Pháp luật về quản lý sử dụng vốn, tài sản doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ
PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ SỬ DỤNG VỐN, TÀI SẢN
DOANH NGHIỆP DO NHÀ NƯỚC NẮM GIỮ 100%
VỐN ĐIỀU LỆ

NGUYỄN KHÁNH TRƯỜNG

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ
MÃ SỐ: 8380107

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. ĐOÀN TRUNG KIÊN

HÀ NỘI - 2019


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết
quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các
số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung
thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài
chính theo quy định của trường Đại học Mở Hà Nội
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo
vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!

Hà Nội, ngày
tháng
năm 20

NGƯỜI CAM ĐOAN

Nguyễn Khánh Trường


LỜI CẢM ƠN
Luận văn là kết quả quá trình học tập, nghiên cứu ở nhà trường, với sự giảng
dạy, hướng dẫn nhiệt tình, trách nhiệm của thầy, cô trường Đại học Mở Hà Nội, kết
hợp với kinh nghiệm trong quá trình thực tiễn công tác và sự cố gắng nỗ lực của
bản thân tôi.
Lời đầu tiên tôi xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành, sâu sắc tới TS. Đoàn
Trung Kiên đã trực tiếp hướng dẫn khoa học, tận tình chỉ dạy cho tôi về kiến thức
cũng như phương pháp nghiên cứu trong thời gian thực hiện luận văn này.
Tôi xin chân thành cám ơn các thầy, cô giáo trường Đại học Mở Hà Nội; bạn
bè đồng môn và anh chị em cơ quan đã giúp đỡ tôi trong quá trình học tập cũng
như trong quá trình hoàn thành luận văn này.
Mặc dù đã có sự nỗ lực cố gắng của bản thân, luận văn sẽ không tránh khỏi
những thiếu sót. Tôi mong nhận được sự góp ý chân thành của các thầy, cô, đồng
nghiệp và bạn bè để luận văn được hoàn thiện hơn.
Học viên

Nguyễn Khánh Trường


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1
Chương 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ SỬ DỤNG VỐN, TÀI
SẢN DOANH NGHIỆP DO NHÀ NƯỚC NẮM GIỮ 100%VỐN ĐIỀU LỆ VÀ
PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ SỬ DỤNG VỐN, TÀI SẢN DOANH NGHIỆP
DO NHÀ NƯỚC NẮM GIỮ 100% VỐN ĐIỀU LỆ ............................................... 6

1.1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ SỬ DỤNG VỐN, TÀI SẢN
DOANH NGHIỆP DO NHÀ NƯỚC NẮM GIỮ 100% VỐN ĐIỀU LỆ ............... 6
1.1.1. Khái niệm và đặc điểm vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp ................. 6
1.1.2. Khái niệm và đặc điểm của doanh nghiệp nhà nước .................................. 9
1.2. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ SỬ
DỤNG VỐN, TÀI SẢN DOANH NGHIỆP DO NHÀ NƯỚCNẮM GIỮ 100%
VỐN ĐIỀU LỆ ...................................................................................................... 19
1.2.1. Khái niệm pháp luật về quản lý sử dụng vốn, tài sản doanh nghiệpdo nhà
nước nắm giữ 100% vốn điều lệ ......................................................................... 19
1.2.2. Những nội dung cơ bản của pháp luật vềquản lý sử dụng vốn, tài sản
doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ ...................................... 20
1.2.3. Kinh nghiệp các nước về quản lý, sử dụng vốn, tài sản doanh nghiệp do
Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ ................................................................. 23
Chương 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG PHÁP
LUẬT VỀ QUẢN LÝ SỬ DỤNG VỐN, TÀI SẢN DOANH NGHIỆP DO NHÀ
NƯỚC NẮM GIỮ 100% VỐN ĐIỀU LỆ ............................................................. 30
2.1. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ SỬ DỤNG VỐN, TÀI SẢN
DOANH NGHIỆP DO NHÀ NƯỚC NẮM GIỮ 100% VỐN ĐIỀU LỆ ............. 30
2.1.1. Nguyên tắc quản lý sử dụng vốn, tài sản doanh nghiệp do nhà nước nắm
giữ 100% vốn điều lệ .......................................................................................... 30
2.1.2. Các quy định về quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu doanh
nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ ................................................ 31


2.1.3. Các quy định về hoạt động đầu tư vốn, bán vốn và quản lý tài chính ..... 37
2.2. THỰC TIỄN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ, SỬ DỤNG
VỐN,TÀI SẢN DOANH NGHIỆP DONHÀ NƯỚC NẮM GIỮ 100% VỐN
ĐIỀU LỆ ................................................................................................................ 44
2.2.1. Thực trạng hoạt động của các doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100%
vốn điều lệ .......................................................................................................... 44

Chương 3. PHƯƠNG HƯỚNG VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN
THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT
VỀ QUẢN LÝ SỬ DỤNG VỐN, TÀI SẢN DOANH NGHIỆP DO NHÀ NƯỚC
NẮM GIỮ 100% VỐN ĐIỀU LỆ .......................................................................... 51
3.1. PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ SỬ
DỤNG VỐN, TÀI SẢN DOANH NGHIỆP DO NHÀ NƯỚC NẮM GIỮ 100%
VỐN ĐIỀU LỆ ...................................................................................................... 51
3.2. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO
HIỆU QUẢ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ SỬ DỤNG VỐN, TÀI SẢN
DOANH NGHIỆP DO NHÀ NƯỚC NẮM GIỮ 100% VỐN ĐIỀU LỆ ................. 53
3.2.1. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về quản lý sử dụng vốn, tái
sản doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ ................................ 53
KẾT LUẬN .............................................................................................................. 60
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................... 62


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Theo tổng hợp của Bộ Tài chính, tính đến thời điểm kết thúc năm tài chính
2017, có 526 doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ1. Trong giai
đoạn 2014-2018 có rất nhiều văn bản pháp luật mới ban hành có liên quan trực tiếp
tới hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước, đặc biệt là Luật Quản lý, sử dụng vốn
Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp năm 2014, Luật doanh
nghiệp năm 2014. Trong đó, có nhiều nội dung quy định mới mà bản thân Điều lệ
tổ chức và hoạt động cũng như các quy chế nội bộ của các doanh nghiệp có vốn đầu
tư của Nhà nước, do ban hành trước đó nên không đảm bảo tính phù hợp với pháp
luật hiện hành. Chẳng hạn, quy định liên quan tới con dấu, người đại diện theo pháp
luật, tiêu chuẩn của thành viên hội đồng thành viên, thành viên hội đồng quản trị,
thành viên ban kiểm soát, tiêu chuẩn người đại diện… có nhiều thay đổi so với
trước đây. Trong các chỉ đạo của Chính phủ đối với doanh nghiệp, Chính phủ yêu

cầu các bộ, ngành, địa phương tập trung vào các giải pháp trực tiếp thúc đẩy hoạt
động và nâng cao khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp, đó là việc hỗ trợ doanh
nghiệp nhỏ và vừa tăng cường năng lực quản trị, minh bạch tài chính để tiếp cận tốt
hơn tín dụng; tháo gỡ ngay vướng mắc cho doanh nghiệp về thuế; sửa đổi Luật
Chứng khoán nhằm cải thiện các điều kiện đầu tư gián tiếp nước ngoài; bổ sung các
quy định liên quan đến thu hồi đất, giải phóng mặt bằng, giao đất, cho thuê đất,
chuyển mục đích sử dụng đất, phương pháp định giá đất và khả năng tiếp cận đất
đai cho doanh nghiệp nhỏ và vừa; rà soát quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất bảo đảm
tính nhất quán, công khai minh bạch thông tin; hỗ trợ doanh nghiệp ứng dụng, đổi
mới khoa học công nghệ bổ sung, điều chỉnh chính sách thuế, đẩy mạnh cải cách
thủ tục hành chính về thuế, đất đai, xây dựng, thủ tục đầu tư để giảm thời gian, chi
phí cho doanh nghiệp; thực hiện chính sách để ổn định mặt bằng lãi suất, hỗ trợ tín
dụng và lãi suất cho doanh nghiệp hoạt động thuộc các ngành, lĩnh vực ưu tiên như

