CHƯƠNG II MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ CƠ SỞ PHÁP LÝ TRONG DU LỊCH

CHƯƠNG II MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ CƠ SỞ PHÁP LÝ TRONG DU LỊCH
2.1. Vài nét về tình hình pháp luật về Du lịch trước năm 2005
Ngành Du lịch ở Việt Nam ra đời năm 1960 trên cơ sở Nghị định 26/CP
của Chính phủ. Những năm đầu tiên với mục đích phục vụ chủ yếu cho khách
nội địa đó là những công dân có thành tích trong chiến đấu, học tập, lao động
được đi nghỉ mát, điều dưỡng.
Đến ngày 12/9/1969, ngành Du lịch giao cho Bộ Công an và Văn phòng
Thủ tướng trực tiếp quản lý. Năm 1977 du lịch được giao cho ngành Công an
quản lý.
Do tính chất, nhiệm vụ của đất nước mà du lịch chưa có điều kiện để phát
triển.
Năm 1978, BTN Quốc hội ban hành Nghị định 282/NQQ QHK6 thành
lập Tổng cục Du lịch trên cơ sở một Vụ của Bộ Nội vụ trực thuộc Hội đồng Bộ
trưởng. Sự kiện này đánh dấu một bước chuyển biến quan trọng trong quá trình
phát triển của ngành du lịch Việt Nam. Bởi vì sự kiện này đã phản ánh mức độ
nhận thức về tầm quan trọng và vai trò hiệu quả kinh tế - xã hội của nó đối với
sự phát triển của nước nhà.
Chính sự thay đổi về mặt tổ hức này đã mở rộng thẩm quyền và chức
năng của cơ quan quản lý du lịch. Giai đoạn này, bộ máy tổ chức và quản lý của
Tổng cục Du lịch dần được hoàn thiện, ngày 23/1/1979 Hội đồng Bộ trưởng ra
Nghị định 32/CP quy định chức năng và nhiệm vụ của ngành Du lịch, năm 1981
ban hành Nghị định 137/CP quy định phương hướng phát triển của ngành. Cũng
năm 1981 Du lịch Việt Nam là thành viên chính thức của Tổ chức Du lịch thế
giới (WTO). Cơ sở vật chất kỹ thuật của ngành cũng được mở rộng bằng việc
xây dựng khánh sạn mới ở miền Bắc, tiếp quản các khách sạn của chế độ cũ sau
ngày miền Nam giải phóng.
Năm 1986 một sự kiện lịch sử quan trọng đã diễn ra, đánh dấu sự khởi
đầu cho một giai đoạn cho một giai đoạn mới của đất nước. Đó là đường lối đổi
mới nền kinh tế do Đại hội Đảng toàn quốc lần VI đề ra. Với chính sách mở
cửa: Việt Nam muốn là bạn của tất cả các nước, du lịch Việt Nam đã thực sự có
điều kiện khởi sắc. Tuy nhiên, phải 4 năm sau, tức là năm 1990 chúng ta mới

thấy được những bước chuyển mình của du lịch Việt Nam.
Trong thời kỳ này, cùng với sự nghiệp đổi mới của đất nước, ngành Du
lịch Việt Nam đã từng bước khắc phục những khó khăn để ra sức phấn đấu thực
hiện các chủ trương, đường lối của Đảng, Nhà nước.
Trải qua nhiều thay đổi về tổ chức của ngành, từ chỗ ngành Du lịch được
giao cho Bộ Văn hoá - Thông tin - Thể thao và Du lịch quản lý Nhà nước theo
Quyết định số 244/QĐ - HĐNN của Hội đồng Nhà nước ngày 31/3/1990 cho
đến tháng 12/1991 Chính phủ quyết định chuyển sang chức năng quản lý Nhà
nước đối với ngành du lịch sang Bộ Thương mại và Du lịch. Tới ngày
26/10/1992 Chính phủ có Nghị định 05 CP về việc thành lập Tổng cục Du lịch.
Ngày 27/12/1992 Chính phủ có Nghị định số 20/CP và ngày 7/8/1995 Chính
phủ có Nghị định 53 - CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức
bộ máy của Tổng cục Du lịch. Bắt đầu từ đây, Du lịch Việt Nam chuyển sang
trang mới, đó là công tác quản lý Nhà nước về du lịch được tăng cường, quy
hoạch tổng thể về du lịch được triển khai thực hiện. Hệ thống doanh nghiệp
được sắp xếp lại theo hướng chuyên môn hoá ngành nghề, nhiều thành phần
kinh tế tham gia hoạt động du lịch. Cơ sở vật chất của ngành từng bước được
nâng cao và xây dựng mới bằng vốn đầu tư nước ngoài và huy động trong dân.
Mối quan hệ quốc tế về du lịch theo hướng đa phương, đa dạng hoá trên nền
tảng "Việt Nam muốn làm bạn với tất cả các nước". Ở nhiều tỉnh và thành phố
trực thuộc trung ương, nhiều Sở Du lịch hoặc Sở Thương mại và Du lịch được
thành lập thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về du lịch ở địa phương. Hiện
nay trong cả nước có 12 Sở Du lịch và 49 Sở Thương mại - Du lịch. Tổng cục
CHÍNH PHỦ
TỔNG CỤC DU LỊCH
UBND THÀNH PHỐ, TỈNH
SỞ DU LỊCH HOẶCSỞ THƯƠNG MẠI VÀ DU LỊCH
CÁC CƠ QUAN CẤP BỘ KHÁC
DN du lịch Nhà nước do TW quản lý
DN du lịch Nhà nước do địa phương quản lý

