Chế độ tự quản địa phương trên thế giới và vấn đề áp dụng trong đổi mới tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

NGUYỄN THỊ THIỆN TRÍ

CHẾ ĐỘ TỰ QUẢN ĐỊA PHƯƠNG TRÊN THẾ GIỚI
VÀ VẤN ĐỀ ÁP DỤNG TRONG ĐỔI MỚI TỔ CHỨC
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

TP. HỒ CHÍ MINH – NĂM 2020


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

NGUYỄN THỊ THIỆN TRÍ

CHẾ ĐỘ TỰ QUẢN ĐỊA PHƯƠNG TRÊN THẾ GIỚI
VÀ VẤN ĐỀ ÁP DỤNG TRONG ĐỔI MỚI TỔ CHỨC
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM
Chuyên ngành : LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH
Mã số

:

62.38.01.02

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. NGUYỄN CỬU VIỆT

TP. HỒ CHÍ MINH – NĂM 2020


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận án này là công trình nghiên cứu của tôi, chưa công
bố và chưa sử dụng trong việc bảo vệ cấp học vị nào trước đó. Việc sử dụng các
tài liệu, số liệu liên quan trong luận án đều được trích dẫn theo đúng quy định.

Nguyễn Thị Thiện Trí


DANH MỤC VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN
Chính quyền địa phương:

CQĐP

Tự quản địa phương:

TQĐP

Trung ương:

TƯ

Địa phương:

ĐP

Xã hội chủ nghĩa:

XHCN

Ủy ban nhân dân:

UBND

Hội đồng nhân dân:

HĐND


PHẦN MỞ ĐẦU .............................................................................................................. 01
CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN
ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN ................................................................................................ 06
1.1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài liên quan đến đề tài ..................................... 06
1. . Tình hình nghiên cứu ở i t Na .......................................................................... 15
1.3. Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu ............................................................. 20
CHƯƠNG : LÝ LUẬN VỀ CHẾ ĐỘ TỰ QUẢN ĐỊA PHƯƠNG ........................... 26
2.1 Khái ni m chế độ tự quản địa phương ................................................................... 26
2.1.1. Định nghĩa tự quản địa phương ..................................................................... 26
2.1.2. Cơ sở của chế độ tự quản địa phương ........................................................... 29
2.1.2.1. Phi tập trung hóa quản lý địa phương – xu hướng toàn cầu ............. 29
2.1.2.2. Phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ thành đơn vị hành
chính - lãnh thổ tự nhiên và đơn vị hành chính - lãnh thổ
nhân tạo là cơ sở về tổ chức chế độ tự quản địa phương .................. 33
2.1.3. Lý thuyết quyền tự nhiên và tính phi nhà nước của chế độ tự quản
địa phương ........................................................................................................ 37
2.1.3.1. Lý thuyết quyền tự nhiên và chế độ tự quản địa phương ................... 37
2.1.3.2. Tính phi nhà nước của chế độ tự quản địa phương ........................... 38

2.1.4. Đặc trưng của chế độ tự quản địa phương .................................................... 42
2.2. Nguyên tắc, nội dung và phạm vi tự quản của chế độ tự quản địa
phương ............................................................................................................................. 49
2.2.1. Nguyên tắc của chế độ tự quản địa phương ................................................. 49
2.2.2. Các nội dung tự quản của chế độ tự quản địa phương ................................. 51
2.2.2.1. Tự quản về chính trị ........................................................................... 51
2.2.2.2. Tự quản về hành chính ...................................................................... 56
2.2.2.3. Tự quản về tài chính ........................................................................... 57
2.2.3. Phạm vi tự quản của chế độ tự quản địa phương ......................................... 63
2.3. Bảo đảm, bảo v và cơ chế kiểm soát tự quản địa phương .................................. 70
2.3.1. Bảo đảm, bảo vệ quyền tự quản của địa phương ................................................. 70
2.3.1.1 Bảo đảm quyền tự quản của địa phương............................................. 70
2.3.1.2. Bảo vệ quyền tự quản của địa phương ............................................... 73
2.3.2. Kiểm soát đối với cơ quan tự quản địa phương ............................................. 76
2.4. Vai trò và hạn chế của chế độ tự quản địa phương .............................................. 79
2.4.1. Vai trò của chế độ tự quản địa phương.......................................................... 79
2.4.2. Những hạn chế của chế độ tự quản địa phương ........................................... 84
Chương 3: LỊCH SỬ TỰ QUẢN ĐỊA PHƯƠNG À ĐẶC TRƯNG TỰ
QUẢN ĐỊA PHƯƠNG ÙNG NÔNG THÔN À ĐÔ THỊ TRÊN THẾ
GIỚI ................................................................................................................................ 89
3.1. Nguồn gốc hình thành và sự phát triển của chế độ tự quản địa phương ........... 89
3.1.1. Giai đoạn cổ, trung đại.................................................................................... 90
3.1.1.1. Các quốc gia Anh, Mỹ ........................................................................ 90
3.1.1.2. Các nước châu Âu - lục địa ............................................................... 94
3.1.1.3. Nước Nga ............................................................................................ 97
3.1.2. Lịch sử tự quản địa phương giai đoạn cận hiện đại và ngày nay ................ 100
3.1.2.1. Ở các nước Anh, Mỹ ........................................................................... 100
3.1.2.2. Các nước châu Âu - lục địa ................................................................ 103

2

3.1.2.3. Các nước hậu xã hội chủ nghĩa .......................................................... 107
3.1.2.4. Một số nước châu Á ........................................................................... 109
3. . Đặc trưng của tự quản địa phương ở vùng nông thôn và đô thị trên thế
giới.............................................................................................................................. 112
3.2.1. Đặc trưng của tự quản địa phương ở vùng nông thôn ................................ 112
3.2.2. Đô thị hóa và đặc trưng TQĐP ở đô thị ......................................................... 117
3.2.2.1. Đô thị hóa và nhu cầu hình thành chế độ tự quản đô thị ................... 117
3.2.2.2. Đặc trưng của chế độ tự quản địa phương vùng đô thị ..................... 120
Chương 4: YẾU TỐ TỰ TRỊ, TỰ QUẢN TRONG LỊCH SỬ VÀ HIỆN TẠI
CỦA MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM VÀ VẤN ĐỀ
ÁP DỤNG CHẾ ĐỘ TỰ QUẢN ĐỊA PHƯƠNG TRONG ĐỔI MỚI CHÍNH
QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG HIỆN NAY ............................................................................ 130
4.1. Những yếu tố tự trị trong tổ chức chính quyền địa phương Vi t Nam
thời phong kiến ................................................................................................................ 130
4.1.1. Khái quát lịch sử chế độ tự trị làng xã ở Việt Nam ....................................... 130
4.1.2. Những yếu tố tự trị trong chế độ làng xã Việt Nam thời phong kiến ........... 131
4.1.3. Những giá trị lịch sử của chế độ xã thôn tự trị ở Việt Nam đối với
nền hành chính – chính trị Việt Nam ............................................................. 134
4.2. Yếu tố tự quản trong mô hình tổ chức chính quyền địa phương Vi t
Nam và h quả của nó ..................................................................................................... 135
4.2.1. Yếu tố tự quản trong tổ chức chính quyền địa phương từ sau 1945
đến Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 .......................................... 135
4.2.1.1. Yếu tố tự quản trong tổ chức chính quyền địa phương từ sau
1945 đến trước Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 ........... 135
4.2.1.2. Yếu tố tự quản trong mô hình tổ chức chính quyền địa phương
từ Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 ................................ 138
4.2.2. Hệ quả của yếu tố tự quản trong mô hình tổ chức chính quyền địa
phương .............................................................................................................. 144

4.3. Những hạt nhân hợp lý của chế độ tự quản địa phương có thể tiếp nhận
trong đổi mới chính quyền địa phương ở Vi t Nam hi n nay ............................. 151
4.4. Những cơ sở cho vi c áp dụng những hạt nhân hợp lý của chế độ tự
quản địa phương trong đổi mới chính quyền địa phương Vi t Nam hi n nay ......... 156
4.4.1. Những tiền đề lịch sử, chính trị, pháp lý có ý nghĩa cho việc đổi mới
tổ chức chính quyền địa phương nước ta theo hướng áp dụng các hạt
nhân hợp lý của chế độ tự quản địa phương. ................................................. 156
4.4.1.1. Chủ trương, đường lối của Đảng có thể hiện quan điểm đa
dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền địa phương và bảo
đảm sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa
phương ................................................................................................ 156
4.4.1.2. Những quy định pháp luật có thể hiện tinh thần tự quản địa
phương ................................................................................................ 160
4.4.1.3. Những kinh nghiệm của chế độ tự trị làng xã Việt Nam thời
phong kiến có thể áp dụng cho cải cách chính quyền địa
phương theo hướng tự quản ............................................................... 162
4.4.2. Thực tiễn cải cách chính quyền địa phương đã và đang được thực
hiện và những bài học kinh nghiệm. .............................................................. 164


