Những vấn đề pháp lý về giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm trong lĩnh vực đất đai

VẤN ĐỀ 8
NHỮNG VẤN ĐỀ PHÁP LÝ VỀ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP, KHIẾU
NẠI, TỐ CÁO VÀ XỬ LÝ VI PHẠM TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI

1. Những vấn đề pháp lý về giải quyết tranh chấp đất đai
1.1. Những vấn đề chung
Từ lâu đời, ông cha ta đã có câu “Hôn nhân điền thổ, vạn cố chi thù”, ý
muốn nói trong xã hội có hai chuyện thường xảy ra khúc mắc, dễ kết thù oán và
thù oán lâu nhất là hôn nhân và ruộng đất. Điều này cho thấy tính phổ biến và
phức tạp của các tranh chấp đất đai đã tồn tại từ lâu và có thể xảy ra ở bất cứ
đâu. Tính phức tạp, gay gắt của nó không chỉ dừng lại ở khía cạnh tranh chấp
dân sự mà còn có thể dẫn đến các vụ án hình sự, thậm chí có thể mang tính
chính trị, gây ảnh hưởng đến trật tự xã hội. Vì vậy, giải quyết tranh chấp đất đai
là một nội dung rất quan trọng và không thể thiếu của pháp luật đất đai.
*Khái niệm: Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của
người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai.
VD: Tháng 8/2003, ông A ký hợp đồng chuyển nhượng 60 m² đất cho bà
B với giá 4 tỷ đồng nhưng chưa làm thủ tục đăng ký. Bà B định đập nhà ông A
đã xây trên đất đó để xây biệt thự mới cho gia đình nhưng chưa thực hiện thì
tháng 3/2004, cháu ruột ông A là anh X từ nước ngoài về, đi qua thấy ngôi nhà
bỏ không, ông A không ở nữa nên bày tỏ ý định muốn mua lại với giá 7 tỷ đồng.
Thấy lời lãi, lại cũng là chỗ thân tình, ông A đã ký hợp đồng chuyển nhượng
quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà cho anh X, đồng thời đi đăng ký ngay.
Tháng 6/2004, khi thuê thợ đến phá dỡ nhà, bà B mới biết chuyện. Giữa các bên
phát sinh tranh chấp.
Vụ việc trên là một tranh chấp đất đai vì nó liên quan trực tiếp đến quyền
và nghĩa vụ của các chủ thể trong quan hệ sử dụng đất, cần xác định hợp đồng
nào được pháp luật công nhận, quyền sử dụng trên sẽ thuộc về ai, và khi một
trong hai hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất vô hiệu thì các hậu quả
pháp lý sẽ được giải quyết như thế nào.
* Đặc điểm

(1) Không tranh chấp về quyền sở hữu, thể hiện ở 2 nội dung:
+ Đối tượng của tranh chấp không là quyền sở hữu đất.
+ Các chủ thể tham gia tranh chấp không phải là các chủ thể có quyền sở hữu
đối với đất.


(2) Các tranh chấp đất đai ngày càng gay gắt, phức tạp trong bối cảnh
kinh tế thị trường. Khác với thời kỳ bao cấp trước đây, đất không có
giá, thậm chí người thân, anh em, bạn bè có thể thoải mái cho nhau
đất không cần tính toán, thì nay, trong nền kinh tế thị trường, khi đất
đai đã được xác định giá, người dân ý thức được giá trị của đất, lại là
giá trị rất lớn thì mỗi diện tích đất, thậm chí rất nhỏ cũng có thể làm
phát sinh tranh chấp lớn.
(3) Tranh chấp đất đai có khả năng lôi kéo nhiều người, gây bất ổn chính
trị, mất ổn định xã hội. Đặc biệt là tranh chấp đất đai giữa các dòng
họ, tài sản chung khác... thuộc quyền sử dụng của nhiều chủ thể khiến
cho việc giải quyết tranh chấp rất khó khăn, dẫn đến việc các bên dễ
đi đến việc “tự giải quyết” bằng những con đường không chính thức,
“xã hội đen”...
* Giải quyết tranh chấp đất đai
Tranh chấp không những ảnh hưởng đến lợi ích của các bên liên quan mà
còn ảnh hưởng cả đến lợi ích của Nhà nước, bởi lẽ nó gây nên sự mất ổn định
trong xã hội, làm cho chính sách của Nhà nước không thực hiện được. Chính vì
vậy, pháp luật đất đai cần phải có những quy định về giải quyết tranh chấp.
Luật đất đai quy định thế nào là “tranh chấp” chứ không quy định thế
nào là “giải quyết tranh chấp”. Tuy nhiên, dựa trên định nghĩa về tranh chấp nêu
trên, có thể đưa ra một định nghĩa riêng về giải quyết tranh chấp như sau:
Giải quyết tranh chấp đất đai là hoạt động của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền
nhằm giải quyết các bất đồng, mâu thuẫn giữa các tổ chức, hộ gia đình và cá
nhân để tìm ra giải pháp đúng đắn trên cơ sở pháp luật nhằm xác định rõ quyền

