Nghiên cứu giải pháp nâng cao chất lượng kiểm toán các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư

TRƢỜNG ĐẠI HỌC THỦY LỢI

LUẬN VĂN THẠC SĨ

TÊN ĐỀ TÀI:
NGHIÊN CỨU GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG KIỂM TOÁN
CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƢ CỦA
KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC

Học viên cao học:

SẦM THỊ HỒNG GIANG

Lớp:

24QLXD11

Mã học viên:

1681580302110

Chuyên ngành:

Quản lý xây dựng

Mã số chuyên ngành: 8580302
Giáo viên hƣớng dẫn: PGS.TS NGUYỄN HỮU HUẾ
Bộ môn quản lý:

Công Nghệ & QLXD

LỜI CẢM ƠN
Qua hơn 18 tháng tham gia học tập và nghiên cứu Chƣơng trình Đào tạo
Thạc sỹ Quản lý xây dựng do Trƣờng Đại học thủy lợi tổ chức tại cơ sở II. Các
thầy giáo, cô giáo của Nhà trƣờng đã trang bị cho bản thân và các bạn học viên
của Lớp Cao học Quản lý Xây dựng 24QLXD11-CS2 rất nhiều kiến thức về quản
lý dự án đầu tƣ, quản lý kinh tế, tổ chức lao động, tổ chức sản xuất, tổ chức quản
lý, lập và đánh giá dự dự án, quản lý về đầu tƣ, ....Qua quá trình học tập, bản thân
cũng đã rút ra nhiều kinh nghiệm thực tiễn trong quản lý và tổ chức lao động, sản
xuất của ngành xây dựng để ứng dụng vào công việc chuyên môn của mình tại cơ
quan.
Giải pháp nâng cao chất lƣợng công tác kiểm toán các dự án đầu tƣ theo
hình thức đối tác công tƣ PPP là nhiệm vụ của Kiểm toán nhà nƣớc trong thời
gian tới.
Để hoàn thành luận văn này, điều đầu tiên tôi xin chân thành cảm ơn quý
Thầy Cô giáo, bạn bè, đồng nghiệp, cơ quan nơi tôi đang công tác đã tạo điều
kiện giúp đỡ cho tôi trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu vừa qua. Đặc biệt
là thầy PGS.TS. Nguyễn Hữu Huế đã hƣớng dẫn, chỉ bảo tận tình và cung cấp
các kiến thức khoa học cần thiết trong quá trình thực hiện luận văn. Xin chân
thành cảm ơn các thầy, cô giáo thuộc các bộ môn Công nghệ và quản lý xây
dựng, Khoa Công trình trƣờng Đại học Thủy Lợi đã tạo điều kiện thuận lợi cho
em hoàn thành tốt luận văn thạc sĩ của mình..
Do lĩnh vực nghiên cứu có rất nhiều nội dung cần phải phân tích tìm hiểu
nguyên nhân và đề xuất các giải pháp hợp lý nên luận văn sẽ không tránh khỏi
những hạn chế. Tôi rất mong đƣợc sự đóng góp ý kiến chân thành của quý Thầy
Cô, bạn bè và đồng nghiệp để luận văn đƣợc hoàn thiện hơn.
Xin chân thành cảm ơn!

Trang 1

LỜI CAM ĐOAN
Tôi in cam đoan uận văn thạc sĩ là công trình nghiên cứu khoa học độc
lập của tôi. Các số liệu khoa học, kết quả nghiên cứu của uận văn là trung thực
và có nguồn gốc r ràng.

Tác giả luận văn

Sầm Thị Hồng Giang

Trang 2


MỤC LỤC
Danh mục bảng:
Bảng 1.1 Các hình thức hợp đồng dự án PPP đƣợc quy định ở Việt Nam ............................ trang 10
Bảng 1.2 Quy trình thực hiện dự án PPP ................................................................................ trang 16
Bảng 1.3 Tiêu chuẩn đánh giá chất lƣợng dự án PPP trong công tác kiểm toán ................... trang 42
Bảng 3.1 Kết quả kiểm toán các dự án PPP năm 2016 của Kiểm toán nhà nƣớc.................. trang 72
Bảng 3.2 Kết quả kiểm toán giảm thời gian hoàn vốn DA PPP năm 2016 của KTNN ........ trang 73
Bảng 3.3 Số liệu nguồn vốn đầu tƣ các dự án PPP ................................................................ trang 75
Bảng 3.4 Giá trị quyết toán chi phí xây dựng đƣợc kiểm toán .............................................. trang 76
Phụ lục: Chƣơng trình kiểm toán dự án kèm theo luận văn

Danh mục hình:
Hình 1.1. Kết quả kiểm toán DAĐT theo hình thức PPP của KTNN khu vực IV ................ trang 26
Hình 2.1 Khung pháp lý điển hình về PPP ............................................................................. trang 28
Hình 2.2 Các bƣớc của quy trình kiểm toán ........................................................................... trang 54
Hình 3.1 Sơ đồ phòng chức năng của KTNN khu vực IV ..................................................... trang 66
Hình 3.2 Biểu đồ cơ cấu tổ chức kiểm toán viên của KTNN khu vực IV ............................. trang 67

1.Phần mở đầu .................................................................................................trang 6
CHƢƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ DỰ ÁN ĐẦU TƢ, CÔNG TÁC KIỂM
TOÁN DỰ ÁN ĐẦU TƢ THEO HÌNH THỨC PPP................................ trang 8
1.1. Khái quát về dự án đầu tƣ theo hình thức PPP ................................................................... trang 8
1.1.1 Ƣu điểm của mô hình PPP .............................................................................................. trang 11
1.1.2 Thách thức của PPP ........................................................................................................ trang 12
1.1.3 Sự khác biệt giữa Dự án PPP với một dự án thông thƣờng ........................................... trang 13
1.2. Công tác quản lý dự án đầu tƣ PPP .................................................................................. trang 14
1.3. Đánh giá hiệu quả các dự án PPP ..................................................................................... trang 16
1.4. Công tác kiểm toán dự án đầu tƣ PPP .............................................................................. trang 18
1.4.1 Cơ sở pháp lý của kiểm toán nhà nƣớc .......................................................................... trang 18
1.4.2 Cơ sở lý luận chung về kiểm toán .................................................................................. trang 21
1.4.3 Đánh giá về kết quả kiểm toán các dự án PPP của KTNN và KTNN khu vực 4 .......... trang 25
Kết luận chƣơng 1 .................................................................................................................... trang 27

CHƢƠNG 2: CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ DỰ ÁN ĐẦU TƢ PPP VÀ KIỂM
TOÁN DỰ ÁN ĐẦU TƢ PPP ........................................................................ trang 28
2.1. Tình hình quản lý nhà nƣớc dự án đầu tƣ PPP ................................................................. trang 28
Trang 3


2.2. Các yếu tố ảnh hƣởng đến hiệu quả của dự án đầu tƣ PPP .............................................. trang 30
2.3. Yêu cầu về quản lý dự án đầu tƣ PPP .............................................................................. trang 31
2.4. Mục tiêu và sự cần thiết của kiểm toán các dự án đầu tƣ PPP ......................................... trang 40
2.5. Nội dung và phƣơng pháp kiểm toán dự án đầu tƣ PPP .................................................. trang 43
2.5.1 Nội dung kiểm toán DA ĐTXD CT giao thông theo hình thức hợp đồng PPP ............. trang 43
2.5.2 Phƣơng pháp kiểm toán các DA ĐTXD CT giao thông theo hình thức PPP ................ trang 44
2.6 Các yêu cầu về chất lƣợng kiểm toán các DA ĐTXDCT theo hình thức PPP ................. trang 58
2..7 Các tiêu chí đánh giá ếp loại chất lƣợng đoàn kiểm toán .............................................. trang 59

