Tóm tắt luận án Tiến sĩ Quản lý công: Nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN TOÀN THẮNG

NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH

TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI, 2018


Công trình được hoàn thành tại:
HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
1. PGS.TS. Vũ Đức Đán
2. PGS.TS. Nguyễn Thị Thu Vân
Phản biện 1:

Phản biện 2:

Phản biện 3:

Luận án được bảo vệ trước Hội đồng đánh giá luận án cấp Học
viện địa điểm tầng ..... nhà ..... Học viện Hành chính Quốc gia

Thời gian:

Vào hồi giờ ngày

tháng

năm 2018

Có thể tìm hiểu luận án tại thư viện Quốc gia Việt nam
hoặc thư viện của Học viện Hành chính Quốc gia


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Cải cách hành chính nhà nước hướng tới xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của
dân, do dân và vì dân là một mục tiêu quan trọng được ghi nhận trong các nghị quyết của Đảng. Từ
Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật
Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 với hai trọng tâm là xây dựng thể chế kinh tế
thị trường định hướng XHCN và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân dân,
do nhân dân và vì nhân dân; đến Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 về Chiến lược cải cách
tư pháp đến năm 2020. Muốn xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn thiện thì một trong những vấn
đề đặt ra là cần phải có cơ chế, biện pháp hữu hiệu nhằm hạn chế tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo,
không phù hợp, vi hiến và trái pháp luật của các văn bản quy phạm pháp luật. Bên cạnh các hoạt
động nghiệp vụ như thẩm định, thẩm tra, rà soát, hệ thống hoá thì hoạt động kiểm tra văn bản QPPL
giữ vai trò rất quan trọng.
Thực tế, công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trong thời gian qua cho thấy, bên cạnh
những kết quả đã đạt được trong công tác xây dựng và ban hành văn bản nói chung, đã phát hiện
nhiều văn bản QPPL do HĐND và UBND các cấp ban hành nhưng có sự vi phạm các quy định về
thẩm quyền, nội dung trái pháp luật, gây hậu quả (có trường hợp là nghiêm trọng) về mặt vật chất,
vi phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, làm tổn hại uy tín của các cơ quan nhà nước

và làm giảm hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước.
Xuất phát từ những yêu cầu khách quan ở trên, nghiên cứu sinh lựa chọn: “Nâng cao chất
lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh” làm đề tài nghiên cứu
Luận án tiến sĩ chuyên ngành quản lý công.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
2.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích của luận án là thông qua việc phân tích cơ sở khoa học về chất lượng kiểm tra và xử
lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh, đánh giá thực trạng về chất lượng kiểm tra và xử
lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh từ năm 2003 đến nay, luận án sẽ xây dựng các luận
cứ khoa học và thực tiễn nhằm nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của
HĐND và UBND cấp tỉnh, góp phần làm hoàn thiện và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà
nước.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện mục đích nghiên cứu nói trên, Luận án tập trung giải quyết một số nhiệm vụ sau
đây:
- Tổng quan tình hình nghiên cứu trong nước và ngoài nước liên quan đến văn bản QPPL và
chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh.
- Nghiên cứu những vấn đề lý luận về văn bản QPPL do HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành;
lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL làm cơ sở cho việc nghiên cứu chất lượng của hoạt động
kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh.
- Phân tích cơ sở lý luận của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL là một trong những
hoạt động quản lý nhà nước, bằng việc làm rõ khái niệm kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, thẩm
quyền, quy trình, thủ tục thực hiện, nội dung của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL; chất
lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, yêu cầu đảm bảo chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL
của chính quyền cấp tỉnh.
- Nghiên cứu làm rõ thực tiễn hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và
UBND cấp tỉnh để đưa ra nhận xét về những kết quả cũng như hạn chế trong công tác kiểm tra và

1

xử lý văn bản QPPL ở cấp tỉnh; thực trạng chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của chính
quyền cấp tỉnh, chỉ ra những nguyên nhân của các kết quả và hạn chế, bất cập ảnh hưởng đến chất
lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh;
- Xác định phương hướng và đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động kiểm
tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh trong thời gian tới.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận án là chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL
của HĐND và UBND cấp tỉnh.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Đây là đề tài nghiên cứu có nội dung rộng, khá phức tạp. Trong giới hạn của luận án này, tác
giả tập trung nghiên cứu chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và
UBND cấp tỉnh ở Việt Nam, theo đó, tập trung nghiên cứu việc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do
HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành không mở rộng nghiên cứu hoạt động kiểm tra, xử lý của
HĐND và UBND cấp tỉnh đối với văn bản của cấp dưới trong phạm vi tỉnh. Về thời gian, giới hạn
nghiên cứu trong khoảng thời gian từ năm 2003 đến năm 2016.
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
4.1. Phương pháp luận
Để giải quyết những nhiệm vụ đặt ra, đề tài được thực hiện dựa trên phương pháp luận
nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác - Lênin, quan điểm
của Đảng và Nhà nước ta về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN), về kiểm
soát quyền lực nhà nước, về hoàn thiện pháp luật trong nhà nước pháp quyền XHCN.
4.2. Cách tiếp cận nghiên cứu
- Tiếp cận hệ thống và liên ngành khoa học xã hội
- Tiếp cận định tính
- Tiếp cận thực tiễn:
- Tiếp cận lịch sử:
4.3. Phương pháp nghiên cứu
- Phương pháp phân tích