và nghĩa vụ của các chủ thể trong quan hệ đất đai.
Từ định nghĩa trên có thể rút ra các đặc điểm của giải quyết tranh chấp
đất đai như sau:
(1) Giải quyết tranh chấp đất đai là hoạt động của cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền. Để giải quyết tranh chấp một tranh chấp, các chủ thể có thể sử dụng
nhiều biện pháp như tự thương lượng, thỏa thuận với nhau. Pháp luật đất đai
không quan tâm cách thức họ thỏa thuận thế nào, thương lượng ra sao mà chỉ
đưa ra các quy định điều chỉnh hoạt động giải quyết tranh chấp khi có sự tham
gia của cơ quan Nhà nước vào việc giải quyết đó mà thôi. Điều này nhằm thể
hiện sự tôn trọng của Nhà nước với tự do ý chí, tự do định đoạt của các chủ thể,
và Nhà nước sẽ cung cấp một công cụ giải quyết tranh chấp cho họ nếu như họ
không có được sự thống nhất. Một khi đã có sự tham gia của cơ quan nhà nước
thì các quy phạm pháp luật về giải quyết tranh chấp là cần thiết, bởi lẽ có những
quy phạm pháp luật này thì người dân cũng như chính cơ quan nhà nước


mới biết chủ thể nào có thẩm quyền giải quyết tranh chấp và giải quyết theo
trình tự, thủ tục gì.
(2) Đối tượng của hoạt động giải quyết tranh chấp là tranh chấp đất đai, trong đó
các đương sự yêu cầu cơ quan Nhà nước xác định rõ những quyền và nghĩa vụ
của các bên đối với khu đất đang bị tranh chấp.
(3) Hệ quả pháp lý của việc giải quyết tranh chấp là quyền và nghĩa vụ của các chủ
thể trong quan hệ đất đai sẽ được làm rõ bằng bản án hoặc quyết định có hiệu
lực pháp luật.
(4) Đề cao hòa giải, huy động đoàn thể địa phương tham gia.
(5) Liên quan đến nhiều lĩnh vực khác, như: nhà, xây dựng...
(6) Cần phải hiểu phong tục, tập quán địa phương để có cách giải quyết thỏa đáng.
VD: ở một số dân tộc, khi con gái đã đi lấy chồng thì không được hưởng
thừa kế đất đai của bố mẹ.
* Mục đích của giải quyết tranh chấp đất đai

(1) Giải quyết bất đồng, bảo vệ quyền cho các chủ thể có quyền sử dụng đất hợp
pháp. Mục đích của hoạt động giải quyết tranh chấp là nhằm tìm ra giải pháp
đúng đắn, tích cực nhằm giải quyết mâu thuẫn đang tồn tại giữa các bên. Từ đó,
phục hồi quyền lợi hợp pháp cho bên bị xâm hại và buộc bên vi phạm gánh chịu
hậu quả pháp lý do hành vi của họ gây ra.
(2) Duy trì ổn định trật tự xã hội. Các tranh chấp đất đai dễ diễn biến phức tạp, là
nguyên nhân trong nhiều vụ án hình sự cũng như những bất ổn chính trị. Vì vậy,
giải quyết triệt để các tranh chấp này cũng chính là đảm bảo trật tự xã hội được
duy trì. Việc giải quyết tranh chấp thông qua hoạt động của các cơ quan Nhà
nước là con đường minh bạch, rõ ràng, dựa trên cơ sở pháp luật, tránh việc các
bên sử dụng đến các biện pháp không đúng đắn, thậm chí vi phạm pháp luật như
đe dọa, dùng vũ lực để chiếm đất trái phép...
(3) Thể hiện vai trò quản lý của nhà nước. Vai trò quản lý của nhà nước không chỉ
nằm ở công tác xây dựng luật, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất... mà còn thể
hiện ở cả hoạt động giải quyết tranh chấp, bảo vệ quyền lợi cho các chủ thể đã
được nhà nước giao sử dụng đất hợp pháp hoặc xác định quyền sử dụng đất hợp
pháp cho một chủ thể (khi chia thừa kế, tài sản chung). Hoạt động giải quyết
tranh chấp đảm bảo cho pháp luật đất đai được thi hành đúng. Thông qua đó,
các quan hệ đất đai được điều chỉnh phù hợp với lợi ích của Nhà nước, xã


hội và người sử dụng đất. Giải quyết tranh chấp còn có thể đi kèm với giáo dục
ý thức pháp luật để ngăn ngừa vi phạm khác có thể xảy ra.
1.2. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai
a/ Hòa giải tranh chấp đất đai
Khi có tranh chấp đất đai phát sinh, trước hết các bên phải tự hoà giải.
Nếu tự hòa giải không thành thì sẽ phải tiến hành Hòa giải tại UBND xã,
phường, thị trấn .
Hòa giải là biện pháp mềm dẻo, linh hoạt, hiệu quả nhằm giúp các bên
tìm ra giải pháp thống nhất tháo gỡ mâu thuẫn trên cơ sở tự nguyện, tự thỏa