Kết luận chƣơng II ................................................................................................................... trang 64

CHƢƠNG 3: ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG CÔNG
TÁC KIỂM TOÁN CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG PPP ................ trang 66
3.1 Giới thiệu về Kiểm toán nhà nƣớc khu vực IV ................................................................. trang 66
3.2. Thực trạng đầu tƣ các dự án, công tác quản lý dự án và kiểm toán các dự án đầu tƣ
PPP trong giai đoạn hiện nay ............................................................................................ trang 68
3.2.1 Thực trạng đầu tƣ các dự án, công tác quản lý dự án PPP: ........................................... trang 68
3.2.2 Kết quả kiểm toán các dự án đầu tƣ PPP của Kiểm toán nhà nƣớc
và Kiểm toán nhà nƣớc khu vực IV................................................................................ trang 72
3.2.2.1 Kết quả kiểm toán các dự án PPP của Kiểm toán nhà nƣớc ....................................... trang 72
3.2.2.2 Kết quả kiểm toán các dự án PPP của KTNN khu vực IV ......................................... trang 76
3.2.3 Đánh giá công tác kiểm toán các dự án PPP của Kiểm toán nhà nƣớc.......................... trang 77
3.3 Đề xuất giải pháp nâng cao chất lƣợng kiểm toán dự DAĐT PPP ................................... trang 84
3.3.1 Nâng cao chất lƣợng công tác Tổ chức thực hiện kiểm toán ......................................... trang 84
3.3.1.1. Về nhân sự kiểm toán viên ......................................................................................... trang 84
3.3.1.2 Về trang thiết bị ........................................................................................................... trang 88
3.3.1.3 Về tổ chức thực hiện .................................................................................................... trang 88
3.3.2 Xây dựng chƣơng trình kiểm toán hoạt động dự án PPP ............................................... trang 92
Kết luận chƣơng 3 .................................................................................................................... trang 99

5. KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ ................................................................ trang 100
Kết luận ........................................................................................................ trang 100
Kiến nghị ...................................................................................................... trang 101
6. TÀI LIỆU THAM KHẢO ...................................................................... trang 103
7 Ý KIẾN CỦA GIÁO VIÊN HƢỚNG DẪN ........................................... trang 104

Trang 4

DANH MỤC VIẾT TẮT

BBKT

Biên bản kiểm toán.

BCKT

Báo cáo kiểm toán.

BOT

Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao

CĐT

Chủ đầu tƣ.

CP

Chính phủ.

CTGT

Công trình giao thông.

DADT

Dự án đầu tƣ.

GPMB

Giải phóng mặt bằng.

GTGT

Giá trị gia tăng.

HSKT

Hồ sơ kiểm toán.

HSMB

Hồ sơ mẫu biểu.

KTNN

Kiểm toán nhà nƣớc

KTNN KV IV

Kiểm toán nhà nƣớc khu vực IV

NĐ

Nghị định.

PPP

Hình thức đối tác công tƣ

QĐ

Quyết định.

QĐHC

Quyết định hành chính.

QH

Quốc hội.

QTKT

Quy trình kiểm toán.

UBND

Ủy ban nhân dân.

XDCB

Xây dựng cơ bản

Trang 5


MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Xây dựng cơ sở hạ tầng đồng bộ có chất lƣợng cao mang lại tác dụng nhƣ
chiếc “đòn bẩy” thúc đẩy phát triển kinh tế. Muốn vậy, đòi hỏi phải duy trì đƣợc
tỷ lệ đầu tƣ cao thông qua các chính sách thu hút vốn đầu tƣ, ứng dụng và phát
triển công nghệ mới đi kèm với việc nâng cao trình độ quản lý dự án và lao động
có trình độ kỹ thuật. Nhƣng để “hiện thực hoá” đồng thời các mục tiêu, chỉ duy
nhất có Nhà nƣớc sẽ khó có thể bảo đảm đƣợc tính khả thi cũng nhƣ hiệu quả
mang lại. Nhà nƣớc với nguồn ngân sách hạn hẹp chỉ đủ trang bị những chiếc
“đòn bẩy” đủ dài mà không có khả năng cung cấp đủ những “điểm tựa” tốt.
Tƣ nhân hoá một phần hay hợp tác với khu vực tƣ theo nguyên tắc đôi bên
cùng có lợi còn đƣợc gọi là hình thức hợp tác công- tƣ (viết tắt là PPP) để thực
hiện đầu tƣ các dự án cơ sở hạ tầng, qua đó tạo ra, cung cấp thêm những “điểm
tựa” mới góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - ã hội. Hình thức này cho phép
huy động đƣợc vốn, kỹ năng, kinh nghiệm từ khu vực tƣ nhân trong nƣớc, các
nhà thầu nƣớc ngoài cho việc đầu tƣ, ây dựng, cung cấp tài sản công.
Cùng với đặc thù sản phẩm của dự án đầu tƣ ây dựng nhƣ vậy, chỉ cần một
khâu hay một chủ thể nào đó không đủ năng lực chuyên môn, năng lực quản lý
hay đạo đức nghề nghiệp sẽ dẫn đến những thất thoát, lãng phí rất lớn nguồn lực
ã hội, đây là vấn đề đƣợc cả nƣớc quan tâm. Thực trạng đầu tƣ các dự án PPP
trong thời gian qua gây nhiều lo ngại và bức úc trong ã hội. Do đó đặt ra cho
công tác kiểm toán các dự án đầu tƣ theo hình thức PPP đòi hỏi phải có quy trình
chặt chẽ, bên cạnh đó không thể thiếu một yếu tố đó là kinh nghiệm của Kiểm
toán viên.
Vì vậy, cần có sự nghiên cứu chuyên sâu và đánh giá hiệu quả đƣa ra các
giải pháp nâng cao chất lƣợng kiểm toán dự án đầu tƣ theo hình thức đối tác công
- tƣ của Kiểm toán nhà nƣớc.
2. Mục đích nghiên cứu:
Nghiên cứu giải pháp nâng cao chất lƣợng kiểm toán dự án đầu tƣ theo hình thức
đối tác công tƣ.
Trang 6

3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
Đối tƣợng nghiên cứu: các dự án đầu tƣ công trình giao thông theo hình
thức đối tác công- tƣ.
Phạm vi nghiên cứu: Các dự án đầu tƣ theo hình thức PPP do Kiểm toán nhà
nƣớc đang thực hiện trong giai đoạn 2015-2020.
4. Cách tiếp cận và phƣơng pháp nghiên cứu
Để đạt đƣợc mục tiêu nghiên cứu, tác giả luận văn đã dựa trên cách tiếp
cận thực tiễn và cơ sở lý luận về khoa học về quản lý dự án, những quy định hiện
hành của hệ thống văn bản pháp luật trong lĩnh vực này.
uận văn đã s dụng các phƣơng pháp nghiên cứu phù hợp với đối tƣợng và
nội dung nghiên cứu trong điều kiện Việt Nam, đó là:
+ Phƣơng pháp phân tích kế thừa nghiên cứu đã có: tiếp cận các nguồn tài
liệu, số liệu hiện có; dựa theo các mẫu tƣơng tự đã thực hiện.
+ Phƣơng pháp so sánh, đối chiếu: dùng để so sánh, đánh giá các giải pháp
đề xuất khác nhau trong việc áp dụng các quy trình, chuẩn mực.
+ Phƣơng pháp phân tích, tổng hợp các kết quả nghiên cứu: trên cơ sở các
kết quả nghiên cứu, phân tích để tổng hợp, đánh giá và đƣa ra phƣơng pháp kiểm
toán phù hợp.
+ Phƣơng pháp lấy ý kiến chuyên gia và một số phƣơng pháp kết hợp khác:
s dụng kiến thức và kinh nghiệm thực tế của các chuyên gia để phân tích, đánh
giá hiện trạng và đề xuất phƣơng pháp phù hợp.
5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
- Phân tích làm rõ thực trạng và những tồn tại trong công tác kiểm toán dự
án đầu tƣ theo hình thức đối tác công- tƣ của Kiểm toán nhà nƣớc
- Đề xuất giải pháp nâng cao chất lƣợng kiểm toán dự án đầu tƣ theo hình
thức đối tác công- tƣ.
6. Kết quả nghiên cứu của đề tài:
Đánh giá thực trạng công tác kiểm toán Nhà nƣớc về các dự án đầu tƣ theo

hình thức đối tác công tƣ PPP
Đề xuất các giải pháp nâng cao chất lƣợng công tác kiểm toán Nhà nƣớc
đối với các dự án PPP
Trang 7


CHƢƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ DỰ ÁN ĐẦU TƢ, CÔNG TÁC KIỂM
TOÁN DỰ ÁN ĐẦU TƢ THEO HÌNH THỨC PPP.
1.1.

