Luận án tiến sĩ kinh tế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh attapư nước cộng hòa dân chủ nhân dân lào

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TÀI CHÍNH

HỌC VIỆN TÀI CHÍNH

KHAM PHAN KEO MA NY

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ATTAPƯ
NƯỚC CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

HÀ NỘI - 2019


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TÀI CHÍNH

HỌC VIỆN TÀI CHÍNH

KHAM PHAN KEO MA NY

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ATTAPƯ
NƯỚC CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO

Chuyên ngành

: Tài chính - Ngân hàng

Mã số

: 9.34.02.01

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học: 1. GS.TS. Nguyễn Công Nghiệp
2. TS. Võ Thị Phương Lan

HÀ NỘI - 2019


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan bản Luận án là công trình nghiên
cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong Luận án là
trung thực và có nguồn gốc rõ ràng.
Tác giả Luận án

Kham Phan Keo Ma Ny

i


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

CBCC

Cán bộ, công chức

CQĐP

Chính quyền địa phương

CQTW Chính quyền Trung ương
GTGT

Giá trị gia tang

HCNN Hành chính nhà nước
HĐND Hội đồng nhân dân
NS

Ngân sách

NSĐP

Ngân sách địa phương

NSNN

Ngân sách nhà nước

NSTW Ngân sách Trung ương
TNDN Thu nhập doanh nghiệp
TNCN

Thu nhập cá nhân

UBND Ủy ban nhân dân
XDCB Xây dựng cơ bản

ii


MỤC LỤC
Trang
i
ii
iii
vii
viii

Lời cam đoan
Danh mục các chữ viết tắt
Mục lục
Danh mục bảng biểu
Danh mục biểu đồ
MỞ ĐẦU
Chương 1: PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của ngân sách nhà nước
1.1.2. Nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước
1.1.3. Quy trình ngân sách nhà nước
1.1.4. Hệ thống ngân sách nhà nước
1.2. PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.2.1. Khái niệm và mô hình phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

1.2.2. Yêu cầu và nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
1.2.3. Căn cứ phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
1.2.4. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
1.2.5. Các nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách
nhà nước
1.2.6. Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của

1
11
11
11
12
13
16
16
16
21
29
31
34

một số nước, một địa phương ở Cộng hoà dân chủ nhân
dân Lào và bài học có thể vận dụng đối với tỉnh Attapư
TIỂU KẾT CHƯƠNG 1
Chương 2: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN

43
67

SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ATTAPƯ

68

2.1. KHÁI QUÁT VỀ ĐIỀU KIỆN TỰ NHIÊN, KINH TẾ XÃ HỘI TỈNH
ATTAPƯ

2.1.1. Khái quát về điều kiện tự nhiên tỉnh Attapư
2.1.2. Điều kiện kinh tế - xã hội

68
68
71

2.2. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ATTAPƯ GIAI ĐOẠN 2010 -2017

82

2.2.1. Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước giữa
trung ương và địa phương
2.2.2. Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương tỉnh

iii

82
92


Attapư
2.3. ĐÁNH GIÁ CHUNG VỀ THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN

SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ATTAPƯ

2.3.1. Những kết quả đạt được
2.3.2. Một số hạn chế và bất cập
2.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế và bất cập
TIỂU KẾT CHƯƠNG 2

123
123
126
129
132

Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ATTAPƯ

133

3.1. KẾ HOẠCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI VÀ ĐỊNH HƯỚNG
PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH
ATTAPƯ TỪ NAY ĐẾN NĂM 2020, TẦM NHÌN ĐẾN NĂM 2030

133

3.1.1. Kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội tỉnh ATTAPƯ từ nay
đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030
3.1.2. Định hướng phân cấp ngân sách nhà nước trân địa bàn

133

tỉnh ATTAPƯ từ nay đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030

135

3.2. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ATTAPƯ TỪ NAY ĐẾN NĂM 2020 VÀ

139

TẦM NHÌN ĐẾN NĂM 2030

3.2.1. Hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật do
Trung ương ban hành có liên quan đến phân cấp quản lý
ngân sách nhà nước
3.2.2. Hoàn thiện quy trình ngân sách nhà nước
3.2.3. Hoàn thiện cơ chế phân cấp nguồn giữa các cấp chính

139
141

quyền địa phương trên địa bàn tỉnh
3.2.4. Hoàn thiện cơ chế phân cấp nhiệm vụ chi
3.2.5. Phân cấp quản lý ngân sách gắn với quản lý ngân sách

143
145

theo kết quả thực hiện nhiệm vụ và kế hoạch tài chính 5
năm, kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 3 năm
3.2.6. Quy định rõ trách nhiệm của cơ quan Thuế, Kho bạc nhà

148

nước các cấp
3.2.7. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra phân cấp ngân

151

sách địa phương
3.2.8 Hoàn thiện hệ thống văn bản pháp quy do tỉnh Attapư ban

152

hành về phân cấp quản lý ngân sách địa phương

iv

154


3.2.9. Hoàn thiện việc phân cấp nguồn thu, số bổ sung ngân sách
địa phương tỉnh Attapư
3.2.10. Hoàn thiện việc phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách địa

155

phương tỉnh Attapư
3.2.11. Tăng cường tính công khai, minh bạch; kiểm tra chặt chẽ

155

việc quản lý và phân cấp quản lý ngân sách địa phương
tỉnh Attapư
3.2.12. Nâng cao trình độ cán bộ, công chức tài chính- ngân