1

/>
1


phát triển nông nghiệp; thực hiện tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, trọng tâm là
các tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước theo hướng đẩy mạnh cổ phần hóa để
huy động vốn ngoài xã hội và thực hiện thoái vốn ngoài ngành để tập trung nguồn
lực cho đầu tư phát triển nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp.
Vì những lý do trên, việc nghiên cứu đề tài “Pháp luật về quản lý sử dụng vốn,
tài sản doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ” để đánh giá thực trạng
pháp luật và đề xuất các kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả áp
dụng pháp luật về quản lý sử dụng vốn, tài sản doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ
100% vốn điều lệ trong giai đoạn hiện nay là cấp thiết.
2. Tình hình nghiên cứu

Nhìn nhận một cách tổng quan thì vấn đề quản lý và sử dụng vốn nhà nước
đầu tư tại các doanh nghiệp là vấn đề đã được khá nhiều tổ chức, cơ quan, nhà khoa
học, chuyên gia… đề cập, nghiên cứu dưới các góc độ khác nhau. Cụ thể như: Sách
chuyên khảo của PGS.TS Lê Hồng Hạnh về “Cổ phần hoá DNNN - Những vấn đề
lý luận và thực tiễn”, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2004; Luận án tiến sỹ kinh
tế của Nguyễn Xuân Nam về “Đổi mới cơ chế quản lý vốn và tài sản đối với các
tổng công ty 91 phát triển theo mô hình tập đoàn kinh doanh ở Việt Nam” năm
2005, Trường Đại học kinh tề quốc dân Hà Nội; Luận án tiến sỹ luật học của Lê Thị
Thanh về “Địa vị pháp lý của công ty đầu tư tài chính nhà nước ở Việt Nam” năm
2006, Viện nhà nước và Pháp luật; Luận án tiến sỹ luật học của Phạm Minh Tuấn
về “Quan hệ pháp lý giữa nhà nước và DNNN ở Việt Nam” năm 2007, Học viện
Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh; Luận án tiến sỹ kinh tế của Phạm Thị Thanh Hòa
về “Cơ chế quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp ở Việt Nam” năm 2012,
Học viện Tài chính; bài tạp chí của Nguyễn Như Phát về “An toàn pháp lý trong
DNNN và quyền tự chủ về vốn và tài sản của DNNN”, Tạp chí Nhà nước và Pháp
luật số 6/ 1997 và số 9/ 1999; ThS. Nguyễn Duy Long về “Cơ chế giám sát tài
chính, đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp: Những vấn đề đặt ra”, Tạp chí Tài
chính số 9/2012; TS. Phạm Tiến Đạt về “Một số giải pháp đẩy nhanh quá trình tái
cấu trúc doanh nghiệp nhà nước”, Tạp chí quản lý nhà nước số 233 (6/2015); Toạ

2


đàm: “Đổi mới cơ chế quản lý và sử dụng tài sản nhà nước trong doanh nghiệp”,
“Thực trạng và giải pháp hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động của DNNN
trong bối cảnh chuyển sang hoạt động theo LDN 2005”, do Vụ pháp luật Dân sự Kinh tế, Bộ tư pháp tổ chức ngày 24/11/2011.
Ngoài ra còn có các nghiên cứu, bài viết, hội thảo khoa học về quản lý vốn
nhà nước tại doanh nghiệp, kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam đăng trên
các báo, tạp chí kinh tế khác. Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu nói trên mới chỉ
đề cập tới cơ chế quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp, chưa có công trình nghiên

cứu nào tập trung phân tích các quy định pháp luật hiện hành đều chỉnh hoạt động
quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nhất là sau khi Luật Quản lý,
sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp năm 2014,
Luật Doanh nghiệp năm 2014 được ban hành và có hiệu lực pháp luật. Đặc biệt, ít
có công trình nghiên cứu nào phân tích, đánh giá sâu về thực hiện pháp luật về quản
lý và sử dụng vốn nhà nước tại các doanh nghiệp cũng như đề xuất những giải pháp
thích hợp nhằm hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng vốn nhà
nước tại các doanh nghiệp trong giai đoạn hiện nay.
3. Mục đích nghiên cứu
Thứ nhất, làm rõ các đặc điểm, vai trò của vốn nhà nước; quản lý và sử dụng
vốn nhà nước đối với sự phát triển của nền kinh tế xã hội. Từ đó thấy được tính cấp
thiết của việc hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý sử dụng vốn, tài
sản nhà nước tại doanh nghiệp.
Thứ hai, phân tích, đánh giá các quy định pháp luật hiện hành về quản lý, sử
dụng vốn, tài sản nhà nước tại doanh nghiệp ở Việt Nam.
Thứ ba, phân tích thực trạng áp dụng các quy định pháp luật về quản lý sử
dụng vốn, tài sản nhà nước tại doanh nghiệp tại Việt Nam, đồng thời chỉ ra nguyên
nhân của những thiếu sót, sai phạm đang gặp phải.
Thứ tư, đưa ra được một số kiến nghị thiết thực cho việc hoàn thiện pháp
luật, nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước
tại doanh nghiệp tại Việt Nam.

3


4. Phạm vi nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu chủ yếu các quy định pháp luật điều chỉnh
hoạt động quản lý, sử dụng vốn, tài sản doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100%
vốn điều lệ mà trước hết là các quy định tại Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước
đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp năm 2014; Luật Doanh nghiệp