Khái quát về dự án đầu tƣ theo hình thức PPP.

PPP (Public - Private Partner) là việc Nhà nƣớc và Nhà đầu tƣ, doanh
nghiệp cùng phối hợp thực hiện Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch
vụ công trên cơ sở Hợp đồng dự án giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà
đầu tƣ, doanh nghiệp dự án để xây dựng, cải tạo, vận hành, kinh doanh, quản lý
công trình hạ tầng, cung cấp dịch vụ công. [7]
Với mô hình PPP, Nhà nƣớc sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch
vụ và tƣ nhân đƣợc khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất
lƣợng dịch vụ. Đây là hình thức hợp tác tối ƣu hóa hiệu quả đầu tƣ và cung cấp
dịch vụ công cộng chất lƣợng cao, nó sẽ mang lại lợi ích cho cả nhà nƣớc và
ngƣời dân.
Cơ sở hình thành các thỏa thuận PPP xuất phát từ việc đầu tƣ các dự án hoặc
cung cấp dịch vụ công nhằm phục vụ nhu cầu thiết yếu của đời sống xã hội, nhƣ
xây dựng và vận hành hệ thống đƣờng bộ, cấp điện, cấp nƣớc … Những dự án,
dịch vụ này đòi hỏi đầu tƣ lớn một mình vốn nhà nƣớc nhà nƣớc khó đáp ứng
đầy đủ. Tuy nhiên, có một thực tế là nhu cầu s dụng các công trình, dịch vụ
công, đặc biệt là trƣớc sức ép tăng trƣởng kinh tế, luôn vƣợt quá khả năng thu
xếp nguồn lực hữu hạn của nhà nƣớc mà ngay cả các quốc gia phát triển cũng
phải đối mặt với tình huống này. Chính vì vậy mà một trong những giải pháp để

khắc phục tình trạng này là thu hút các nguồn lực đầu tƣ vào các dự án, dịch vụ
công thông qua đối tác nhà nƣớc – tƣ nhân. [7]
Đầu tƣ theo hình thức đối tác công tƣ (PPP) là việc nhà nƣớc và Nhà đầu tƣ
cùng phối hợp thực hiện Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công
trên cơ sở Hợp đồng dự án. Hợp đồng dự án là hợp đồng đƣợc ký kết giữa Cơ
quan nhà nƣớc có thẩm quyền và Nhà đầu tƣ, trong đó, nhà nƣớc nhƣợng quyền
cho Nhà đầu tƣ đƣợc phép đầu tƣ, khai thác công trình, cung cấp dịch vụ công
trong một thời gian nhất định đủ để thu hồi vốn và lợi nhuận hợp lý và sau đó
chuyển giao công trình không bồi hoàn cho nhà nƣớc. Căn cứ tính chất của từng
Trang 8


Dự án cụ thể, Hợp đồng dự án quy định cam kết về trách nhiệm, nghĩa vụ và
quyền hạn của Nhà đầu tƣ và Cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền, mối quan hệ
giữa nhà nƣớc và Nhà đầu tƣ.
Hiện nay các dự án đầu tƣ theo hình thức đối tác công tƣ PPP ở Việt Nam
có các loại hợp đồng chủ yếu sau:
- Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (hợp đồng BOT) là
hợp đồng đƣợc ký giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà đầu tƣ, doanh
nghiệp dự án để xây dựng công trình hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà
đầu tƣ, doanh nghiệp dự án đƣợc quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn
nhất định; hết thời hạn, nhà đầu tƣ, doanh nghiệp dự án chuyển giao công trình
đó cho cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền.
- Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (hợp đồng BTO) là hợp
đồng đƣợc ký giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà đầu tƣ, doanh nghiệp
dự án để xây dựng công trình hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tƣ,
doanh nghiệp dự án chuyển giao cho cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và đƣợc
quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định.
- Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (hợp đồng BT) là hợp đồng đƣợc ký
giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà đầu tƣ, doanh nghiệp dự án để xây

dựng công trình hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tƣ, doanh nghiệp
dự án chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và đƣợc
thanh toán bằng quỹ đất, trụ sở làm việc, tài sản kết cấu hạ tầng hoặc quyền kinh
doanh, khai thác công trình, dịch vụ để thực hiện Dự án khác.
- Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (hợp đồng BOO) là hợp đồng
đƣợc ký giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà đầu tƣ, doanh nghiệp dự
án để xây dựng công trình hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tƣ,
doanh nghiệp dự án sở hữu và đƣợc quyền kinh doanh công trình trong một thời
hạn nhất định; hết thời hạn, nhà đầu tƣ, doanh nghiệp dự án chấm dứt hoạt động
của dự án đầu tƣ theo quy định của pháp luật về đầu tƣ.

Trang 9


- Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ (hợp đồng BTL) là
hợp đồng đƣợc ký giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà đầu tƣ, doanh
nghiệp dự án để xây dựng công trình hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà
đầu tƣ, doanh nghiệp dự án chuyển giao cho cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và
đƣợc quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong
một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh
toán cho nhà đầu tƣ, doanh nghiệp dự án.
- Hợp đồng Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao ( hợp đồng BLT) là
hợp đồng đƣợc ký giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà đầu tƣ, doanh
nghiệp dự án để xây dựng công trình hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà
đầu tƣ, doanh nghiệp dự án đƣợc quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành,
khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nƣớc có thẩm
quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tƣ, doanh nghiệp dự án; hết thời
hạn cung cấp dịch vụ, nhà đầu tƣ, doanh nghiệp dự án chuyển giao công trình đó
cho cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền. Hợp đồng Kinh doanh - Quản lý (hợp
đồng O&M) là hợp đồng đƣợc ký giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà

đầu tƣ, doanh nghiệp dự án để kinh doanh một phần hoặc toàn bộ công trình
trong một thời hạn nhất định.
Bảng 1.1: Các hình thức hợp đồng dự án PPP trong xây dựng hạ tầng
Hình
thức

Thiết
kế

Xây
dựng

Vận
hành

Bảo trì

BOT

Tƣ nhân Tƣ nhân

Tƣ nhân

Tƣ
nhân

BTO

Tƣ nhân Tƣ nhân

Tƣ nhân

BT

Tƣ nhân Tƣ nhân

Nhà
nƣớc

Tƣ
nhân
Nhà
nƣớc

BOO

Tƣ nhân Tƣ nhân

Tƣ nhân

BTL

Tƣ nhân Tƣ nhân

Tƣ nhân

Tƣ
nhân
Tƣ
nhân

Tài trợ

Sở hữu

Tƣ nhân Nhà nƣớc (Sau khi tƣ
nhân vận hành)
Nhà nƣớc (Sau khi hoàn
Tƣ nhân thành công trình)
Nhà
nƣớc

Nhà nƣớc

Tƣ nhân Tƣ nhân

Nhà
nƣớc

Nhà nƣớc (Sau khi hoàn
thành công trình)