156

sách các cấp tỉnh Attapư
3.2.13. Một số giải pháp khác để tổ chức thực hiện

159
160

3.3. KIẾN NGHỊ VỀ CHÍNH SÁCH PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC CHO ĐỊA PHƯƠNG CỦA NHÀ NƯỚC LÀO TRONG THỜI
GIAN TỪ NAY ĐẾN NĂM 2020 VÀ TẦM NHÌN ĐẾN NĂM 2030

3.3.1. Về phân cấp nguồn thu
3.3.2. Về phân cấp chi đầu tư cho địa phương
3.3.3. Về chính sách điều hòa ngân sách
3.3.4. Cải cách quản trị công địa phương
TIỂU KẾT CHƯƠNG 3

162
163
165
169
170
175

KẾT LUẬN
DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ

176

LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN
TÀI LIỆU THAM KHẢO

178
179

v


DANH MỤC BẢNG BIỂU
Bảng 2.1. Tình hình KT-XH tỉnh ATTAPƯ năm 2017....................................73
Bảng 2.2: Mức động viên so với GDP............................................................83
Bảng 2.3: Tỷ lệ thu NSTW và NSĐP với tổng thu NSNN..............................84
Bảng 2.4: Tỷ trong thu NSĐP với tổng thu NSNN.........................................85
Bảng 2.5: Chi NSNN Lào giai đoạn 2010-2017..............................................86
Bảng 2.6: Thu chi NSĐP tỉnh ATTAPƯ đoạn 2010- 2017.............................91
Bảng 2.7: Mức động viên so với GDP............................................................92
Bảng 2.8: Tỷ lệ thu Huyện với tổng thu NSNN của Tỉnh...............................93
Bảng 2.9: Tỷ trọng thu NSNN Huyện với tổng thu NSNN tỉnh.....................94
Bảng 2.10: Tỷ trọng thu các sở, ban, ngành với tổng thu NSNN tỉnh............96
Bảng 2.11: Chi NSNN Tỉnh giai đoạn 2010-2017..........................................97
Bảng 2.12: Chi NSNN Tỉnh bổ sung cho cấp NS cấp huyện giai đoạn 20102017.................................................................................................................98

vi

DANH MỤC BIỂU ĐỒ
Biểu đồ 2.1: Mức độ viên GDP.......................................................................83
Biểu đồ 2.2: Tỷ lệ thu NSTW và NSĐP với tổng thu NSNN..........................84
Biểu đồ 2.3: Tỷ lệ chi NSTW và NSĐP/ Tổng chi NSNN (2010-2017).........87
Biểu đồ 2.4. Mức động viên so với GDP........................................................92
Biểu đồ 2.5. Tỷ lệ thu Huyện với tổng thu NSNN của Tỉnh...........................93
Biểu đồ 2.6. Tỷ trọng thu NSNN Huyện với tổng thu NSNN tỉnh.................94
Biểu đồ 2.7. Chi NSNN Tỉnh giai đoạn 2010-2017........................................98
Biểu đồ 2.8. Chi NSNN Tỉnh bổ sung cho cấp NS cấp huyện giai đoạn 20102017.................................................................................................................99

vii


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Vào cuối những năm 90 của thế kỷ XX và đầu những năm của thế kỷ
XXI xu hướng phân cấp quản lý NSNN đã và đang gia tăng ở hầu hết các
nước, nhất là các nước đang phát triển có nền kinh tế chuyển đổi. Xu hướng
đó bắt nguồn từ các lý do chủ yếu sau:
Việc sử dụng nguồn lực của NSNN có quan hệ mật thiết với quyền lợi
kinh tế, chính trị giữa các vùng miền, sắc tộc có thể dẫn đến sự chia rẽ quốc
gia làm mất ổn định chính trị. Một khi một đất nước mất ổn định chính trị thì
không thể phát triển được. Vì vậy, việc mở rộng phân cấp quản lý NSNN theo
hướng hiệu quả, công bằng, hợp lý được coi là biện pháp để quy tụ lại sự
đoàn kết quốc gia, ổn định chính trị của đất nước.
Việc phân cấp quản lý NSNN là hệ quả của việc phân cấp quản lý kinh
tế xã hội và khả năng đáp ứng của các cấp chính quyền địa phương đối với
nhu cầu của người dân địa phương. Một nguyên lý đơn giản là việc giao
nhiệm vụ phải gắn với việc giao điều kiện vật chất và quyền lực để thực hiện

nhiệm vụ. Phân cấp hành chính, kinh tế xã hội, thực chất là giao trách nhiệm
quản lý hành chính, kinh tế, xã hội cho chính quyền địa phương. Để thực hiện
trách nhiệm đó, chính quyền địa phương phải có nguồn lực tài chính và được
độc lập tương đối trong việc sử dụng nguồn lực tài chính theo pháp luật quy
định. Phân cấp quản lý NSNN chính là cách thức để thỏa mãn nhu cầu này
vừa là một lĩnh vực quan trọng của phân cấp quản lý nhà nước. Mỗi cấp chính
quyền được phân cấp chỉ có thể độc lập thực hiện và thực hiện có hiệu quả
các nhiệm vụ được giao khi họ chủ động có được các nguồn lực cần thiết và
có quyền đưa ra các quyết định chi tiêu.
Trên phương diện lý thuyết cũng như thực tiễn, phân cấp quản lý
NSNN đã được thừa nhận là phương thức quan trọng để nâng cao hiệu quả
quản lý NSNN; từ đó, đảm bảo giải quyết kịp thời các nhiệm vụ quản lý nhà