DN du lịch có vốn đầu tư nước ngoài
DN du lịch hợp tác xã
DN du lịch công ty trách nhiệm hữu hạn
DN du lịch công ty cổ phần
Hộ kinh doanh dịch vụ du lịch
DN du lịch tu nhân
Du lịch gồm 8 Vụ chức năng, 6 đơn vị sự nghiệp, 17 doanh nghiệp trực thuộc.
Toàn ngành có khoảng gần 1.000 doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế.
Mô hình tổ chức quản lý Nhà nước về du lịch được thể hiện ở sơ đồ sau:
Mô hình tổ chức quản lý Nhà nước về du lịch ở Việt Nam hiện nay
Được sự quan tâm của Đảng và Chính phủ, với chính sách mở cửa của
Nhà nước, sự phối hợp hỗ trợ của các cấp ngành, đoàn thể và sự cố gắng nỗ lực
của cán bộ công nhân viên toàn ngành, nên du lịch Việt Nam đã đạt được các
kết quả tiến bộ đáng kể.
Khi nói đến cơ sở pháp lý về du lịch - không thể không đề cập đến một sự
kiện quan trọng làm cơ sở thay đổi bộ mặt du lịch ở Việt Nam. Đó là: tháng 2
năm 1999, UBTV Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh Du lịch - Lần đầu tiên ở
Việt Nam Du lịch được điều chỉnh bằng những nguyên tắc, quy phạm pháp luật
trong một văn bản thống nhất có hiệu lực cao.
Với 9 chương, 56 điều, Pháp lệnh Du lịch đã từng bước đi vào cuộc sống,
hướng và điều chế các quan hệ Việt Nam theo đường lối đổi mới của Đảng trên
cơ sở thực hiện Pháp lệnh du lịch - Du lịch Việt Nam đã thu được nhiều thành
quả to lớn. Do đó không thể không đề cập đến một số nét của Pháp lệnh này.
Cách đây gần 1 năm Tổng cục Du lịch và bước đầu tổng kết 4 năm triển
khai Pháp lệnh du lịch để đánh giá mặt "được" mặt "chưa được" của Pháp lệnh
và các văn bản pháp lý khác có liên quan thấy được những hạn chế, bất cập của
chúng nhằm tạo nên cơ sở pháp lý khoa học hơn, vững chắc hơn cho du lịch -
Đó là Luật Du lịch. Tham khảo kết quả đánh giá 4 năm thực hiện Pháp lệnh cho
ta một cái nhìn khái quát hơn về Du lịch Việt Nam.
2.2. Đánh giá chung sau 5 năm thực hiện Pháp lệnh du lịch

* Về việc công tác triển khai, hướng dẫn thi hành Pháp lệnh Du lịch
Từ khi ban hành Pháp lệnh Du lịch đến nay Tổng cục Du lịch đã trình
Chính phủ ban hành được 5 Nghị định hướng dẫn thi hành Pháp lệnh, đó là
Nghị định số 39/2000/NĐ-CP ngày 24/8/2000 của Chính phủ về cơ sở lưu trú
Du lịch; Nghị định số 27/2001/NĐ-CP ngày 05/6/2001 của Chính phủ về kinh
doanh lữ hành, hướng dẫn Du lịch; Nghị định số 47/2001/NĐ-CP ngày
10/8/2001 của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của
Thanh tra Du lịch; Nghị định số 50/2002/NĐ-CP ngày 25/4/2002 của Chính phủ
về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực Du lịch và Nghị định số
94/2003/NĐ-CP ngày 19/8/2003 quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn
và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Du lịch. Phối hợp với Bộ Thương mại trình
Chính phủ ban hành Nghị định số 48/1999/NĐ-CP ngày 08/7/1999 của Chính
phủ quy định về Văn phòng đại diện, Chi nhánh của thương nhân và doanh
nghiệp Du lịch Việt Nam ở trong nước, ở nước ngoài; Nghị định số
45/2000/NĐ-CP ngày 06/9/2000 của Chính phủ quy định về Văn phòng đại
diện, Chi nhánh của thương nhân nước ngoài và của doanh nghiệp Du lịch nước
ngoài tại Việt Nam. Đồng thời, Tổng cục Du lịch đã ban hành và phối hợp ban
hành 7 Thông tư và 2 Quyết định hướng dẫn các Nghị định trên. Như vậy, các
mảng hoạt động chính của Du lịch như lữ hành, hướng dẫn Du lịch, lưu trú,
thanh tra, xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực Du lịch ... đã có hướng dẫn
cụ thể, tạo môi trường ổn định và thuận lợi cho hoạt động Du lịch phát triển.
Công tác phổ biến, quán triệt Pháp lệnh Du lịch và các văn bản hướng
dẫn thi hành cũng được triển khai sâu rộng tới từng đơn vị, địa phương, cơ sở
quản lý, kinh doanh Du lịch thông qua các hội Nghị định phổ biến, quán triệt
văn bản do Tổng cục Du lịch và các Sở quản lý Nhà nước nước về Du lịch tổ
chức để việc thi hành các văn bản Pháp lệnh Du lịch Luật Du lịch về Du lịch
được đầy đủ, thống nhất cho mọi đối tượng liên quan.
* Về quản lý lữ hành:
Trước khi triển khai thực hiện Nghị định 27 về kinh doanh lữ hành,
hướng dẫn Du lịch và Thông tư 04, toàn ngành có 107 doanh nghiệp kinh doanh