Trang 10


BLT

Tƣ nhân Tƣ nhân

Tƣ nhân

OM

Nhà
nƣớc

Tƣ nhân

Nhà
nƣớc

Tƣ
nhân
Nhà
nƣớc

Nhà
nƣớc
Nhà
nƣớc

Nhà nƣớc (Sau khi tƣ
nhân vận hành)
Nhà nƣớc

1.1.1. Ƣu điểm của mô hình PPP
Các nƣớc trên thế giới ngày càng có khuynh hƣớng chuyển dần sang khu
vực tƣ nhân để cung cấp các dịch vụ về cơ sở hạ tầng trong lĩnh vực năng lƣợng
và điện, nƣớc, thông tin liên lạc, giao thông vận tải. Mặc dù, không có đủ bằng
chứng khoa học để kết luận rằng, khu vực tƣ nhân luôn luôn quản lý và cung cấp

dịch vụ công tốt hơn các cơ quan hoặc doanh nghiệp nhà nƣớc. Tuy nhiên, Theo
ADB (2008) và kết quả nhiều nghiên cứu khác, PPP đƣợc coi là hình thức thu hút
vốn hiệu quả để đầu tƣ phát triển cơ sở hạ tầng. So với hình thức đầu tƣ công
thuần túy, PPP có một số ƣu thế nhƣ tiếp cận đƣợc nguồn vốn tƣ nhân, tăng hiệu
quả s dụng vốn đầu tƣ, hoàn thiện dự án đúng tiến độ và cải thiện chất lƣợng
dịch vụ, PPP có vai trò góp phần cải thiện nền kinh tế, việc phát triển cơ sở hạ
tầng phụ thuộc hoàn toàn vào khu vực công ít có khả năng bên vững trong dài
hạn. Khu vực công đầu tƣ cơ sở hạ tầng có thể gây ra các vấn đề nhƣ chậm và
không hiệu quả trong quyết định, khuôn khổ tổ chức và thể chế không tốt, thiếu
cạnh tranh và hiệu quả, điều này đƣợc gọi chung là thất bại của chính phủ. Các
lợi thế khi các bên cùng tham gia vào PPP, nhà nƣớc có lợi thế về ban hành chính
sách và quản trị, trong khi lợi thế của tƣ nhân là thiết kế, ây dựng, vận hành và
quản lý. Giảm áp lực ngân sách trong việc cải thiện cơ sở vật chất và dịch vụ
công cộng, khai thác nguồn tài chính từ khu vực tƣ nhân và đảm bảo hiệu quả giá
trị đồng vốn. Tuy nhiên, điều quan trọng nhất trong đánh giá một dự án PPP
thành công là PPP phải làm tăng hiệu quả của dự án so với hình thức đầu tƣ công
thuần túy hơn là nhằm giảm áp lực về ngân sách vì PPP hạn chế sự lựa chọn của
ngƣời ra quyết định trong tƣơng lai. Tổng hợp từ thực tiễn và các nghiên cứu liên
quan có thể khái quát một số ƣu thế và lợi ích mang lại khi thực hiện PPP:
- Tăng cƣờng hiệu quả trong việc phân phối, điều hành và quản lý dự án về
hạ tầng.
Trang 11


- Có các nguồn lực bổ sung để đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng của việc đầu
tƣ vào cơ sở hạ tầng, giảm gánh nặng tài chính cho nhà nƣớc trong đầu tƣ kết cấu
hj tầng cũng nhƣ dịch vụ công;
- Có cơ hội tiếp cận và nắm bắt các công nghệ tiên tiến (cả phần cứng và
phần mềm). NĐT tƣ nhân không chỉ cung ứng vốn, mà còn chuyển giao các phát
minh, công nghệ mới cũng nhƣ kỹ năng quản trị tốt;

- Có sự gắn kết chặt chẽ giữa các khâu thiết kế, thi công với trách nhiệm vận
hành, quản lý công trình trong suốt vòng đời dự án. Do đó, các NĐT sẽ phải tính
toán để tối ƣu hóa ngay từ khâu thiết kế, ây dựng để đảm bảo việc vận hành dự
án đạt hiệu quả cao nhất;
- Khai thác tốt nhất các tài sản trực tiếp và thứ cấp từ dự án;
- Việc tính toán chi phí đầu tƣ cho dự án PPP đƣợc tính cho cả vòng đời dự
án (cả giai đoạn ây dựng và vận hành dự án). Đây là điểm khác biệt quan trọng
so với quá trình phát triển dự án và quyết định đầu tƣ theo mô hình truyền thống;
- Cơ chế phân chia trách nhiệm quản lý rủi ro một cách hiệu quả nhất, mọi
rủi ro của dự án sẽ đƣợc ác định trƣớc. Đây là điểm khác biệt đáng kể đối với
mô hình đầu tƣ công thuần túy. Bên nào có khả năng quản lý một rủi ro cụ thể
nào đó tốt hơn, sẽ đảm nhận quản lý rủi ro đó. Điều này làm giảm chi phí quản lý
rủi ro và làm tăng hiệu quả tổng thể của dự án;
- Thực hiện đầu tƣ theo mô hình PPP sẽ góp phần thúc đẩy các chính phủ
hoàn thiện môi trƣờng đầu tƣ cạnh tranh, minh bạch và hấp dẫn hơn.
1.1.2. Thách thức của PPP
Mô hình PPP phức tạp hơn nhiều so với mô hình đầu tƣ truyền thống, có
nhiều khía cạnh quan trọng về kinh tế, ã hội, chính trị, pháp lý và hành chính
ảnh hƣởng và chi phối tới việc chấp thuận một hợp đồng PPP:
- PPP có thể làm giảm tính cạnh tranh: PPP làm giảm tính cạnh tranh do các
tiêu chuẩn đặt ra đối với dự án cao hơn so với dự án đầu tƣ công thuần túy nhƣ
tài chính, công nghệ, kinh nghiệm..là cho chi phí đấu thầu, chuẩn bị dự án cao,
trong khi thời hạn hợp đồng kéo dài nên khó có thể tìm đƣợc các nhà đầu tƣ tƣ
nhân có đủ năng lực, kinh nghiệm. Vì vậy, có thể dẫn đến tình trạng độc quyền
của một số nhà đầu tƣ. Mặt khác, khu vực tƣ nhân có thể không quan tâm đến
Trang 12


một dự án PPP do rủi ro cao uất phát từ năng lực nhận thức của các bên tham
gia về một dự án PPP hoặc có thể là sự hạn chế về mặt kỹ thuật, năng lực tài