1


nước ở các cấp chính quyền từ Trung ương đến cơ sở.
Một trong các vấn đề đặc biệt quan trọng của phân cấp quản lý
NSNN là phân cấp quản lý NSNN đối với một tỉnh cụ thể. Trong những
năm qua, sau khi được Trung ương phân cấp, việc phân cấp quản lý NSĐP
(phân cấp quản lý NS giữa chính quyền cấp tỉnh với chính quyền cấp
huyện) trên địa bàn tỉnh Attapư đã bám sát Luật NSNN, đặc điểm của địa
phương và thu được những kết quả đáng ghi nhận. Nguồn thu và nhiệm vụ
chi của từng cấp CQĐP đã được quy định cụ thể, rõ ràng. CQĐP đã bước
đầu chủ động trong việc xây dựng và phân bổ NS cấp mình, chủ động khai
thác tiềm năng, thế mạnh của địa phương. Việc bố trí chi tiêu NS bước đầu
hiệu quả hơn, hạn chế tình trạng cấp trên can thiệp sâu vào công việc của
cấp dưới. Tuy nhiên, trong xu hướng toàn cầu hóa, hội nhập kinh tế quốc tế
và khu vực, bối cảnh kinh tế trong nước và trên địa bàn tỉnh ATTAPU có
nhiều thay đổi, cải cách hành chính địa phương được thực hiện ngày càng

mạnh mẽ đã dẫn đến phân cấp quản lý NSNN trường hợp tỉnh Attapư cũng
phải thay đổi, hoàn thiện theo.
Điều này cho thấy việc đánh giá một cách khách quan, toàn diện thực
trạng phân cấp quản lý NSNN trường hợp tỉnh Attapư trong thời gian vừa
qua, chỉ ra những hạn chế để có được những giải pháp đúng đắn hoàn thiện
phân cấp quản lý NS đối với địa phương là một đòi hỏi cấp thiết. Tuy đã có
một số công trình nghiên cứu của các nhà khoa học về phân cấp quản lý
NSNN giữa CQTW và CQĐP ở CHDCND Lào, nhưng chưa có công trình
nào nghiên cứu, đánh giá một cách toàn diện về phân cấp quản lý NSNN đối
với trường hợp tỉnh Attapư, giai đoạn 2011 - 2017, định hướng 2017- 2020
tầm nhìn đến năm 2030.
Trước những yêu cầu bức thiết về lý luận và thực tiễn của việc phân
cấp quản lý NSNN đối với trường hợp tỉnh Attapư, nghiên cứu sinh lựa chọn
đề tài "Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Attapư

2


CHDCND Lào” làm đề tài để nghiên cứu luận án tiến sĩ của mình.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của Luận án:
Xây dựng cơ sở lý luận và căn cứ thực tiễn để đề xuất hệ thống các giải
pháp khả thi nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN đối với trường hợp
tỉnh Attapư trong thời kỳ 2017- 2020 tầm nhìn đến năm 2030
Nhiệm vụ nghiên cứu của Luận án:
- Hệ thống hoá làm rõ hơn lý luận về phân cấp quản lý NSNN, trong đó
có phân cấp quản lý NS giữa các cấp CQĐP.
- Sau khi xem xét việc phân cấp quản lý NSNN của Trung ương cho
tỉnh Attapư, luận án tập trung phân tích và đánh giá một cách khoa học về
thực trạng phân cấp quản lý NS giữa các cấp CQĐP của tỉnh Attapư hiện nay;

làm rõ những kết quả, hạn chế và nguyên nhân của tình hình.
- Đưa ra định hướng, mục tiêu, quan điểm và hệ thống các giải pháp
khả thi nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN đối với trường hợp tỉnh
Attapư trong thời kỳ mới, tính đến năm 2020 tầm nhìn tới năm 2030.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận án là những vấn đề lý luận về phân
cấp quản lý NSNN (có lưu ý đến phân cấp quản lý NS giữa các cấp CQĐP);
thực tiễn về phân cấp quản lý NSNN của Trung ương cho một địa phương
(tỉnh) cụ thể và phân cấp quản lý NS giữa các cấp CQĐP của tỉnh đó.
Phạm vi nghiên cứu:
Nội dung nghiên cứu:
Trước tiên, luận án nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN của Trung
ương cho một địa phương (tỉnh) cụ thể, với ba nội dung cơ bản là: (1) ) Phân
cấp thẩm quyền ban hành luật pháp, chính sách. (2) Phân cấp quản lý nguồn
thu, điều hòa bổ sung NS và nhiệm vụ chi NS. (3) Phân cấp thực hiện quy
trình quản lý NS. Sau nữa, luận án tập trung nghiên cứu về phân cấp quản lý

3


NS giữa cấp tỉnh với cấp huyện của tỉnh đó với nội dung chủ yếu là: Phân cấp
quản lý nguồn thu, điều hòa bổ sung NS, và nhiệm vụ chi NS.
Không gian nghiên cứu: Luận án nghiên cứu đối với trường hợp tỉnh
Attapư và khảo sát kinh nghiệm của một số quốc gia, một số tỉnh trong nước
về phân cấp quản lý NS.
Thời gian nghiên cứu: Thực tiễn về phân cấp quản lý NSNN của Trung
ương cho tỉnh Attapư và phân cấp quản lý NS giữa các cấp CQĐP ở tỉnh
Attapư được nghiên cứu trong giai đoạn 2011 - 2017. Định hướng, mục tiêu,
quan điểm và các giải pháp khả thi nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN
đối với trường hợp tỉnh Attapư trong thời gian tới được xác định đến năm