- Phương pháp tổng hợp và hệ thống hoá
- Phương pháp thống kê
- Phương pháp so sánh
5. Đóng góp mới về khoa học của luận án
- Thứ nhất, luận án khái quát và cung cấp cho người đọc thông tin về tình hình nghiên cứu
liên quan đến đề tài ở trong nước và ngoài nước; cung cấp thông tin mang tính tổng hợp về những
vấn đề lý luận liên quan đến chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản. Khái niệm chất lượng, tiêu chí để
xác định chất lượng của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản.
- Thứ hai, luận án đã cung cấp thông tin mang tính tổng hợp về thực trạng chất lượng hoạt động
kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh giai đoạn 2003 - 2016.
- Thứ ba, luận án đã xây dựng các giải pháp nhằm đảm bảo chất lượng hoạt động kiểm tra và xử
lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
6.1. Ý nghĩa lý luận
Luận án góp phần làm rõ thêm chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền (Nhà nước
thượng tôn pháp luật), theo đó, hoạt động ban hành pháp luật phải chuẩn mực, phải bị kiểm soát và
bị tác động để đảm bảo chuẩn mực. Luận án góp phần định hình và chuẩn hoá các tiêu chuẩn để
đánh giá chất lượng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh. Luận án

2


cũng góp phần làm rõ cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản và các cách thức đảm bảo việc kiểm tra, xử lý
được thực hiện hiệu quả. Luận án cũng đã góp phần gợi mở về những vấn đề mang tính nguyên tắc
về yêu cầu và cách thức đánh giá chất lượng công tác kiểm tra, hậu quả của việc xử lý đối với việc
thực hiện trách nhiệm xử lý văn bản.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Luận án góp phần làm tăng sự quan tâm của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với
công tác ban hành văn bản QPPL của địa phương.
Luận án có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong quá trình giảng dạy và học tập tại

các trường, học viện chuyên ngành quản lý công, hành chính học, luật học. Ngoài ra, luận án còn có
ý nghĩa tham khảo đối với các cán bộ, công chức làm công tác ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản
QPPL của cơ quan nhà nước.
7. Các câu hỏi và giả thuyết nghiên cứu của luận án
Câu hỏi nghiên cứu của Luận án là những định hướng cho nghiên cứu, xác định giới hạn
nghiên cứu và làm cơ sở cho việc trả lời các vấn đề đang đặt ra. Trong phạm vi và giới hạn của luận
án, tác giả luận án nhận thấy giả thuyết khoa học của luận án được đặt ra để tìm cách trả lời các câu
hỏi nghiên cứu nói trên, tập trung vào các vấn đề:
- Khái niệm chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp Tỉnh? Nội
dung chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh là gì? Chất lượng
kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh phụ thuộc vào những yếu tố nào?
Kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh được vận hành theo nguyên tắc
thực tiễn nào?
Giả thuyết nghiên cứu: kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh là hoạt
động được tiến hành bởi các chủ thể có thẩm quyền theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành, theo thủ tục, nguyên tắc nghiêm ngặt
để nhằm phát hiện những văn bản ban hành trái pháp luật, không đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp,
tính thống nhất; xử lý trách nhiệm về mặt pháp luật và chính trị đối với các chủ thể vi phạm quy
định về ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương. Chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản
QPPL của HĐHN và UBND cấp tỉnh là những chuẩn mực để đánh giá công tác kiểm tra, xử lý văn
bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh. Có nhiều yếu tố tác động, ảnh hưởng đến chất lượng
kiểm tra, xử lý văn bản QPPL như yếu tố pháp lý, yếu tố kinh tế- xã hội, yếu tố con người…
- Thực trạng chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh như
thế nào? Những vấn đề còn tồn tại trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của
HĐND và UBND cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay và nguyên nhân?
Giả thuyết nghiên cứu: Hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp
tỉnh chưa được chú trọng đúng mức; Sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong hoạt
động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL chưa tốt; Việc xử lý các văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp
hiến,bất hợp pháp, bất thống nhất chưa nghiêm, còn mang tính hình thức; Đội ngũ công chức thực
hiện hoạt động kiểm tra còn thiếu về số lượng và chưa đảm bảo chất lượng về chuyên môn nghiệp

vụ, phương pháp và kỹ thuật kiểm tra, kinh phí …cũng cần được giải quyết thấu đáo.
- Giải pháp để nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND
cấp tỉnh hiện nay là gì?
Giả thuyết nghiên cứu: các giải pháp tổng thể sẽ phải được tiến hành bao gồm các vấn đề
mang tính định hướng trong chủ trương của Đảng và được thể chế hoá thành pháp luật - theo đó,
hoàn thiện quy định pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh; xây
dựng các tiêu chí về chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL; giải pháp về năng lực, trình độ của
đội ngũ chuyên gia kiểm tra, xử lý vi phạm trong hoạt động ban hành văn bản QPPL…

3


8. Kết cấu của Luận án
Luận án được xây dựng phù hợp với mục đích, nhiệm vụ và phạm vi nghiên cứu, được bố
cục như sau:
Ngoài phần Mở đầu; Kết luận; Danh mục tài liệu tham khảo, các phụ lục, nội dung luận án
được chia làm 4 chương:
Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu
Chương 2. Những vấn đề lý luận về chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND
và UBND cấp tỉnh
Chương 3. Thực trạng về chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND
cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay
Chương 4. Quan điểm và giải pháp nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL
của HĐND và UBND cấp tỉnh ở Việt Nam

4


CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
1.1. Tình hình nghiên cứu trong nước và ngoài nước