chính, trình độ quản lý thực hiện dự án.
- Không phải tất cả các dự án PPP đều có tính khả thi do các nguyên nhân
về chính trị, pháp lý, hay tính khả thi thƣơng mại. Bên cạnh đó, việc áp dụng mô
hình PPP có thể lãng phí hơn so với mô hình đầu tƣ công truyền thống do chi phí
lựa chọn nhà đầu tƣ, đàm phán hợp đồng, tƣ vấn pháp lý, chi phí tranh chấp phát
sinh, lãi suất đị vay của khu vực tƣ nhân cũng có thể cao hơn so với trƣờng hợp
khu vực nhà nƣớc đi vay. Kết quả dẫn tới việc ngƣời s dụng dịch vụ sẽ phải chi
trả chi phí s dụng dịch vụ từ dự án mang lại cao hơn so với mô hình đầu tƣ công
thuần túy;
- Thay đổi trong hoạt động quản lý và kiểm soát tài sản của các cơ sở hạ
tầng thông qua một dự án PPP có thể không đủ để cải thiện hiệu quả kinh tế của
nó, trừ khi các điều kiện cần thiết khác đƣợc đáp ứng. Những điều kiện này có
thể bao gồm môi trƣờng hoạt động thích hợp, cải cách hành chính, và thay đổi
trong thực tiễn hoạt động cũng nhƣ quản lý hoạt động của cơ sở hạ tầng.
- Thông thƣờng, sự thành công của một dự án PPP phụ thuộc rất nhiều vào
hiệu quả của công tác quản lý và phối hợp giữa các bên liên quan trong hợp đồng
PPP.
1.1.3. Sự khác biệt giữa dự án PPP với một dự án thông thƣờng
Có nhiều mối quan hệ hợp tác giữa khu vực công và khu vực tƣ chẳng hạn
hợp đồng cung cấp dịch vụ, đặt hàng, liên danh giữa hai khu vực. Tuy nhiên, cần
phải phân biệt r ràng giữa các hình thức đầu tƣ này. Điểm cần phân biệt thứ
nhất, PPP nằm giữa vị trí giữa đầu tƣ công thuần túy và đầu tƣ tƣ nhân. Dịch vụ
đƣợc chuyển giao tƣơng tự nhƣ hình thức đầu tƣ công thuần túy nhƣng không có
bất kỳ chuyển giao rủi ro nào, ngay cả đối với trƣờng hợp nhà đầu tƣ bỏ vốn
tham gia. Mức độ rủi ro đƣợc chuyển giao quyết định dự án đầu tƣ theo hình thức
PPP hay đầu tƣ công thuần túy. Điểm cần phân biệt thức hai, giữa PPP và hợp
đồng nhƣợng quyền. Cả PPP và hợp đồng nhƣợng quyền đều có đặc điểm chung
là rủi ro đƣợc chuyển giao sang cho khu vực tƣ và đổi lại khu vực tƣ nhận đƣợc
khoản thanh toán từ chính phủ hoặc từ ngƣời s dụng dịch vụ. Tuy nhiên, mức độ
Trang 13

chuyển giao dƣới hình thức hợp đồng nhƣợng quyền cao hơn so với hình thức
PPPs. Đối với hình thức hợp đồng nhƣợng quyền, bên nhận nhƣợng quyền sẽ
nhận lại đƣợc thu nhập phần lớn từ doanh thu do ngƣời s dụng chi trả, nhƣng
không nhận đƣợc bất kỳ khoản thanh toán nào từ chính phủ.
Điểm cần phân biệt thứ ba, đầu tƣ tƣ nhân nhằm mục đích tối đa hóa lợi
nhuận. Trái lại, trong PPP, chính phủ đề ra số lƣợng và một mức độ chất lƣợng
dịch vụ nào đó, cho phép cả hai bên đối tác thỏa thuận và thống nhất một mức
giá. Khi đó, phía đối tác tƣ nhân sẽ tối đa hóa lợi ích của mình trên cơ sở giá đã
thỏa thuận trƣớc. Mặt khác, thuật ngữ “đối tác” chỉ ra đặc điểm quan trọng phân
biệt đầu tƣ theo hình thức PPP khác với hình thức ã hội hóa có nghĩa là đối tác
cùng hƣớng đến mục tiêu chung. Mục tiêu của khu vực tƣ nhân nhằm tối đa hóa
lợi nhuận trong điều kiện chuyển giao dịch vụ hữu hiệu và hiệu quả nhƣ là mục
tiêu đề ra đối với khu vực công.
Có những sự khác biệt đáng kể giữa một dự án thông thƣờng và một dự án
PPP bao gồm:
- Dự án PPP khác các dự án ây dựng thông thƣờng về mặt phát triển dự án,
thực hiện và quản lý, các quy trình hành chính và phê duyệt.
- Việc phân bổ rủi ro giữa các đối tác là trung tâm của bất kỳ hợp đồng PPP
nào và mức độ phức tạp cao hơn các dự án thông thƣờng. Cả hai đối tác đều phải
hiểu r các rủi ro khi tham gia và đồng ý sự phân bổ rủi ro trong hợp đồng.
- Hợp đồng PPP thƣờng có tuổi đời lâu hơn so với hợp đồng ây dựng thông
thƣờng. Quản lý mối quan hệ giữa các công ty tƣ nhân và cơ quan thực hiện
trong thời gian hợp đồng là rất quan trọng cho sự thành công của một dự án PPP.
1.2. Công tác quản lý dự án đầu tƣ PPP.
Dự án PPP đƣợc phân loại thành dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A,
nhóm B và nhóm C theo tiêu chí quy định tại pháp luật về đầu tƣ công.
Dự án đầu tƣ theo hình thức đối tác công tƣ PPP đƣợc Nhà nƣớc quản lý về chủ
trƣơng đầu tƣ, mục tiêu, quy mô đầu tƣ, chi phí thực hiện, các tác động của dự án

đến cảnh quan, môi trƣờng, an toàn cộng đồng, quốc phòng, an ninh và hiệu quả
của dự án. Chủ đầu tƣ tự chịu trách nhiệm quản lý thực hiện dự án theo quy định

Trang 14


của Nghị định 59/2015/NĐ-CP về quản lý dự án đầu tƣ ây dựng, và các quy
định khác của pháp luật có liên quan.
Quản lý dự án theo các giai đoạn: Giai đoạn chuẩn bị dự án, Giai đoạn
thực hiện dự án, Giai đoạn kết thúc ây dựng đƣa công trình của dự án vào khai
thác s dụng.
- Giai đoạn chuẩn bị dự án gồm các công việc: Tổ chức lập, thẩm định, phê
duyệt Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (dự án nhóm A và nhóm B); lập, thẩm
định, phê duyệt Báo cáo nghiên cứu khả thi để em ét, quyết định chủ trƣơng
đầu tƣ, công bố dự án, tổ chức lựa chọn nhà đầu tƣ, thành lập doanh nghiệp dự án
(nếu có), đàm phán và ký kết hợp đồng dự án.
- Giai đoạn thực hiện dự án gồm các công việc: Thực hiện việc giao đất
hoặc thuê đất (nếu có); chuẩn bị mặt bằng ây dựng, rà phá bom mìn (nếu có);
khảo sát ây dựng; lập, thẩm định, phê duyệt thiết kế, dự toán ây dựng; cấp giấy
phép ây dựng (đối với công trình theo quy định phải có giấy phép ây dựng); tổ
chức lựa chọn nhà thầu và ký kết hợp đồng ây dựng; thi công ây dựng công
trình; giám sát thi công ây dựng; tạm ứng, thanh toán khối lƣợng hoàn thành;
nghiệm thu công trình ây dựng hoàn thành; bàn giao công trình hoàn thành đƣa
vào s dụng; vận hành, chạy th và thực hiện các công việc cần thiết khác.
- Giai đoạn kết thúc ây dựng đƣa công trình của dự án vào khai thác s
dụng gồm các công việc: Quyết toán hợp đồng ây dựng, khai thác s dụng và
bàn giao công trình ây dựng.