thuận. nếu hòa giải thành thì tranh chấp sẽ sớm kết thúc, đỡ phiền hà tốn kém
cho các bên và công việc cho cơ quan Nhà nước, đồng thời giữ được đoàn kết,
tình làng nghĩa xóm.
Luật đất đai quy định: Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai
tự hoà giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hoà giải ở cơ sở. Nếu
không hòa giải được thì gửi đơn đến UBND xã, phường, thị trấn nơi có đất
tranh chấp để hòa giải tại UBND xã, phường, thị trấn. Trường hợp hòa giải
thành mà có thay đổi về ranh giới hoặc chủ sử dụng thì UBND gửi biên bản hòa
giải đến Phòng tài nguyên môi trường (đối với tranh chấp đất đai giữa hộ gia
đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau); trường hợp khác gửi đến Sở Tài
nguyên – Môi trường để công nhận việc thay đổi ranh giới và cấp mới Giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất.
Mặc dù hòa giải được quy định là một biện pháp mang tính “khuyến
khích”, nhưng trong quy định về “Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai” thì
các chủ thể có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai chỉ giải quyết khi tranh
chấp đã được hòa giải tại UBND xã, phường, thị trấn mà các đương sự không
nhất trí được. Điều luật này đã khiến cho “Hòa giải” trở thành một thủ tục bắt
buộc (thể hiện trong chính các văn bản hướng dẫn của Tòa án sau này), không
hoàn toàn phù hợp với tinh thần “khuyến khích” trên, cũng như quy định của
pháp luật về quyền tự định đoạt của đương sự. Sự không phù hợp này từ Luật
đất đai 2003 vẫn tiếp tục tồn tại trong Luật đất đai 2013.
Trong thời gian áp dụng Luật đất đai 2003, những bất cập thực tế đã phát
sinh từ các tranh chấp quyền sử dụng đất vốn có nguồn gốc phát sinh từ một vụ
việc có nội dung pháp lý trọng tâm khác (nghĩa là các tranh chấp liên quan đến
quyền sử dụng đất chứ không phải tranh chấp về quyền sử dụng đất). Ví dụ:
trường hợp vợ chồng muốn ly hôn và chia tài sản chung là nhà đất. Theo quy
định của Luật hôn nhân gia đình 2004 thì Tòa án có thể thụ lý giải quyết ngay
mà không cần qua hòa giải cơ sở. Tuy nhiên, với quy định này của Luật đất đai

thì 2 vợ chồng bắt buộc phải qua hòa giải ở UBND do có tài sản chung là nhà
đất. Như vậy, cùng là một vụ việc nhưng các văn bản luật khác nhau lại quy
định về thủ tục hòa giải theo những hướng khác nhau, dẫn đến sự không thống
nhất giữa các cơ quan Nhà nước trong quá trình giải quyết.
Vì vướng mắc trên trong quá trình giải quyết án dân sự nên năm 2013,
Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao đã ra Nghị quyết 05/2012/NQHĐTP (có hiệu lực thi hành từ 01/7/2013) hướng dẫn việc vẫn thụ lý tranh chấp
đất đai trong một số trường hợp chưa tiến hành hòa giải tại cơ sở , theo đó :
- Đối với tranh chấp ai có quyền sử dụng đất thì phải tiến hành hòa giải tại UBND
xã, phường, thị trấn nơi có tranh chấp.
- Đối với tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất như: tranh chấp về giao
dịch liên quan đến quyền sử dụng đất, tranh chấp về thừa kế quyền sử dụng đất,
chia tài sản chung của vợ chồng là quyền sử dụng đất... thì không phải tiến hành
hòa giải tại UBND xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp.
Các yêu cầu về thủ tục hòa giải
- Trong 45 ngày từ ngày nhận đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai, UBND
xã phải lập Hội đồng hòa giải (gồm: đại diện UBND, Mặt trận Tổ quốc và các
thành viên khác của mặt trận) để tổ chức thực hiện hòa giải.
- Kết quả hòa giải phải được thể hiện bằng biên bản có chữ kí xác nhận của Hội
đồng hòa giải và các bên đương sự.
- Hệ thống TAND và UBND từ cấp huyện trở lên không có quyền thụ lý, nhận
đơn để giải quyết tranh chấp nếu tranh chấp đó chưa được tổ chức hòa giải ở
UBND cấp xã.
b/ Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai
Nếu việc hòa giải tại UBND cấp xã không thành thì các chủ thể sẽ đi đến
quy định giải quyết tiếp theo quy định tại Điều 203 Luật đất đai 2013.
Các chủ thể có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai bao gồm: TAND, Chủ
tịch UBND, Bộ trưởng Bộ TNMT. Trong trường hợp giải quyết tranh chấp đất
đai liên quan đến địa giới hành chính, Quốc hội và Chính phủ cũng là các chủ
thể có quyền quyết định.
* Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai cụ thể như sau:

Giải quyết theo trình tự tố tụng (dân sự)
Tòa án nhân dân có thẩm quyền giải quyết những tranh chấp đất đai trong
các trường hợp:


- Tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự có GCNQSDĐ hoặc có một
trong các loại giấy tờ hợp lệ quy định tại khoản 1, 2 và 3 Điều 100 Luật đất đai
2013.
- Các đương sự không có các loại giấy tờ trên nhưng lựa chọn khởi kiện tại Tòa
án mà không giải quyết tại UBND cấp có thẩm quyền (Đây là điểm mới của
Luật đất đai 2013 so với Luật đất đai 2003 – điểm b Khoản 2 Điều 2003 quy
định nếu các đương sự không có giấy tờ thì chỉ được giải quyết tại UBND,
không được khởi kiện tại Tòa án).
- Tranh chấp về tài sản gắn liền với đất.
Điều kiện khởi kiện vụ án tranh chấp đất đai:
Để khởi kiện vụ án tranh chấp đất đai tại Tòa án và được Tòa án thụ lý
giải quyết thì các đương sự phải thỏa mãn 2 điều kiện.
+ Thứ nhất: đương sự phải thuộc trường hợp mà Tòa án có thẩm quyền
giải quyết tranh chấp đất đai (đã nghiên cứu tại mục 5 trên).
+ Thứ hai: vụ việc đã qua hòa giải tại UBND xã, phường, thị trấn trong
những trường hợp pháp luật quy định.
Trình tự, thủ tục giải quyết:
Việc giải quyết tranh chấp đất đai tại Toà án được thực hiện theo quy
định chung của Bộ Luật Tố tụng dân sự.
- Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền tự mình hoặc thông qua người đại diện hợp
pháp để khởi kiện vụ án tại Toà án có thẩm quyền.
- Đất đai là một loại bất động sản nên Toà án có thẩm quyền giải quyết là Toà án
nơi có bất động sản.
Người khởi kiện vụ án gửi đơn khởi kiện và tài liệu, chứng cứ kèm theo
đến Toà án có thẩm quyền, thực hiện việc tạm ứng án phí và hoàn chỉnh hồ sơ,