2020 tầm nhìn đến năm 2030.
4. Phương pháp nghiên cứu của luận án
Trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy
vật lịch sử, trong quá trình nghiên cứu, tác giả đã sử dụng các phương pháp
nghiên cứu cụ thể sau:
- Phương pháp phân tích, tổng hợp:
Tác giả áp dụng phương pháp này để phân tích lý thuyết về quản lý và
phân cấp quản lý NSNN thành những mặt, những bộ phận, những mối quan
hệ theo lịch sử thời gian để nhận thức, phát hiện và khai thác các khía cạnh
khác nhau của lý thuyết, từ đó chọn lọc những thông tin cần thiết phục vụ cho
đề tài nghiên cứu; đồng thời liên kết những mặt, những bộ phận từ lý thuyết
đã thu thập được thành một chỉnh thể để tạo ra cơ sở lý luận về phân cấp quản
lý NSNN, đặc biệt là phân cấp quản lý NSĐP ở một tỉnh. Kết hợp lý luận với
thực tế, đem lý luận phân tích thực tế, từ phân tích thực tế, tác giả đã rút ra
những đánh giá, và tổng hợp lại đưa ra những kết luận, những đề xuất mang
tính khoa học, phù hợp với lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý NSNN
trường hợp tỉnh Attapư.
- Phương pháp lịch sử:

4


Tác giả sử dụng phương pháp này để tiếp cận và khai thác vấn đề phân
cấp quản lý NSNN trường hợp tỉnh Attapư giai đoạn 2011 - 2017. Xem xét
bối cảnh lịch sử, tìm hiểu các nguồn tư liệu có liên quan đến phân cấp quản lý
NSNN. Trên cơ sở đó tác giả xây dựng khung lý thuyết của đề tài luận án.
Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài này, việc tìm hiểu những tư liệu liên
quan đến phân cấp quản lý NSNN đối với trường hợp tỉnh Attapư là rất quan
trọng, nhằm có các căn cứ để nghiên cứu quá trình phân cấp quản lý NSNN
hiện nay. Qua việc nghiên cứu, tìm ra các vấn đề còn vướng mắc về lý luận và

thực tiễn, đề xuất những giải pháp phân cấp quản lý NSNN đối với trường
hợp tỉnh Attapư cho phù hợp.
- Phương pháp so sánh: Tác giả sử dụng phương pháp này để làm rõ sự
giống và khác nhau, ưu điểm, hạn chế của các vấn đề nghiên cứu, từ đó có các
đề xuất phù hợp nhằm đạt mục tiêu nghiên cứu.
- Phương pháp kế thừa khoa học: Tác giả sử dụng những kết quả
nghiên cứu có liên quan đã được công bố trong và ngoài nước để hoàn thiện
cơ sở lý luận và các giải pháp của luận án.
5. Tổng quan về tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án
5.1. Tình hình nghiên cứu trong nước CHDCND Lào
Từ khi thực hiện đường lối đổi mới cho đến nay, CHDCND Lào đã
từng bước đẩy mạnh việc thực hiện phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung
ương và địa phương và giữa các cấp CQĐP. Trung ương đã có những giải
pháp tích cực, cụ thể trong việc tăng cường phân cấp nhiều hơn, rõ hơn các
nhiệm vụ, thẩm quyền cho CQĐP và giữa các cấp CQĐP trên các lĩnh vực tài
chính - NS, kế hoạch - đầu tư, đất đai tài nguyên, y tế, văn hoá, giáo dục, tổ
chức cán bộ, v.v... Đã có một ít công trình nhỏ nghiên cứu liên quan tới vấn đề
phân cấp quản lý NSNN, NSĐP trên các phương diện khác nhau. Tuy nhiên,
chưa có những luận án tiến sĩ trong nước ở CHDCND Lào về phân cấp quản
lý NSNN, NSĐP.

5


5.2. Tình hình nghiên cứu ở ngoài nước CHDCND Lào
Tác giả đã nghiên cứu các luận án tiến sĩ về phân cấp quản lý NSNN ở
Việt Nam. Điển hình là:
1.Trần Thị Diệu Oanh (2012), Luận án tiến sĩ “Phân cấp quản lý và địa
vị pháp lý của CQĐP trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam”.
Tác giả đã phân tích làm rõ quan niệm khoa học về phân cấp quản lý và

những khái niệm có liên quan; đánh giá thực trạng phân cấp quản lý và địa vị
pháp lý của CQĐP trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam; đề
xuất các giải pháp đẩy mạnh phân cấp trên cơ sở quan điểm tiếp cận mới về
quan hệ giữa CQTW và CQĐP để từ đó xác định rõ hơn địa vị pháp lý của
CQĐP ở nước ta đáp ứng yêu cầu nền kinh tế thị trường, cải cách bộ máy nhà
nước và xây dựng nhà nước pháp quyền.
2. Mai Đình Lâm (2012), Luận án tiến sỹ "Tác động của phân cấp tài
khóa đến tăng trưởng kinh tế tại Việt Nam".
Tác giả đã sử dụng mô hình thực nghiệm có bổ sung thêm biến giải
thích là độ mở kinh tế (đo lường bằng tổng kim ngạch xuất nhập khẩu của địa
phương) để giải thích thêm cho tăng trưởng kinh tế ở các địa phương. Nghiên
cứu sử dụng dữ liệu trong giai đoạn 2000-2011 với phương pháp hồi qui sử
dụng dữ liệu bảng. Kết luận của nghiên cứu là phân cấp quản lý NSNN có ảnh
hưởng tích cực đến tăng trưởng kinh tế và biến bổ sung cũng có ý nghĩa giải
thích cho tăng trưởng kinh tế các địa phương ở Việt Nam.
3. Tô Thiện Hiền (2012), Luận án tiến sĩ “Nâng cao hiệu quả quản lý
NSNN tỉnh An Giang giai đoạn 2011 – 2015 và tầm nhìn đến 2020”.
Trong Luận án, tác giả có một phần nghiên cứu về phân cấp quản lý
NSNN giữa trung ương và địa phương trong trường hợp cụ thể là tỉnh An
Giang. Thực trạng phân cấp quản lý NSNN giữa tỉnh, huyện và xã ở tỉnh An
Giang về cơ bản giống như luật định. Tuy nhiên, tình trạng mất cân đối
NSNN của các cấp chính quyền là phổ biến. Luận án cũng xem xét mối quan