Trang 15

Bảng 1.2. Quy trình thực hiện dự án PPP
Giai đoạn

Hoạt động
ập đề uất dự án của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền hoặc
nhà
đầu tƣ
Phê duyệt chủ trƣơng s dụng vốn đầu tƣ của nhà nƣớc tham
gia thực hiện dự án (nếu có)

Chuẩn bị dự
án

Thẩm định, phê duyệt, công bố danh mục dựán
ập báo cáo nghiên cứu khả thi
Thẩm định, phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi
Phê duyệt phần vốn tham gia của nhà nƣớc, cơ chế bảo đảm
đầu tƣ và các vấn đề khác

ựa chọn nhà
đầu tƣ và ký kết
hợp đồng dự án

Đấu thầu lựa chọn nhà đầu tƣ
Đàm phán và ký kết hợp đồng dựán
Cấp giấy chứng nhận đầu tƣ, dăng ký kinh doanh, thành lập
doanh nghiệp dự án (nếu có)
Tổ chức lựa chọn nhà thầu để triển khai dự án

Thực hiện hợp
đồng dự án

Chuẩn bị mặt bằng ây dựng
ập thiết kế kỹ thuật, giám sát, quản lý ây dựng công trình
dự án
Quản lý và kinh doanh công trình
Giám sát và đánh giá đầu tƣ, công khai tài chính

Quyết toán
công trình dự
án và chuyển
giao công trình
dự án đƣa vào
vận hành

Quyết toán công trình dự án đƣợc thực hiện trong thời gian 6
tháng kể từ ngày hoàn thành công trình dự án
Một năm trƣớc ngày chuyển giao hoặc trong thời hạn thỏa
thuận tại hợp đồng dự án, nhà đầu tƣ, doanh nghiệp dự án phải
đăng báo công khai về việc chuyển giao công trình, thủ tục,
thời hạn thanh lý hợp đồng, thanh toán các khoản nợ

Nguồn: Tổng hợp từ Nghị định 63/2018/NĐ-CP

1.3 Đánh giá hiệu quả các dự án PPP.
Tình hình và kết quả thực hiện đầu tƣ các dự án PPP giai đoạn 2010-2017;
Việc kêu gọi đầu tƣ theo hình thức PPP để phát triển cơ sở hạ tầng đã đƣợc
thực hiện đầu tiên từ đầu thập niêm 1990. Văn bản pháp lý đầu tiên liên quan đến
hình thức đầu tƣ này là Nghị định 87-CP ngày 23/11/1993 của Chính phủ về Quy

Trang 16


chế đầu tƣ theo hình thức hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao áp
dụng với công ty có vốn đầu tƣ nƣớc ngoài và sau đó đƣợc thay thế bằng Nghị
định 62/1998/NĐ-Cp đối với các dự án BOT, BTO, BT đối với đầu tƣ nƣớc
ngoài. Song song với quy định hƣớng dẫn đầu tƣ nƣớc ngoài, năm 1997, Chính
phủ ban hành Nghị định 77-CP hƣớng dẫn Quy chế đầu tƣ theo hình thức BOT
đối với đầu tƣ trong nƣớc. Đến năm 2007, các hình thức đầu tƣ trên đƣợc hợp
nhất trong Nghị định 78/2007/NĐ-CP về BOT, BTO, BT áp dụng chung cho các
hình thức đầu tƣ (không phân biệt đầu tƣ nƣớc ngoài và đầu tƣ trong nƣớc). Tuy
nhiên, có rất ít nhà đầu tƣ tham gia trong giai đoạn này. Chỉ đến khi Chính phủ
ban hành Nghị định 108/2009/NĐ-CP về BOT, BTO, BT thay thế Nghị định
78/2007/NĐ-CP mới có tác động lan tỏa tạo ra một làn sóng các NĐT tham gia
đầu tƣ, nhiều nhất là trong lĩnh vực đầu tƣ cơ sở hạ tầng. Song song với Nghị
định này là Quyết định 71/2010/QĐ-TTg về thí điểm dự án PPP đƣợc đánh giá
có khung pháp lý khá đầy đủ nhƣng không thực tế, có 38 dự án đƣợc đề xuất
nhƣng không có dự án nào đƣợc triển khai (AFD 2014). Trong khi đó, các dự án
BOT, BTO, BT thực hiện theo Nghị định 108/2009/NĐ-CP vẫn chiếm ƣu thế, có
khoảng 375 dự án, trao thầu trực tiếp chủ yếu chiếm 95% chủ yếu tập trung trong
lĩnh vực giao thông và năng lƣợng. Nguyên nhân chính do cách hiểu về “thí
điểm” trong Quyết định 71/2010/NĐ-CP dẫn tới sự e ngại của các NĐT
Tính đến nay có khoảng 375 dự án đƣợc thực hiện theo các hình thức đầu tƣ
PPP.
Khi vốn ngân sách nhà nƣớc hạn hẹp để phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng
và dịch vụ công thì việc thực hiện hình thức đầu tƣ đối tác công – tƣ PPP là cần
thiết. Hiệu quả dự án PPP sẽ mang lại lợi nhuận cho nhà đầu tƣ, còn phía nhà
nƣớc và ngƣời dân sẽ đƣợc s dụng kết cấu hạ tầng, đƣợc cung cấp dịch vụ.
Trong thời gian qua việc thực hiện dự án PPP đã huy động đƣợc lƣợng
nguồn vốn rất lớn từ tƣ nhân, giúp kết cấu hạ tầng ở Việt Nam có một diện mạo

mới, tạo động lực phát triển kinh tế - xã hội. Việc triển khai đầu tƣ phát triển hệ
thống kết cấu hạ tầng vừa đảm bảo mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, vừa góp
phần ổn định kinh tế vĩ mô, giám áp lực nợ công, kích cầu đối với sản xuất trong
nƣớc. Chính yếu tố này đã tạo ra động lực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội,
Trang 17


góp phần đảm bảo an ninh - quốc phòng, hạn chế ô nhiễm môi trƣờng, giảm ùn
tắc, tai nạn giao thông và trực tiếp làm tăng năng lực cạnh tranh của nền kinh tế.
Hiệu quả dự án PPP cần có một cơ chế kiểm soát để dung hòa giữa lợi ích
nhà nƣớc và lợi ích của nhà đầu tƣ. Nhà đầu tƣ thƣờng có động cơ đề cao lợi
nhuận cá nhân và coi nhẹ trách nhiệm xã hội trong dự án PPP. Hiện nay chƣa có
luật về đầu tƣ theo hình thức PPP, các dự án PPP tạm thời đƣợc quản lý bằng
Nghị định của chính phủ và một số Luật pháp có liên quan nên còn nhiều bất cập,
khó khăn làm giảm hiệu quả của dự án.
Việc kiểm tra, giám sát của các cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền là cần
thiết và rất quan trọng, song vai trò giám sát của xã hội, của ngƣời dân với các
hợp đồng PPP cũng không kém phần quan trọng. Việc công khai và minh bạch
với số liệu đầy đủ và giải trình rõ từng công trình kết cấu hạ tầng theo hợp đồng
PPP trên các phƣơng tiện truyền thông là cơ sở để ngƣời dân thực hiện quyền
giám sát của mình. Thực tiễn cho thấy, trong thời gian qua, chúng ta làm chƣa tốt
yêu cầu này. Trong khi đó, vì lợi ích của mình, các nhà đầu tƣ thƣờng không báo
cáo chính xác số liệu thực tế của các công trình đầu tƣ và trạm thu phí BOT. Điển
hình là trƣờng hợp Trạm thu phí BOT Pháp Vân- Cầu Giẽ, nơi mà các cổ đông
trong Công ty cổ phần BOT Pháp Vân- Cầu Giẽ kiện nhau vì số thu phí. Do vậy,
Tổng cục Đƣờng bộ phải vào cuộc để kiểm tra và đã phát hiện đƣợc rằng số thu
bình quân là 1,97 tỉ đồng/ngày; trong khi chủ đầu tƣ báo cáo số thu bình quân
(trừ đi số thu vé tháng và thu quý) chỉ là 582 triệu đồng/ngày; nghĩa là chủ đầu tƣ
chỉ báo cáo số thu bằng 29% so với số thu thực tế. Điều này cho thấy, cùng với
việc phát huy vai trò kiểm tra, giám sát của cơ quan Nhà nƣớc, việc thực hiện

công khai, minh bạch để ngƣời dân giám sát các hợp đồng PPP là rất cần thiết./.
1.4. Công tác kiểm toán dự án đầu tƣ PPP.
1.4.1 Cơ sở pháp lý của Kiểm toán nhà nƣớc
Dự án PPP là dự án của nhà nƣớc, nhƣng do ngân sách nhà nƣớc hạn chế, và
cần huy động hiệu quả nguồn vốn của tƣ nhân nên cần thực hiện hình thức đầu tƣ
đối tác công tƣ. Tài sản hình thành từ các dự án này là tài sản công, việc quản lý,
s dụng tài sản này là đối tƣợng kiểm toán của Kiểm toán nhà nƣớc theo quy
định của Hiến pháp và Luật Kiểm toán nhà nƣớc năm 2015.