lữ hành quốc tế, trong đó có 97 doanh nghiệp Nhà nước, 7 doanh nghiệp liên
doanh và 3 công ty trách nhiệm hữu hạn (TNHH). Đến nay, Tổng cục đã thực
hiện cấp, đổi 250 giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế cho các doanh nghiệp,
trong đó có 122 doanh nghiệp Nhà nước, 96 công ty TNHH và 20 công ty cổ
phần, 3 doanh nghiệp tư nhân và 9 liên doanh lữ hành (hoạt động theo giấy phép
đâu tư). Các địa phương có nhiều doanh nghiệp lữ hành quốc tế là Thành phố
Hồ Chí Minh (85 doanh nghiêp), Hà Nội (82 doanh nghiệp), Quảng Ninh (12
doanh nghiệp), Đà Nẵng (12 doanh nghiệp), Hải Phòng (07 doanh nghiệp). Như
vậy, so với thời điểm trước khi ban hành Nghị định 27, hiện nay số doanh
nghiệp kinh doanh lữ hành quốc tế đã tăng 143 doanh nghiệp, trong đó chủ yếu
là công ty TNHH.
Nghị định 27 được ban hành và triển khai với những điều kiện, thủ tục
cấp phép đã đơn giản đến mức tối đa, giải quyết được sự không nhất quán giữa
một số quy định của Pháp lệnh Du lịch so với Luật Doanh nghiệp, do Pháp lệnh
Du lịch ban hành trước Luật Doanh Nghiệp.
Qua theo dõi kết quả kinh doanh cho thấy, bên cạnh một số doanh nghiệp
Nhà nước hoạt động lữ hành quốc tế lâu năm vẫn giữ vai trò chủ lực trong kinh
doanh lữ hành và một số doanh nghiệp liên doanh lữ hành, các doanh nghiệp
được cấp phép mới, đặc biệt là một số công ty TNHH đã hoà nhập nhanh vào
môi trường kinh doanh lữ hành của nước ta, chủ động nghiên cứu, tiếp cận thị
trường, góp phần mở rộng thị trường quốc tế và thu hút được nhiều khách từ các
thị trường này tới Việt Nam trong 2 năm qua.
Tuy nhiên cũng cần thấy rằng, sự tăng nhanh chóng của các doanh nghiệp
lữ hành quốc tế đi liền với tình hình vi phạm đang có chiều hướng tăng lên và
đa dạng hơn. Do điều kiện cấp phép rất đơn giản, dễ dàng, số lượng doanh
nghiệp lữ hành quốc tế tăng nhanh nhưng hiệu quả kinh doanh và chất lượng
dịch vụ không tăng theo tương xứng. Nhiều doanh nghiệp đăng ký kinh doanh
hoặc xin phép song trên thực tế không hoạt động do không có đủ thực lực, từ đó
phát sinh hiện tượng tiêu cực như cho người nước ngoài núp bóng, trốn thuế, vi
phạm chế độ quản lý, báo cáo, giành giật khách giữa các công ty lữ hành, cạnh

tranh khônglành mạnh.v.v....
Ngoài ra, do một số quy định trong Pháp lệnh chưa rõ ràng liên quan đến
việc tổ chức tour Du lịch, các dịch vụ trọn gói, dịch vụ từng phần, do đó trên
thực tế, đặc biệt ở TP. Hồ Chí Minh, nhiêu doanh nghiệp thực chất kinh doanh
lữ hành quốc tế song lại đăng ký kinh doanh các dịch vụ từng phần, trốn tránh
sự quản lý của cơ quan quản lý Nhà nước về Du lịch.
Về kinh doanh đón khách Du lịch tự do (khách Du lịch lịch ba lô): Hiện
nay, xu hướng đi Du lịch tự do trên thế giới ngày càng nhiều. Trong những năm
gần đây, lượng khách Du lịch tự do vào Việt Nam ngày càng tăng. Để đáp ứng
nhu cầu của đối tượng khách này, một số doanh nghiệp lữ hành nội địa, đặc biệt
ở TP.Hồ Chí Minh, Hà Nội, Khánh Hoà đã tổ chức phục vụ đón khách. Tuy
nhiên, theo Pháp lệnh Du lịch và Nghị định 27, doanh nghiệp kinh doanh lữ
hành nội địa không được kinh doanh lữ hành quốc tế...Do đó, có thể nói quy
định này là gò bó đối với các doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nội địa trong khi
các doanh nghiệp lữ hành quốc tế lại không hướng tới việc phục vụ đối tượng
khách này.
Trong quá trình triển khai các quy định pháp luật về kinh doanh lữ hành
còn bộc lộ một số vấn đề tồn tại dưới đây:
- Về kinh doanh lữ hành nội địa:
Hiện nay, cả nước có hàng nghìn doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nội
địa, trong đó hai địa bàn có nhiều doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nội địa nhất
là Hà Nội và TP.Hồ Chí Minh. Theo Nghị định 27 và Thông tư 04, kinh doanh
lữ hành nội địa là ngành kinh doanh có điều kiện không cần giấy phép. Tuy
nhiên, trong thời gian qua, nhiều doanh nghiệp vẫn tiến hành hoạt động kinh
doanh lữ hành nội địa trong khi chưa đáp ứng đủ điều kiện kinh doanh lữ hành
nội địa, đặc biệt là điều kiện nộp tiền ký quỹ theo quy định. Tình trạng này là do
công tác kiểm tra và xử lý vi phạm các điều kiện về kinh doanh lữ hành nội địa
của nhiều Sở quản lý Nhà nước về Du lịch chưa đựơc triển khai thường xuyên,
nghiêm túc. Công tác phối hợp của Sở quản lý Du lịch địa phương với Cơ quan
đăng ký kinh doanh của Sở Kế hoạch đầu tư địa phương không cập nhật được