3

4.5. Những giải pháp đổi mới chính quyền địa phương ở Vi t Nam theo
hướng áp dụng các hạt nhân hợp lý của chế độ tự quản địa phương ........................ 171
4.5.1. Tổ chức và phân chia lại đơn vị hành chính lãnh thổ .................................. 171
4.5.2. Mô hình chính quyền địa phương Việt Nam theo hướng áp dụng các
hạt nhân hợp lý của chế độ tự quản địa phương ............................................ 173
4.5.2.1. Mô hình chung .................................................................................... 173
4.5.2.2. Những giải pháp đổi mới tổ chức chính quyền địa phương ở
vùng nông thôn ................................................................................... 180

4.5.2.3. Những giải pháp đổi mới tổ chức chính quyền địa phương ở
đô thị ................................................................................................... 182
4.5.2.4. Vấn đề đổi mới Đảng lãnh đạo và kiểm soát quyền lực đối với
chính quyền địa phương trong điều kiện mới..................................... 185
4.5.2.5. Giải pháp về chế độ bầu cử, trưng cầu ý dân, tổ chức nhân sự,
kỹ thuật lập pháp khi đổi mới mô hình chính quyền địa
phương theo hướng áp dụng những hạt nhân hợp lý của chế
độ tự quản địa phương ....................................................................... 187
KẾT LUẬN CỦA LUẬN ÁN ......................................................................................... 190


PHẦN MỞ ĐẦU:
1. Sự cần thiết của việc nghiên cứu đề tài
Phương thức tổ chức CQĐP là nội dung hành chính – chính trị cơ bản của tất cả
các quốc gia. Ở mỗi nhà nước, tùy vào điều kiện chính trị, dân cư, văn hóa, truyền thống
pháp lý sẽ lựa chọn một phương thức phù hợp điều chỉnh mối quan hệ giữa chính quyền
TƯ và ĐP. Cho đến nay, có hai trường phái/ nguyên tắc đối lập nhau là tập trung và phi
tập trung, tuy vậy, không có nhà nước nào chỉ áp dụng nguyên tắc tập trung hoặc phi tập
trung mà luôn có sự kết hợp giữa hai nguyên tắc này theo một tỷ lệ nhất định tùy vào nhu
cầu chính trị và mục tiêu quản lý trong từng giai đoạn khác nhau. Dù không mâu thuẫn,
nhưng so với tập trung thì phi tập trung trong quá trình phát triển, luôn là phương thức ưu
thế hơn vì tính hiệu quả cũng như những giá trị dân chủ mà nó mang lại cho nhà nước.
Có nhiều hình thức phi tập trung, tùy vào mức độ, có thể chia thành các hình thức sau:
tản quyền, phân quyền, ủy quyền, phân cấp quản lý, trong đó phân quyền là hình thức phi
tập trung triệt để nhất, là nguyên tắc xuyên suốt của chế độ TQĐP.
Muốn hội nhập và phát triển thì mỗi quốc gia đều phải có một nguyên tắc phi tập
trung phù hợp, có vị trí, vai trò là nguyên tắc chủ đạo, điều tiết mối quan hệ giữa TƯ và
ĐP. Ở Việt Nam, đã có một thời gian dài nước ta áp dụng chế độ phân cấp quản lý, mà
hiện nay quy định trong Luật tổ chức CQĐP năm 2015 (viết tắt là Luật Tổ chức CQĐP)
là “phân quyền, phân cấp, ủy quyền” - mà về cơ bản không có sự thay đổi về chất so với

phân cấp quản lý trước đây. Về bản chất, “phân cấp quản lý” hay “phân quyền, phân cấp,
ủy quyền” là những phương thức được hình thành trên nền tảng của nguyên tắc tập trung
dân chủ, trong đó tập trung, tập quyền là chủ đạo. Về lý luận, rõ ràng, các nguyên tắc
phân định thẩm quyền này là những cách gọi né tránh và không được hình thành trên cơ
sở một lý thuyết khoa học minh định. Từ đó mô hình tổ chức CQĐP Việt Nam là mô
hình lai tạo, khó lý giải, đã để lại nhiều bất cập từ pháp luật đến thực tiễn kinh tế, chính
trị, xã hội, đặc biệt không phù hợp cho định hướng xây dựng nhà nước pháp quyền
XHCN. Từ cơ sở lý luận, thực tiễn đó, việc nghiên cứu và làm rõ một nguyên tắc phi tập
trung khác có cở sở khoa học rõ ràng như nguyên tắc phân quyền để xây dựng, cải cách,
phát triển mô hình CQĐP ở nước ta là cần thiết và cấp bách. Lý giải về tính cấp thiết của
việc nghiên cứu lý luận, cơ sở khoa học của chế độ TQĐP và ứng dụng của mô hình này
trong đổi mới CQĐP nước ta, tác giả tổng kết như sau:
Thứ nhất, về tính toàn cầu và tính ưu việt của mô hình TQĐP
TQĐP ngày nay đã rất phát triển ở nhiều quốc gia, từ những nước phát triển đến
những nước đang phát triển vì những giá trị kinh tế, chính trị, nhân văn mà nó mang lại.
Việt Nam đang trên đường phát triển, mở rộng quan hệ kinh tế, văn hóa, ngoại giao,
hướng đến xây dựng nhà nước pháp quyền… nên Việt Nam cũng sẽ không thể nằm ngoài
quỹ đạo chung đó, bởi lẽ Việt Nam đã cam kết và trên thực tế đang chủ động và tích cực


2
tham gia vào quá trình hội nhập khu vực và quốc tế mà ở đó mẫu số chung của phân chia
quyền lực theo chiều dọc là xu hướng TQĐP.
Thứ hai, về những hạn chế của mô hình CQĐP nước ta và nhu cầu đổi mới
theo hướng tiếp thu hạt nhân hợp lý của chế độ TQĐP.
Do đặc thù về lịch sử và nhiều nguyên nhân khác mà Việt Nam có một thời gian
dài áp dụng cơ chế quản lý tập trung. Trong điều kiện mới, việc chuyển đổi mô hình quản
lý từ tập trung sang phi tập trung là bức thiết. Dù vậy, sau nhiều lần cải cách, mô hình tổ
chức CQĐP Việt Nam vẫn loay hoay trong các khái niệm “phân quyền, phân cấp, ủy
quyền” thiếu sự nghiên cứu đầy đủ, căn cơ, có tính hệ thống. Xét về chính trị, những hạn

chế của thể chế CQĐP hiện tại sẽ gây nên sự phản kháng từ phía người dân vì dân chủ
ĐP bị xem nhẹ, nguy cơ xâm phạm quyền con người, quyền công dân. Xét về kinh tế xã
hội, đó là mô hình cản trở sự phát triển của nền kinh tế và phát triển bền vững. Những hệ
quả đó hoàn toàn không bảo đảm cho mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa.
Lý luận TQĐP và thực tiễn áp dụng mô hình này ở các quốc gia cho thấy, nó là mô
hình có thể hóa giải thực trạng tổ chức CQĐP nước ta và đặc biệt không xung đột với
truyền thống pháp lý Việt Nam.
Từ những cấp thiết nêu trên, chúng tôi cho rằng, việc nghiên cứu thấu đáo cơ sở lý
luận của chế độ TQĐP trên thế giới để có một sơ sở lý luận, thực tiễn cho việc đổi mới
CQĐP Việt Nam theo xu hướng tiếp nhận những hạt nhân hợp lý của chế độ TQĐP phù
hợp với truyền thống chính trị - pháp lý nước ta là điều cần thiết. Do đó, tác giả chọn đề
tài “Chế độ tự quản địa phương trên thế giới và vấn đề áp dụng trong đổi mới tổ chức
chính quyền địa phương Việt Nam” làm Luận án Tiến sĩ của mình.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
2.1. Mục đích nghiên cứu
Nhằm lý giải sự tương thích, không mâu thuẫn của lý luận TQĐP với mục tiêu đổi
mới chính trị, kinh tế xã hội nước ta;
Nhằm tìm ra giải pháp hợp lý về lý luận và thực tiễn cho việc đổi mới mô hình tổ
chức CQĐP, nâng cao hiệu quả hoạt động của CQĐP, bảo đảm quyền con người, quyền
công dân và bảo đảm mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Một là, làm rõ lý luận về chế độ TQĐP trên thế giới và chứng minh được tính ưu
việt của nó so với các nguyên tắc tổ chức CQĐP khác, đồng thời xác định được những
nét đặc trưng của chế độ TQĐP có thể áp dụng được trong việc đổi mới chính qyền ĐP
Việt Nam.
Hai là, làm rõ tính cấp thiết của việc đổi mới tổ chức CQĐP ở nước ta hiện nay