Trang 18


Cơ sở pháp lý kiểm toán các dự án PPP chính là những quy định của pháp
luật về việc kiểm toán của Kiểm toán nhà nƣớc. Các quy định liên quan trực tiếp
đến kiểm toán dự án PPP nhƣ sau:
1. Hiến pháp năm 2013 quy định về Kiểm toán nhà nƣớc nhƣ sau:
Kiểm toán Nhà nƣớc là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập
và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, s dụng tài chính,
tài sản công.
Tổng Kiểm toán Nhà nƣớc là ngƣời đứng đầu Kiểm toán Nhà nƣớc, do
Quốc hội bầu. Nhiệm kỳ của Tổng Kiểm toán Nhà nƣớc do luật định.
Tổng Kiểm toán Nhà nƣớc chịu trách nhiệm và báo cáo kết quả kiểm toán, báo
cáo công tác trƣớc Quốc hội; trong thời gian Quốc hội không họp chịu trách
nhiệm và báo cáo trƣớc Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội.
Tổ chức, nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể của Kiểm toán Nhà nƣớc do luật
định.
2. Luật Kiểm toán nhà nƣớc năm 2015.
Theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nƣớc năm 2015: “Đối tƣợng kiểm
toán của Kiểm toán nhà nƣớc là việc quản lý, s dụng tài chính công, tài sản
công và các hoạt động có liên quan đến việc quản lý, s dụng tài chính công, tài

sản công của đơn vị đƣợc kiểm toán” ; trong đó:
“Tài chính công bao gồm: Ngân sách nhà nƣớc; dự trữ quốc gia; các quỹ tài
chính nhà nƣớc ngoài ngân sách; tài chính của các cơ quan nhà nƣớc, đơn vị vũ
trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, đơn vị cung cấp dịch vụ, hàng hóa
công, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề
nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp có s dụng kinh phí, ngân
quỹ nhà nƣớc; phần vốn nhà nƣớc tại các doanh nghiệp; các khoản nợ công’.
“Tài sản công bao gồm: đất đai; tài nguyên nƣớc; tài nguyên khoáng sản;
nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời; tài nguyên thiên nhiên khác; tài sản nhà nƣớc
tại cơ quan nhà nƣớc, đơn vị vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ
chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ
chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp; tài sản công đƣợc giao cho các doanh
nghiệp quàn lý và s dụng; tài sản dự trữ nhà nƣớc; tài sản thuộc kết cấu hạ tầng
Trang 19


phục vụ lợi ích công cộng và các tài sản khác do Nhà nƣớc đầu tƣ, quản lý thuộc
sở hữu toàn dân do Nhà nƣớc đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý" .
3. Nghị định số 63/2018/NĐ- CP ngày 04/5/2018 của Chính phủ về đầu tƣ
xây dựng theo hình thức đối tác công tƣ.
Theo quy định của Nghị định số 63/2018/NĐ- CP ngày 04/5/2018 của
Chính phủ về đầu tƣ ây dựng theo hình thức đối tác công tƣ: “Đầu tƣ theo Hình
thức đối tác công tƣ (sau đây gọi tắt là PPP) là hình thức đầu tƣ đƣợc thực hiện
trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà đầu tƣ, doanh
nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp
dịch vụ công.
Nhƣ vậy, để xem xét các dự án PPP có thuộc quyền kiểm toán của Kiểm
toán nhà nƣớc hay không, cần phải làm rõ các dự án PPP có thuộc phạm vi tài
sản công theo quy định tại khoản 11 Điều 3 của Luật Kiểm toán nhà nƣớc năm
2015 hay không?

Để trả lời câu hỏi nêu trên, cần phân tích làm rõ các khía cạnh pháp lý về
Nội hàm của “Tài sản công”?; Đầu tƣ công là gì? và Đầu tƣ theo hình thức đối
tác công tƣ có phải là đầu tƣ công hay không?
Thứ nhất, về nội hàm của tài sản công.
Theo quy định tại Điều 53 Hiến pháp năm 2013: “Đất đai, tài nguyên nƣớc,
tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên
khác và các tài sản do Nhà nƣớc đầu tƣ, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn
dân do Nhà nƣớc đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Từ quy định trên
đây của Hiến pháp cho thấy tài sản công bao gồm hai nhóm:
Nhóm 1, bao gồm “Đất đai, tài nguyên nƣớc, tài nguyên khoáng sản, nguồn
lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác”. Đây là những tài nguyên
thiên nhiên là những của cải vật chất (tài sản) có sẵn trong tự nhiên thuộc sở hữu
toàn dân do Nhà nƣớc đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý;
Nhóm 2, các tài sản do Nhà nƣớc đầu tƣ, quản lý. Đây là những tài sản công
đƣợc hình thành do sự đầu tƣ, quản lý của Nhà nƣớc.
Thứ hai, về đầu tƣ công: Theo quy định của Luật Đầu tƣ công năm 2014:
“Đầu tƣ công là hoạt động đầu tƣ của Nhà nƣớc vào các chƣơng trình, dự án xây
Trang 20


dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tƣ vào các chƣơng trình, dự án phục
vụ phát triển kinh tế - xã hội”. Đầu tƣ công hình thành nên tài sản công theo quy
định tại Điều 53 của Hiến pháp năm 2013.
Thứ ba, đầu tƣ theo hình thức đối tác công tƣ là lĩnh vực đầu tƣ công
Theo quy định của Luật Đầu tƣ công năm 2014: “Đầu tƣ theo hình thức đối
tác công tƣ là đầu tƣ đƣợc thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nƣớc
có thẩm quyền và nhà đầu tƣ, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành
dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp các dịch vụ công”. Khoản 4 Điều 5 của Luật Đầu
tƣ công năm 2014 quy định đầu tƣ của Nhà nƣớc tham gia thực hiện dự án theo
hình thức đối tác công tƣ thuộc lĩnh vực đầu tƣ công.

1.4.2. Cơ sở lý luận chung về kıểm toán
1.4.2.1

n m về Kiểm toán & Kiểm to n n à nước

- Kiểm toán: à quá trình các chuyên gia độc lập và có thẩm quyền, có kỹ
năng nghiệp vụ, thu thập và đánh giá các bằng chứng về các thông tin có thể định
lƣợng của một đơn vị nhằm mục đích ác nhận và báo cáo về mức độ phù hợp
giữa các thông tin này với các chuẩn mực đƣợc xây dựng [8].
Các chuyên gia độc lập và có thẩm quyền: Là các kiểm toán viên (chủ thể
của quá trình kiểm toán) là ngƣời có đủ khả năng để hiểu các chuẩn mực đã s
dụng và phải có đủ thẩm quyền đối với đối tƣợng đƣợc kiểm toán để có thể thu
thập đƣợc đầy đủ các bằng chứng thích hợp làm cơ sở chỉ ra các ý kiến kết luận
khi có báo cáo kết quả kiểm toán.
Thu thập và đánh giá các bằng chứng: Bằng chứng kiểm toán đƣợc hiểu một
cách chung nhất là mọi kiểm toán viên đã thu thập để ác định mức độ tƣơng
quan và phù hợp giữa các thông tin có thể định hƣớng của một đơn vị với các
chuẩn mực đã đƣợc thiết lập. Quá trình kiểm toán thực chất là quá trình kiểm
toán viên s dụng các phƣơng pháp, các kỹ thuật kiểm toán để thu thập và xét
đoán các bằng chứng kiểm toán cho mục đích trên.
Các thông tin đã đƣợc định lƣợng và các chuẩn mực đã đƣợc xây dựng: Các
thông tin có thể định lƣợng và dƣới nhiều hình thức khác nhau. Những thông tin
này có thể tài chính và không tài chính.