6


hệ giữa các cấp chính quyền theo quy trình quản lý NS từ lập dự toán, chấp
hành, quyết toán NS và các khuyến nghị giải pháp nhằm cải thiện hiệu quả
quản lý NSNN của tỉnh An Giang.
4. Lê Toàn Thắng (2013), Luận án tiến sĩ "Phân cấp quản lý NSNN ở

Việt Nam hiện nay".
Tác giả đã nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam dựa trên
góc độ lý thuyết hành chính công, đã đánh giá phân cấp quản lý NSNN ở Việt
Nam theo bốn nội dung: Phân cấp thẩm quyền ban hành luật pháp, chính sách,
tiêu chuẩn và định mức NSNN; Phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi
NSNN; Phân cấp thực hiện quy trình quản lý NSNN; Phân cấp trong giám sát,
thanh tra, kiểm toán NSNN. Trên cơ sở đó nghiên cứu cũng đề xuất các giải
pháp và các điều kiện để thực hiện giải pháp tăng cường phân cấp cho các địa
phương ở Việt Nam.
5. Nguyễn Xuân Thu (2015), Luận án Tiến sĩ “Phân cấp quản lý NSĐP
ở Việt Nam”.
Tác giả đã làm rõ tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến quản trị
nhà nước của CQĐP trong trường hợp CQĐP ở Việt Nam, cụ thể như sau: (1)
Khẳng định các nội dung phân cấp quản lý NSĐP có tác động khác nhau đến
từng khía cạnh quản trị nhà nước của CQĐP; phân cấp NSĐP có tác động tích
cực đến chất lượng cung ứng dịch vụ công, minh bạch và hiệu suất của bộ
máy hành chính nhưng lại có tác động tiêu cực đến chi phí không chính thức,
tiếp cận và sở hữu đất đai. (2) Khẳng định tăng cường phân cấp cho chính
quyền cấp dưới trong cung cấp hàng hóa, dịch vụ công sẽ giúp phân bổ nguồn
lực hiệu quả cũng phù hợp trong trường hợp CQĐP được tổ chức thành ba
cấp. (3) Phát hiện kết quả tác động của phân cấp quản lý NSNN đến quản trị
nhà nước của CQĐP phụ thuộc vào sự phân cấp quản lý NS theo từng nhiệm
vụ chi, khả năng kiểm soát của chính quyền cấp trên đối với chính quyền cấp
dưới và năng lực của chính quyền được phân cấp.

7


Những đề xuất mới rút ra từ kết quả nghiên cứu: (1) Phân cấp cho
chính quyền cấp huyện cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công mang tính địa

phương và không đòi hỏi lợi thế về qui mô; chuyển giao lại cho chính quyền
cấp tỉnh những nhiệm vụ chi mà cấp huyện thực hiện không hiệu quả; phân
định chi tiết từng nhiệm vụ chi cho từng cấp CQĐP. (2) Điều chỉnh phương
thức chia sẻ nguồn thu thuế GTGT, thuế TNDN giữa NSTW và NSĐP;
chuyển thuế tài nguyên, thuế bảo vệ môi trường thành khoản thu phân chia
giữa các cấp CQĐP; xây dựng một danh mục nguồn thu bắt buộc mà CQĐP
phải tuân thủ và một danh mục các nguồn thu mở mà các địa phương có thể tự
lựa chọn nguồn thu và quyết định thuế suất hay mức thu. (3) Xác định lại
phạm vi vay nợ của CQĐP và giới hạn nợ của CQĐP cần được xây dựng dựa
trên khả năng trả nợ.
6. Nguyễn Thị Thanh (2017), Luận án tiến sĩ “Hoàn thiện phân cấp
quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn NS của thành phố Hà Nội đến năm
2020”.
Tác giả đã đưa ra những luận giải về cơ sở lý luận phân cấp quản lý đầu
tư XDCB sử dụng nguồn NSNN, cụ thể: (1) Nội dung phân cấp quản lý đầu
tư XDCB nguồn vốn NS, bao gồm: Phân cấp trong công tác quy hoạch; phân
cấp trong công tác lập kế hoạch đầu tư XDCB; phân cấp trong công tác phân
bổ và giao kế hoạch vốn đầu tư XDCB; phân cấp trong chuẩn bị đầu tư, phê
duyệt, thẩm định và quyết định đầu tư dự án; phân cấp trong công tác quyết
toán, theo dõi, kiểm tra, giám sát công trình đầu tư. (2) Những nhân tố có thể
ảnh hưởng đến kết quả công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB, gồm: Các
văn bản pháp luật tác động đến quá trình phân cấp quản lý đầu tư XDCB; sự
tác động của các quy định phân cấp nguồn vốn NSNN cũng như tổ chức và cơ
chế vận hành của bộ máy quản lý Nhà nước đến quá trình phân cấp đầu tư
XDCB của các địa phương.
Trên cơ sở kết quả nghiên cứu về phân cấp quản lý đầu tư xây dựng sử