3

Ba là, chứng minh được rằng việc tiếp nhận những nội dung hợp lý của chế độ
TQĐP trong việc đổi mới CQĐP hiện nay là phù hợp.
Bốn là, đề ra được những giải pháp cụ thể cho việc đổi mới tổ chức CQĐP ở Việt
Nam theo hướng tiếp nhận những nội dung hợp lý của chế độ TQĐP.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Nguồn gốc ra đời, bản chất, đặc trưng, ý nghĩa, nội dung, mô hình của chế độ
TQĐP. Yếu tố tự trị trong lịch sử tổ chức CQĐP Việt Nam và hiện nay, chính sách của
Đảng, pháp luật của nhà nước, thực tiễn tổ chức và hoạt động của CQĐP, định hướng cải
cách hành chính, mục tiêu phát triển đất nước, xu hướng đổi mới, truyền thống pháp lý.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Về phạm vi khoa học: Luận án thuộc chuyên ngành Hành chính – Hiến pháp nên
phạm vi nghiên cứu chủ yếu là lý luận chính trị - pháp lý.
Về không gian: Luận án có một phần khá lớn nghiên cứu hệ thống lý luận pháp lý
của chế độ TQĐP trên thế giới nên phạm vi nghiên cứu là các nước trên thế giới nói
chung, trong đó tập trung vào những quốc gia có truyền thống tự quản lâu đời như: Anh,
Ấn Độ, Ý, Đức… Hay những quốc gia có chế độ TQĐP phát triển mạnh hiện nay như:
các nước EU, Mỹ, Singapore, Nhật Bản… Sau nghiên cứu nước ngoài, luận án tập trung
nghiên cứu về thực tiễn Việt Nam.
4. Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu
4.1. Cơ sở lý thu ết
Để đạt được mục tiêu và kết quả nghiên cứu, Đề tài dựa vào cơ sở lý thuyết sau:
Thứ nhất, các quan điểm, học thuyết, lý luận về TQĐP; Bao gồm: lý thuyết về tập
trung và phi tập trung, trực tiếp hơn là lý thuyết phân quyền, tản quyền và quan điểm về
phân cấp quản lý ở Việt Nam. Những lý thuyết này đóng vài trò luận giải cơ sở lý luận và
xu hướng vận động của chế độ TQĐP
Thứ hai, quan điểm, lý thuyết về dân chủ, về nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa,
quyền con người, quyền công dân. Các lý thuyết này là cơ sở cho việc nghiên cứu giá trị
cốt lõi của chế độ TQĐP và tính quy luật của chế độ này, đồng thời làm rõ sự mâu thuẫn
trong mô hình tổ chức CQĐP nước ta.

Thứ ba, các nguyên tắc hiến định, các lý thuyết pháp lý về CQĐP. Các nguyên tắc,
lý thuyết pháp lý dùng để luận giải cho thực trạng tổ chức CQĐP nước ta, định hướng
đổi mới từ việc áp dụng hệ lý luận TQĐP.
4.2. Phương pháp nghiên cứu
- Phương pháp luận

hư ng t p cận củ

ềt

ngh n cứu


4
Tác giả sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ
nghĩa Mác-LêNin.
Đề tài đi theo cách tiếp cận truyền thống là từ lý luận chung đến thực tiễn, từ cái
chung và phạm vi rộng đến cái riêng và phạm vi hẹp, từ vấn đề nền tảng đến vấn đề cụ
thể chi tiết, từ vấn đề phổ quát đến vấn đề đặc thù, riêng biệt. Về thời gian, đề tài vẫn
theo cách nghiên cứu chung là từ lịch sử đến hiện tại và đề xuất giải pháp cho tương lai.
- ác phương pháp ngh n cứu cụ thể
Tác giả sử dụng kết hợp cả phương pháp nghiên cứu lý thuyết và nghiên cứu thực
tiễn. Trong đó, phương pháp nghiên cứu lịch sử và mô hình hóa được sử dụng chủ đạo,
xuyên suốt trong luận án. Tùy vào mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể ở các chương,
tác giả sử dụng kết hợp thêm các phương pháp khác như:
Chương 1: Để đánh giá được tổng quan tình hình nghiên cứu, những gì đã nghiên
cứu và những gì cần phát triển thêm tác giả sử dụng chủ yếu phương pháp tổng hợp,
nghiên cứu so sánh.
Chương 2, 3: Sử dụng thêm phương pháp phân tích và tổng hợp lý thuyết để tổng
hợp những nội dung lý luận của chế độ TQĐP. Bên cạnh đó, sử dụng phương pháp phân

loại và hệ thống hóa lý thuyết, tổng kết để làm rõ những đặc trưng cơ bản của chế độ
TQĐP ở nông thôn và đô thị trên thế giới.
Chương 4: Ngoài phương pháp tổng hợp lịch sử, sử dụng thêm phương pháp
nghiên cứu thực tiễn, tổng kết để làm rõ thực trạng tổ chức CQĐP Việt Nam từ lịch sử
đến hiện tại, kết hợp phương pháp giả thuyết, kiểm chứng để đưa ra những giải pháp cụ
thể.
5. Cái mới của đề tài:
Thứ nhất, phân tích, minh chứng, luận giải đầy đủ về cơ sở lý luận, cơ sở khoa học
và thực tiễn của chế độ TQĐP trên thế giới; theo đó, những nội dung lý luận chuyên sâu
về chế độ TQĐP được trình bày toàn diện;
Thứ h , phác họa, minh chứng lịch sử hình thành chế độ TQĐP trên thế giới, quá
trình phát triển và xu hướng của chế độ TQĐP.
Thứ b , xác lập về lý thuyết và thực tiễn những đặc trưng của mô hình TQĐP ở
vùng đô thị và nông thôn, đặc biệt là những ứng dụng trong đổi mới CQĐP Việt Nam.
Thứ tư, phân tích và đánh giá yếu tố tự trị trong lịch sử tổ chức CQĐP Việt Nam
trong lịch sử và hiện tại cũng như những kinh nghiệm có thể tiếp thu trong đổi mới tổ
chức CQĐP Việt Nam.
Thứ b , lý giải rõ sự hòa hợp giữa những đặc trưng của chế độ TQĐP với điều
kiện chính trị, kinh tế xã hội đặc thù của Việt Nam và đặt vấn đề tiếp thu những đặc trưng
hợp lý của chế độ TQĐP vào đổi mới tổ chức CQĐP Việt Nam ở vùng nông thôn và đô


5
thị. Luận giải những hiệu quả chính trị, kinh tế - xã hội có thể đạt được từ việc đổi mới
CQĐP theo hướng tiếp thu hạt nhân của chế độ TQĐP
6. Cơ cấu của luận án
Luận án được cơ cấu thành 4 chương như sau:
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án.
Chương 2: Lý luận về chế độ tự quản địa phương.
Chương 3: Lịch sử tự quản địa phương và đặc trưng tự quản địa phương vùng

nông thôn và đô thị trên thế giới
Chương 4: Yếu tố tự trị, tự quản trong lịch sử và hiện tại của mô hình chính
quyền địa phương Việt Nam và vấn đề áp dụng chế độ tự quản địa phương trong đổi mới
chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay.


6

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ
TÀI LUẬN ÁN
1.1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài liên quan đến đề tài
Các tài liệu nước ngoài (tiếng Anh) viết về chế độ TQĐP khá phổ biến, các nội
dung lý luận về chế độ TQĐP được nhiều tác giả ở nhiều quốc gia khác nhau nghiên cứu.
Liên quan trực tiếp đến luận án, các nội dung được các tác giả nước ngoài nghiên cứu
như:
1.1.1. Về khái niệm chế độ tự quản địa phương
Thứ nhất, về ịnh nghĩ tự quản ị phương.
Định nghĩa khoa học về TQĐP được phần lớn các học giả đồng tình là: ó l một
ơn ị chính quyền trong một nh nư c, có chủ quyền, có thẩm quyền giải quy t các vấn
ề thuộc nội bộ ĐP, ược quản lý bởi bộ máy ĐP là những ngườ ược bầu bở cư dân
ĐP theo luật ịnh và hoạt ộng theo theo quy ịnh củ trung ương. Hay ở một nghĩa đơn
giản hơn thì: chính quyền TQĐP, về cơ bản, là một thực thể xã hội có sự hiệp nhất cao,
là một kiểu QĐP củ ngườ dân, do ngườ dân
ì người dân. Một số nghiên cứu điển
hình có nội dung này như: (1) Durga Kanta Sarmah (1997), Political Science, new ages
international limited publisher, Chương 18; (2) AL–Hossienie CA, Chowdhury MS.
Islam F (2012), Empowering Rural Women in Bangladesh: The Role of Union Parishad
as a Local Self-government Body, SUST Journal of Public Administration, 2(1)
December 2009, published in August 2011, ISSN 2073-8293; (3) Fakhrul Islam (2015),
The role of local self-government institution for deepening democracy at the grass-root

level in Bangladesh, Journal of Public Administration and Policy Research, Vol. 7(2);
Thứ hai, về cơ sở lý thuy t củ TQĐP
Về phi tập trung hóa: Chế độ TQĐP được hình thành trên cơ sở của nguyên tắc
phân quyền - một hình thức của phi tập trung hóa quản lý. Phi tập trung ược các tác giả
khẳng ịnh như s u:
(1) Theo UNDP (1998), Factors to Consider in Designing Decentralized
Governance Policies and Programmes to Achieve Sustainable People - Centered
Development, Management Development and Governance Division, February: phi tập
trung hóa không chỉ là cải cách khu vực công, không chỉ là dịch vụ công hay cải cách
hành chính, nó là một chỉnh thể và theo UNDP phi tập trung hóa nên được gọi là phi tập
trung hóa quản lý.