đơn khởi kiện theo yêu cầu của Tòa án. Sau đó Tòa án sẽ thụ lý giải quyết. Toà
án nhân dân tiến hành hoà giải để các đương sự tiến hành thoả thuận với nhau về
việc giải quyết vụ án. Đây là giai đoạn bắt buộc trong quá trình giải quyết vụ án
dân sự và việc hoà giải này cũng khác với việc hoà giải trước khi khởi kiện. Hoà
giải trong giai đoạn này do Toà án nhân dân chủ trì và tiến hành. Nếu hòa giải
thành thì Tòa án lập biên bản hòa giải thành, hết thời hạn 7 ngày mà các đương
sự không thay đổi ý kiến thì tranh chấp chính thức kết thúc.
Nếu hoà giải không thành thì Toà án quyết định đưa vụ án ra xét xử. Ngay
trong quá trình xét xử, các đương sự vẫn có thể thoả thuận với nhau về


việc giải quyết vụ án. Nếu không đồng ý với bản án, các bên đương sự có thể
kháng cáo theo trình tự phúc thẩm. Việc giám đốc thẩm, tái thẩm đối với các
bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Toà án về tranh chấp đất đai
cũng được thực hiện theo quy định của pháp luật về Tố tụng dân sự.
*) Giải quyết theo trình tự hành chính
- Áp dụng đối với các tranh chấp đất đai mà đương sự không có 1 trong các loại
giấy tờ nêu trên để chứng minh quyền của mình đối với đất.
- Thẩm quyền:
+ Nếu đương sự là: Hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau thì
chủ tịch UBND cấp huyện Giải quyết lần 1. Nếu đương sự không đồng ý với
kết quả giải quyết lần 1 thì có quyền khiếu nại giải quyết lần 2. Khiếu nại giải
quyết lần 2 do chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết hoặc đương sự có quyền khởi
kiện vụ ra Tòa hành chính giải quyết theo thủ tục tố tụng hành chính.
+ Nếu đương sự là: Một bên là tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam
định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thì thẩm quyền
giải quyết lần 1 là Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Nếu đương sự không đồng ý với
kết quả giải quyết lần 1 thì có quyền khiếu nại giải quyết lần 2. Khiếu nại giải
quyết lần 2 do Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường giải quyết hoặc đương
sự có quyền khởi kiện vụ ra Tòa hành chính giải quyết theo thủ tục tố tụng hành

chinh.
Nếu các đương sự không đồng ý với kết quả giải quyết lần 1 thì có thể
khiếu nại để giải quyết lần 2 (Kết quả giải quyết lần 2 là quyết định cuối cùng,
bắt buộc thi hành, nếu không sẽ bị cưỡng chế thi hành); hoặc khởi kiện tại Tòa
án theo trình tự tố tụng hành chính (Đây là điểm mới của Luật đất đai 2013).
Trong trường hợp đặc biệt, khi kết quả giải quyết tranh chấp liên quan
đến địa giới của đơn vị hành chính thì Quốc hội hoặc Chính phủ sẽ quyết định :
- Quốc hội: quyết định trong trường hợp tranh chấp liên quan đến địa giới của
đơn vị hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc TW mà UBND của các đơn vị đó
không đạt được sự nhất trí hoặc việc giải quyết làm thay đổi địa giới hành chính.
- Chính phủ: quyết định trong trường hợp tranh chấp liên quan đến địa giới của
đơn vị hành chính huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, xã, phường, thị trấn
mà UBND của các đơn vị đó không đạt được sự nhất trí hoặc việc giải quyết
làm thay đổi địa giới hành chính.
* Điều kiện yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai tại UBND:


+ Thứ nhất: các đương sự không có giấy tờ chứng minh quyền sử dụng
đất theo quy định và lựa chọn giải quyết tranh chấp tại UBND.
+ Thứ hai, tranh chấp đã qua hòa giải cơ sở tại UBND cấp xã.
* Trình tự, thủ tục giải quyết
(1) Chủ tịch UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết
đối với tranh chấp đất đai giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư
với nhau. Nếu một bên hoặc các bên đương sự không đồng ý với
quyết định giải quyết thì có quyền gửi đơn xin giải quyết tranh chấp
đất đai đến Chủ tịch UBND cấp tỉnh.
(2) Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết đối với tranh chấp giữa tổ chức,
cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước
ngoài, cá nhân nước ngoài với nhau hoặc giữa các đối tượng đó với hộ
gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư. Trường hợp Chủ tịch UBND cấp

tỉnh giải quyết lần đầu mà một trong các bên đương sự không đồng ý
thì có quyền đến Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường yêu cầu giải
quyết.
Nếu đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết tranh chấp lần đầu
thì có thể khiếu nại đến Chủ tịch UBND cấp trên trực tiếp hoặc khởi kiện tại
Tòa án nhân dân theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính. Như vậy, nếu
đương sự lựa chọn chuyển sang “con đường” Tòa án thì việc giải quyết sẽ tuân
theo quy trình tố tụng, từ sơ thẩm, có thể đến phúc thẩm, giám đốc thẩm và tái
thẩm. Quy định này là sự đảm bảo tốt cho quyền lợi của đương sự vì nó tránh
được tình trạng cấp trên “bao che” cho cấp dưới nếu việc giải quyết chỉ thực
hiện được 2 lần qua 2 cấp hành chính như Luật đất đai 2003.
2. . Những vấn đề pháp lý về giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực
đất đai
2.1. Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai
* Khái niệm
Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo
thủ tục pháp luật quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền
xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính
nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi có
căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền,
lợi ích hợp pháp của mình (Khoản 1 Điều 2 Luật khiếu nại 2011).
* Thực trạng khiếu nại về đất đai ở nước ta hiện nay thường xoay quanh các
nội dung:


Thứ nhất là Khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư: do người dân
không đồng ý với mức bồi thường hoặc điều kiện ở nơi tái định cư.
Thứ hai là Khiếu nại về việc cấp, thu hồi GCNQSDĐ. Rất phổ biến hiện
nay, phát sinh một phần từ sai sót của cơ quan có thẩm quyền, như: Cấp giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất sai sót về tên chủ sử dụng, sơ đồ thửa đất, diện

tích… Có những trường hợp, không cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà
không có lý do chính đáng hoặc lý do không rõ ràng. Các cơ quan có thẩm
quyền trong quá trình giải quyết lại không giải thích rõ cho dân hiểu lý do tại
sao không cấp giấy. Quá trình giải quyết hồ sơ diễn ra chậm, gây phiền hà, sách
nhiễu… gây khó khăn cho người sử dụng đất . Một nguyên nhân khác là do quy
hoạch treo hoặc do người dân không chấp nhận dù lý do không cấp giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất là chính đáng….
Thứ ba là Khiếu nại quyết định xử phạt vi phạm hành chính về vi phạm
chế độ quản lý, sử dụng đất đai. Do một bộ phận người dân không nắm rõ về
Luật nên phát sinh tình trạng vi phạm pháp luật hoặc các trường hợp lấn chiếm,
vi phạm quy tắc xây dựng. Một số người mặc dù khá am hiểu pháp luật nhưng
vẫn cố tình vi phạm, khi bị phát hiện và xử phạt thì ngoan cố khiếu nại. Bên
cạnh đó cũng có phần trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền trong quá
trình giải quyết, như: ra quyết định xử phạt sai đối tượng, bị nhầm lẫn, sai tên
chủ sử dụng; việc thi hành quyết định xử phạt có sai sót hoặc sai pháp luật; việc
ra quyết định không đúng căn cứ pháp luật; việc ra quyết định quá nhẹ hoặc quá
nặng (về mức phạt hoặc hình thức phạt) hoặc thiếu trách nhiệm, thiếu khách
quan.
Thứ tư, là Khiếu nại (KN) việc giải quyết các tranh chấp về đất đai của
các cơ quan nhà nước. Khiếu nại trong lĩnh vực này cũng rất phức tạp và đa
dạng, như :
+ KN việc giải quyết tranh chấp đòi lại đất cũ: Đòi lại đất, tài sản của
dòng họ, của người thân trong các giai đoạn khác nhau, qua các cuộc điều chỉnh
đã giao cho người khác sử dụng; Đòi lại đất cũ do trước kia thực hiện chính
sách "nhường cơm sẻ áo” của Nhà nước trong những năm 1981 – 1 986 (đã
nhường đất cho người khác sử dụng nay họ đòi lại); Đòi lại đất khi thực hiện
hợp tác hóa nông nghiệp, theo mô hình sản xuất tập thể quản lý tập trung.
+ KN việc giải quyết tranh chấp thừa kế quyền sử dụng đất, thừa kế tài
sản gắn liền với quyền sd đất.
+ KN việc giải quyết tranh chấp ranh giới sử dụng đất.

+ KN việc giải quyết tranh chấp nhà đất do đã cho mượn, cho thuê, cho ở
nhờ.


+ KN việc giải quyết tranh chấp hợp đồng chuyển quyền sử dụng đất.
+ KN việc giải quyết tranh địa giới hành chính. Loại tranh chấp này
thường xảy ra giữa 2 tỉnh, 2 huyện, 2 xã với nhau tập trung ở những nơi có vị trí
quan trọng trong việc phát triển kinh tế, văn hoá, bên cạnh những vị trí dọc theo
triền sông, những vùng có địa giới không rõ ràng, không có mốc giới nhưng là
vị trí quan trọng. Các tranh chấp có thể diễn ra ở những nơi có tài nguyên thiên
nhiên quý, hiếm, nơi có nguồn lâm thổ sản có giá trị lớn. Khi Nhà nước tiến
hành phân tách các đơn vi hành chính tỉnh, huyện, thị xã, xã mới thì tranh chấp
đất đai liên quan đến địa giới hành chính diễn ra ở nhiều địa phương trên cả
nước v.v…
Người sử dụng đất có quyền khiếu nại quyết định hành chính hoặc hành
vi hành chính về quản lý đất đai.
* Nguyên nhân tình trạng khiếu kiện đất đai đặc biệt gia tăng những năm
gần đây:
+ Một là, do quá trình đô thị hóa diễn ra mạnh mẽ làm cho nhu cầu sử
dụng đất tăng lên, thúc đẩy giá đất tăng cao.
+ Hai là, do nhận thức của người dân về sở hữu đất đai không đồng nhất
với quy định của pháp luật; vẫn còn tồn tại các phong tục, tập quán truyền
thống, hương ước, luật tục với những quy định lạc hậu về sở hữu đất đai chưa
được loại bỏ đã "ăn sâu, bám rễ" trong tiềm thức của một bộ phận dân chúng
vốn ít có điều kiện tiếp xúc với pháp luật. Trong tiềm thức của một bộ phận dân
chúng (đặc biệt là những người dân sống ở khu vực nông thôn, vùng sâu, vùng
xa hoặc người dân có trình độ học vấn thấp) vẫn tồn tại quan niệm đất đai là của
ông cha, tổ tiên để lại. Hoặc cũng có một số người dân quan niệm rằng đất đai là
của Nhà nước nhưng khi Nhà nước đã giao cho sử dụng ổn định lâu dài và cấp
giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì là của họ. Chính vì nhận thức không