năm 2014 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Bên cạnh đó, luận văn giới hạn
nghiên cứu thực tiễn trong những năm gần đây để tập trung phân tích, đánh giá thực
trạng áp dụng pháp luật quản lý sử dụng vốn nhà nước tại Việt Nam.
5. Phương pháp nghiên cứu
Tác giả nghiên cứu đề tài dựa trên phương pháp luận duy vật biện chứng,
duy vật lịch sử. Trên cơ sở nền tảng đó tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu
cụ thể của khoa học xã hội, bao gồm:
Phương pháp phân tích được sử dụng khi đánh giá, bình luận các quy định
pháp luật, các bài học kinh nghiệm để làm cơ sở cho những kết luận khoa học.
Phương pháp này được sử dụng trong suốt quá trình thực hiện luận văn.
Phương pháp tổng hợp được sửdụng khi đánh giá nhằm rút ra những kết luận
tổng quan, những quan điểm, các đề xuất, kiến nghị cụ thể liên quan đến lĩnh vực
nghiên cứu của luận văn.
Phương pháp so sánh luật học được sử dụng khi phân tích, đánh giá các quy
định của pháp luật về vấn đề nghiên cứu trong mối tương quan với quy định pháp
luật trong lĩnh vực khác, pháp luật của nước ngoài nhằm làm sáng tỏ những điểm
chung, sự khác biệt trong các quy định hiện hành của pháp luật Việt Nam cũng như
pháp luật của các nước trên thế giới.
Phương pháp phân tích logic quy phạm được sử dụng khi đánh giá thực
trạng pháp luật, xem xét về tính thống nhất, tính đồng bộ phát hiện mâu thuẫn
trong nội dung quy định pháp luật về vấn đề này, làm cơ sở cho các đề xuất kiến
nghị giải pháp.
Phương pháp chuyên gia được sử dụng để trao đổi, tham vấn ý kiến trong đề
xuất phương hướng, biện pháp hoàn thiện pháp luật quản lý sử dụng vốn, tài sản

4


doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ.
6. Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, luận văn gồm 03 chương:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về quản lý sử dụng vốn, tài sản doanh
nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và pháp luật về quản lý sử dụng vốn,
tài sản doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ.
Chương 2: Thực trạng pháp luật và thực tiễn áp dụng pháp luật về quản lý sử
dụng vốn, tài sản doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ.
Chương 3: Phương hướng và một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật và
nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về quản lý sử dụng vốn, tài sản doanh nghiệp
do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ.

5


Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ SỬ DỤNG VỐN,
TÀI SẢN DOANH NGHIỆP DO NHÀ NƯỚC NẮM GIỮ
100%VỐN ĐIỀU LỆ VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ SỬ
DỤNG VỐN, TÀI SẢN DOANH NGHIỆP DO NHÀ NƯỚC
NẮM GIỮ 100% VỐN ĐIỀU LỆ
1.1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ SỬ DỤNG VỐN, TÀI SẢN
DOANH NGHIỆP DO NHÀ NƯỚC NẮM GIỮ 100% VỐN ĐIỀU LỆ
1.1.1. Khái niệm và đặc điểm vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp
Theo Karl Marx, kinh tế thị trường là một giai đoạn phát triển tất yếu của
lịch sử mà bất cứ nền kinh tế nào cũng phải trải qua để đạt tới nấc thang cao hơn
trên con đường phát triển và nền kinh tế tư bản chủ nghĩa chính là nền kinh tế thị
trường phát triển đến trình độ phổ biến và hoàn chỉnh. Sự thành công của nền kinh
tế thị trường ở nhiều nước từ Tây Âu đến Bắc Mỹ và cả Châu Á đã chứng minh cho
tính tất yếu của nền kinh tế thị trường trong sự phát triển của các quốc gia. Tuy
nhiên, mô hình kinh tế thị trường vẫn chứa đựng nhiều yếu tố chưa thuyết phục và
chưa được mọi quốc gia chấp nhận một cách dễ dàng. Các yếu tố đó bao gồm: (i)

Luôn luôn có nguy cơ mất cân đối cung - cầu tạo ra các cuộc khủng hoảng thừa
hoặc khủng hoảng thiếu; Vì mục tiêu lợi nhuận và cạnh tranh, doanh nghiệp ít quan
tâm đến lợi ích toàn cục, lợi ích cộng đồng (gây ô nhiễm, phá hoại môi trường, trốn
tránh luật pháp gian lận thương mại…); (iii) Kinh tế thị trường về bản chất là mô
hình làm giàu cho thiểu số; tự nó không thể làm giàu cho mọi người... Trong bối
cảnh đó, sự can thiệp của nhà nước xuất hiện như một lẽ tất yếu tạo ra sự hoạt động
có hiệu quả, có định hướng của nền kinh tế thị trường. Lịch sử đã chứng minh rằng,
các nền kinh tế thị trường thành công nhất đều không thể phát triển một cách tự
phát nếu thiếu sự can thiệp và hỗ trợ của nhà nước. Vì thế, ở nhiều quốc gia, nhà
nướcbỏ vốn vào đầu tư vào các doanh nghiệp tại các lĩnh vực nhà nướccần độc

6


quyền, hoặc các lĩnh vực mà các thành phần kinh tế khác không muốn làm hoặc
không thể làm nhằm xây dựng cơ sở hạ tầng cho nền kinh tế, đồng thời góp phần ổn
định kinh tế vĩ mô. Việc nhà nước đầu tư vốn vào các doanh nghiệp đã hình thành
nên khái niệm vốn nhà nước tại doanh nghiệp.
Ở Việt Nam, khái niệm vốn nhà nước tại doanh nghiệp được ghi nhận cụ
thể tại Khoản 8 Điều 3 Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất,
kinh doanh tại doanh nghiệp năm 2014: “Vốn nhà nước tại doanh nghiệp bao
gồm vốn từ ngân sách nhà nước, vốn tiếp nhận có nguồn gốc từ ngân sách nhà
nước; vốn từ quỹ đầu tư phát triển tại doanh nghiệp, quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh
nghiệp; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của
nhà nước và vốn khác được nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp”. Như vậy, theo
quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành, vốn nhà nước tại doanh nghiệp được
đặc trưng bởi các nội dung sau:
Thứ nhất, về chủ sở hữu của vốn nhà nước tại doanh nghiệp
Chủ sở hữu vốn, tài sản nhà nước tại doanh nghiệp là nhà nước. Đây là đặc
điểm thể hiện sự khác biệt căn bản của vốn nhà nước tại doanh nghiệp với vốn đầu

tư của các chủ sở hữu khác. Tính chất đặc biệt của chủ sở hữu nhà nước được thể
hiện ở những điểm sau:(i) Việc xác định tư cách chủ sở hữu phức tạp, khó xác định:
nhà nước là một hệ thống phức tạp bao gồm nhiều cơ quan và bộ máy quản lý ở
nhiều cấp khác nhau. Do đó, khi bàn tới nhà nước như một chủ thể sở hữu thì chủ
thể này rất khó xác định cụ thể như trường hợp của các chủ sở hữu là cá nhân và
pháp nhân khác. Nhiều quốc gia trên thế giới quan niệm cơ quan hành pháp (Chính
phủ) là chủ thể thực hiện các chức năng chủ sở hữu đối với vốn nhà nước đầu tư tại
doanh nghiệp. Tuy nhiên, về bản chất, Chính phủ cũng chỉ là chủ sở hữu được ủy
quyền, không có đầy đủ các đặc điểm và quyền như những chủ sở hữu đích thực;
(ii) Việc thực hiện quyền của chủ sở hữu nhà nước phải thực hiện thông qua các chủ
thể được ủy quyền: Về bản chất, nhà nước là chủ sở hữu. Tuy nhiên, chủ thể sở hữu
nhà nước lại có nhiều cấp quản lý từ trung ương đến địa phương nên việc thực hiện
quyền quản lý, giám sát sử dụng vốn, tài sản nhà nước, thu nhập từ tài sản nhà nước