7
(2) J.M.Cohen, S.B.Peterson (1999), Administrative Decentralization: Strategies
for Developing Countries1, West Hartford, Kumarian Press Inc. Theo tác giả, nếu căn cứ
vào mục đích thì phi tập trung hóa được phân thành 4 hình thức là: chính trị, không gian,
thị trường và quản lý. Tuy nhiên, phần lớn các tài liệu nghiên cứu về phi tập trung hóa
đều chỉ tập trung vào một trong bốn hình thức nêu trên là phi tập trung quản lý.
(3) James Katorobo (2005), Decentralization and local autonomy for participatory
democracy, Global Forum on Reinventing Government Towards Participatory and
Transparent Governance, Republic of Korea: phi tập trung là sự chuyển giao quyền lực
về chính trị, tài chính và hành chính cho chính quyền cấp dưới và trong cùng hệ thống2.
(4) Alper Ozmen (2014), Notes to the concept of decentralization, European
Scientific Journal, edition vol.10, No.10. Tác giả cho rằng phi tập trung là một loạt các
cải cách hành chính - chính trị nhằm chuyển giao trách nhiệm, nguồn lực và thẩm quyền
từ cấp trên xuống cấp dưới của nhà nước.
Về các hình thức của phi tập trung quản lý, theo các tác giả: (1) J.M.Cohen và
S.B.Peterson (1999), Administrative Decentralization: Strategies for Developing
Countries3, West Hartford, Kumarian Press Inc; (2) World Bank (2000), World

de elopment report 1999/2000 “Decentr l z t on: Reth nk ng Go ernment”,
Washington, DC.World Bank; (3) Serdar Yilmaz, Yakup Beris, Rodrigo Serrano-Berthet
(2008), Local Government Discretion and Accountability: A Diagnostic Framework for
Local Governance, Social development papers local governance and accountability series
Paper No. 113, mục 1 thì phi tập trung quản lý gồm ba hình thức: tản quyền, ủy quyền và
phân quyền. Trong đó, phân quyền là nội dung cốt lõi của khái niệm phi tập trung và phi
tập trung thường được nói đến qua hình thức phân quyền mặc dù tản quyền, ủy quyền
cũng là hai hình thức của phi tập trung.
Về phân quyền trong chế độ TQĐP: quan điểm phổ biến xác định rằng: phân
quyền là cơ sở lý thuyết, là nền tảng lý luận của TQĐP, nói cách khác, TQĐP là kết quả
tất yếu của phân quyền. Vì lý do này mà nhiều học giả vẫn dùng thuật ngữ phân quyền và
TQĐP thay thế cho nhau trong nhiều trường hợp. Các tác giả có khẳng định này như: (1)
Christiaan Keulder (2000), State, society and democracy, Macmillan Education Namibia;
(2) James Katorobo (2005), Decentralization and local autonomy for participatory
democracy, Global Forum on Reinventing Government Towards Participatory and
1

Cuốn sách được dịch sang tiếng Việt và công bố ở Việt Nam năm 2002 với tên gọi “Phân cấp quản lý, chiến lược
cho các nước đang phát triển”. Cuốn sách là kết quả nghiên cứu trên 20 năm của hai tác giả theo đặt hàng của
UNDP, với nội dung chủ yếu là phân tích lý luận cũng như thực tiễn về phi tập trung hóa quản lý trên các châu lục.
2
World Bank (1998), World development report “Decentralization: Rethinking Government” Washington,
DC.World Bank.
3
Xem thêm: UNDP (1999), Decentralization: a sampling of definitions, Working paper prepared in connection with
the Joint UNDP-Government of Germany evaluation of the UNDP role in decentralization and local governance,
October; Nguyễn Cửu Việt (2010), Tổ chức ơn ị hành chính - lãnh thổ: ơ sở của cải cách hành chính ĐP, tạp
chí KHPL, số 5.

8
Transparent Governance, Korea; (3) Merilee S. Grindle (2007), Going Local,
decentralization democration, and the promise of good governance, Princeton University
Press Published;
Thứ ba, về lý thuy t quyền tự nhiên của ch

ộ tự quản ị phương:

Các tác giả sau đã hợp lý khi lý giải sự ra đời của chế độ TQĐP trên cơ sở lý
thuyết về quyền tự nhiên, được hình thành từ quyền chính trị vốn có của mỗi công dân,
đó là quyền bẩm sinh, độc lập với các quyền của nhà nước, tương tự như các quyền bẩm
sinh của một người đàn ông, một người đàn bà hoặc một công dân và không thể bị giới
hạn bởi bất cứ lý do gì. Nguồn gốc của TQĐP không phải từ hiến pháp thành văn và càng
không phải được ban tặng từ nhà nước. Quan điểm này được đề cập trong nhiều tác
phẩm, nổi bật là: (1) Clayton P. Gillette và Lynn A. Baker (1999), Local government law
– case and materials, Aspen law & Business (mục A Chương 3); (2) David J. McCathy,
JR, Laurie Reynolds (2003), Local government law – in a nutshell, Thomson west, trong
tiết 1 mục B chương 1; (3) Edyta Sokalska (2015), The concepts of the local selfgovernment in Poland in the first years of regaining independence, Studia
Prawnoustrojowe 28, UWM; (4) Thomas Linzey, Daniel E. Brannen Jr va Elizabeth
Dunne (2015), The people’s r ght of loc l, commun ty self go ernment, The community
Environmental Legal Defense Fund, (mục A, phần I); (5) Tasneem Sikander (2015), A
Theoretical Framework of Local Government, International Journal of Humanities and
Social Science, Vol. 5, No. 6(1).
Thứ tư, tính ph nh nư c của ch
hai quan điểm khác nhau:

ộ tự quản ị phương. Về vấn đề nay, hiện có

Qu n ểm 1: khẳng định chế độ TQĐP mang tính quyền lực nhà nước, là sự tiếp
nối của quản lý nhà nước. Quan điểm này được khẳng định bởi tác giả: Norbert Kersting,

Angelika Vetter (2003), Reforming Local Government in Europe_ Closing the Gap
between Democracy and efficiency, Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH.
Qu n ểm 2: là quan điểm có cơ sở lý luận và được chấp nhận hơn so với quan
điểm 1. Quan điểm này khẳng định chế độ TQĐP không mang tính quyền lực nhà nước,
không là sự tiếp nối của quản lý nhà nước. Tác giả nổi bật có quan điểm này là: Miroslav
Kobasa (2012), Local self – government in Balarus: How to shift myth to reality, school
of young managers in public administration, Minsk.
Thứ năm, các ặc trưng của tự quản ị phương:
Một, đặc trưng về tính độc lập, các ĐP có sự độc lập trong việc quyết định các vấn
đề có tính chất ĐP. Mối quan hệ giữa chính quyền TQĐP và chính quyền TƯ là mối quan
hệ độc lập, tương hỗ, chỉ có tính hành chính trong một số trường hợp nhất định. Có các
công trình như: (1) Rodney L. Mott (1949), Home rule for Amer c ’s t es, American
Municipal Associate; (2) Marko Kambic (2008), Self-government and Autonomy of