1.1.1. Tình hình nghiên cứu trong nước
1.1.1.1. Nghiên cứu về hoạt động ban hành văn bản QPPL
Trước tiên là những giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật của Học viện Chính
trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, Trường Đại học Luật Hà Nội và Khoa Luật, Đại học Quốc
gia Hà Nội. Tháng 8 năm 2009, Bộ Tư pháp đã tổ chức Hội thảo khoa học và thực tiễn: “Nhận diện
các đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật”. Bàn sâu về khái niệm văn bản, phải kể đến bài
viết của PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật; Bài viết Văn bản quy
phạm pháp luật và quy định của luật thực định Việt Nam về văn bản quy phạm pháp luật của tác giả
Nguyễn Minh Đoan và GS.TS. Phạm Hồng Thái đã thể hiện quan điểm của mình trong bài viết
“Văn bản quy phạm pháp luật và pháp luật về văn bản quy phạm pháp luật”, ….
1.1.1.2. Nghiên cứu liên quan đến kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp
tỉnh
- Các công trình nghiên cứu liên quan đến yêu cầu đối với hệ thống pháp luật và chất lượng
văn bản quy phạm pháp luật
Công trình nghiên cứu của GS.TS. Lê Minh Tâm, Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp
luật Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn.
Cuốn Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh xây dựng Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan, “Xây dựng và hoàn thiện
pháp luật nhằm đảm bảo phát triển bền vững ở Việt Nam hiện nay”của PGS.TS. Nguyễn Văn
Động, “Bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật Việt Nam” của GS.TS. Phan Trung Lý,
Tác giả Đỗ Đức Hồng Quang trong bài viết “Quan điểm và tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành
văn bản quản lý nhà nước ” …..
- Nghiên cứu liên quan đến hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật
Trực tiếp đề cập đến hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL là giáo trình Xây dựng văn
bản pháp luật của Trường đại học Luật Hà Nội. Đề tài “Cơ chế kiểm tra văn bản QPPL - Thực
trạng và giải pháp hoàn thiện” do Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp thực hiện năm 2004,
“Hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp Bộ” là đề
tài luận văn thạc sỹ của tác giả Nguyễn Văn Tuấn (năm 2010), Đoàn Thị Tố Uyên với đề tài “Kiểm
tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay” (năm 2012),.….
- Nghiên cứu liên quan đến chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND

cấp Tỉnh
TS. Đồng Ngọc Ba có bài “Thực trạng và một số giải pháp nâng cao chất lượng công tác
kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay”, bài viết “Đặc điểm, bản chất, vai trò
và các yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng của công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật”
của đồng tác giả Hoàng Linh Càm và Nguyễn Thu Hoài, bài viết “Một số giải pháp nâng cao chất
lượng công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ nội
vụ” của tác giả Vũ Tiến Dũng, bài viết “Nâng cao chất lượng công tác xây dựng, kiểm tra văn bản
quy phạm pháp luật” của Nguyễn Thị Quỳnh Hoa tỉnh Sơn La, “Vai trò của công tác kiểm tra, rà
soát, hệ thống hóa văn bản QPPL trong việc bảo đảm tính thống nhất, hiệu lực của hệ thống văn
bản QPPL trên địa bàn tỉnh” của tác giả Hoàng Trọng Hùng đề cập đến vấn đề của Đăklắk, “Căn
cứ pháp lý - Cơ sở để kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật” của Nguyễn Thị Vân Anh tỉnh Nam Định,
….
1.1.2. Tình hình nghiên cứu ở ngoài nước
Sách Cải cách cơ chế kiểm tra tính hợp pháp của các văn bản hành chính ở Trung Quốc của

5


tác giả Meng Sheng do Đinh Văn Minh và Nguyễn Văn Toàn biên dịch từ tiếng Pháp (Nxb. Chính
trị Quốc gia, lưu hành nội bộ, 2008). Sách Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp của Martine
Lombard, Giáo sư Trường Đại học Tổng hợp Panthéon-Assas và GillesDumont, Giáo sư Trường
Đại học Luật và Kinh tế Limoges, do Nxb. Tư pháp phát hành (năm 2007) là tài liệu đầy đủ và chi
tiết nhất về sự hình thành và phát triển của hệ thống pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp,
Những vấn đề cơ bản của luật pháp Mỹ (fundamentals of American law) của tác giả
Alan.B.Morrison chủ biên, Nxb Chính trị quốc gia (2007), phần Luật Hành chính (tr.202-205), Sách
“Analyse D’ impact Resglementaire” của L.Moktar, B.Jessica của trường đại học Quesbec, Pháp,
2015.“Kiểm tra pháp lý: các vấn đề thực tế của lý thuyết và thực hành” của tác giả D.B. Gorokhov,
V.I. Radchenko, N.N. Chernogor và cộng sự; Nhà xuất bản của Viện Luật Quốc tế, Chernogor.
Moscow năm 2010, “Kiểm tra trong lập pháp: lý thuyết và phương pháp” (Мониторинг в
правотворчестве: теория и методология) của tác giả Yu.G. Arzamasov, Ya.E. Nakonechny,

NXB Moscow: Izdatelstvo MGTU N.E. Bauman. 2009... ….
1.2. Nhận xét tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến đề tài luận án
1.2.1. Những vấn đề đã được nghiên cứu làm rõ mà luận án sẽ kế thừa
Các công trình nghiên cứu nói trên đã làm rõ được những vấn đề cơ bản về lý luận liên quan
đến văn bản QPPL như: kiểm soát quyền lực nhà nước; vai trò của văn bản QPPL; hoạt động giám
sát tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản QPPL; vấn đề xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật
trong nhà nước pháp quyền. Luận án sẽ kế thừa, tiếp thu có chọn lọc những luận giải về khái niệm
văn bản QPPL; kết quả nghiên cứu về thực trạng hoạt động kiểm tra văn bản QPPL; tiếp thu thành
quả nghiên cứu liên quan đến cơ chế xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản QPPL nói chung
và cơ chế kiểm tra văn bản QPPL là hoạt động đúng đắn nhằm bảo đảm tính khách quan, hợp hiến,
hợp pháp, thống nhất, phù hợp, đồng bộ của văn bản QPPL nói chung và văn bản của HĐND và
UBND cấp tỉnh nói riêng.
1.2.2. Những vấn đề liên quan đến đề tài của luận án còn chưa được thống nhất, làm rõ
mà luận án tiếp tục nghiên cứu
Luận án tiếp tục nghiên cứu, làm sáng tỏ hơn khái niệm văn bản QPPL, khái niệm kiểm tra và
xử lý văn bản QPPL (phân biệt với các khái niệm khác có liên quan như giám sát, kiểm sát, thẩm
định, rà soát…); Xây dựng các tiêu chuẩn đánh giá nội dung kiểm tra tính hợp hiến, tính hợp pháp
và tính thống nhất của văn bản QPPL do cấp tỉnh ban hành để làm cơ sở cho việc kiểm tra và xử lý
các văn bản QPPL;
Xây dựng khái niệm chưa được thống nhất, làm rõ đó là: khái niệm chất lượng kiểm tra văn
bản; xây dựng các tiêu chí để đánh giá chất lượng của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL; các
yếu tố tác động, các biện pháp bảo đảm cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và
UBND cấp tỉnh có chất lượng.
Luận án sẽ nghiên cứu, đánh giá về thực trạng chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản
QPPL theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, chỉ ra những nguyên nhân có được kết quả và
nguyên nhân dẫn đến những hạn chế của thực trạng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của chính quyền
cấp tỉnh trong thời gian qua.
Trên cơ sở đó, luận án sẽ đề ra các giải pháp có tính tổng thể, toàn diện nhằm nâng cao chất
lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh.
Tiểu kết Chương 1

