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của các bộ, cơ
quan ngang bộ, cơ quan Chính phủ, UBND cấp tỉnh và cấp huyện, cơ quan
chuyên môn thuộc cấp tỉnh và UBND cấp huyện.
1.3.3.2. Chức năng, nhiệm vụ của cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực
- Chức năng: Cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực là cơ quan quản lý
của Bộ và Sở, có trách nhiệm giúp thủ trưởng cơ quan mình quản lý nhà nước
về công tác thanh tra, thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra hành chính và
thanh tra chuyên ngành trong các lĩnh vực phạm vi quản lý nhà nước của Bộ đối
với thanh tra Bộ và trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của Giám đốc Sở đối
với thanh tra Sở.
- Nhiệm vụ: Nhiệm vụ của cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực là thanh
tra việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ được giao của đội ngũ cán bộ,
công chức các Bộ, Sở và thanh tra việc thực hiện pháp luật, những quy định về
chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền
quản lý của các Bộ, Ngành, Sở với đối tượng chủ yếu là các công dân, doanh
nghiệp.
1.4. HỆ THỐNG THANH TRA ĐẤT ĐAI
1.4.1. Vị trí, vai trò của hệ thống thanh tra đất đai
Thanh tra đất đai là một chức năng thiết yếu của Thanh tra Nhà nước, là
phương thức đảm bảo pháp chế XHCN, tăng cường kỷ luật Nhà nước và thực
hiện quyền dân chủ trong quản lý và sử dụng đất đai.
Hoạt động của thanh tra Địa chính nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý

kịp thời, nghiêm minh các hành vi vi phạm pháp luật đất đai của các cơ quan có
chức năng quản lý và của người sử dụng đất; giúp cho các đơn vị, tổ chức cá
nhân thấy rõ trách nhiệm của mình trong việc thực hiện tốt các quy định của
pháp luật nhằm bảo vệ quan hệ đất đai thuộc sở hữu toàn dân, đảm bảo sử dụng
đất đúng pháp luật, củng cố đoàn kết toàn dân; phát hiện những sơ hở trong cơ
chế quản lý, chính sách, pháp luật đất đai để kiến nghị với cơ quan nhà nước
thẩm quyền các biện pháp khắc phục, sửa đổi, bổ sung nhằm nâng cao hiêu quả
quản lý và hoàn thiện các văn bản pháp luật về đất đai đồng thời biểu dương kịp
thời các cơ quan, đơn vị cá nhân chấp hành tốt pháp luật đất đai, phát huy nhân
tố tích cực, bảo vệ lợi ích nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ
chức, cá nhân trong quản lý và sử dụng đất.
1.4.2. Hệ thống tổ chức của thanh tra đất đai
Cơ quan thanh tra về đất đai của nước ta từ TW đến địa phương gồm có:
- Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường: là tổ chức thanh tra thuộc hệ
thống thanh tra Nhà nước và được tổ chức theo quy định của Chính phủ.
- Thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường: là tổ chức thuộc hệ thống
thanh tra Nhà nước, là cơ quan của Sở Tài nguyên và Môi trường được tổ chức
theo quy định của thanh tra Sở. Thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường bao
gồm: chánh thanh tra, phó chánh thanh tra và thanh tra viên.
- Thanh tra cấp huyện: là cơ quan thanh tra chung các vấn đề, lĩnh vực
trong phạm vi cấp huyện. Đối với lĩnh vực đất đai, phòng Tài nguyên và Môi
trường sẽ cử người đảm nhiệm chức năng thanh tra đất đai.
- Thanh tra cấp xã: thanh tra đất đai cấp xã là một trong những chức năng,
nhiệm vụ của UBND xã do cán bộ địa chính trực tiếp giúp UBND xã thực hiện.
1.4.3. Chức năng nhiệm vụ của thanh tra đất đai
- Chức năng: Các tổ chức thành viên và cán bộ thanh tra của các cơ quan
quản lý đất đai phối hợp với cơ quan chức năng cùng cấp để giúp chính quyền
mình thực hiện nhiệm vụ thanh tra, xét giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp
đất đai theo phân cấp, phối hợp với thanh tra Nhà nước và các cơ quan bảo vệ
pháp luật khác phòng ngừa đấu tranh chống vi phạm pháp luật đất đai.

- Nhiệm vụ: Điều 132 Luật đất đai năm 2003 quy định nhiệm vụ của
thanh tra đất đai như sau:
+ Thanh tra việc chấp hành pháp luật của cơ quan nhà nước, người sử
dụng đất trong việc quản lý và sử dụng đất đai.
+ Phát hiện, ngăn chặn và xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị của cơ
quan nhà nước có thẩm quyền xử lý các vi phạm pháp luật đất đai.
1.4.4. Đối tượng, nội dung, quy trình của thanh tra đất đai
1.4.4.1. Đối tượng thanh tra việc quản lý, sử dụng đất
Đối tượng thanh tra việc quản lý và sử dụng đất là các chủ thể tham gia
quan hệ đất đai. Trong quá trình thanh tra việc quản lý và sử dụng đất đai đòi