9
Statutory Municipalities in the Light of Historical Sources for the Provincial Capital of
Ljubljana, Lexlocalis – Journal of local self government, vol.6, No.4; (3) Núria Bosch
and José M. Durán (2008), Fiscal Federalism and Political Decentralization: Lesson
from Spain, Germany and Canada, Edward Elgar Publishing Limited;
Hai, QĐP tự quản ược thành lập v i hai chức năng cơ bản là chức năng chính
trị và chức năng công cộng. Chức năng chính trị đòi hỏi chính quyền TQĐP là nơi thực
hiện quyền làm chủ của nhân dân, chức năng công cộng đòi hỏi chính quyền TQĐP là
nơi cung ứng tốt nhất các dịch vụ tốt nhất cho người dân. Các công trình sau có thề hiện
nội dung này: (1) Harold Joseph Laski, W. Ivor Jennings, Elie Halévy, Sir Ivor Jennings,
William Alexander Robson (1978), A Century of Municipal Progress 1835 – 1935,
Greenwood Press; (2) David J. McCathy, Laurie Reynolds (2003), Local government law
– in a nutshell, Thomson west
Ba, ặc trưng về tổ chức bộ máy chính quyền TQĐP. Theo (1) Walter Roy Huber
(1997), California State and Local Goverment in Crisis, Educational Textbook, 3rd

edition, tr.55; (2) David J. McCathy, Laurie Reynolds (2003), Local government law – in
a nutshell, Thomson west thì các ĐP tự quản có bộ máy riêng không nằm trong cơ cấu tổ
chức bộ máy nh nư c.
Bốn, đặc trưng về chế độ tài chính: Theo các tác giả: (1) Nico Steytler, The play
and role of local government in federal system, Konrad-Adenauer-Stiftung; (2) The
World Bank Eastern Europe and Central Asia (2003), Local Self-Government and Civic
Engagement in Rural Russia, World bank; (3) UnHabitat (2009), Guide to Municipal
Finance, United Nations Human Settlements Programme; (4) Zhou Gideon& Chilunjika
Alouis (2013), The Challenges of Self-Financing in Local Authorities The Case of
Zimbabwe, International Journal of Humanities and Social Science, Vol. 3, No. 11; June
thì các cộng ồng TQĐP có t sản riêng, ngân sách riêng, hạch toán ộc lập.
Năm, trách nhiệm ộc lập của chính quyền TQĐP. Theo (1) René Seerden, Frits
Stroink, Administrative law of European Union, Its member states and the United States,
intersenia Uitgever Antwerpen – Groningen; (2) David J. McCathy, Laurie Reynolds
(2003), Local government law – in a nutshell, Thomson west thì chính quyền TQĐP có
tư cách pháp nhân và chịu trách nhiệm độc lập trước nhân dân ĐP về các quyết định của
mình.
Thứ sáu, vấn ề ổi m i QĐP theo mô hình tự quản:
Từ đặc trưng của chế độ TQĐP, nhiều tác giả đã đưa ra những khuyến nghị cho
công cuộc cải cách CQĐP ở các quốc gia theo chế độ tự quản. Một số khuyến nghị đáng
chú ý được nêu như:
(1) K. Zsnmbokt và M. Bell (1996), Local self-government in Central and
Eastern Europe: Decentralization or Deconcentration, Environment and Planning,


10
Government and Policy, Vol.15; (2) Fred Lazin (2013), Local government Reforms in
Eastern Europe after the collapse of the Xoviet Union: Some Observation,
Europeanization of Public Administration and Policy: Sharing Values, Norm and
practices 4/ 2013, Croaria. Cả hai tác phẩm đều nêu quan điểm về cải cách CQĐP ở

Trung và Đông Âu và các nước mới độc lập thuộc Liên Xô cũ rằng: cải cách CQĐP theo
hướng tự quản là hành trình dân chủ tất yếu nhưng không như nhau ở các quốc gia sau
cải tổ vì nó phụ thuộc vào tình hình thực tế tại mỗi nhà nước, mỗi quốc gia nên có một
phương thức riêng.
(3) Shinichi Ichimura và Roy Bahl (2009), Decentralization Policies in asian
Development, World Scientific Publishing Co. Pte. Ltd. Tác giả khuyến nghị những quốc
gia có thời gian dài áp dụng chế độ tập trung đặc thù của Châu Á thì vấn đề đổi mới
CQĐP không nên đi từ chính trị mà đi từ góc độ phát triển kinh tế và xã hội dân sự.
(4) Phan Thị Lan Hương (2012), Luận án tiến sĩ, “Reform ng loc l go ernment n
V etN m, lesson le rned from J p n”, Nagoya University. Luận án đề xuất những kiến
nghị cho việc đổi mới CQĐP Việt Nam theo mô hình tự quản trên cơ sở tiếp thu một số
ưu điểm phù hợp của chế độ TQĐP Nhật Bản.
1.1.2. Về vai trò và hạn chế của chế độ tự quản địa phương
Thứ nhất, về vai trò của TQĐP
Chế độ TQĐP có những ưu điểm so với mô hình CQĐP truyền thống. Hầu như
các tác giả đều đánh giá cao vai trò của chính quyền TQĐP ở hai nội dung thiết yếu là:
chính trị (dân chủ) và kinh tế (dịch vụ công cộng). Một số công trình có đề cập vấn đề
này:
(1) Norbert Kersting, Angelika Vetter (2003), Reforming Local Government in
Europe_ Closing the Gap between Democracy and efficiency, Springer Fachmedien
Wiesbaden GmbH; (2) Howard Elcock (2005), Local government - Policy and
management in local authorities, published in the Taylor & Francis e-Library, chương 5,
phần III: cả hai tác phẩm này đếu cho rằng chính quyền TQĐP bảo vệ và phát huy quyền
làm chủ của người dân và cung cấp các dịch vụ theo một cách thích hợp tại ĐP.
(3) Bekir Parlak, M. Zahid Sobaci, Mustafa Okmen (2008), The evalution of
restructured local government in Turkey within the context of the european charter on
local self government, Ankara Law Review, Vol. 5 No. 1, pp. 23-52. Các giá trị cơ bản
của chính quyền TQĐP có thể được thể hiện bởi các khái niệm về tự do, bình đẳng và
phúc lợi.
(4) Jerzy Regulski, Jacek Drozda (2015), Building local government - Lessons of

experience from the Polish transition, International Bank for Reconstruction and
Development / The World Bank: về vấn đề này, tác giả khẳng định: không thể có một
nền dân chủ thực thụ nếu không áp dụng chế độ TQĐP.


11
Thứ hai, mặc dù có nhiều ưu điểm nhưng chính quyền TQĐP vẫn có hạn chế nhất
định. Theo (1) Keith L Miller (2002), Advantages and Disadvantages of local
government decentralization, a presentation to the caribbean conference on local
government and decentralization, Georgetown, Guyana; (2) David J. Mccarthy, JR,
Laurie Reynolds (2003), Local government law – in a nutshell, Thomson west thì TQĐP
có thể là một trong những nguyên cớ dẫn đến sự bất bình đẵng giữa các ĐP, tình trạng
cục bộ ĐP, hoặc có thể tạo ra những mâu thuẩn tạm thời giữa lợi ích cục bộ ĐP và lợi ích
quốc gia….
1.1.3. Về mô hình chính quyền tự quản địa phương ở nông thôn và đô thị
1.1.3.1. Ch

ộ tự quản ị phương vùng nông thôn

Thứ nhất, về sự ra đời chế độ TQĐP ở vùng nông thôn. Theo (1) The World Bank
Eastern Europe and Central Asia (2003), Local Self-Government and Civic Engagement
in Rural Russia, World bank; (2) M. Warner & A. Hefetz (2003), Rural and urban
differences in privatization: limits to the competitive state, Environment and Planning C:
Government and Policy, vol.2; (3) Md.Taufiqul Islam, Koichi Fujita (2012), Dimension
of Decentralization Process and Rural Local Government in India: A Comparison with
Bangladesh, Kyoto University Published, Kyoto thì đó là nhằm bảo đảm sự phát triển
vùng nông thôn ở khía cạnh kinh tế và chính trị, cụ thể hơn, đó là sự phát triển bền vững,
rút ngắn khoảng cách giữa nông thôn và thành thị.
Thứ hai, đặc trưng của mô hình chính quyền TQĐP vùng nông thôn. Các tác giả
như: (1) The World Bank Eastern Europe and Central Asia (2003), Local SelfGovernment and Civic Engagement in Rural Russia, World bank; (2) Eyong Evelyn

Manyi (2007), Thesis “Local Governments and Rural Development: A Case Study of
Buea in Cameroon”, University of Oslo; (3) Taufiqul Islam (2014), Decentralization and
rural local government in India and Bangladesh: A brief comparision, J. S. Asian Stud.
02 thì so với đô thị TQĐP ở vùng nông thôn có thể hình thành theo nguyên tắc phân
quyền hoặc theo nguyên tắc phân quyền kết hợp với tản quyền; ngoài ra có thêm các đặc
trưng khác về: nguồn tài chính, chức năng, tổ chức bộ máy…
1.1.3.2. Ch