đúng này nên trong điều kiện kinh tế thị trường, đất đai ngày càng trở lên có giá
thì tình trạng đòi lại đất của ông cha ngày càng gia tăng.
+ Ba là, do việc cho thuê, cho mượn, cầm cố đất đai trong nội bộ nhân
dân, việc đưa đất đai, lao động vào các tập đoàn sản xuất, các nông, lâm trường,
không có hoặc không lưu giữ được các tài liệu, sổ sách; việc trưng dụng, trưng
thu, trưng mua, thu hồi đất không có quyết định, chưa bồi thường hoặc đã bồi
thường nhưng không lưu giữ giấy tờ, hồ sơ nên không có cơ sở để xác định khi
diễn ra tranh chấp.
+ Bốn là, Luật Đất đai, Bộ Luật Tố tụng dân sự, Luật Khiếu nại tố cáo,
Pháp lệnh về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính còn chồng chéo, mâu
thuẫn, không thống nhất. Chính sách, pháp luật về đất đai chưa theo kịp cơ chế


kinh tế thị trường, đặc biệt là chính sách tài chính đất đai chưa điều tiết hoặc đã
điều tiết, phân phối nhưng chưa hợp lý phần giá trị tăng thêm mang lại từ đất khi
sử dụng đất cho các dự án đầu tư như trong công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư cho người có đất bị thu hồi..
+ Năm là, công tác giải quyết tranh chấp, khiếu kiện đất đai ở một số nơi
còn dựa vào cảm tính chủ quan, nể nang, chưa đúng pháp luật và thiếu công
bằng.
* Quy định pháp luật:
Luật đất đai 2013 không có quy định riêng về khiếu nại như Luật đất đai
2003 nữa mà áp dụng thống nhất theo Luật khiếu nại 2011, theo đó:
(1) Bộ trưởng, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp huyện có
thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành
vi hành chính của mình (Giải quyền lần đầu).
Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần
đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có
quyền khiếu nại lần hai đến Thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm
quyền giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án

theo quy định của Luật tố tụng hành chính.
Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết
khiếu nại lần hai hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết
thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố
tụng hành chính (Điều 7 Luật khiếu nại 2011 – Trình tự khiếu nại).
(2) Thời hiệu khiếu nại là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành
chính hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính (thời
hiệu khiếu nại được kéo dài gấp 3 lần so với quy định cũ). Trong thời
hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại quy định tại
Điều 28 của Luật này mà khiếu nại lần đầu không được giải quyết
hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà
người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khiếu nại đến người có
thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai; đối với vùng sâu, vùng xa đi
lại khó khăn thì thời hạn có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày
.
2.2. Giải quyết tố cáo trong lĩnh vực đất đai
* Khái niệm
Tố cáo là việc công dân theo thủ tục pháp luật quy định báo cho cơ quan,
tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ


quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của
Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức (Khoản 1
Điều 2 Luật tố cáo 2011).
* Thực trạng tố cáo (TC) thường thể hiện ở các nội dung chủ yếu sau :
+ Thứ nhất, TC cán bộ lợi dụng chức vụ, quyền hạn và lợi dụng các
chương trình, dự án của Nhà nước để bao chiếm ruộng đất, chia chác đất đai,
nhất là đối với chương trình trồng rừng, các dự án phát triển khu dân cư, các dự
án tái định cư.
+ Thứ hai, TC cán bộ cửa quyền, nhũng nhiễu trong việc thực hiện các

thủ tục hành chính về đất đai, như : giao đất; cho thuê đất; cho phép chuyển
nhượng quyền sử dụng đất; cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; không thực
hiện đăng trình tự, thủ tục thu hồi đất, đền bù, hỗ trợ.
+ Thứ ba, TC UBND giao đất trái thẩm quyền; giao đất, cho thuê đất
không đúng đối tượng, không đúng quy hoạch; sử dụng tiền thu từ quỹ đất công
ích (5%) trái quy định của pháp luật.
+ Thứ tư, TC hành vi gian lận trong việc lập phương án bồi thường về đất
đai để tham ô, như lập 2 phương án bồi thường (cho người có đất bị thu hồi
riêng, thanh toán với NN riêng).
+ Thứ năm, TC hành vi trục lợi về đất đai thông qua việc lập phương án
hoặc điều chỉnh phương án quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch điểm dân cư
nông thôn không phù hợp với thực tế, gây xáo trộn không cần thiết đối với đời
sống nhân dân.
* Việc giải quyết tố cáo vi phạm pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai thực
hiện theo quy định của pháp luật về tố cáo (Luật tố cáo 2011).
Trong lĩnh vực quản lý đất đai, thẩm quyền xử lý giải quyết tố cáo sẽ áp
dụng theo quy định tại Điều 13 Luật tố cáo 2011, cụ thể:
+ Chủ tịch UBND cấp xã có thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi
phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức
do mình quản lý trực tiếp.
+ Chủ tịch UBND cấp huyện trở lên có thẩm quyền giải quyết tố cáo
hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của Chủ tịch,
Phó Chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp, người đứng đầu, cấp phó của người
đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp mình và cán bộ, công chức do
mình bổ nhiệm, quản lý trực tiếp.