số lượng doanh nghiệp đã đăng ký tại cơ quan đăng ký kinh doanh. Trong lĩnh
vực kinh doanh lữ hành nội địa gần đây đã xuất hiện nhu cầu cần có hướng dẫn
viên trong khi khái niệm hướng dẫn viên theo Pháp lệnh chỉ bao gồm hướng
dẫn viên lữ hành quốc tế. Điều này đòi hỏi có nghiên cứu thêm về khái niệm
hướng dẫn viên và sự cần thiết của hướng dẫn viên lữ hành nội địa.
- Tình trạng núp bóng: Hiện nay, tình trạng núp bóng trong hoạt động
kinh doanh lữ hành vẫn tồn tại và hoạt động ngày càng tinh vi hơn. Một số
doanh nghiệp lữ hành quốc tế vẫn cho phép các tổ chức nước ngoài núp bóng
kinh doanh lữ hành quốc tế. Một số cá nhân có quốc tịch nứơc ngoài thông qua
việc kết hôn với người có giấy phép nhưng thực chất không có khả năng làm lữ
hành quốc tế đã biến thành bình phong cho các tổ chức, cá nhân không phép
thông qua việc cung cấp dịch vụ visa, cho mượn danh nghĩa thông qua các Chi
nhánh, văn phòng đại diện, hoặc cho người nước ngoài vào trực tiếp ngồi làm
việc tại doanh nghiệp. Một số Văn phòng đại diện của Du lịch nước ngoài ở
Việt Nam lợi dụng cơ chế cấp phép đặt văn phòng đại diện dễ dàng đã lợi dụng
danh nghĩa văn phòng đại diện để kinh doanh Du lịch. Vì vậy, hiện tượng núp
bóng đã trở thành vấn đề nổi cộm và đã được nêu lên tại một số Hội Nghị định
về lữ hành cũng như đặt ra nhiều vấn đề cho công tác quản lý lữ hành của nước
ta. Tình hình này đồng thời đòi hỏi cần có quy định chặt chẽ hơn để khắc phục.
- Về liên doanh lữ hành quốc tế: để hỗ trợ, tạo điều kiện cho các doanh
nghiệp lữ hành quốc tế Việt Nam phát triển, trước đây, Tổng cục Du lịch đã đưa
ra một số điều kiện nhằm hạn chế các liên doanh lữ hành quốc tế (vốn 1 triệu
USD, bên Việt Nam góp 51%, thời hạn 10 năm, phía Việt Nam phải là doanh
nghiệp lữ hanh quốc tế...). Tuy nhiên, những điều kiện đó chưa được thể hiện
dưới dạng quy định pháp lý, vì vậy một số doanh nghiệp lách kẽ hở của pháp
luật, tạo ra các liên doanh lữ hành quốc tế trá hình, gâylên tình trạng cạnh tranh
khônglành mạnh trong kinh doanh lữ hành quốc tế.
* Về vận chuyển khách Du lịch:
Chính phủ đã bãi bỏ giấy phép kinh doanh vận chuyển khác Du lịch;
Quyết định liên ngành số 2418/QĐ-LB ngày 04/12/1993 về quản lý vận chuyển