7


thường được thực hiện thông qua bộ máy hành chính, làm việc theo chế độ công
chức. Cơ chế trách nhiệm cá nhân, động cơ để đạt được mục tiêu và áp lực kiểm tra
giám sát thường không rõ như các chủ thể sở hữu khác thộc sở hữu tư nhân.
Thứ hai, về mục tiêu của chủ sở hữu đối với vốn, tài sản nhà nước tại
doanh nghiệp.
Nếu như đối với các nhà đầu tư (chủ sở hữu vốn) thông thường, vốn dùng
vào đầu tư, kinh doanh nhằm mục đích sinh lời thì vốn nhà nước tại doanh
nghiệp không chỉ có mục tiêu kinh tế mà còn có mục tiêu chính trị, an ninh, văn
hóa, xã hội. Mục tiêu đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nướctại doanh nghiệp bao
gồm:(i) Thực hiện định hướng, điều tiết, ổn định kinh tế vĩ mô mang tính chiến
lược trong từng thời kỳ, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của đất nước theo
định hướng xã hội chủ nghĩa; (ii) Đổi mới, nâng cao hiệu quả đầu tư, quản lý, sử
dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp; (iii) Nâng cao hiệu quả hoạt động sản xuất,

kinh doanh của doanh nghiệp. Như vậy, chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư vốn nhà
nước tại doanh nghiệp gồm nhiều mục tiêu khác nhau, chính vì vậy, tính mục
tiêu trong việc đầu tư, sử dụng vốn, tài sản nhà nước của chủ sở hữu nhà nước
thường khó phân định rõ ràng.
Thứ ba, quy mô vốn, tài sản nhà nước tại doanh nghiệp lớn, mang tính ổn
định cao, có khả năng chi phối lớn đến sự phát triển kinh tế - xã hội.
Nhà nước đầu tư vốn vào các doanh nghiệp theo nguyên tắc: (i) Đầu tư vốn
nhà nước để hình thành và duy trì doanh nghiệp ở những khâu, công đoạn then chốt
trong một số ngành, lĩnh vực mà các thành phần kinh tế khác không tham gia; (ii)
Đầu tư vốn nhà nước để thành lập oanh nghiệp cung ứng sản phẩm, dịch vụ công
ích thiết yếu cho xã hội, Doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực trực tiếp phục vụ
quốc phòng, an ninh, Doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực độc quyền tự nhiên,
Doanh nghiệp ứng dụng công nghệ cao, đầu tư lớn, tạo động lực phát triển nhanh
cho các ngành, lĩnh vực khác và nền kinh tế; (iii) Đầu tư bổ sung vốn nhà nước để
tiếp tục duy trì tỷ lệ cổ phần, vốn góp của nhà nước tại công ty cổ phần, công ty
trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên trong trường hợp không thu hút được các

8


nhà đầu tư Việt Nam và nước ngoài đối với doanh nghiệp cung ứng các sản phẩm,
dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội; hoặc cần thiết phải duy trì để thực hiện nhiệm
vụ quốc phòng, an ninh.
Như vậy, những lĩnh vực mà nhà nước đầu tư vốn đều là những lĩnh vực
đòi hỏi mức vốn đầu tư lớn, yêu cầu tính ổn định cao mà ít nhà đầu tư tư nhân
nào có thể đáp ứng được. Chính vì vậy, khác với vốn đầu tư của các nhà đầu tư
khác, vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp có quy mô lớn và mang tính ổn định
cao hơn. Đồng thời, quá trình đầu tư kéo dài, khối tài sản cần phải thực hiện
quản lý cũng lớn hơn.
1.1.2. Khái niệm và đặc điểm của doanh nghiệp nhà nước

Hầu hết các nước trên thế giới, đều tồn tại khu vực kinh tế nhà nước và do đó
đều có các cơ sở kinh tế của nhà nước hay còn gọi là doanh nghiệp nhà nước. Sự
tồn tại của doanh nghiệp nhà nước bắt nguồn từ yêu cầu giải quyết các mục tiêu
kinh tế - xã hội và yêu cầu điều tiết vĩ mô trong nền kinh tế thị trường.
Hệ thống doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam đã có một quá trình xây dựng
và phát triển lâu dài. Trong thời kỳ kháng chiến chống Pháp và chống Mỹ, nhà nước
ta với mục tiêu tìm kiếm nền tảng kinh tế để phục vụ kháng chiến và dân sinh đã
thành lập các doanh nghiệp để hoạt động sản xuất, kinh doanh trong hầu hết các
ngành nghề và lĩnh vực. Những doanh nghiệp này sản xuất theo kế hoạch nhà nước
đặt ra, được nhà nước cấp vốn, lãi hay lỗ đều do nhà nước chịu. Hệ thống doanh
nghiệp này do nhà nước đầu tư 100% vốn và vì vậy Nhà nước có toàn quyền quản
lý, điều hành. Như vậy, doanh nghiệp có 100% vốn nhà nước đã xuất hiện từ thời
kỳ đầu xây dựng nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà và được gọi với những tên
gọi khác nhau qua từng thời kỳ phát triển kinh tế của đất nước. Điều đó được thể
hiện qua các quy định của pháp luật.
Năm 1948, Chủ tịch Hồ Chí Minh ban hành Sắc lệnh số 104, theo đó, DN có
100% vốn nhà nước được gọi là doanh nghiệp quốc gia. Sau khi dành được độc lập,
các DN quốc gia (sau này được đổi thành xí nghiệp quốc doanh) được hình thành từ
ba nguồn chính: (i) từ các xí nghiệp tư bản ngoại quốc đã quốc hữu hóa, (ii) từ

9


nguồn vốn viện trợ của Liên Xô, Trung Quốc và các nước XHCN khác và (iii) từ
nguồn vốn tích lũy trong nước, trong đó có việc sáp nhập tài sản của các công ty
công – tư hợp doanh. Trừ các DN được tiếp quản từ chế độ thực dân, những DNNN
lớn của Việt nam, về cơ bản, được thành lập trong những năm 50 của thế kỷ XX.
Để phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội trong giai đoạn mới, đến năm 1991,
Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Nghị định số 388 - HĐBT về Quy chế thành lập
và giải thể doanh nghiệp nhà nước và đặc biệt là đến năm 1995, Quốc hội đã ban