ộ tự quản ị phương ùng ô thị

Thứ nhất, về sự ra đời chế độ tự quản đô thị.
Theo quan điểm của các tác giả: (1) Diane Lang (1991), D llon’s rule nd the b rth
of home rule, The municipal Reporter, December, 1991; (2) S.R. Epstein (1999), The
rise and decline of Italian City States, London school of economics, London, working
paper, No 51; (3) Merilee S. Grindle (2007), Going Local, decentralization democration,
and the promise of good governance, Princeton University Press Published; (4) Tasneem
Sikander (2015), A Theoretical Framework of Local Government, International Journal
of Humanities and Social Science, Vol. 5, No. 6 thì tự quản đô thị hình thành do nhu cầu


12
dịch vụ công, về dân chủ, về tự do, về văn minh và sự thịnh vượng. Nó được hình thành
và phát triển từ chế độ tự trị của các thành bang thời cổ đại và đánh dấu những cột mốc
phát triển với cách mạng công nghiệp, cách mạng tư sản Pháp.
Thứ hai, những nội dung liên quan đến đặc trưng của mô hình tự quản đô thị như:
cơ sở pháp lý thành lập, tính độc lập, bộ máy, chức năng, vấn đề tài chính được đề cập
trong một số tác phẩm điển hình như: (1) Rodney L. Mott (1949), Home rule for
Amer c ’s t es, American Municipal Association; (2) Enid Slack (2004), Models of
government structure at the local level, the Association of Universities and Colleges of
Canada, Working Paper © 2004 IIGR, Queen’s University; (3) Osborne M. Reynolda

(2008), Handbook of local government; (4) Zhou Gideon& Chilunjika Alouis (2013), The
Challenges of Self-Financing in Local Authorities The Case of Zimbabwe, International
Journal of Humanities and Social Science, Vol. 3, No. 11.
1.1.4. Về nguyên tắc, nội dung, phạm vi của chế độ tự quản địa phương
Thứ nhất, về nguyên tắc của chế độ tự quản địa phương
Nguyên tắc TQĐP là một nội dung pháp lý chứ không phải lý luận. Hiện tại, không
có một tiêu chuẩn hay nguyên tắc mang tính toàn cầu về TQĐP, ngay cả Hiến Chương
châu Âu về TQĐP và Hướng dẫn quốc tế về phân quyền và tăng cường quyền lực ĐP của
Liên Hợp Quốc (UN-Habitat) cũng chỉ cố gắng đưa ra nguyên tắc khung về TQĐP. Theo
đó, nguyên tắc TQĐP ở mỗi quốc gia là khác nhau và được quy định trong hiến pháp
hoặc luật. Tác phẩm nổi bật thể hiện quan điểm này là: (1) Almaty (2002), Concept of
Local Self-Government: Formation and Development in the Republic of Kazakhstan,
conference “Decentr l z t on nd Loc l Self - Government in the Republic of
K z khst n: the F rst St ge of
l Soc ety De elopment”, Public Policy Research
Center, held on April 22 in Astana. (2) Suvi Kuusi (2009), Aspects of Local SelfGovernment: Tanzania, Kenya, Namibia, South Africa, Swaziland and Ghana, ISBN 978952-213-520-9, The Association of Finnish Local and Regional Authorities Helsinki,
Finland;
Thứ hai, về nội dung TQĐP:
Căn cứ vào nội dung phi tập trung hóa theo chiều dọc, nội dung TQĐP cũng gồm
ba vấn đề: chính trị, hành chính và tài chính. Điều này được khẳng định trong tác phẩm:
Merilee S. Grindle (2009), Going Local: Decentralization, Democratization and the
Promise of Good Governance, Princeton University Press Published.
Tự quản chính trị. Được hiểu là l quyền tự quy t c o nhất củ QĐP ố
các
ấn ề có l n qu n n ĐP bao gồm tự chủ nhân sự và tự chủ trong b n h nh quy ịnh
m ng tính luật hoặc các chính sách r ng. Một số tác phẩm điển hình có nghiên cứu nội
dung này như: (1) Michael Tkacik (2008), Characteristics of Forms of Autonomy,
International Journal On Minority & Group Rights 15, no. 2/3 (June 2008): 369-401; (2)

13
Merilee S. Grindle (2009), Going Local: Decentralization, Democratization and the
Promise of Good Governance, Princeton University Press Published; (3) Ipek Ozkal
Sayan and Baris Ovgun (2014), The autonomy of the local government in Turkey: A
continous and current discussion, Humanities and Social Sciences Review, ISSN: 21656258: 3(2):443–454.
Tự quản tài chính. Được hiểu là quyền tự chủ của ĐP trong việc quy t ịnh nguồn
thu, mức thu, nguồn chi và mức chi. Các vấn đề liên quan đến tự quản tài chính được
nghiên cứu trong một số tác phẩm điển hình như: (1) A co-publication of the World
Bank and United Cities and Local Goverments (2008), Decentralization and local
democracy in the world, world bank; (2) Suvi Kuusi (2009), Aspects of Local SelfGovernment: Tanzania, Kenya, Namibia, South Africa, Swaziland, Ghana, ISBN 978952-213-520-9, The Association of Finnish Local and Regional Authorities Helsinki,
Finland; (3) Shinichi Ichimura, Roy Bahl (2009), Decentralization policies in Asian
development, World Scientific Publishing Co. Pte. Ltd; (4) Jude Okafor (2010), Local
government financial autonomy in Nigeria: The State Joint Local Government Account,
Commonwealth Journal of Local Governance Issue 6; (5) Andreas Ladner, Nicolas
Keuffer and Harald Baldersheim (2015), Self-rule Index for Local Authorities, Final
report, Eu Commission.
Tự quản h nh chính. Được hiểu là quyền ra quy t ịnh của QĐP ối v i các
hoạt ộng tổ chức – ều hành ở ĐP, thông thường ó l quyền tổ chức ều hành các vụ
việc phát sinh trong phạm vi ĐP. Các công trình có nghiên cứu vấn đề này như: (1) Cristi
Iftene (2009), Me sur ng Adm n str t e utonomy: Hung ry exper ence, “Proceed ngs
of the f fth “Adm n str t e nd publ c m n gement”, internatuonal conference, “public
institutions’ capacity to implement the administrative reforem process”, Bucharest, June
23 -24; (2) Ipek Ozkal Sayan and Baris Ovgun (2014), The autonomy of the local
government in Turkey: A continous and current discussion, Humanities and Social
Sciences Review, ISSN: 2165-6258: 3(2):443–454;
Thứ ba, về phạm vi của TQĐP, còn gọi là mức độ tự chủ của ĐP.
Hoàn toàn hợp lý khi nhóm tác giả: Akindiyo Oladiran, Imoukhuede Benedict K,
Mohammed Siyaka (2015), Imperative of local government and the autonomy question in
Nigieria: Experience 1999 till date, International Journal of Asian Social Science, 5(3)
nói rằng: không có một ĐP nào có chế độ tự chủ hoàn toàn trong một nhà nước có chủ

quyền.
Do đó, mức độ tự quản của CQĐP là có giới hạn và giới hạn đó được xác định
thông qua hai vấn đề: thứ nhất là phạm vi các vấn đề thuộc thẩm quyền của ĐP và thứ hai
là mức độ can thiệp của TƯ đối với các vấn đề đó.


14
Về căn cứ xác định đâu là công việc thuộc phạm vi ĐP, theo các tác giả: (1)
Rodney L. Mott (1949), Home rule for Amer c ’s t es, American Municipal Associate;
(2) Salvador Parrado (2005), Assigning competences and functions to local government
in four Eu member states: A comparative review, A joint initiative of the OECD and the
European Union, principally financed by the EU, UNED, Madrid, thì công việc thuộc
phạm vi ĐP căn cứ vào hai yều tố: Quan điểm của TƯ (thể hiện mức độ chuyển giao
quyền lực đến đâu) và thứ hai là khả năng của ĐP trong việc đón nhận những thẩm quyền
được chuyển giao, do đó sẽ không có một tiêu chuẩn chung cho việc xác định phạm vi
TQĐP ở các nước khác nhau.
Về mức độ can thiệp của chính quyền TƯ đối với chính quyền TQĐP theo quan
điểm chung của đa số các tác giả như: (1) Howard Elcock (2005), Local government –
Policy and management in local authorities, published in the Taylor & Francis e-Library;
(2) A co-publication of the World Bank and United Cities and Local Goverments (2008);
Decentralization and local democracy in the world; (3) Merilee S. Grindle (2009), Going
Local: Decentralization, Democratization and the Promise of Good Governance,
Princeton University Press Published… thì chính quyền TƯ có quyền tác động, can thiệp
vào tổ chức và hoạt động CQĐP bằng những biện pháp pháp lý, tài chính thậm chí là
quân sự, nhưng thẩm quyền này là không tuyệt đối, quan hệ giữa TƯ và ĐP là quan hệ
cân bằng.
1.1.5. Về vấn đề bảo đảm, bảo và cơ chế kiểm soát tự quản địa phương
Thứ nhất, vấn ề bảo ảm, bảo vệ quyền TQĐP:
Việc áp dụng chế độ TQĐP ở mỗi quốc gia suy cho cùng là một chính sách mang
tính nội bộ và phần lớn được quyết định bởi ý chí của chính quyền TƯ nên vấn đề bảo