+ Người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh có thẩm
quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm
vụ, công vụ của người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan chuyên

môn trực thuộc cơ quan mình và cán bộ, công chức do mình bổ nhiệm, quản lý
trực tiếp.
+ Tổng cục trưởng, Cục trưởng và cấp tương đương được phân cấp quản
lý cán bộ, công chức có thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật
trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của người đứng đầu, cấp phó của người
đứng đầu đơn vị thuộc Tổng cục, Cục và cấp tương đương, cán bộ, công chức
do mình bổ nhiệm, quản lý trực tiếp.
+ Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ có thẩm quyền giải quyết tố
cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của
người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan, đơn vị thuộc Bộ, thuộc
cơ quan ngang Bộ và cán bộ, công chức do mình bổ nhiệm, quản lý trực tiếp.
+ Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm
pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của Bộ trưởng, Thứ trưởng,
Thủ trưởng, Phó Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng, Phó Thủ trưởng cơ
quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND và cán bộ, công chức do
mình bổ nhiệm, quản lý trực tiếp.
Đặc biệt, trường hợp tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực
hiện nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức, viên chức có dấu hiệu tội phạm
do cơ quan tiến hành tố tụng giải quyết theo quy định của pháp luật về tố tụng
hình sự . Khác với khiếu nại, pháp luật không quy định về “thời hiệu” đối với
việc tố cáo. Trình tự, thủ tục giải quyết tố cáo và các nội dung khác theo quy
định của pháp luật tố cáo.
3. Những vấn đề pháp lý về xử lý vi phạm pháp luật đất đai
3.1. Các loại vi phạm pháp luật đất đai
a) Hành vi vi phạm pháp luật về đất đai của người sử dụng đất
Các vi phạm của người sử dụng đất rất đa dạng bởi lẽ Luật đất đai có rất
quy định về việc người sử dụng đất được làm những gì, không được làm những
gì, trường hợp nào thực hiện phải xin phép... và nếu người sử dụng đất không
thực hiện đúng những quy định đó thì đều bị coi là có hành vi vi phạm.
Ví dụ:

- Chuyển mục đích sử dụng đất thuộc trường hợp phải xin phép CQNN có thẩm
quyền mà không xin phép.


- Lấn, chiếm đất
- Gây cản trở cho việc sử dụng đất của người khác...
b) Hành vi vi phạm pháp luật về đất đai của người thi hành công vụ trong
lĩnh vực đất đai
Luật đất đai 2013 (Điều 207) chia thành các nhóm hành vi sau:
- Lợi dụng chức vụ, quyền hạn làm trái với quy định của pháp luật trong giao đất,
cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư, chuyển quyền sử dụng đất, thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất,
xác định nghĩa vụ tài chính về đất đai, quản lý hồ sơ địa chính, ra quyết định
hành chính trong quản lý đất đai;
- Thiếu trách nhiệm trong quản lý để xảy ra vi phạm pháp luật về đất đai hoặc có
hành vi khác gây thiệt hại đến tài nguyên đất đai, quyền và nghĩa vụ của người
sử dụng đất;
- Vi phạm quy định về lấy ý kiến, công bố, công khai thông tin; vi phạm quy định
trình tự, thủ tục hành chính; vi phạm quy định về báo cáo trong quản lý đất đai.
Trong bối cảnh tăng cường xảy ra nhiều vi phạm về đất đai, hoạt động
thanh tra được tăng cường, vấn đề công khai thông tin, đảm bảo quyền tiếp cận
của người dân đang được quan tâm, Luật đất đai 2013 đã bổ sung nhóm hành vi
quy định tại điểm c khoản 1 Điều 207 – đây là hành vi vi phạm mới so với Luật
đất đai 2003.
3.2.

đai
đai

Các hình thức trách nhiệm pháp lý với hành vi vi phạm pháp luật đất

a)

Xử lý đối với người sử dụng đất có hành vi vi phạm pháp luật về đất

- Người có hành vi vi phạm pháp luật về đất đai thì tùy theo tính chất,

mức độ vi phạm mà bị xử lý hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự
theo quy định của pháp luật. Người có hành vi vi phạm pháp luật về đất đai mà
gây thiệt hại cho Nhà nước, cho người khác, ngoài việc bị xử lý theo quy định
của pháp luật còn phải bồi thường theo mức thiệt hại thực tế cho Nhà nước hoặc
cho người bị thiệt hại.
- Chủ thể loại trừ: Tổ chức, cá nhân được áp dụng quyền ưu đãi, miễn trừ
dành cho cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự nước ngoài và cơ quan
đại diện của tổ chức quốc tế tại Việt Nam theo quy định của pháp luật không
thuộc đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính.