hành Luật doanh nghiệp nhà nước.
Điều 1 Luật doanh nghiệp nhà nước năm 1995 định nghĩa doanh nghiệp nhà
nước như sau: “Doanh nghiệp nhà nước là một tổ chức kinh tế do nhà nước đầu tư
vốn, thành lập và tổ chức quản lý, hoạt động kinh doanh hoặc hoạt động công ích,
nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội do nhà nước giao. Doanh nghiệp nhà
nước có tư cách pháp nhân, có các quyền và nghĩa vụ dân sự, tự chịu trách nhiệm
về toàn bộ hoạt động kinh doanh trong phạm vi số vốn do doanh nghiệp quản lý”.
Như vậy, kể từ khi có doanh nghiệp nhà nước đến trước thời điểm Luật
doanh nghiệp nhà nước năm 2003 được ban hành, doanh nghiệp nhà nước được
hiểu là doanh nghiệp do nhà nước sở hữu toàn bộ 100% vốn điều lệ.
Sau khi Luật doanh nghiệp nhà nước năm 2003 được ban hành thì doanh
nghiệp nhà nước được hiểu là tổ chức kinh tế do nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều
lệ hoặc có cổ phần, vốn góp chi phối, được tổ chức dưới hình thức công ty nhà
nước, công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn. Như vậy, trong thời kỳ này,
doanh nghiệp nhà nước không chỉ là những doanh nghiệp do nhà nước sở hữu toàn
bộ vốn điều lệ mà còn là những doanh nghiệp có cổ phần, vốn góp chi phối của nhà
nước, tức là nhà nước chiếm trên 50% vốn điều lệ.
Với mục tiêu tạo lập khung khổ pháp lý áp dụng thống nhất theo loại hình
doanh nghiệp không phân biệt hình thức sở hữu và đổi mới cơ chế quản trị doanh
nghiệp nhà nước theo nguyên tắc thị trường và thông lệ quốc tế, Luật doanh nghiệp
năm 2005đã thể hiện tinh thần khái niệm doanh nghiệp nhà nước phải là một hình
thức pháp lý về một mô hình doanh nghiệp mà khái niệm để chỉ vấn đề sở hữu của

10


nhà nước trong vốn điều lệ của doanh nghiệp và điều đó sẽ chi phối việc kiểm soát
của nhà nước trong những doanh nghiệp này. Theo Điều 4 Luật doanh nghiệp năm
2005:“Doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp trong đó nhà nước sở hữu trên
50% vốn điều lệ”.

Như vậy, trong giai đoạn này tồn tại song hành Luật doanh nghiệp nhà nước
năm 2003 và Luật doanh nghiệp năm 2005. Trong điều kiện Việt Nam muốn hòa
mình vào tiến trình toàn cầu hóa thì không thể tồn tại 2 đạo luật để điều chỉnh về
cùng chủ thể kinh doanh trên thị trường. Vì vậy, ngay tại Luật doanh nghiệp năm
2005 đã có quy định về lộ trình chuyển đổi công ty nhà nước. Theo đó, sau 4 năm
kể từ 1/7/2006 (LDN 2005 có hiệu lực), các công ty nhà nước thành lập theo quy
định của Luật doanh nghiệp nhà nước năm 2003 phải chuyển đổi thành công ty
trách nhiệm hữu hạn hoặc công ty cổ phần theo quy định của Luật doanh nghiệp
năm 2005.
Nhằm tiếp tục hoàn thiện Luật doanh nghiệp năm 2005, ngày 26 tháng 11
năm 2014, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật doanh nghiệp. Luật doanh nghiệp
năm 2014 dành hẳn một chương để quy định về doanh nghiệp nhà nước với nhiều
sự thay đổi so với Luật doanh nghiệp năm 2005.
Theo khoản 8 Điều 4 Luật doanh nghiệp năm 2014: “Doanh nghiệp nhà
nước là doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ”. Như vậy, theo
Luật doanh nghiệp năm 2014, chỉ những doanh nghiệp nào do nhà nước sở hữu
100% vốn điều lệ thì mới được coi là doanh nghiệp nhà nước. Theo quy định tại
chương 2, Luật doanh nghiệp năm 2014 thì doanh nghiệp nhà nước chỉ tồn tại dưới
hình thức công ty TNHH một thành viên do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ.
DNNN có thể bao gồm: công ty mẹ của Tập đoàn kinh tế, Tổng Công ty nhà nước
theo cơ cấu công ty mẹ - công ty con; công ty độc lập không thuộc cơ cấu công ty
mẹ - công ty con. Đây là quy định mới so với Luật doanh nghiệp năm 2005, quy
định này đã hạn chế số lượng doanh nghiệp nhà nước và mở rộng thành phần doanh
nghiệp không bị ràng buộc bởi “cơ chế nhà nước”. Với quy định này các công ty
lớn hoạt động trong lĩnh vực then chốt như dầu khí, vận tải hàng không, hay các

11


ngân hàng có sở hữu của nhà nướcthấp hơn 100% vốn điều lệ đều không còn là

doanh nghiệp nhà nước. Các doanh nghiệp này ngoài việc tháo bỏ cái mác doanh
nghiệp nhà nước, cải tổ cơ chế quản lý điều hành, quản trị rủi ro thì hoàn toàn có
thể cạnh tranh bình đẳng với các loại hình doanh nghiệp khác mà không có sự khác
biệt nào. Ngoài ra, quy định về hình thức tổ chức của doanh nghiệp nhà nướccũng
có sự thay đổi, theo đó doanh nghiệp nhà nước chỉ được tổ chức dưới hình thức
công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do nhà nước làm chủ sở hữu.
Tóm lại, qua gần 20 năm, quan niệm về doanh nghiệp nhà nước theo Luật
doanh nghiệp năm 2014 lại quay về tương đồng với khái niệm doanh nghiệp nhà
nước trong Luật doanh nghiệp nhà nước năm 1995 và trong Quy chế thành lập và
giải thể doanh nghiệp nhà nước ban hành kèm theo Nghị định số 388 – HĐBT ngày
20/11/1991. Với quan niệm như hiện nay, doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp
do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ, thì có thể rút ra được một số đặc trưng của
doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam như sau:
Thứ nhất, nhà nước đầu tư vốn và thành lập doanh nghiệp nhà nước theo một
thủ tục đặc biệt.
Đối với các loại hình doanh nghiệp tư nhân (công ty cổ phần, công ty trách
nhiệm hữu hạn, công ty hợp danh, doanh nghiệp tư nhân), việc thành lập doanh
nghiệp được xác định là quyền của các tổ chức, cá nhân. Theo đó, các tổ chức, cá
nhân trên cơ sở thỏa thuận hoặc dựa trên ý chí cá nhân để đưa ra quyết định bỏ vốn
để thành lập doanh nghiệp, đồng thời thực hiện các thủ tục đăng ký thành lập theo
quy định của pháp luật. Như vậy, các tổ chức, cá nhân được quyền tự mình quyết
định đầu tư vốn, thành lập doanh nghiệp để thực hiện các hoạt động kinh doanh, cơ
quan nhà nướcchỉ cho phép thành lập trên cơ sở đăng ký kinh doanh của các tổ
chức, cá nhân.
Trong khi đó, doanh nghiệp nhà nước được thành lập trên cơ sở Quyết định
thành lập của Thủ tướng Chính phủ hoặc Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ,
Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Mặt
khác, nguồn đầu tư vốn điều lệ để thành lập doanh nghiệp nhà nước và bổ sung vốn