Trang 21


Các chuẩn mực đƣợc xây dựng và s dụng trong kiểm toán là cơ sở để đánh
giá các thông tin đã kiểm tra. Thông thƣờng các chuẩn mực khác nhau cũng có
thể là các quy định nội bộ của ngành, địa phƣơng hay đơn vị. Ví dụ đối với kiểm

toán Báo cáo quyết toán dự án hoàn thành thì chuẩn mực kiểm toán độc lập đang
đƣợc áp dụng là Chuẩn mực số 1000- Ban hành kèm theo Thông tƣ số
67/2015/TT-BTC ngày 08 tháng 5 năm 2015 của Bộ Tài chính [1]. Còn đối với
Kiểm toán nhà nƣớc thì thực hiện theo Quy trình kiểm toán dự án đầu xây dựng
công trình.
Đơn vị đƣợc kiểm toán: Có thể là một tổ chức kinh tế, một đơn vị hành
chính sự nghiệp có tƣ cách pháp nhân. Trong một số trƣờng hợp cá biệt có thể là
một xí nghiệp, một đơn vị thành viên không có tƣ cách pháp nhân.
Báo cáo kết quả: Tùy thuộc vào loại kiểm toán, các báo cáo có thể khác
nhau về bản chất, nội dung nhƣng trong mọi trƣờng hợp chúng đều phải thông tin
cho ngƣời đọc về mức độ tƣơng quan và phù hợp giữa các thông tin đã kiểm tra
và các chuẩn mực đã đƣợc xây dựng.
- Kiểm toán nhà nƣớc (KTNN) là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động
độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. KTNN có chức năng đánh giá, ác nhận kết
luận và kiến nghị đối với việc quản lý, s dụng tài chính công, tài sản công.
1.4.2.2 Nhi m vụ, quyền hạn của KTNN
* Nhiệm vụ
- Quyết định kế hoạch kiểm toán hằng năm và báo cáo Quốc hội trƣớc khi
thực hiện.
- Tổ chức thực hiện kế hoạch kiểm toán hằng năm và thực hiện nhiệm vụ
kiểm toán theo yêu cầu của Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, Chủ tịch
nƣớc, Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ.
- Xem xét, quyết định việc kiểm toán khi có đề nghị của Hội đồng dân tộc,
các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, Thƣờng trực Hội đồng nhân
dân, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng và cơ quan, tổ chức
không có trong kế hoạch kiểm toán năm của Kiểm toán nhà nƣớc.
- Trình ý kiến của Kiểm toán nhà nƣớc để Quốc hội xem xét, quyết định dự
toán ngân sách nhà nƣớc, quyết định phân bổ ngân sách trung ƣơng, quyết định
Trang 22

chủ trƣơng đầu tƣ chƣơng trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia,
phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nƣớc.
- Tham gia với các cơ quan của Quốc hội, của Chính phủ trong việc xem xét
về dự toán ngân sách nhà nƣớc, phƣơng án phân bổ ngân sách trung ƣơng,
phƣơng án điều chỉnh dự toán ngân sách nhà nƣớc, phƣơng án bố trí ngân sách
cho chƣơng trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội
quyết định và quyết toán ngân sách nhà nƣớc.
- Tham gia với các cơ quan của Quốc hội trong hoạt động giám sát việc thực
hiện luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thƣờng vụ
Quốc hội về lĩnh vực tài chính - ngân sách, giám sát việc thực hiện ngân sách nhà
nƣớc và chính sách tài chính khi có yêu cầu.
- Báo cáo tổng hợp kết quả kiểm toán năm và kết quả thực hiện kết luận,
kiến nghị kiểm toán với Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội; g i báo cáo tổng
hợp kết quả kiểm toán năm và kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán
cho Chủ tịch nƣớc, Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Hội đồng dân tộc, các Ủy
ban của Quốc hội; cung cấp kết quả kiểm toán cho Bộ Tài chính, Đoàn đại biểu
Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân nơi kiểm toán và các cơ quan
khác theo quy định của pháp luật.
- Giải trình về kết quả kiểm toán với Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội
theo quy định của pháp luật.
- Tổ chức công bố công khai báo cáo kiểm toán, báo cáo tổng hợp kết quả
kiểm toán năm và báo cáo kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán theo
quy định tại Điều 50, Điều 51 của Luật Kiểm toán nhà nƣớc 2015 và quy định
khác của pháp luật có liên quan [8].
- Tổ chức theo dõi, kiểm tra việc thực hiện các kết luận, kiến nghị của Kiểm
toán nhà nƣớc.
- Chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra, Viện kiểm sát nhân dân và cơ quan
khác của Nhà nƣớc có thẩm quyền xem xét, x lý những vụ việc có dấu hiệu của
tội phạm, vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân đã đƣợc phát hiện

thông qua hoạt động kiểm toán.

Trang 23


- Quản lý hồ sơ kiểm toán; giữ bí mật tài liệu, số liệu kế toán và thông tin về
hoạt động của đơn vị đƣợc kiểm toán theo quy định của pháp luật.
- Thực hiện hợp tác quốc tế trong lĩnh vực kiểm toán nhà nƣớc.
- Tổ chức và quản lý công tác nghiên cứu khoa học, đào tạo, bồi dƣỡng,
phát triển nguồn nhân lực của Kiểm toán nhà nƣớc.
- Tổ chức thi, cấp, thu hồi và quản lý chứng chỉ Kiểm toán viên nhà nƣớc.
- Tổ chức thông tin, tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về kiểm toán
nhà nƣớc.
- Xây dựng và trình Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội ban hành Chiến lƣợc phát
triển Kiểm toán nhà nƣớc.
- Thực hiện các nhiệm vụ khác theo quy định của pháp luật.
* Quyền hạn
- Trình dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết trƣớc Quốc hội, Ủy
ban thƣờng vụ Quốc hội theo quy định của pháp luật.
- Yêu cầu đơn vị đƣợc kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp
đầy đủ, chính xác, kịp thời thông tin, tài liệu phục vụ cho việc kiểm toán.
- Yêu cầu đơn vị đƣợc kiểm toán thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán
của Kiểm toán nhà nƣớc đối với sai phạm trong báo cáo tài chính và sai phạm
trong việc chấp hành pháp luật; kiến nghị thực hiện biện pháp khắc phục yếu kém
trong hoạt động của đơn vị do Kiểm toán nhà nƣớc phát hiện.
- Kiến nghị cơ quan, ngƣời có thẩm quyền yêu cầu đơn vị đƣợc kiểm toán
thực hiện đầy đủ, kịp thời các kết luận, kiến nghị kiểm toán về sai phạm trong
báo cáo tài chính và sai phạm trong việc chấp hành pháp luật; đề nghị x lý theo
quy định của pháp luật những trƣờng hợp không thực hiện hoặc thực hiện không
đầy đủ, kịp thời kết luận, kiến nghị kiểm toán của Kiểm toán nhà nƣớc.

- Kiến nghị cơ quan, ngƣời có thẩm quyền x lý những vi phạm pháp luật
của cơ quan, tổ chức, cá nhân đã đƣợc làm rõ thông qua hoạt động kiểm toán.
- Đề nghị cơ quan, ngƣời có thẩm quyền x lý theo quy định của pháp luật
đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi cản trở hoạt động kiểm toán của
Kiểm toán nhà nƣớc hoặc cung cấp thông tin, tài liệu sai sự thật cho Kiểm toán
nhà nƣớc và Kiểm toán viên nhà nƣớc.
Trang 24