Việc nghiên cứu liên quan đến hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và
UBND cấp tỉnh đã được các tác giả trong nước, ngoài nước đề cập ở những mức độ khác nhau.
Những nội dung đã được nghiên cứu, làm rõ thể hiện trong các công trình nghiên cứu trong nước và
nước ngoài như nội dung lý luận về văn bản QPPL, văn bản QPPL của chính quyền địa phương, ý

6


nghĩa của kiểm tra, xử lý văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL của chính quyền địa phương
nói riêng;.... vấn đề xác lập tiêu chí để đánh giá chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL là nội
dung có thể coi là mới, cần được bàn luận một cách đầy đủ, sâu sắc.
Chương 1 luận án đã tập hợp các công trình nghiên cứu trong nước và ngoài nước, tập trung trên
các lĩnh vực liên quan: nghiên cứu về văn bản QPPL, nghiên cứu về tính hoàn thiện của hệ thống pháp
luật, nghiên cứu về kiểm tra , xử lý văn bản QPPL… Trên cơ sở nghiên cứu này, luận án chỉ ra những
nội dung đã được làm rõ, thống nhất về lý luận và thực tiễn. Và cũng trên cơ sở tham khảo, tiếp thu kết
quả của những nghiên cứu này, luận án xác định hướng nghiên cứu một cách rõ ràng: tập trung làm rõ
những vấn đề còn chưa thống nhất thậm chí mâu thuẫn về quan điểm; xây dựng những khái niệm mới
hoặc luận bàn về những vấn đề cấp thiết cần được xác lập về vấn đề chất lượng kiểm tra và xử lý văn
bản QPPL; sự cần thiết của việc nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và
UBND cấp tỉnh.

7


CHƯƠNG 2. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHẤT LƯỢNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH
2.1. Khái quát về văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh
2.1.1. Khái niệm văn bản QPPL
Theo Điều 2 Luật BHVBQPPL năm 2015: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa

quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong
Luật này. Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình
thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật”[126].
Quy phạm pháp luật được giải thích là “quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung,được áp dụng
lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính
nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà
nước bảo đảm thực hiện” (khoản 1 Điều 3)[132]. So với các định nghĩa ở các luật trước, có thể thấy quy
định này đã xác định rất rõ ràng, chặt chẽ QPPL và tính đến tình huống sẽ xảy ra trong thực tế điều
chỉnh pháp luật.
2.1.2. Văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh
Từ những phân tích, làm rõ khái niệm văn bản QPPL ở trên, có thể định nghĩa về văn bản
QPPL của chính quyền cấp tỉnh như sau: “Văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh là văn bản
có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục theo
quy định của pháp luật, để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý ở tỉnh
hoặc thành phố trực thuộc trung ương; có tính bắt buộc phải thi hành”.
2.2. Kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh
2.2.1. Kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh
2.2.1.1. Khái niệm kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh
i) Kiểm tra văn bản QPPL
Có thể định nghĩa về kiểm tra văn bản QPPL như sau: “Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
là việc xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản quy
phạm pháp luật được kiểm tra và xử lý văn bản trái pháp luật”.
ii) Kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh
Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh là việc cơ quan có thẩm
quyền theo quy định của pháp luật xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính
thống nhất của văn bản QPPL do HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành và xử lý văn bản nếu có vi
phạm”.
2.2.1.2. Nguyên tắc kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh
Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh phải tuân theo các
nguyên tắc sau:

Trước hết, bảo đảm tính toàn diện, kịp thời, khách quan, công khai, minh bạch.
Thứ hai, bảo đảm đúng thẩm quyền và thủ tục. Nếu quá trình kiểm tra phát hiện có vi phạm
về thẩm quyền và thủ tục thì việc kiểm tra bị vô hiệu.
Thứ ba, kết hợp giữa việc kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền với việc tự kiểm tra của
cơ quan, người ban hành văn bản.
Thứ tư, bảo đảm sự phối hợp giữa các cơ quan có liên quan.
2.2.1.3. Nội dung kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh
Nội dung của kiểm tra văn bản QPPL là tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của
văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh và kể cả thể thức văn bản.