đảm và bảo vệ tính tự chủ của ĐP tự quản là nội dung của pháp luật quốc gia.
Một, vấn đề bảo đảm quyền TQĐP:
Theo một số tác phẩm như: (1) Local Government Denmark (2009), The Danish
self local government system, Produced by (LGDK); (2) House of Commons
Communities and Local Government Committee (2009), The Balance of Power: Central
and Local Government, Sixth Report of Session; (3) Colin Copus (2010), Codifying the
Relationship between Central and Local Government, Local Governance Research Unit,
Deparment of public policy… thì vấn đề bảo đảm quyền TQĐP nhìn chung sẽ được thực
hiện thông qua hai cơ chế quan trọng nhất là cơ chế hiến pháp (bảo đảm hiến pháp) và cơ
chế hỗ trợ tài chính (bảo đảm tài chính).
Hai, vấn đề bảo vệ quyền TQĐP, một số công trình nổi bật như: (1) Các bài viết:
Josep MiR (1993), Notes on Judicial protection of local self government in the Spanish
system; Jorge Rogriguez Zapata (1993), Judicial interpretation of local self government
và Eckart Hien (1993), The Judicial interpretation of local self government được trình


15
bày trong cuốn sách Conference on the European Charter of Local Self-Government,
Council of European public; (2) Local Government Denmark (2009), The Danish self
local government system, Produced by (LGDK); (3) Adam Sauer (2013), The System of
the Local Self-Governments in Poland, The Research Paper of the project named Public
Administration Reform in Visegrad Countries: Lessons Learned for Belarus and
Ukraine… đều khẳng định rằng để bảo vệ quyền TQĐP, nhìn chung các nước đều áp
dụng cơ chế tài phán, có thể áp dụng cơ chế tài phán hiến pháp, hành chính hay dân sự.
Thứ hai, cơ ch kiểm soát TQĐP:
Theo các tác giả như: (1) Jürgen Harbich (2009), State Supervision of Local
Government Authorities, Professional article, letnik VII; (2) Violeta Kiurience (2013),
Administrative supervision of local self government as an expression of the rule of law in
the context of good governance: the case of Lithuania, Socilainiai Tyrimai, Social
Research (Nr 4, 33, p.44 – 45); (3) Violeta Kiurience (2015), Administrative supervision

of local self- government in the Baltic states, A comparative view, Local cultures and
societies, Journal of Education Culture and Society No.2 thì cơ chế kiểm soát chính
quyền TQĐP được thực hiện thông qua cơ chế giám hộ hành chính hoặc kiểm tra hành
chính của chính quyền trung ương, các hình thức giám sát của hệ thống tài phán, giám sát
của Viện Kiểm sát, giám sát của người dân.
1.2. Tình hình nghiên cứu ở iệt Nam
1.2.1. Về những vấn đề lý luận về các hình thức phi tập trung hóa trên thế giới và chế
độ tự quản địa phương
Thứ nhất, các hình thức ph tập trung. Theo các tác g ả: (1) Nguyễn Đăng Dung
(2003), B n ề cả cách chính quyền nh nư c ở ĐP, tạp chí NCLP số 9; (2) Nguyễn
Cửu Việt (2010), Khá n ệm tập quyền, tản quyền
phân quyền, Tạp chí Khoa học
ĐHQGHN, Luật học 26; (3) Thái Thị Thu Trang (2015), Nhận thức ề tính tự quản củ
QĐP phương hư ng xây dựng QĐP V ệt N m, Tạp chí Luật học số 9/2015 thì hiện
nay có ba nguyên tắc chi phối mối quan hệ TƯ và ĐP là: tập quyền, tản quyền và phân
quyền. Theo đó, phân quyền là hình thức phi tập trung hóa cao nhất, tản quyền là hình
thức của tập quyền có kết hợp yếu tố phi tập trung; và tùy vào phi tập trung ít hay nhiều
mà sẽ quyết định kiểu tổ chức CQĐP tương ứng.
Trong liên hệ với TQĐP thì các tác giả sau: (1) Nguyễn Cửu Việt (2010), Khái
niệm tập quyền, tản quyền và phân quyền, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26; (2)
Nguyễn Ngọc Chí (2010), Phân loại tản quyền, phân cấp, phân quyền, tạp chí Khoa học
ĐHQGHN, Luật học; (3) Nguyễn Cửu Việt, Trương Đắc Linh (2011), Sử ổi Hi n
pháp, nhìn từ chi n lược phân cấp quản lý, tạp chí KHPL số 3; (4) Nguyễn Thị Hạnh
(2017), Luận án ti n sĩ “Ho n th ện pháp luật về tính tự chủ và tự chịu trách nhiệm của
QĐP V ệt N m”, Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, có khẳng định rằng: phân


16
quyền được xem là nguyên tắc nền tảng của TQĐP. Theo đó, TQĐP được hình thành trên
nguyên tắc phân quyền là chủ đạo.

Thứ h , lý luận cơ bản ề ch

ộ TQĐP

ý nghĩ củ nó:

Những vấn đề liên quan đến lý luận về chế độ TQĐP được nhiều tác giả nghiên
cứu trong những năm gần đây, những nội dung lý luận về TQĐP như: định nghĩa TQĐP,
đặc điểm, bản chất, ý nghĩa của mô hình này… được nghiên cứu hoặc đề cập trong một
số tác phẩm tiêu biểu như: (1) Nguyễn Như Phát (2002), Mô hình QĐP ở một số nư c
Châu Á – Thá Bình Dương, tạp chí NN và PL số 10; (2) Bùi Xuân Đức (2007), TQĐP –
vấn ề nhận thức và vận dụng ở Việt Nam hiện hiện nay, Tạp chí NN và PL số 1; (3) Đào
Trí Úc (chủ biên, 2007), Mô hình tổ chức và hoạt ộng củ Nh nư c pháp quyền xã hội
chủ nghĩ , NXB Tư pháp, mục IV; (5) Nguyễn Cửu Việt, Trương Đắc Linh (2011), Sửa
ổi Hi n pháp, nhìn từ chi n lược phân cấp quản lý, tạp chí KHPL số 3;
Nghiên cứu sâu về mô hình TQĐP của các quốc gia cụ thể, có các tác phẩm tiêu
biểu như: (1) Nguyễn Cửu Việt chủ biên (2011), Luật H nh chính nư c ngo , NXB
ĐHQG Hà Nội: tác phẩm có nghiên cứu tổ chức chính quyền địa phương ở một số quốc
gia điển hình (Anh, Mỹ, Pháp, Đức, Liên Xô, CHLB Nga, Nhật Bản, Trung Quốc) như là
một chế định cơ bản của Luật Hành chính; Một số tác phẩm khác có nghiên cứu sâu về
chính quyền địa phương ở từng nước như: (2) Nguyễn Kim Thoa và Nguyễn Sỹ Đại
(2006), Tổ chức QĐP ộng hò l n b ng Đức, NXB Tư pháp; (3) Phạm Hồng Quang
(2004), (2010), (2010), Tổ chức, hoạt ộng QĐP Nhật Bản; Bầu cử QĐP ở Nhật Bản
quyền trực t p th m g quản lý h nh chính củ ngườ dân ĐP; Lịch sử hệ thống
QĐP Nhật bản
ấn ề cả cách QĐP Nhật bản h ện n y, Tạp chí Luật học số 5, 6,
4; (4) Trần Thị Minh Châu (2009), Về tổ chức QĐP củ H n Quốc, Tạp chí Tổ chức
nhà nước số 12; (5) Mai Văn Thắng (2016), Về TQĐP ở L n b ng Ng , Tạp chí Khoa
học ĐHQG Hà Nội, Luật học, Tập 32, Số 2.
1.2.2. Về phân cấp, phân qu ền ở Việt Nam