khách Du lịch giữa Tổng cục Du lịch và Bộ Giao thông vận tải cũng không còn
hiệu lực. Mặc dù Điều 34 Pháp lệnh Du lịch đã quy định điều kiện kinh doanh
vận chuyển khách Du lịch nhưng chưa được cụ thể hoá bằng các văn bản hướng
dẫn thi hành, do đó vận chuyển khách Du lịch như ô tô, tàu, thuyền.... Các
phương tiện này chỉ chịu sự điều chỉnh chung dưới dạng phương tiện vận
chuyển hành khách công cộng. Điều này khiến công tác quản lý hoạt động kinh
doanh vận chuyển hành khách Du lịch gặp nhiều khó khăn; nhiều doanh nghiệp
kinh doanh vận chuyển khách Du lịch không đảm bảo chất lượng phương tiện
vận chuyển khách; đa số đội ngũ lái xe, điều khiển phương tiên chưa qua bồi
dưỡng nghiệp vụ vận chuyển khách Du lịch; nhiều đơn vị kinh doanh vận
chuyển khách kết hợp cả kinh doanh lữ hành nhưng không đăng ký để trốn thuế
và nộp tiền ký quỹ.
* Về hướng dẫn Du lịch:
Triển khai Nghị định 27 và thông tư 04, Tổng cục Du lịch đã uỷ quyền
việc cấp thẻ hướng dẫn viên Du lịch cho giám đốc các Sở quản lý Du lịch địa
phương. Tính đến ngày 4/11/2003, các địa phương trong cả nước đã cấp thẻ và
đổi thẻ cho 1587 hướng dẫn viên, nâng Tổng số hướng dẫn viên trong cả nước
được cấp thẻ là 5194.
Tổng cục Du lịch đã phối hợp với các trường đại học, Bộ Giáo dục - Đào
tạo , Bộ Văn - Thông tin biên soạn và ban hành chương trình khung đào tạo
ngắn hạn nghiệp vụ hướng dẫn Du lịch và chỉ định 9 cơ sở đào tạo đại học mở
lớp, trong đó có 5 trường đại học ở Hà Nội, 3 trường đại học ở TP.Hồ Chí Minh
và 1 trường đại học ở Đà Nẵng. Tổng cục Du lịch đã phối hợp với Bộ Giáo dục
- Đào tạo , Bộ Văn - Thông tin và 6 trường đại học ở Hà Nội, Đà Nẵng, Huế,
TP. Hồ Chí Minh và Cần Thơ hoàn chỉnh khung chương trình ngoại ngữ Du
lịch. Phối hợp với Bộ Tài chính (Tổng cục Thuế) ban hành Thông tư hướng dẫn
Nghị định 27 về phí và lệ phí đối với việc cấp thẻ hướng dẫn viên Du lịch.
Tuy nhiên trong quá trình triển khai vẫn còn một số tồn tại sau:
- Theo quy định tại Nghị định 27 và Thông tư 04, điều kiện để được cấp
thẻ hướng dẫn viên Du lịch tương đối cao nên khi triển khai đã gặp một số

vướng mắc trong việc cấp chứng chỉ nghiệp vụ, ngoại ngữ chuyên ngành Du
lịch. Do nhu cầu thực tế về sử dụng hướng dẫn viên cho các tour Du lịch, các
doanh nghiệp lữ hành quốc tế buộc phải sử dụng nhiều hướng dẫn viên không
có thẻ, đặc biệt đối với trường hợp một số tiếng hiếm sử dụng như tiếng Hàn
Quốc, Nhật Bản, Tây Ban Nha.... Trong một số trường hợp cần có quy định
giảm bớt yêu cầu về điều kiện cấp thẻ để phù hợp với thực tế.
- Công tác quản lý hướng dẫn viên Du lịch thời gian qua còn nhiều hạn
chế, tình trạng hướng dẫn viên hoạt động không có thẻ, hướng dẫn viên bị thu
thẻ ở địa phương này lại về xin cấp thẻ ở địa phương khác, hướng dẫn viên
không chấp hành quyết định sử phạt hành chính, thao túng gây áp lực với doanh
nghiệp..... đã xảy ra ở nhiều địa phương. Điều này một phần do các quy định
quản lý hướng dẫn viên chưa cụ thể, chặt chẽ, các biện Pháp lệnh Du lịch chế
tài chưa đủ mạnh, thêm nữa việc thông tin giữa các địa phương chưa kịp thời và
chưa bắt buộc.
- Một thực tế nữa cho thấy xu hướng hiện nay hướng dẫn viên tự do
hành nghề, không muốn ký hợp đồng dài hạn với một doanh nghiệp. Mặt khác,
nhiều doanh nghiệp lữ hành quốc tế không coi trọng việc quản lý và đào tạo
hướng dẫn viên, sử dụng hướng dẫn viên chủ yếu theo yêu cầu vụ việc, vì vậy
quy định về việc hướng dẫn viên hoạt động phải gắn với một doanh nghiệp lữ
hành quốc tế là không còn phù hợp. Xu hướng hướng dẫn viên hành nghề tự do
là xu hướng chung trên thế giới, đòi hỏi chúng ta phải tìm ra các biện pháp quản
lý hướng dẫn viên phù hợp hơn như thông qua hiệp hội hướng dẫn viên, ban
hành quy tắc ứng xử của hướng dẫn viên.v.v....
* Về xúc tiến Du lịch, hợp tác quốc tế, đào tạo phát triển nguồn nhân
lực Du lịch:
- Về xúc tiến Du lịch: Hoạt động xúc tiến, quảng bá Du lịch trong một số
năm qua được thực hiện không chỉ ở cấp độ trung ương mà cả ở địa phương và
doanh nghiệp, đã góp phần quan trọng đưa hình ảnh Việt Nam ngày càng rõ nét
trên các thị trường trọng điểm của Du lịch Việt Nam. Tuy nhiên, thực tiễn cũng
cho thấy hoạt động xúc tiến , quảng bá của doanh nghiệp Du lịch chưa có quy