8


i) Xét về tính hợp hiến: Kiểm tra tính hợp hiến là việc đánh giá, xem xét và đưa ra kết luận về
tính phù hợp với Hiến pháp của văn bản.
ii) Xét về tính hợp pháp: Tính hợp pháp là yêu cầu mà pháp luật quy định bắt buộc đối với một
VBQPPL.
iii) Xét về tính thống nhất của văn bản: Một trong những yếu tố đảm bảo tính hợp hiến cũng
như tính hợp pháp của văn bản do HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành là văn bản đó phải đảm bảo
tính thống nhất với các văn bản pháp luật khác.
2.2.1.4. Phương thức tiến hành kiểm tra văn bản QPPL
Theo quy định tại Điều 106 Nghị định 34/2016/NĐ-CP thì phương thức kiểm tra VBQPPL
bao gồm: Tự kiểm tra văn bản và kiểm tra văn bản theo thẩm quyền[40].
Thứ nhất, phương thức tự kiểm tra văn bản của cơ quan ban hành văn bản QPPL: Phương
thức này nhằm nâng cao trách nhiệm của cơ quan ban hành VBQPPL.
Thứ hai, phương thức kiểm tra văn bản theo thẩm quyền, bao gồm ba khía cạnh: Kiểm tra văn
bản do cơ quan, người ban hành văn bản gửi đến; kiểm tra văn bản khi nhận được yêu cầu, kiến
nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân phản ánh về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật và kiểm tra
văn bản theo địa bàn tại cơ quan ban hành văn bản, chuyên đề, ngành, lĩnh vực.
2.2.1.5. Chủ thể kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh

Một là, cơ quan trung ương: Bộ trưởng Bộ Tư pháp thực hiện thẩm quyền kiểm tra văn
bản theo quy định và giúp Thủ tướng Chính phủ kiểm tra: nghị quyết của Hội đồng nhân dân,
quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa
phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản
lý nhà nước.
Hai là, HĐND và UBND cấp tỉnh có trách nhiệm tự kiểm tra VBQPPL do mình ban hành và
kiểm tra VBQPPL do HĐND và UBND cấp dưới ban hành. Khi phát hiện văn bản quy phạm pháp
luật do mình ban hành nếu có dấu hiệu trái pháp luật thì Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân có trách
nhiệm tự mình bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản (Điều 167)[126].
2.2.1.6. Quy trình kiểm tra VBQPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh
i) Quy trình tự kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
Thông thường, quy trình tự kiểm tra VBQPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh được thực hiện
như sau:
Bước một, gửi văn bản tự kiểm tra đi.
Bước hai, nhận văn bản tự kiểm tra.
Bước ba, tiến hành tự kiểm tra.
Bước bốn, lãnh đạo của cơ quan tự kiểm tra văn bản có trách nhiệm xem xét báo cáo đã nhận,
họp, quyết định các phương án và báo cáo lại với cơ quan có thẩm quyền kiểm tra về kết quả tự
kiểm tra và kiến nghị xử lý VBQPPL có nội dung trái pháp luật (nếu có).
ii) Quy trình kiểm tra văn bản theo thẩm quyền
Quy trình kiểm tra văn bản theo thẩm quyền được áp dụng cho văn bản của HĐND và UBND
cấp tỉnh[40]:
Bước 1: Tiếp nhận văn bản thuộc đối tượng kiểm tra do cơ quan, người có thẩm quyền ban
hành gửi tới.
Bước 2: Thủ trưởng cơ quan kiểm tra văn bản phân công người kiểm tra văn bản.
Bước 3: Người kiểm tra văn bản tiến hành xem xét, đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp, tính
thống nhất của văn bản được kiểm tra
Bước 4: Báo cáo kết quả kiểm tra văn bản và đề xuất hướng xử lý.
Bước 5: Kết luận kiểm tra văn bản.

9


Bước 6: Trường hợp cơ quan, người đã ban hành văn bản không xử lý văn bản trái pháp luật
hoặc cơ quan kiểm tra văn bản không nhất trí với kết quả xử lý thì cơ quan kiểm tra văn bản trình
cơ quan, người có thẩm quyền xem xét, xử lý theo quy định.
iii) Quy trình kiểm tra văn bản theo địa bàn, chuyên đề, ngành, lĩnh vực
Quy trình kiểm tra văn bản theo địa bàn, được thực hiện các bước sau:
Bước 1: Khi phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, ảnh hưởng lớn đến kinh tế - xã hội,
nếu thấy cần thiết, cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản quyết định thành lập Đoàn kiểm
tra văn bản theo địa bàn tại cơ quan ban hành văn bản.
Bước 2: Đoàn kiểm tra tiến hành kiểm tra, kết luận, kiến nghị hoặc báo cáo cơ quan, người
có thẩm quyền xem xét, kiến nghị việc xử lý văn bản trái pháp luật; đồng thời kiến nghị xem xét
trách nhiệm của cơ quan, người xây dựng, ban hành văn bản trái pháp luật;
Bước 3: Trường hợp thành lập Đoàn kiểm tra liên ngành để kiểm tra văn bản theo địa bàn thì
cơ quan có văn bản được kiểm tra phối hợp với cơ quan chủ trì kiểm tra chuẩn bị Điều kiện cần
thiết phục vụ Đoàn kiểm tra và thực hiện kế hoạch kiểm tra theo quy định.
2.2.2. Xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh
2.2.2.1. Khái niệm xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh
“Xử lý VBPL của HĐND và UBND cấp tỉnh là hoạt động của cơ quan nhà nước và cá nhân
có thẩm quyền trong việc áp dụng biện pháp tác động đối với văn bản QPPL của HĐND và UBND
cấp tỉnh đã ban hành vi phạm các yêu cầu được xác định thông qua kiểm tra văn bản”.
2.2.2.2. Nội dung xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh
Theo quy định của pháp luật hiện hành thì có 2 hình thức xử lý, đó là xử lý đối với văn bản
trái pháp luật và xử lý đối với người đã ban hành văn bản trái pháp luật đó.
2.2.2.3. Chủ thể xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh
i)Về nguyên tắc, các chủ thể có thẩm quyền kiểm tra cũng là chủ thể có thẩm quyền xử lý văn
bản. Tuy nhiên, cũng không hoàn toàn luôn như vậy. Điều 118 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP
thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp sẽ trình Thủ tướng Chính phủ xử lý văn bản trái pháp luật, bao gồm các
vấn đề liên quan đến văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành như sau:

- Đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ: Quyết định trái pháp luật do Ủy ban
nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành.
- Đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ: Nghị quyết trái pháp luật của Hội đồng nhân
dân cấp tỉnh, Hội đồng nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, đồng thời đề nghị Ủy ban
thường vụ Quốc hội bãi bỏ.
Ngoài ra, Bộ trưởng Bộ tư pháp cũng có quyền:
- Trình Thủ tướng Chính phủ quyết định đình chỉ việc thi hành nghị quyết trái pháp luật do
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Hội đồng nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành liên
quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước;
- Trình Thủ tướng Chính phủ quyết định đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ
quyết định trái pháp luật do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh
tế đặc biệt ban hành liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước;
ii) Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ khác cũng có thẩm quyền trình Thủ tướng Chính
phủ quyết định:
- Đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ nghị quyết trái pháp luật của Hội đồng nhân
dân cấp tỉnh, Hội đồng nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành về ngành, lĩnh vực
do mình phụ trách, đồng thời đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ;
- Đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định trái pháp luật của Ủy ban
nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành về ngành, lĩnh
vực do mình phụ trách.

10


2.2.2.4. Quy trình và biện pháp xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND có dấu hiệu vi
phạm
i) Cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản gửi kết luận kiểm tra cho Bộ trưởng, Thủ trưởng
cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Hội đồng nhân dân hoặc Chủ tịch Ủy ban
nhân dân nơi có văn bản được kiểm tra để chỉ đạo, tổ chức việc xử lý văn bản theo quy định.
ii) Trường hợp phát hiện văn bản được kiểm tra có nội dung trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng

chéo với văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn được ban hành sau văn bản được kiểm tra hoặc không
hợp lý, khả thi, không phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội; một phần hoặc toàn bộ văn bản làm
căn cứ ban hành văn bản được kiểm tra đã được thay thế, sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, đình chỉ thi hành
hoặc ngưng hiệu lực bằng văn bản khác của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, dẫn đến nội dung của
văn bản không còn phù hợp với pháp luật hiện hành thì trong kết luận kiểm tra, cơ quan kiểm tra
văn bản kiến nghị cơ quan ban hành văn bản thực hiện việc rà soát, xử lý theo quy định.
iii) Căn cứ vào nội dung trái pháp luật và mức độ thiệt hại trên thực tế do văn bản trái pháp
luật gây ra, người kiểm tra văn bản kiến nghị cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật
phải kịp thời áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả do việc ban hành và thực hiện văn bản trái
pháp luật gây ra.
2.2.3. Ý nghĩa của kiểm tra, xử lý VBQPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh
Một là, hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh góp phần bảo đảm
tính hợp hiến, hợp pháp và tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật.
Hai là, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh có ý nghĩa quan
trọng trong việc duy trì trật tự quản lý nhà nước, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của công dân,
tổ chức, tập thể ở địa phương.
Ba là, kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh góp phần nâng cao chất lượng
quy trình xây dựng, ban hành văn bản của chính quyền địa phương.
Bốn là, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền địa phương có ý nghĩa quan trọng
trong việc bảo đảm tính khả thi của văn bản, giúp cho các văn bản được áp dụng một cách hiệu quả
vào thực tiễn theo đúng định hướng mà tỉnh mong muốn.
2.3. Chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh
2.3.1. Khái niệm, đặc điểm chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND
cấp tỉnh
2.3.1.1. Chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản
“Chất lượng công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân
và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là tổng hợp, thống nhất các thuộc tính, giá trị đặc trưng, bản chất của
hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
cấp tỉnh, phản ánh khả năng đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ của công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy
phạm pháp luật theo quy định của pháp luật”.

2.3.1.2. Đặc điểm chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản
i) Chất lượng được đo bởi sự thỏa mãn nhu cầu.
ii) Chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản là một yếu tố luôn luôn biến động theo thời gian, không
gian, hoàn cảnh kinh tế - xã hội của địa phương.
iii) Chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND tỉnh gắn với mọi đặc tính
của đối tượng kiểm tra (Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh và UBND cấp tỉnh) và nhu cầu của đối
tượng bị tác động của văn bản (cá nhân, tổ chức có /không có nhu cầu phải xem xét tính hợp pháp,
hợp lý của các văn bản) và các cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền (sự quan tâm của Bộ,
ngành đối với văn bản của chính quyền địa phương; …).

11


iv) Chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản có thể được công bố rõ ràng dưới dạng các qui định,
tiêu chí nhưng cũng có những khi không thể miêu tả rõ ràng, chỉ có thể cảm nhận hoặc có khi chỉ
phát hiện trong quá trình sử dụng.
2.3.1.3. Chủ thể đánh giá chất lượng công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh
Chủ thể đánh giá chất lượng của công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và
UBND cấp tỉnh là các thiết chế xã hội khác như Mặt trận tổ quốc, hệ thống cơ quan truyền thông và
cá nhân công dân.
2.3.2. Tiêu chí đánh giá chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh
i) Thứ nhất, kiểm tra văn bản QPPL đảm bảo tính kịp thời.
ii) Thứ hai, kiểm tra văn bản QPPL đảm bảo tính toàn diện.
iii) Thứ ba, kiểm tra văn bản QPPL đảm bảo tính chính xác, đúng pháp luật.
iv) Thứ tư, Xử lý văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật đảm bảo tính kịp thời, áp dụng
đúng biện pháp,các khuyến nghị mà cơ quan kiểm tra văn bản đưa ra.
2.3.3. Cách thức đánh giá chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND
cấp tỉnh