Thứ nhất, khá n ệm, bản chất củ phân cấp, phân quyền ở V ệt N m.
Nguyên tắc phân định thẩm quyền ở nước ta hiện nay là “phân cấp, phân quyền”
hay còn gọi là “phân cấp quản lý”. Về vấn đề này, hiện nay, có nhiều quan điểm khác
nhau:
Qu n ểm thứ nhất, phân cấp, phân quyền có bản chất như phân quyền trên thế
giới chỉ chưa hoàn thiện và có mức độ thấp hơn mà thôi. Quan điểm này được các tác giả
sau đồng tình trong các tác phẩm như: (1) Nguyễn Ngọc Chí (2010), Phân loại tản quyền,
phân cấp, phân quyền, tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học; (2) Phạm Hồng Thái
(2011), Phân quyền và phân cấp trong quản lý nh nư c – Một số khía cạnh lý luận, thực
tiễn và pháp lý, tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học; (3) Nguyễn Minh Phương và


17
Nguyễn Huyền Hạnh (2013), Phân cấp, phân quyền và vấn ề TQĐP tại Việt Nam, tạp
chí Quản lý nhà nước, Học viện hành chính, Số 210.
Khác v qu n ểm thứ nhất, các tác giả sau đã hợp lý hơn khi kết luận phân cấp,
phân quyền ở Việt Nam không phải là phân quyền đúng nghĩa (decentralization) và cũng
không thuộc về một hình thức phi tập trung hóa nào trên thế giới. Các tác giả tiêu biểu có
thể hiện quan điểm này trong tác phẩm nghiên cứu như: (1) Nguyễn Cửu Việt (2005),
Phân cấp quản lý trong mối quan hệ giữa TƯ và ĐP, Tạp chí NCLP, số 7; (2) Bùi Đức
Kháng (2006), Phân cấp quản lý trong hệ thống h nh chính nh nư c của QĐP, NXB
Tư pháp; (3) Võ Kim Sơn (2007), Phân cấp quản lý: Lý luận và thực tiễn, NXB CTQG;
(4) Nguyễn Cửu Việt (2011), Sử ổi Hi n pháp: Nhìn từ chi n lược phân cấp quản lý,
Tạp chí Khoa học pháp lý, số 5; (5) Nguyễn Văn Cương và Trương Hồng Quang (2014),
Phân ịnh thẩm quyền giữa chính quyền TƯ và QĐP: Những vấn ề ặt ra và hư ng
hoàn thiện, Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 11; (6) Nguyễn Cửu Việt (2015), Phân cấp
quản lý - Lý luận và thực tiễn, Bài giảng chuyên đề NCS, Trường Đại học Luật Tp HCM;
(7) Phạm Hồng Thái (2016), Tư tưởng phân quyền trong Hi n pháp 2013 và Luật Tổ
chức QĐP 2015, Tạp chí Tổ chức nhà nước số 1; (8) Nguyễn Thị Hạnh (2017), Luận án
tiến sĩ “Ho n th ện pháp luật về tính tự chủ và tự chịu trách nhiệm của QĐP Việt

N m”, Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh.
Thứ hai, tác ộng của phân cấp, phân quyền.
Theo hai tác giả: (1) Trần Thị Diệu Oanh (2012), Luận án Tiến sĩ “Phân cấp quản
lý
ịa vị pháp lý củ
QĐP trong quá trình cả cách nh nư c ở Việt N m”, Học
Viện Khoa học xã hội; (2) Chu Văn Hưởng (2012), Luận án tiến sĩ “Phân cấp, phân
quyền trong thực thi quyền lực nh nư c ở ĐP V ệt Nam hiện nay - vấn ề và giả pháp”,
Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh thì phân cấp, phân quyền ở Việt Nam không
thuộc một hình thức phi tập trung nào trên thế giới và phân cấp quản lý đã tác động lớn
đến địa vị pháp lý của CQĐP và cả hệ thống chính trị.
1.2.3. Về ếu tố tự quản, tự trị của chính qu ền địa phương Việt Nam trước 1945
Những đặc trưng của chế độ tự trị xã thôn và những giá trị dân chủ mà chế độ này
để lại trong lịch sử tổ chức CQĐP Việt Nam được xem là những bài học lịch sử quý báu
trong công cuộc đổi mới CQĐP hiện nay.
Thứ nhất, khẳng ịnh
chỉ r những ặc trưng củ ch ộ tự trị xã thôn thờ
phong k n,
luận g ả rằng: các triều đại phong kiến nước ta không chỉ thừa nhận, tôn
trọng mà còn biết khai thác những thế mạnh của chế độ xã thôn tự trị để nâng cao hiệu
quả quản lý ở nông thôn, biết kết hợp hợp lý, đúng đắn các mối quan hệ trong hệ thống
quản lý: hành chính và tự trị, luật pháp và tục lệ, chính trị và xã hội. Những tác phẩm tiêu
b ểu có ngh n cứu thể h ện qu n ểm n y như: (1) Vũ Quốc Thông (1973), Pháp ch
sử Việt Nam, Tủ sách Đại học Sài Gòn; (2) Dương Kinh Quốc (1988), Chính quyền thuộc


18
ịa ở Việt N m trư c năm 1945, NXB Khoa học xã hội; (3) Nguyễn Minh Tuấn (2006),
Tổ chức chính quyền thời kỳ phong ki n ở Việt Nam, NXB Tư pháp; (4) Lưu Văn An
(2008), Thể ch chính trị Việt N m trư c Cách mạng Tháng Tám dư i góc nhìn hiện ại,

NXB Chính trị quốc gia; (5) Bùi Xuân Đức (2009), Mô hình tổ chức QĐP ở Nam bộ
thời pháp thuộc và những giá trị cần nhìn nhận, Tạp chí Khoa học pháp lý số 6.
Thứ hai, y u tố tự quản, tự trị của QĐP Việt Nam thời phong ki n ã ể lại
những bài học quý báu về thể ch dân chủ nông thôn
ó cũng l g á trị cần ược k
thừa và phát huy trong công cuộc ổi m i QĐP nư c t theo hư ng ti p thu những hạt
nhân hợp lý của ch ộ tự quản. Một số tác giả có quan điểm này như: (1) Nguyễn Minh
Tuấn (2006), Tổ chức chính quyền thời kỳ phong ki n ở Việt Nam, NXB Tư pháp; (2)
Lưu Văn An (2008), Thể ch chính trị Việt N m trư c Cách mạng Tháng Tám dư i góc
nhìn hiện ại, NXB CTQG; (3) Bùi Xuân Đức (2009), Mô hình tổ chức QĐP ở Nam bộ
thời pháp thuộc và những giá trị cần nhìn nhận, Tạp chí KHPL số 6; (4) Bùi Xuân Đức
(2007), Đổi m i, hoàn thiện Bộ máy nh nư c trong g
oạn hiện nay, NXB Tư Pháp,
chương XVII.
1.2.4. Về ếu tố tự quản, tự trị của chính qu ền địa phương Việt Nam hiện na
Thứ nhất, hầu hết các tác giả đều cho rằng yếu tố tự quản, tự trị trong mô hình tổ
chức CQĐP ở Việt Nam hiện nay là thấp. Với nguyên tắc phân cấp, phân quyền cho thấy
mô hình tổ chức CQĐP nước ta về bản chất còn nặng về tính tập trung, tập quyền. Những
tác giả tiêu biểu đại diện cho quan điểm này gồm có:
(1) Trương Đắc Linh và Nguyễn Cửu Việt (2011), Sử ổi Hi n pháp: nhìn từ
chi n lược phân cấp quản lý, tạp chí Khoa học pháp lý số 3: về bản chất, mô hình tổ chức
CQĐP Việt Nam hiện nay là “mô hình Xô
t” - mang tính chất “tổng hò ”, “tổng
hợp”, tức là tập hợp mọi yếu tố của tập quyền, tản quyền và phân quyền kết hợp ủy
quyền dưới quan điểm chính trị XHCN.
(2) Nguyễn Văn Cương (2015), Về phân ịnh thẩm quyền giữa chính quyền TƯvà
QĐP tại Việt Nam hiện nay, NXB Chính trị Quốc gia. Mục 3 chương 2. Mô hình CQĐP
về cơ bản vẫn chưa có sự đổi mới so với trước đây, vẫn nặng về tập trung, tập quyền.
(3) Phạm Duy Nghĩa (2005), Từ nh nư c toàn trị t i TQĐP: cuộc chạy u từ
Nghệ An, Tạp chí Hiến kế lập pháp, số 7. Tổ chức CQĐP nước ta là mô hình “toàn trị”,

đó là nguyên nhân của sự yếu kém.
(4) Nguyễn Thị Hạnh (2017), Luận án ti n sĩ “Ho n th ện pháp luật về tính tự chủ
và tự chịu trách nhiệm của QĐP Việt N m”, Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh.
Việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp CQĐP trong các văn bản pháp luật hiện
hành vẫn thể hiện theo hướng “tập quyền” hơn là “phân quyền”.
Thứ h , từ mô hình tổ chức CQĐP theo nguyên tắc tập trung dân chủ, nặng về tập
trung, tập quyền, hoạt động của CQĐP nước ta thời gian qua vì thế kém hiệu quả, có