12

điều lệ cho doanh nghiệp nhà nước đang hoạt động từ các nguồn hình thành vốn nhà
nước tại doanh nghiệp.Cơ quan đại diện chủ sở hữu có trách nhiệm phê duyệt vốn
điều lệ và đầu tư đủ vốn điều lệ cho doanh nghiệp nhà nước nhằm đảm bảo: (i)
Không thấp hơn mức vốn pháp định của ngành, nghề, lĩnh vực sản xuất, kinh doanh
của doanh nghiệp nhà nước theo quy định của pháp luật, (ii) Phù hợp với quy mô,
công suất thiết kế đối với ngành, nghề, lĩnh vực sản xuất, kinh doanh của doanh
nghiệp nhà nước, (iii) Phù hợp với chiến lược, kế hoạch đầu tư phát triển của doanh
nghiệp, phù hợp với ngành, nghề kinh doanh chính của doanh nghiệp nhà nước
được cấp có thẩm quyền phê duyệt; và (iv) Phù hợp với phương án sản xuất, kinh
doanh của doanh nghiệp nhà nước. Như vậy, doanh nghiệp nhà nước chỉ được thành
lập khi có quyết định thành lập của Cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nguồn vốn
để thành lập doanh nghiệp nhà nước do nhà nước đảm bảo từ các nguồn hình thành
vốn nhà nước tại doanh nghiệp (vốn từ ngân sách nhà nước, vốn tiếp nhận có nguồn
gốc từ ngân sách nhà nước; vốn từ quỹ đầu tư phát triển tại doanh nghiệp, quỹ hỗ
trợ sắp xếp doanh nghiệp; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư
phát triển của nhà nướcvà vốn khác được nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp).
Thứ hai, nhà nước sở hữu 100% vốn Điều lệ trong doanh nghiệp nhà nước.
Doanh nghiệp được xác định là doanh nghiệp nhà nước khi tỷ lệ sở hữu vốn
điều lệ của nhà nước trong doanh nghiệp đó là 100%. Trong khi đó, ở các nước
trong khu vực như Thái Lan, Indonesia… (những nước cũng còn nhiều doanh
nghiệp nhà nước tại các lĩnh vực quan trọng như điện, nước, viễn thông, ngân hàng,
hàng không…) những doanh nghiệp mà nhà nước nắm giữ từ 20% trở lên đã được
xác định là doanh nghiệp nhà nước. Hay các nước như Thụy Điển, Phần Lan,
Braxin, Mêhicô... đều xác định các doanh nghiệp, trong đó nhà nước chiếm trên
50% vốn là doanh nghiệp nhà nước2. Như vậy, việc xác định chỉ những doanh
nghiệp do nhà nướcnắm giữ 100% vốn điều lệ mới là doanh nghiệp nhà nước có thể
được xem là đặc trưng của doanh nghiệp nhà nước của Việt Nam.
Thứ ba, toàn bộ vốn và tài sản của doanh nghiệp nhà nước thuộc sở hữu

Đại học Luật Hà Nội (2010), Giáo trình Luật Thương mại, Tập 1, NXB CAND, Hà Nội, Tr.186.

2

13


100% của nhà nước
Doanh nghiệp nhà nước do nhà nước đầu tư 100% vốn nên nó thuộc sở hữu
nhà nước, tài sản của doanh nghiệp nhà nước là một bộ phận của tài sản nhà nước.
Doanh nghiệp nhà nước sau khi được thành lập là một chủ thể kinh doanh, tuy nhiên
chủ thể kinh doanh này không có quyền sở hữu đối với tài sản trong doanh nghiệp mà
chỉ là người quản lý tài sản và kinh doanh trên cơ sở sở hữu của nhà nước. nhà nước
giao vốn cho doanh nghiệp, doanh nghiệp phải chịu trách nhiệm trước nhà nước về
việc bảo toàn và phát triển vốn mà nhà nước giao.
Thứ tư, doanh nghiệp nhà nước do nhà nước tổ chức quản lý và hoạt động
theo mục tiêu kinh tế xã hội do nhà nước giao.
Ở Việt Nam, nhà nướcđược xác định là chủ sở hữu duy nhất của doanh
nghiệp nhà nước. nhà nướcquản lý doanh nghiệp nhà nước thông qua cơ quan quản
lý nhà nước có thẩm quyền theo phân cấp của Chính phủ. Bao gồm những nội
dung: (i) nhà nước quy định mô hình cơ cấu tổ chức quản lý trong từng loại doanh
nghiệp nhà nước phù hợp với quy mô, tính chất, lĩnh vực hoạt động của từng doanh
nghiệp (ii) nhà nước quy định chức năng nhiệm vụ quyền hạn của các cơ cấu tổ
chức trong doanh nghiệp nhà nước như hội đồng thành viên, Tổng giám đốc...(iii)
nhà nước quy định thẩm quyền trình tự thủ tục của việc bổ nhiệm, miễn nhiệm,
khen thưởng, kỷ luật các chức vụ quan trọng của doanh nghiệp như chủ tịch Hội
đồng thành viên, Chủ tịch công ty...; (iv)nhà nước quyết định dự án đầu tư, xây
dựng, mua, bán tài sản cố định của doanh nghiệp có giá trị trên 50% vốn chủ sở hữu
được ghi trên báo cáo tài chính quý hoặc báo cáo tài chính năm của doanh nghiệp
tại thời điểm gần nhất với thời điểm quyết định dự án; (v) nhà nước xem xét, phê

duyệt dự án đầu tư ra ngoài doanh nghiệp với giá trị trên 50% vốn chủ sở hữu
đượcghi trên báo cáo tài chính quý hoặc báo cáo tài chính năm của doanh nghiệp tại
thời điểm gần nhất với thời điểm quyết định dự án . Như vậy, nếu như người quản
lý tại các doanh nghiệp thuộc sở hữu tư nhân có quyền linh hoạt đối phó với những
điều kiện thay đổi của thị trường, chủ động trong việc đưa ra các quyết định liên
quan đến việc quản lý, điều hành hoạt động kinh doanh thì đối với doanh nghiệp

14


nhà nước, sự can thiệp của nhà nước vào hoạt động của doanh nghiệp nhà nước là
rất lớn. Sự can thiệp của nhà nước vào hoạt động của doanh nghiệp nhà nước cũng
là điểm khác biệt giữa doanh nghiệp nhà nước của Việt Nam và nhiều nước khác
trên thế giới. Lấy ví dụ từ Singapore, Temasek Holdings là tập đoàn kinh tế nhà
nước thuộc 100% sở hữu của Chính Phủ. Với vai trò là chủ sở hữu, Chính phủ đảm
bảo việc thành lập và tổ chức Hội đồng quản trị có đủ năng lực, kinh nghiệm để
định hướng đầu tư đối với Temasek và đảm bảo tính chặt chẽ trong quá trình đầu tư.
Bộ Tài chính Singapore được giao nhiệm vụ làm đại diện chủ sở hữu nhưng không
thực hiện việc quản lý điều hành; không chỉ định thành viên hội đồng quản trị của
công ty. Bên cạnh đó, Chính phủ Singapore cũng cam kết để Temasek hoạt động
của theo nguyên tắc thương mại, tách bạch hẳn với vai trò hoạch định chính sách
gắn với lợi ích công và điều tiết thị trường của Chính phủ. Chính phủ không tham
gia trực tiếp vào các quyết định đầu tư, các quyết định kinh doanh của công ty.
Không chỉ đặc biệt trong phương thức tổ chức quản lý, mục tiêu hoạt động
của doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam cũng có đặc trưng riêng. Cụ thể, nếu như
các doanh nghiệp thuộc sở hữu tư nhân mục tiêu hàng đầu của các doanh nghiệp
này là tối đa hóa lợi nhuận thì đối với các doanh nghiệp nhà nước, lợi nhuận chỉ là
một trong các mục tiêu hướng tới, thậm chí trong nhiều trường hợp lợi nhuận không
được xem là mục tiêu thiết yếu của một nhóm các doanh nghiệp nhà nước hoạt
động trong những lĩnh vực đặc thù. Mục tiêu hoạt động của mỗi doanh nghiệp nhà

nước chịu sự chi phối của nhà nước về mục tiêu kinh tế xã hội do nhà nước giao.
Nếu nhà nước giao cho doanh nghiệp nhà nước nào thực hiện hoạt động kinh doanh
thì doanh nghiệp nhà nước đó phải kinh doanh có hiệu quả, doanh nghiệp nhà nước
nào được giao thực hiện hoạt động công ích thì doanh nghiệp nhà nước đó phải thực
hiện hoạt động công ích nhằm đạt được các mục tiêu kinh tế xã hội.
Thứ năm, về lĩnh vực hoạt động của doanh nghiệp nhà nước
Nhà nước thành lập các doanh nghiệp nhà nước hoạt động chủ yếu trong các
lĩnh vực như: (i) Lĩnh vực cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã
hội, như: dịch vụ bưu chính công ích; Xuất bản (không bao gồm lĩnh vực in và phát