định điều chỉnh riêng dẫn đến một số hiện tượng không làm tăng thêm hình ảnh
Việt Nam mà chỉ nhằm mục đích giành giật khách. Điều này đòi hỏi cần phải
có quy định cụ thể để quản lý hoạt động xúc tiến, quảng bá Du lịch. Ngoài ra
những vấn đề thuộc về phát triển đầu tư, xây dựng kết cấu hạ tầng, cơ sở vật
chất Du lịch, cũng như đào tạo phát triển nhân lực Du lịch, nghiên cứu khoa
học trong Du lịch nói chung, phát triển ngành nghề truyền thống.v.v.... là những
lĩnh vực liên quan đến thẩm quyền của nhiều cơ quan, bộ ngành khác, do đó
việc chỉ dừnglại ở những chủ trương chung đã khiến các quy định này không có
hiệu lực trên thực tế.
- Về hợp tác quốc tế về Du lịch: Với cơ sở pháp lý là Pháp lệnh Du lịch,
các hoạt động hợp tác quốc tế trong lĩnh vực Du lịch thời gian qua có điều kiện
đựơc tiếp tục mở rộng, đi vào chiều sâu với các hình thức hợp tác ngày càng đa
dạng và phong phú hơn. Các thoả thuận hợp tác đa phương và song phương
được tích cực đàm phán, ký kết và triển khai có hiệu quả, qua đó đã tranh thủ
tục được vốn, công nghệ, kinh nghiệm và nguồn khách, đẩy mạnh xúc tiến Du
lịch và hội nhập kinh tế quốc tế góp phần phát triển, gắn thị trường Du lịch Việt
Nam với thị trường Du lịch khu vực và thế giới. Tuy nhiên, trong bối cảnh hội
nhập kinh tế quốc tế đang có những thay đổi, cần có những bổ sung, điều chỉnh
một số nội dung của Pháp lệnh cho phù hợp với tiến trình hội nhập, đặc biệt là
các nội dung về định hướng cho các doanh nghiệp tham gia, thực hiện theo lộ
trình thời gian những cam kết trong các tổ chức kinh tế quốc tế mà Việt Nam đã
và sẽ tham gia trong liên doanh lữ hành, quản lý khách, mở cửa hơn, do đó điều
kiện cạnh tranh đối với các doanh nghiệp sẽ khốc liệt hơn. Ví dụ theo nội dung
Hiệp định Thương mại Việt Nam - Hoa Kỳ đến năm 2006, các hãng lữ hành
Hoa Kỳ có thể tự do tham gia các hoạt động lữ hành quốc tế inbound tại Việt
Nam; cần có những quy định cụ thể đối với hoạt động của các nhà đầu tư, doanh
nghiệp nước ngoài trong các lĩnh vực, khu vực cụ thể, đảm bảo phù hợp với lợi
ích quốc gia.
- Về đào tạo phát triển nguồn nhân lực Du lịch: Theo Pháp lệnh Du lịch,
đào tạo phát triển nguồn nhân lực là một trong những lĩnh vực được ưu tiên đầu

tư, phát triển. Chính những quy định này đã tạo điều kiện thuận lợi cho các
thành phần tham gia vào công tác đào tạo, phát triển nguồn nhân lực Du lịch;
khuyến khích mở trường dân lập, tư thục đào tạo về lữ hành, khách sạn (hiện có
22 trường trung học chuyên nghiệp, cơ sở đào tạo nghề về Du lịch, 28 trường
đại học, cao đẳng có khoa, tổ bộ môn đào tạo về lữ hành, khách sạn); khuyến
khích cá nhân tự học, tham gia các khoá bồi dưỡng ngoài giờ, du học tự túc,
bán tự túc... qua đó đã tăng một cách đáng kể cả về số lượng và chất lượng
nguồn nhân lực Du lịch.
Tuy nhiên, do chưa có chính sách cụ thể về khuyến khích đầu tư trong
lĩnh vực đào tạo phát triển nguồn nhân lực Du lịch; thực hiện xã hội hoá giáo
dục về Du lịch chưa đựoc cụ thể hoá trong Pháp lệnh; chính sách thu học phí
chưa phù hợp với thực tế vì đào tạo Du lịch đòi hỏi thực hành nhiều và tốn kém;
việc thu học phí ở các cơ sở đào tạo cônglập quá thấp, trong khi đó việc thu học
phí ở các trường dân lập, tư thục lại chưa có cơ chế quản lý hiệu quả; chưa có sự
phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan quản lý Nhà nước về giáo dục và quản lý ngành
Du lịch.
* Về quản lý cơ sở lưu trú Du lịch:
Sau khi Nghị định số 39/2000/NĐ-CP và Thông tư 01/2001/TT-TCDL,
Quyết định 02/2001/QĐ-TCDL của Tổng cục Du lịch đựơc ban hành, Bộ Tài
chính ban hành Thông tư số 87/2002/TT-BTC về hướng dẫn thực hiện chế độ
thu nộp, quản lý sử dụng phí thẩm định cơ sở lưu trú Du lịch. Tổng cục Du lịch
cũng đã làm việc với các cơ quan chức năng để giải quyết những vướng mắc
trong việc sử dụng các chương trình thu tín hiệu truyền hình từ vệ tinh (TVRO)
để thu trực tiếp các chương trình truyền hình của nước ngoài trong cơ sở lưu trú
Du lịch; tham gia cùng Bộ Kế hoạch và Đầu tư xây dựng quy chế quản lý trò
chơi điện tử có thưởng, theo đó cho phép các cơ sở lưu trú Du lịch có đủ tiêu
chuẩn được tổ chức kinh doanh loại hình dịch vụ này.
Quản lý Nhà nước trong lĩnh vực cơ sở lưu trú Du lịch trước hết thực hiện
thông qua việc phân loại, xếp hạng cơ sở lưu trú Du lịch. Hiện nay, cả nước có
3.761 cơ sở lưu trú Du lịch với 83.239 phòng, trong đó có 869 khách sạn được