8

dụng nguồn NSNN, tác giả đã chỉ ra rằng khung phân cấp quản lý NS của
Nhà nước cũng như thể chế pháp lý hay các văn bản quy phạm pháp luật về
phân cấp đầu tư đã chi phối đến các quyết định đầu tư, dự toán thu chi và
phân bổ NS từ đó tác động mạnh mẽ đến công tác phân cấp quản lý đầu tư
XDCB sử dụng nguồn NSNN; thêm vào đó, đội ngũ cán bộ, công chức, viên
chức nhà nước cũng như sự minh bạch của CQĐP cũng tác động lớn đến
những chủ trương đầu tư của địa phương, và do đó cũng ảnh hưởng đến công
tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn NSNN.
Từ đó, tác giả đã đề ra 4 nhóm giải pháp chính: (1) Hoàn thiện khung
phân cấp quản lý đầu tư XDCB trong tổng thể phân cấp quản lý NSNN; (2)
Tăng cường phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và điều hòa NSNN; (3) Tăng
cường phân cấp trong quy trình NS và (4) Tăng cường công tác cán bộ, trách
nhiệm giải trình và phối hợp. Bên cạnh đó, luận án cũng đề xuất thêm nhóm
giải pháp nhằm tiến tới minh bạch hóa quá trình phân cấp, thực hiện phù hợp
với chính sách phát triển của thành phố cũng như nâng cao năng lực của
CQĐP.
5.3."Chỗ trống" trong nghiên cứu về phân cấp quản lý ngân sách
nhà nước của CHDCND Lào
Như vậy, đã có nhiều công trình khoa học nghiên cứu về phân cấp quản
lý NSNN, hoặc nghiên cứu một nội dung trong số các nội dung của phân cấp
quản lý NSNN, nhưng chưa có công trình nào trùng lặp về tên đề tài, đối
tượng, phạm vi nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu như tác giả đã lựa chọn.
6. Kết cấu của luận án
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục các công trình của tác giả đã
công bố liên quan đến luận án, Danh mục tài liệu tham khảo và Phụ lục, kết
cấu của Luận án gồm 3 chương:
Chương 1: Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

9

Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa
bàn tỉnh Attapư giai đoạn 2010 - 2017
Chương 3: Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
trên địa bàn tỉnh Attapư.

10


Chương 1
PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC [2], [11]

1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của ngân sách nhà nước
1.1.1.1. Khái niệm về ngân sách nhà nước
NSNN là một phạm trù kinh tế, là phạm trù lịch sử, và là một thành
phần trong hệ thống tài chính. Thuật ngữ "NSNN" được sử dụng rộng rãi
trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia. Song quan niệm về NSNN lại
chưa thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về NSNN tùy theo các
trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu.
Trong thực tiễn, thuật ngữ ngân sách thường để chỉ tổng số thu và chi của
một đơn vị trong một thời gian nhất định. Một bảng tính toán các chi phí để thực
hiện một kế hoạch, hoặc một chương trình cho một mục đích nhất định của một
chủ thể nào đó. Nếu chủ thể đó là Nhà nước thì được gọi là NSNN.
Luật NSNN Sửa đổi mới được Quốc gia Lào thông qua ngày
16/12/2015 định nghĩa: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước
được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan
nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng,
nhiệm vụ của Nhà nước”. Khoảng thời gian nhất định ở đây có thể là 1 năm
hay trung hạn 3 năm, 5 năm,v.v…

Hệ thống NSNN Lào bao gồm: ngân sách trung ương và ngân sách địa
phương. Ngân sách trung ương là ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ
quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ương. Ngân sách địa
phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng Nhân
dân và Ủy ban Nhân dân.
1.1.1.2. Đặc điểm của ngân sách nhà nước
Thứ nhất, hoạt động thu chi của NSNN luôn gắn chặt với quyền lực
kinh tế - chính trị của nhà nước, và việc thực hiện các chức năng của nhà
nước được nhà nước tiến hành trên cơ sở những luật lệ nhất định.

11


Thứ hai, hoạt động NSNN là hoạt động phân phối lại các nguồn tài
chính, nó thể hiện ở hai lãnh vực thu và chi của nhà nước.
Thứ ba, NSNN luôn gắn chặt với sở hữu nhà nước, luôn chứa đựng
những lợi ích chung, lợi ích công cộng;
Thứ tư, NSNN cũng có những đặc điểm như các quỹ tiền tệ khác. Nét
khác biệt của NSNN với tư cách là một quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước, nó
đượcdự toán và trong dự toán được phân chia thành các chương, loại, khoản,
mục, tiểu mục, sau đó mới được chi dùng cho những mục đích đã định;
Thứ năm, hoạt động thu chi của NSNN được thực hiện theo nguyên tắc
không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu.
1.1.2. Nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước
1.1.2.1. Thu ngân sách nhà nước
Thu NSNN là hoạt động tài chính của Nhà nước được xác lập bằng hệ
thống chính sách, luật pháp do Nhà nước ban hành dựa trên cơ sở quyền lực
chính trị của Nhà nước đối với các chủ thể khác trong xã hội để huy động một
bộ phận giá trị của cải xã hội hình thành quỹ NSNN nhằm đáp ứng nhu cầu
chi tiêu của Nhà nước.