15


hành xuất bản phẩm); Hoạt động trong lĩnh vực nông, lâm nghiệp theo quy định của
pháp luật; Quản lý, khai thác công trình thủy lợi, thủy nông liên tỉnh, liên huyện;
Quản lý, khai thác, điều hành hệ thống kết cấu hạ tầng đường sắt quốc gia, đường
sắt đô thị; bảo đảm an toàn bay; bảo đảm an toàn hàng hải;
(ii) Lĩnh vực trực tiếp phục vụ quốc phòng, an ninh;
(iii) Lĩnh vực độc quyền tự nhiên, như: Hệ thống truyền tải điện quốc gia;
nhà máy thủy điện có quy mô lớn đa mục tiêu, nhà máy điện hạt nhân có ý nghĩa
đặc biệt quan trọng về kinh tế - xã hội gắn với quốc phòng, an ninh; In, đúc tiền và
sản xuất vàng miếng; Xổ số kiến thiết; Doanh nghiệp nhà nước có chức năng đầu tư
kinh doanh vốn nhà nước, mua bán và xử lý nợ phục vụ tái cơ cấu và hỗ trợ điều
tiết, ổn định kinh tế vĩ mô;
(iv) Lĩnh vực yêu cầu ứng dụng công nghệ cao, đầu tư lớn, tạo động lực phát
triển nhanh cho các ngành, lĩnh vực khác và nền kinh tế.
Như vậy, những lĩnh vực mà doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước ở Việt
Nam hoạt động là những lĩnh vực then chốt của nền kinh tế, góp phần định hướng,
điều tiết, ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của đất nước
theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Trong khi đó, lĩnh vực hoạt động của các doanh

nghiệp thuộc sở hữu tư nhân lại đa phần là những lĩnh vực có khả năng mang lại lợi
nhuận cao mà không đòi hỏi quá nhiều về nguồn vốn đầu tư và thời gian thu hồi
vốn nhanh.
1.1.3. Khái niệm và đặc điểm quản lý sử dụng vốn, tài sảndoanh nghiệp do Nhà
nước nắm giữ 100% vốn điều lệ
1.1.3.1.Khái niệm quản lý sử dụng vốn, tài sản doanh nghiệp do nhà nước nắm
giữ 100% vốn điều lệ
Trong điều kiện phát triển của nền kinh tế thị trường, việc nhà nước đầu tư vốn
vào các doanh nghiệp là một lựa chọn hiệu quả giúp nhà nước khắc phục những khiếm
khuyết của nền kinh tế thị trường, góp phần định hướng sự phát triển của nền kinh tế,
giữ vững vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước trong các thành phần kinh tế. Đi đôi với
việc nhà nước thực hiện đầu tư vốn vào các doanh nghiệp, việc quản lý, giám sát một

16


cách có hiệu quả nguồn vốn nhà nước đầu tư cũng trở thành xu thế tất yếu.
Quản lý sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp được hiểu là việc nhà nước,
thông qua hệ thống các cơ quan nhà nước - cơ quan đại diện chủ sở hữu - sử dụng
các phương thức, công cụ quản lý do nhà nước ban hành phù hợp với các chính
sách kinh tế - xã hội của Đảng để định hướng đầu tư, sử dụng và giám sát việc sử
dụng có hiệu quả, bảo toàn và phát triển vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp,
đảm bảo các doanh nghiệp Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ hoạt động theo
đúng mục tiêu, định hướng và nhiệm vụ mà nhà nước đã đặt ra.
Các yếu tố liên quan đến hoạt động quản lý vốn nhà nước đầu tư tại các
doanh nghiệp bao gồm:
(i) Chủ thể: Chủ thể của quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp là
Chính phủ. Về bản chất, nhà nước là chủ sở hữu của nguồn vốn nhà nước đầu tư tại
các doanh nghiệp, tuy nhiên, nhà nước không thể tự mình quản lý nguồn vốn này
mà phải thông qua Chính phủ. Chính phủ sẽ là chủ thể thay mặt nhà nướcthực hiện

chức năng chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp. Tuy nhiên, trên thực
tế Chính phủ thường ủy quyền cho một tổ chức hay một cơ quan làm đại diện phần
vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp.
(ii) Khách thể: Khách thể của quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp
là các tổ chức kinh tế được nhà nước đầu tư vốn vào hoạt động sản xuất kinh doanh.
(iii) Đối tượng: Đối tượng của quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp
là số vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, là bản thân doanh nghiệp đó và mở rộng
hơn nữa là những tác động mà doanh nghiệp đó mang lại cho nền kinh tế - xã hội.
1.1.3.2. Tính tất yếu của việc quản lý sử dụng vốn, tài sản doanh nghiệp nhà
nước nắm giữ 100% vốn điều lệ
Thứ nhất, nhà nước đầu tư và là chủ sở hữu của nguồn vốn, tài sản đầu tư tại
các doanh nghiệp, tuy nhiên, do khái niệm nhà nước là một khái niệm phức hợp, là
tổng hòa của các thể chế, quy định, vì vậy, có thể nói, nhà nước không tự mình quản
lý nguồn vốn này mà giao quyền cho một số cá nhân, tổ chức để thực hiện việc
quản lý này. Như vậy, về mặt lý luận, mặc dù việc quản lý vốn nhà nước này vẫn