xếp hạng từ 1-5 sao với 31.703 phòng. Số khách sạn đạt tiêu chuẩn từ 3-5 sao là
149 khách sạn với 16.335 phòng. Việc tải thẩm định các cơ sở lưu trú Du lịch
sau hai năm được công nhận cũng đang đựơc thực hiện nghiêm túc ở các địa
phương. Về cơ bản, quy định về phân loại, xếp hạng cơ sở lưu trú Du lịch đã có
tác dụng thúc đẩy các cơ sở kinh doanh chú ý tới công tác nâng cao chất lượng
phục vụ, tạo điều kiện thuận lợi cho du khách được lựa chọn chỗ ở theo yêu cầu
về chất lượng. Tuy rằng khi triển khai áp dụng các tiêu chuẩn xếp hạng khách
sạn ở các địa phương còn có tình trạng không đồng đều, thống nhất song nhìn
chung công tác xếp hạng khách sạn theo tiêu chuẩn sao đã thừa nhận thị trường
Du lịch khu vực và quốc tế. Tiêu chuẩn này còn có tác dụng như một văn bản
hướng dẫn các Nhà nước đầu tư xây dựng khách sạn theo quy chuẩn chung.
Tuy nhiên, quá trình thi hành Pháp lệnh Du lịch và các văn bản hướng
dẫn thi hành về cơ sở lưu trú Du lịch xuất hiện một số khó khăn vướng mắc chủ
yếu như sau:
- Việc xếp hạng khách sạn là công cụ quản lý Nhà nước đối với các cơ
sở lưu trú Du lịch lịch có chất lượng cao nhằm bảo đảm chất lượng dịch vụ
phù hợp với các chuẩn mực quốc tế. Tuy nhiên trên thực tế đã xuất hiện khá phổ
biến tình trạng có một số loại hình Du lịch và một số đối tượng khách Du lịch
bình dân có nhu cầu ở tại các cơ sở lưu trú loại quy mô nhỏ, chất lượng thấp,
song chúng ta chưa có các biện Pháp lệnh Du lịch từ phía ngành Du lịch đó là
chế độ thuế chưa hợp lý giữa các cơ sở kinh doanh dịch vụ lưu trú dẫn đến việc
không đăng ký, treo biển thể hiện chất lượng cơ sở lưu trú thì có lợi hơn (do
phải đóng thuế ít hơn) so với các cơ sở có đăng ký và treo biển đúng loại, hạng.
Mặt khác, có nhiều cơ sở lưu trú tuy không đạt các tiêu chuẩn tối thiểu theo quy
định hiện hành song vẫn đón một số lượng đông khách Du lịch; hiện tượng này
xuất hiện ngày càng nhiều ở miền núi, đồng quê, nơi thu hút nhiều khách Du
lịch tới thưởng thức, khám phá, song các cơ sở lưu trú đó lại không chịu sự
quản lý của ngành Du lịch do chưa đủ tiêu chuẩn. Vì vậy, quy định về quảnlý cơ
sở lưu trú cần mở rộng hơn để có thể “với tay” tới các dạng cơ sở lưu trú có
đón khách Du lịch. Cần đưa ra những quy định về đăng ký tự nguyện hoặc các