Với thông lệ quốc tế, phân loại theo nội dung kinh tế, các khoản thu
NSNN bao gồm: (1) Các loại thuế, phí, lệ phí; (2) Các khoản đóng góp xã hội;
(3) Tài trợ; (4) Các khoản thu khác.
Về thu NSNN cần đặc biệt lưu ý: Thuế, phí, lệ phí là các khoản thu
thường xuyên; còn thuế là nguồn thu chủ yếu của NSNN. Các khoản thu còn
lại giữ vai trò quan trọng trong việc cùng thuế, phí, lệ phí tạo lập nên NSNN,
đặc biệt là trong điều kiện thu có nhiều khó khăn và chi ngày càng gia tăng.
1.1.2.2. Chi ngân sách nhà nước
Chi NSNN là quá trình phân bổ và sử dụng NSNN nhằm thực hiện các
nhiệm vụ của Nhà nước trong từng thời kỳ.

12


Với thông lệ quốc tế, phân loại theo thời hạn tác động của các khoản
chi NSNN bao gồm:
(1) Chi thường xuyên là những khoản chi có thời hạn tác động ngắn,
thường dưới một năm. Nhìn chung, đây là các khoản chi chủ yếu phục vụ cho
chức năng quản lý và điều hành xã hội một cách thường xuyên của Nhà nước
trong các lĩnh vực như: Quản lý nhà nước, quốc phòng, an ninh, sự nghiệp giáo
dục đào tạo, y tế, văn hoá thông tin, thể dục thể thao, khoa học công nghệ, v.v...
(2) Chi đầu tư phát triển là những khoản chi có thời hạn tác động dài,
thường trên một năm, hình thành nên những tài sản vật chất có khả năng tạo được
nguồn thu, trực tiếp làm tăng cơ sở vật chất của đất nước. Các khoản chi đầu tư
phát triển bao gồm: Chi đầu tư XDCB các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã
hội không có khả năng thu hồi vốn; đầu tư hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp, các
quỹ và đầu tư vào tài sản; góp vốn cổ phần liên doanh vào các doanh nghiệp cần
thiết phải có sự tham gia của Nhà nước; chi cho các chương trình mục tiêu quốc
gia, dự án của nhà nước...
(3) Các khoản chi khác bao gồm những khoản chi NSNN còn lại như:

Chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền do Nhà nước vay, chi viện trợ, chi cho
vay, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, v.v...
1.1.3. Quy trình ngân sách nhà nước
Theo thông lệ quốc tế, quy trình quản lý NSNN là toàn bộ các hoạt
động của 3 khâu: (1) Chuẩn bị và quyết định NSNN; (2) Chấp hành NSNN;
(3) Kiểm toán và đánh giá NSNN.
Chuẩn bị và quyết định NS phải hoàn thành trước khi bắt đầu năm NS.
Chấp hành NS được thực hiện trong năm NS. Kiểm toán và đánh giá thực
hiện sau khi năm NS kết thúc. Đây là quy trình quản lý đã được hình thành từ
lâu trong lịch sử, gắn liền với quyền quyết định và giám sát của Quốc hội về
NSNN. Ở CHDCND Lào, khâu thứ 3 của quy trình quản lý NSNN được gọi
là khâu quyết toán NSNN.

13


Về mặt thời gian, quy trình quản lý NSNN là một khoảng thời gian tính
từ khi bắt đầu xây dựng dự toán NS cho đến khi phê duyệt và công bố quyết
toán NS.
Về mặt không gian, quy trình quản lý NSNN diễn ra ở tất cả các cơ
quan nhà nước, các đơn vị sử dụng NSNN từ trung ương đến địa phương.
Về mặt nội dung, quy trình quản lý NSNN bao gồm:
Chuẩn bị và quyết định dự toán NS hàng năm.
Trong khâu chuẩn bị dự toán, cơ quan hành pháp dự báo thu, chi NSNN
trên phạm vi cả nước từ Trung ương đến địa phương; ban hành các văn bản
hướng dẫn xây dựng dự toán, triển khai xây dựng dự toán, trình bản dự toán
NS lên cơ quan quyền lực nhà nước xem xét, quyết định.
Theo thông lệ quốc tế, quá trình chuẩn bị dự toán NS được thực hiện
bởi sự kết hợp của 2 phương pháp. Phương pháp thứ nhất: Dự toán NS được
xây dựng từ cấp trên và áp đặt cho cấp dưới; phương pháp thứ hai: Dự toán

NS được xây dựng từ cấp dưới rồi đệ trình lên cấp trên, sau đó cấp trên và cấp
dưới thảo luận để điều chỉnh dự toán. Quyết định dự toán là bước công việc
tiếp theo, bao gồm các nội dung: Thẩm tra dự thảo NS; Thảo luận và quyết
định NS.
Chấp hành dự toán NS.
Chấp hành dự toán NS là quá trình thực hiện tổng hợp các biện pháp
kinh tế, tài chính và hành chính để biến các chỉ tiêu thu, chi ghi trong dự toán
trở thành hiện thực. Chấp hành dự toán phải tuân thủ kỷ luật tài khoá tổng thể;
đảm bảo hiệu quả phân bổ và hiệu quả hoạt động.
Nội dung chấp hành dự toán NS gồm: Chấp hành dự toán thu NS, chấp
hành dự toán chi NS và hoạt động quản lý quĩ NS.
Để tổ chức chấp hành dự toán NS thành công, đòi hỏi phải có sự tuân
thủ nghiêm minh pháp luật về NSNN, sự vào cuộc của tất cả các cơ quan, đơn
vị, cá nhân như: Cơ quan thu (Thuế, Hải quan,...); cơ quan tài chính, cơ quan