* Việc truy cứu trách nhiệm hình sự đối với người sử dụng đất có hành vi vi
phạm theo quy định tại Điều 173 (Tội vi phạm các quy định về sử dụng đất đai)
Bộ luật hình sự 1999 sửa đổi năm 2009 – trường hợp hành vi có dấu hiệu cấu
thành tội phạm.
* Việc xử phạt vi phạm hành chính đối với người sử dụng đất có hành vi vi
phạm pháp luật đất đai (các hành vi, hình thức, mức xử phạt) được thực hiện
theo Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 và Nghị định 102/2014/NĐ-CP của
Chính phủ.
- Thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai theo quy
định của Luật Xử lý vi phạm hành chính là 2 năm kể từ ngày có hành vi vi phạm
hành chính được thực hiện. Nếu đã hết thời hạn mới xử lý thì chỉ áp dụng biện
pháp khắc phục hậu quả. Đối với cá nhân đã bị khởi tố, truy tố hoặc đã có quyết
định đưa ra xét xử theo thủ tục tố tụng hình sự nhưng sau đó có quyết định đình

chỉ điều tra hoặc đình chỉ vụ án mà hành vi vi phạm có dấu hiệu vi phạm hành
chính thì thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính là 3 tháng kể từ ngày người có
thẩm quyền xử phạt nhận được quyết định đình chỉ và hồ sơ vụ vi phạm. Trong
thời hạn được quy định mà người có hành vi vi phạm lại có hành vi vi phạm
hành chính về đất đai mới hoặc cố tình trốn tránh, cản trở việc xử phạt thì thời
hiệu xử phạt được tính lại kể từ thời điểm có hành vi vi phạm hành chính mới
hoặc từ thời điểm chấm dứt hành vi trốn tránh, cản trở việc xử phạt.
- Các hình thức xử phạt bao gồm:
+ 2 hình thức xử phạt chính: Cảnh cáo; Phạt tiền (Đối với cùng một hành
vi vi phạm hành chính thì mức phạt tiền đối với tổ chức bằng 02 lần mức phạt
tiền đối với cá nhân).
+ 2 hình thức xử phạt bổ sung: Tước quyền sử dụng giấy phép hoặc đình
chỉ hoạt động trong một thời gian & Tịch thu tang vật, phương tiện được sử
dụng để vi phạm hành chính;
+ Biện pháp khắc phục hậu quả: buộc khôi phục lại tình trạng của đất như
trước khi vi phạm.
- Nguyên tắc:
+ Việc xử phạt vi phạm hành chính phải do người có thẩm quyền thực
hiện theo quy định của Chương III Nghị định 102/2014/NĐ-CP.
+ Một hành vi vi phạm hành chính chỉ bị xử phạt hành chính một lần.
Nhiều người cùng thực hiện một hành vi vi phạm hành chính thì từng người vi
phạm đều bị xử phạt. Một người thực hiện nhiều hành vi vi phạm hành chính thì
bị xử phạt về từng hành vi vi phạm.


+ Hình thức xử phạt chính được áp dụng độc lập; hình thức xử phạt bổ
sung, biện pháp khắc phục hậu quả chỉ được áp dụng kèm theo hình thức xử
phạt chính nếu có quy định.
+ Hình thức, mức độ xử phạt được xác định căn cứ vào tính chất, mức độ
vi phạm, hậu quả của hành vi vi phạm hành chính, nhân thân của người có hành

vi vi phạm hành chính, tình tiết giảm nhẹ, tình tiết tăng nặng.
+ Mức phạt cụ thể đối với một hành vi vi phạm là mức trung bình của
mức xử phạt quy định đối với hành vi đó; nếu vi phạm có tình tiết giảm nhẹ thì
mức tiền phạt có thể giảm xuống mức thấp hơn, nhưng không được giảm quá
mức tối thiểu của mức xử phạt; nếu hành vi vi phạm có tình tiết tăng nặng thì
mức tiền phạt có thể tăng lên cao hơn, nhưng không được vượt quá mức tối đa
của mức xử phạt.
b) Xử lý đối với người thi hành công vụ có hành vi vi phạm pháp luật đất
đai
Điều 207 Luật đất đai 2013 quy định:
Người có hành vi vi phạm pháp luật về đất đai khi thi hành công vụ thì tùy theo
tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình
sự theo quy định của pháp luật.
* Việc truy cứu trách nhiệm hình sự đối với người vi phạm pháp luật đất đai khi
thực thi công vụ trong lĩnh vực đất đai theo quy định tại Điều 174 (Tội vi phạm
các quy định về quản lý đất đai) Bộ luật hình sự 1999 sửa đổi năm 2009 –
trường hợp hành vi có dấu hiệu cấu thành tội phạm.
* Việc xử lý kỷ luật đối với người vi phạm pháp luật đất đai khi thực thi công vụ
trong lĩnh vực đất đai theo quy định của Luật cán bộ, công chức 2008.
Người bị kỷ luật, tùy theo tính chất và mức độ vi phạm sẽ bị áp dụng một trong
các hình thức kỷ luật sau :
- Khiển trách
- Cảnh cáo
- Cách chức
- Bãi nhiệm - Khiển trách
- Cảnh cáo
- Cách chức
- Hạ bậc lương

- Giáng chức
- Buộc thôi việc
Thời hiệu xử lý kỷ luật là 24 tháng, kể từ thời điểm có hành vi vi phạm.
Thời hạn xử lý kỷ luật (khoảng thời gian từ khi phát hiện hành vi vi phạm đến
khi có quyết định xử lý kỷ luật của cấp có thẩm quyền) là không quá 2 tháng,
trường hợp phức tạp có thể kéo dài nhưng không quá 4 tháng.
Nếu bị Tòa án kết án bằng bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật thì
cán bộ, công chức thôi giữ chức vụ; nếu bị phạt tù, không được hưởng án treo
thì đương nhiên bị thôi việc.