Một số hình thức sau đây có thể sử dụng để do lường chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản:
i) Thông qua hình thức phân tích báo cáo hàng năm và báo cáo định kỳ
ii) Thông qua khảo sát trắc nghiệm
iii) Thông qua phản hồi tích cực của xã hội
2.4. Những yếu tố tác động đến chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và
UBND cấp tỉnh
2.4.1. Yếu tố pháp lý
- Phải quy định đầy đủ về đối tượng kiểm tra (những loại văn bản nào?); về thẩm quyền kiểm
tra, xử lý (cơ quan có quyền kiểm tra, xử lý tương ứng đối với từng loại văn bản); về nguyên tắc
kiểm tra, xử lý; nội dung, hình thức kiểm tra, xử lý văn bản.
- Phải quy định đầy đủ, chi tiết về tiêu chí để đánh giá văn bản (tiêu chí về tính hợp pháp và
đặc biệt là tiêu chí về tính hợp lý.
- Hệ thống pháp luật phải quy định rõ trình tự, thủ tục của việc kiểm tra, xử lý.
2.4.2. Năng lực của chủ thể kiểm tra
Năng lực thể hiện dưới hai góc độ: một là, bộ máy đủ năng lực (có cơ quan chuyên trách, có
bộ phận chuyên môn, có đủ số lượng người thực hiện nhiệm vụ kiểm tra văn bản) và hai là, năng
lực chuyên môn của người có thẩm quyền hoặc của đội ngũ tham mưu, tư vấn về xử lý văn bản.
Bên cạnh đó, vấn đề năng lực của cán bộ kiểm tra văn bản là yếu tố quan trọng chi phối, tác
động trực tiếp đến khả năng kiểm tra và xử lý văn bản của cơ quan có thẩm quyền.
2.4.3. Yếu tố kinh tế - xã hội
Bất kỳ hoạt động xã hội nói chung, hoạt động quyền lực nhà nước nói riêng, đều gắn với điều
kiện kinh tế xã hội. Kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh không nằm ngoài
nguyên lý ấy. Điều kiện kinh tế - xã hội là nền tảng cơ sở trên đó ý thức xã hội (ý thức chính trị, ý
thức pháp luật…) được hình thành và phát triển.
Tiểu kết chương 2
VBQPPL là phương tiện thiết yếu và có hiệu quả giúp cho chính quyền địa phương nói
chung, chính quyền cấp tỉnh nói riêng thực hiện quyền hành pháp ở địa phương, đảm bảo cho việc
quản lý toàn diện trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội.

12

Trong quá trình ban hành văn bản QPPL, HĐND và UBND cấp tỉnh cũng không tránh khỏi
những sai sót. Việc kiểm tra VBQPPL chính là đảm bảo cho việc phát hiện ra những sai sót, đánh
giá và xem xét về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của VBQPPL nhằm có các biện pháp
xử lý kịp thời.
Công tác kiểm tra, xử lý văn bản đòi hỏi phải có chất lượng, mới mang đến giá trị tác động
tích cực cho các quan hệ xã hội được điều chỉnh và làm lành mạnh hoá môi trường pháp lý của địa
phương.

13


CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG CHẤT LƯỢNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY
PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN
CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
3.1. Chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp
tỉnh
3.1.1. Chất lượng kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh
3.1.1.1. Chất lượng kiểm tra thể hiện thông qua tính toàn diện của hoạt động kiểm tra.
- Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền
Từ năm 2003 đến hết tháng 3/2013, trên tổng số 2.353.490 văn bản đã tiếp nhận, các Bộ,
ngành (bao gồm cả Bộ Tư pháp) đã kiểm tra văn bản của địa phương là 2.310.228 văn bản (văn bản
QPPL là 232.709 văn bản, chiếm 10% tổng số văn bản)[29]; Năm 2014, trên cơ sở văn bản do các
cơ quan ban hành gửi đến, các Bộ, cơ quan ngang Bộ (bao gồm cả Bộ Tư pháp) kiểm tra được
7.393 văn bản (trong đó có 7.036 văn bản QPPL)[30]; Năm 2015, trên cơ sở văn bản do các cơ
quan ban hành gửi đến, các Bộ, cơ quan ngang Bộ (bao gồm cả Bộ Tư pháp) kiểm tra được 6.005
văn bản (trong đó có 5.858 văn bản QPPL)[31].
- Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật theo hình thức tự kiểm tra
Từ năm 2003 đến hết tháng 3/2013 các địa phương tự kiểm tra được 3.655.149 văn bản (văn