14


quản lý quỹ NSNN; ngân hàng nơi người nộp thuế mở tài khoản; tổ chức, cá
nhân có nghĩa vụ nộp NSNN; các đơn vị sử dụng NSNN; v.v... Đặc biệt, sự
lãnh đạo, chỉ đạo của các cấp chính quyền giữ vai trò vô cùng quan trọng
trong việc tổ chức chấp hành dự toán NS.
Kiểm toán và đánh giá NS.
Sau khi kết thúc năm NS, cơ quan hành pháp lập báo cáo quyết toán
trình cơ quan quyền lực nhà nước phê chuẩn. Để có căn cứ xem xét, cơ quan
quyền lực nhà nước sử dụng báo cáo đánh giá của cơ quan Kiểm toán nhà
nước, báo cáo thẩm tra của các cơ quan giúp việc, báo cáo đánh giá của khu
vực xã hội dân sự (nếu có). Các báo cáo đó đánh giá về tính tuân thủ, hiệu quả
và tác động của thu chi NS đối với hoạt động kinh tế - xã hội. Căn cứ vào các
báo cáo quyết toán và các báo cáo đánh giá, cơ quan quyền lực nhà nước sẽ

thảo luận để phê chuẩn quyết toán NS.
Về mối quan hệ quyền lực, quy trình quản lý NSNN là quá trình cụ thể
hóa quyền lực nhà nước trong lĩnh vực tài chính -NS của cơ quan quyền lực
nhà nước (Quốc hội, HĐND) và cơ quan chấp hành (Chính phủ, UBND).
Về chủ thể tham gia: Các cơ quan nhà nước ở tất cả các cấp đều tham
gia vào quy trình quản lý NSNN với những quyền hạn và trách nhiệm cụ thể ở
từng giai đoạn của quy trình quản lý NSNN. Ngoài ra, còn phải kể đến các cơ
quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân khác có liên quan đến NSNN.
Thời gian của một năm NS là 12 tháng. Các mốc thời gian bắt đầu và
kết thúc 1 năm NS ở các quốc gia không giống nhau. Ví dụ: Tại Anh, năm NS
bắt đầu từ ngày 01/4 năm nay và kết thúc vào cuối ngày 31/3 năm sau; tại
Pháp, Việt Nam, năm NS bắt đầu từ ngày 01/01 và kết thúc vào cuối ngày
31/12 hàng năm, tại Thái Lan bắt đầu 01/10 năm nay và kết thúc cuối ngày
31/09/năm sau, và tại Lào theo Luật NSNN mới năm NS bắt đầu từ ngày
01/01 và kết thúc vào cuối ngày 31/12 . Nhưng quy trình quản lý NSNN vẫn
không hề thay đổi.

15


1.1.4. Hệ thống ngân sách nhà nước
Nhà nước ở các quốc gia được tổ chức thành hệ thống chính quyền các
cấp từ trung ương đến cơ sở. Mỗi cấp chính quyền trong bộ máy nhà nước
thực hiện chức năng nhiệm vụ được giao trên một địa bàn hành chính - lãnh
thổ nhất định, luôn phải có đội ngũ cán bộ công chức, viên chức, cơ sở vật
chất và các phương tiện tài chính. Hệ thống chính quyền nhà nước, địa vị
pháp lý cũng như các chức năng nhiệm vụ về quản lý nhà nước của các cấp
chính quyền là yếu tố cơ bản, quyết định, đòi hỏi phải xây dựng được một hệ
thống NSNN phù hợp. Hệ thống NSNN là tập hợp các cấp ngân sách từ
Trung ương đến địa phương, được xây dựng theo mối quan hệ chiều dọc, dựa

trên những nguyên tắc nhất định để đảm bảo sự hoạt động thống nhất của
từng cấp trong toàn bộ hệ thống và đạt được mục tiêu của hệ thống.
Cấp NSNN được hình thành trên cơ sở cấp chính quyền. Ở những nước
có nhà nước liên bang, hệ thống NS thường có 3 cấp: NS liên bang, NS bang
và NSĐP. Ở những nước có nhà nước đơn nhất, hệ thống NS thường bao gồm
NSTW và NSĐP. NSĐP là toàn bộ các khoản thu NSNN được phân cấp, thu
bổ sung từ NS cấp trên và các khoản chi NSNN của cấp địa phương.
1.2. PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC [11], [13],
[15], [40]

1.2.1.

Khái niệm và mô hinh phân cấp quản lý

ngân sách nhà nước
1.2.1.1. Khái niệm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Vào những năm 1980 của thế kỷ trước, tăng trưởng kinh tế thế giới bắt
đầu đình trệ cùng với các cuộc khủng hoảng nợ của các nước Mỹ Latinh đã
đặt ra nhiều nghi vấn về tính hiệu quả đối với sự can thiệp quá sâu của nhà
nước. Để khắc phục tính kém hiệu quả của nhà nước Trung ương, nhiều quốc
gia đã thực hiện phân cấp, các cấp CQĐP được chia sẻ nhiều quyền lực hơn
và CQTW tập trung thực hiện các nhiệm vụ vĩ mô, trọng yếu của nhà nước.

16