17


dựa trên quyền lực nhà nước nhưng rõ ràng, về mặt thực tế là có sự tách biệt giữa
chủ thể sở hữu vốn và chủ thể quản lý, sử dụng vốn nhà nước. Khi đã thuộc về hai
đối tượng khác nhau, mục tiêu của chủ thể sở hữu có thể sẽ không phù hợp với mục
tiêu của chủ thể trực tiếp quản lý vốn nhà nước. Do đó, khả năng người được nhà
nước giao nhiệm vụ đại diện nhà nước quản lý, sử dụng nguồn vốn nhà nước đầu tư
tại Doanh nghiệp sử dụng nguồn vốn này vào những động cơ tư lợi, không phù hợp
với mục tiêu của chủ sở hữu – nhà nước là có thể xảy ra. Vì vậy, cần phải tìm ra
những phương thức để nhà nước (với vai trò là chủ sở hữu vốn nhà nước) có thể
thắt chặt hơn nữa sự quản lý đối với nguồn vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp
nhằm đảm bảo vốn và tài sản của nhà nước không bị xâm phạm vì những mục tiêu
sai lệch trong quá trình hoạt động kinh doanh, cũng như đảm bảo doanh nghiệp

hoạt động theo đúng mục tiêu nhà nước đề ra, góp phần nâng cao vai trò chủ đạo
của kinh tế nhà nước.
Thứ hai, nhà nước quản lý vốn, tài sản doanh nghiệp nhà nước nắm giữ
100% vốn điều lệ cũng chính là thực hiện một phần vai trò quản lý nhà nước của
mình. nhà nước ban hành các chế độ tài chính đối với doanh nghiệp nhà nước, theo
dõi và kiểm tra việc chấp hành các chế độ đó. Việc theo dõi, kiểm tra tình hình sử
dụng vốn, tài sản tại các doanh nghiệp nhà nước giúp cơ quan quản lý nắm bắt được
tình hình thực tế tại các doanh nghiệp, theo dõi tiến trình thực hiện các văn bản. Từ
đó thu thập thông tin để chỉnh sửa, bổ sung, hoàn thiện các chính sách cho kịp thời,
phù hợp với thực tế. Đồng thời thông qua các hoạt động quản lý vốn đầu tư vào
doanh nghiệp, nhà nước sẽ thu thập được những thông tin chính xác để đánh giá
đúng chất lượng kinh doanh ở các doanh nghiệp nhà nước, đánh giá đúng nhu cầu
khách quan của thị trường cũng như xu thế phát triển ngắn hạn và dài hạn của nền
kinh tế. Trên cơ sở các thông tin chính xác và xác thực này, nhà nước thực hiện
đánh giá các tác động và có kế hoạch sắp xếp, bố trí lại các doanh nghiệp, vốn và
lao động, hoàn thiện các khâu quản lý nhằm đạt hiệu quả kinh doanh nói riêng và
sắp xếp, ổn định chiến lược phát triển chung của cả nền kinh tế nói chung nhằm
thực hiện hiệu quả các mục tiêu xã hội.

18


Thứ ba, tiếp cận ở góc độ đơn giản nhất, đối với các doanh nghiệp có vốn
nhà nước hoạt động kinh doanh, phần lợi nhuận sau thuế của các doanh nghiệp này
tương ứng với phần vốn đầu tư của Nhà nước sẽ thuộc về nhà nước. Trên cơ sở các
nguồn lợi thu được từ hoạt động của doanh nghiệp có vốn nhà nước, nhà nước duy
trì và tái sản xuất mở rộng doanh nghiệp hoặc đáp ứng một lợi ích nào đó của xã
hội, của nền kinh tế mà nhà nước đã đặt ra. Do đó, để lợi nhuận sau thuế tại các
doanh nghiệp có vốn của nhà nước được tối đa hoá, nhà nước phải thực hiện một
cách hiệu quả việc quản lý phần vốn đầu tư nhằm làm cho phần vốn đó được sử

dụng một cách có hiệu quả, trên cở sở đó góp phần gia tăng lợi ích, đóng góp vào sự
phát triển, trước hết tại chính doanh nghiệp mà nhà nước có phần vốn góp, sau đó là
phục vụ cho sự phát triển tổng thể của nền kinh tế - xã hội.
1.2. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ SỬ
DỤNG VỐN, TÀI SẢN DOANH NGHIỆP DO NHÀ NƯỚCNẮM GIỮ
100% VỐN ĐIỀU LỆ
1.2.1. Khái niệm pháp luật về quản lý sử dụng vốn, tài sản doanh nghiệpdo nhà
nước nắm giữ 100% vốn điều lệ
Việc Nhà nước quản lý sử dụng vốn, tài sản doanh nghiệp nhà nước nắm giữ
100% vốn điều lệ là một nhu cầu tất yếu nhằm hỗ trợ nhà nước thực hiện các mục
tiêu phát triển kinh tế xã hội, khắc phục những hạn chế của nền kinh tế thị trường,
đảm bảo công bằng xã hội và thực hiện sử dụng nguồn lực của nhà nước một cách
hiệu quả nhất. Có thể nói, với vai trò đã được chứng minh rõ ràng trên thực tế hoạt
động của các doanh nghiệp Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ đối với sự phát
triển của nền kinh tế, xã hội, pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng
vốn, tài sản của doanh nghiệp nhà nướcđầu tư tại các doanh nghiệp đóng vai trò
quan trọng trong hệ thống pháp luật kinh tế ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
Do đó, việc nghiên cứu, đánh giá các quy định pháp luật này là cần thiết và không
thể thiếu trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật kinh tế ở Việt
Nam hiện nay. Xuất phát từ sự cần thiết nói trên, việc đưa ra khái niệm pháp luật
điều chỉnh quản lý sử dụng vốn, tài sản doanh nghiệp nhà nước nắm giữ 100% vốn

19


điều lệ có ý nghĩa quan trọng, đây chính là cơ sở, là nền móng cho việc hoàn thiện
các quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý sử dụng vốn, tài sản doanh
nghiệp nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ ở Việt Nam hiện nay.
Một cách khái quát có thể thấy pháp luật về quản lý sử dụng vốn, tài sản
doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ điều chỉnh nhiều nhóm quan hệ

xã hội khác nhau. Đó là các quan hệ phát sinh trong quá trình trình tạo lập, quản lý và
sử dụng vốn, tài sản nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp này bao gồm nhiều nhóm.
Đó là quan hệ phát sinh trong quá trình nhà nước đầu tư, bổ sung vốn Nhà nước vào
các doanh nghiệp; là quan hệ phát sinh trong quá trình các doanh nghiệp Nhà nước
nắm giữ 100% vốn điều lệ sử dụng các nguồn vốn do nhà nước đầu tư để thực hiện
các mục tiêu hoạt động đã được xác định trước. Ngoài ra, chúng còn là quan hệ phát
sinh trong quá trình Nhà nướcthực hiện hoạt động kiểm tra, thanh tra, giám sát hoạt
động quản lý và sử dụng vốn, tài sản nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp. Như vậy,
các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình này rất đa dạng và phức tạp, trải rộng
trên tất cả các hoạt động của các doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều
lệ. Với cách tiếp cận như trên, có thể hiểu pháp luật về quản lýsử dụng vốn, tài sản
doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ như sau:
“Pháp luật về quản lý sử dụng vốn, tài sản doanh nghiệp do nhà nước nắm
giữ 100% vốn điều lệ là tổng hợp các quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước có
thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình
đầu tư, quản lý sử dụng nguồn vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp do nhà
nước nắm giữ 100% vốn điều lệ”
1.2.2. Những nội dung cơ bản của pháp luật vềquản lý sử dụng vốn, tài sản
doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ
Pháp luật về quản lý sử dụng vốn, tài sản doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ
100% vốn điều lệ thường bao gồm những nội dung cơ bản sau đây:
1.2.2.1. Nguyên tắc quản lý sử dụng vốn, tài sản doanh nghiệp do nhà nước nắm
giữ 100% vốn điều lệ
Nguyên tắc của pháp luật là những tư tưởng cơ bản, mang tính xuất phát

20