điều kiện bắt buộc về vệ sinh, y tế, an toàn... đối với các hình thức cơ sở lưu trú;
đồng thời cần nghiên cứu để có một số chính sách khuyến khích các cơ sở này
nâng cấp, phát triển cơ sở vật chất và dịch vụ của mình.
- Trách nhiệm của cơ quan quản lý Nhà nước về Du lịch đối với phát
triển cơ sở lưu trú Du lịch chưa được cụ thể, do đó khi tiến hành thiết kế, đầu tư
xâydựng cơ sở lưu trú Du lịch không có ý kiến thẩm định của cơ quan quản lý
Nhà nước về Du lịch dẫn đến hiện tượng vẫn còn những cơ sở được xây dựng
không đúng tiêu chuẩn, gây lãng phí, ảnh hưởng tới tính chuyên nghiệp, chất
lượng phục vụ và hiệu quả kinh doanh sau này.
- Một số loại hình cơ sở lưu trú kinh doanh đón khách Du lịch nhưng
không nằm trong phạm vi điều chỉnh của cácvăn bản quản lý về Du lịch như
nhà khách, nhà nghỉ của các Bộ, ngành, địa phương; nhà trọ, phòng trọ trên các
tàu, thuyền... dẫn đến hiện tượng môi trường kinh doanh không bình đẳng, cạnh
tranh thiếu lành mạnh giữa đơn vị kinh doanh và đơn vị được bao cấp, không
hạch toán kinh doanh, làm thất thu ngân sách Nhà nước, gây khó khăn, phức tạp
cho công tác quản lý Nhà nước.
- Thiếu các quy định về tiêu chuẩn trình độ nghề nghiệp của người quản
lý và nhâ viên trong khách sạn, do vậy bắt buộc các khách sạn đào tạo, làm bất
lợi cho Việt Nam khi tham gia hội nhập quốc tế và phải cam kết thực hiện tự do
hoá thương mại dịchvụ.
- Các chính sách về phát triển cơ sở lưu trú Du lịch còn thiếu và chưa
đồng bộ: việc đưa ra các chính sách phát triển dài hạn cho hoạt động kinh doanh
cơ sở lưu trú Du lịch chưa được cụ thể; các quy định về thuế, vay vốn, xuất
nhập khẩu, tiền lương, giá cả... còn chưa hợp lý, chưa tạo điều kiện và khuyến
khích đối với hoạt động kinh doanh cơ sở lưu trú Du lịch.
* Vấn đề quản lý quy hoạch Du lịch:
Việc xây dựng, điều chỉnh quy hoạch tổng thể phát triển Du lịch Việt
Nam cũng như quy hoạch phát triển Du lịch địa phương đã góp phần tích cực
vào việc quản lý, đầu tư, xây dựng phát triển Du lịch tại địa phương; công tác
quy hoạch đã góp phần quản lý, bảo vệ, khai thác tài nguyên Du lịch được đúng

hướng và chủ động hơn. Chiến lược và quy hoạch phát triển Du lịch cũng phát
huy hiệu quả tích cực trong việc định hướng phát triển cơ sở hạ tầng Du lịch
theo đúng chương trình, mục tiêu của Chính phủ. Trong thời gian 4 năm (2001 -
2004), Nhà nước đã hỗ trợ 1596 tỷ đồng để đầu tư cơ sở hạ tầng Du lịch, trong
đó gồm 80% hỗ trợ cho các địa phương có khu Du lịch quốc gia.
Tuy nhiên, việc thực hiện công tác quy hoạch, đầu tư, thiết kế, xây dựng
công trình trong lĩnh vực Du lịch vẫn còn một số tồn tại, hạn chế sau:
- Trong Pháp lệnh Du lịch, tại Điều 6 có ghi: “Nhà nước có chính sách
và biện pháp thực hiện quy hoạch Du lịch”, tuy nhiên trên thực tế không có cơ
chế để đảm bảo tuân thủ quy định này. Ở một số dự án, một số hạng mục không
phù hợp với quy hoạch Du lịch, không hài hoà với cảnh quan môi trường tại khu
vực đó, thậm chí không có ý kiến của ngành Du lịch song vẫn được phê duyệt.
Một số nơi đã quy hoạch cho phát triển Du lịch song vẫn để cho các hoạt động
kinh tế khác tự do diễn ra. Nhiều quy hoạch Du lịch đã được xác định song vẫn
bị lấn chiếm, gây khó khăn cho công tác triển khai quy hoạch. Về nguyên tắc,
trên một không gian lãnh thổ có thể diễn ra nhiều hoạt động khác nhau, tuy
nhiên khi đã quy hoạch cho một mục tiêu thì cần hạn chế hoặc có cơ chế kiểm
soát để không làm ảnh hưởng đến mục đích của việc triển khai khu vực đó. Nói
cách khác, cần có quy định trao cho cơ quan quản lý Nhà nước về Du lịch
quyền được quyết định hoặc tham gia ý kiến đối vơi việc cho phép các hoạt
động khác diễn ra trong khu vực đã được quy hoạch cho phát triển Du lịch.
- Đầu tư trong lĩnh vực Du lịch chưa tương xứng với tiểm năng. Mặc dù
Điều 16 Pháp lệnh Du lịch có quy định khuyến khích các tổ chức, cá nhân đầu
tư vào lĩnh vực Du lịch. Song do quy định này trong Pháp lệnh chưa cụ thể nên
trên thực tế, chính sách về đầu tư chưa phản ánh được đầy đủ sự hỗ trợ của Nhà
nước trong một số lĩnh vực cần thiết như chính sách tạo điều kiện cho các doanh
nghiệp Du lịch nâng cao khả năng đầu tư cả về quy mô và chất lượng để tăng
sức cạnh tranh trên thị trường trong nước và quốc tế; chính sách khuyến khích
đầu tư vào kinh doanh, khai thác tiềm năng Du lịch đối với các loại hình Du lịch
văn hoá, lịch sử, Du lịch cộng đồng .....

- Về quản lý hoạt động thiết kế, xây dựng các công trình tại các khu,
điểm Du lịch: trong Pháp lệnh có quy định cần phải có ý kiến thoả thuận của cơ
quan quản lý Nhà nước về Du lịch có thẩm quyền. Quy định này trên thực tế rất
ít được chấp hành do một mặt, ngành Du lịch chưa xây dựng được hệ thống tiêu