bản QPPL là 212.622 văn bản, chiếm khoảng 5,8% tổng số văn bản các địa phương)[29]; Năm
2014, các địa phương tự kiểm tra được 1.253.419 văn bản (trong đó có 41.401 văn bản QPPL)[30];
Năm 2015, các địa phương tự kiểm tra được 103.328 văn bản (trong đó có 28.694 văn bản QPPL)[31].
- Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật theo địa bàn và chuyên đề
Trong năm 2014, một số Bộ như Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Xây dựng, Bộ Lao động Thương binh và Xã hội …và nhiều địa phương như Hà Nội, TP Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Cao
Bằng… đã chú trọng tổ chức thực hiện kiểm tra văn bản trực tiếp tại các cơ quan, đơn vị do mình
quản lý và kiểm tra theo chuyên đề, tập trung vào các lĩnh vực: Tài nguyên - môi trường, thương
mại, xây dựng, giáo dục - đào tạo, dân tộc, văn hóa, y tế…
- Kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin
Năm 2016, kết quả kiểm tra văn bản trong lĩnh vực nội vụ do Bộ nội vụ tiến hành ở một số địa
phương như sau: đã kiểm tra văn bản QPPLdo HĐND, UBND tỉnh Hà Giang ban hành là 24 văn
bản (trong đó có 20 văn bản được ban hành bằng hình thức văn bản QPPL và 04 văn bản được ban
hành bằng hình thức văn bản hành chính)...
3.1.1.2. Chất lượng kiểm tra văn bản thông qua tính kịp thời của hoạt động kiểm tra
Việc kiểm tra không đầy đủ văn bản QPPL tiếp nhận được cũng thường xuyên xảy ra, điều này
thể hiện ở tỷ lệ văn bản được kiểm tra còn thấp so với văn bản tiếp nhận được để kiểm tra. Năm 2008,
Cục Kiểm tra văn bản QPPL - Bộ Tư pháp tiếp nhận 4.646 văn bản quy phạm pháp luật, đã phân loại
và giao kiểm tra 2.025 văn bản, đã kiểm tra được 1.968 văn bản (đạt 43,58%); Năm 2009, nhận được
4005 văn bản, đã phân loại và giao kiểm tra 1.908 văn bản, đã kiểm tra được 1.291 văn bản (đạt
32,23%); Năm 2010, nhận được 4.109 văn bản, đã kiểm tra được 2.131 văn bản (đạt 51%); Năm
2011, nhận được 4.219 văn bản, đã kiểm tra được 1.774 văn bản (đạt 42,04%). Những năm gần đây,
tỷ lệ kiểm tra được có nâng lên, khoảng hơn 70%. Như vậy, còn một lượng lớn văn bản QPPL đã bị
bỏ lọt, không hoặc chậm được kiểm tra[187, tr.100-101].
3.1.1.3. Chất lượng kiểm tra thông qua tính chính xác, đúng pháp luật
Qua kiểm tra, các cơ quan có thẩm quyền đã phát hiện ra những văn bản có nội dung và hình
thức trái với quy định của pháp luật. Các vi phạm được phát hiện rất cụ thể, chính xác.

14

- Việc tuân thủ các quy định trong quá trình kiểm tra
Qua khảo sát thực tế cho thấy, nhiều văn bản đã không được gửi đến cơ quan có thẩm quyền
để kiểm tra theo quy định. Ngoài ra, cơ quan có thẩm quyền kiểm tra còn phải tự khai thác, tự tìm
kiếm văn bản QPPL thuộc thẩm quyền kiểm tra của mình trên internet để phục vụ việc kiểm tra văn
bản.
- Việc thông qua các phương thức và kỹ thuật kiểm tra
Nhìn chung công tác tự kiểm tra đã được chú trọng thực hiện ở hầu hết các bộ, ngành, địa
phương. Có thể nói, công tác tự kiểm tra văn bản QPPL được thực hiện với kết quả năm sau cao
hơn năm trước cả về số lượng và chất lượng nên có nhiều chuyển biến tích cực.
3.1.2. Chất lượng xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh
- Chất lượng xử lý văn bản QPPL thông qua tính kịp thời
Từ năm 2003 đến hết tháng 3/2013, trên cơ sở các văn bản đã phát hiện có dấu hiệu vi phạm
các điều kiện về tính hợp pháp của văn bản (30.115văn bản), các Bộ, ngành và địa phương đã xử lý
cụ thể như sau: Đã xử lý xong 29.227 văn bản, chiếm 97% tổng số văn bản có dấu hiệu vi phạm
(trong đó có 4.351 văn bản sai về kỹ thuật trình bày văn bản đã được cơ quan ban hành rút kinh
nghiệm, còn lại 24.840 văn bản được xử lý theo quy định của pháp luật); Còn 888 văn bản trái pháp
luật đã được đưa vào kế hoạch để xử lý theo quy định và hiện đang được cơ quan ban hành văn bản
nghiên cứu, xử lý[29]. Năm 2014, các Bộ, cơ quan ngang Bộ và địa phương đã xử lý được 8.360
văn bản (trong đó có 7.159 văn bản đã được xử lý theo quy định của pháp luật, còn lại là số văn bản
sai về kỹ thuật trình bày văn bản đã được cơ quan ban hành văn bản xem xét, rút kinh nghiệm); còn
1.319 văn bản trái pháp luật đã được đưa vào kế hoạch để xử lý và hiện đang được cơ quan ban
hành văn bản nghiên cứu để xử lý theo quy định [29], năm 2015 tổng số văn bản QPPL vi phạm đã
kiến nghị xử lý là 2.274, đã xử lý xong 2.214[30].
- Chất lượng xử lý văn bản QPPL thông qua các biện pháp được áp dụng, các khuyến nghị
mà cơ quan kiểm tra văn bản đưa ra.
Việc xử lý có thể bằng các yêu cầu điều chỉnh văn bản cho phù hợp hoặc rút kinh nghiệm,
hoặc khuyến nghị tăng cường kiểm tra, xử lý văn bản thường xuyên hơn; khuyến nghị về việc nâng
cao trình độ của đội ngũ cán bộ làm công tác ban hành văn bản.
3.1.3. Thực trạng các yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của
HĐND và UBND cấp tỉnh

3.1.3.1. Yếu tố thể chế:
Theo luận án “Hoàn thiện quy trình ban hành và thực hiện văn bản quy phạm pháp luật của
chính quyền địa phương cấp tỉnh”, qua khảo sát thực tiễn các địa phương,cho thấy như sau: Do
chưa có một VBQPPL quy định thống nhất về việc xây dựng và ban hành VBQPPL của các cấp
CQĐP, nên để xác lập một quy trình hợp lý cho hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL, một số
địa phương, mà chủ yếu là UBND đã chủ động ban hành ra những quy định với nhiều hình thức để
quản lý công tác soạn thảo văn bản QPPL ở địa phương. Các địa phương dù đã hình thành được quy
trình ban hành VBQPPL, nhưng nội dung các bước trong quy trình ở mỗi địa phương không thống
nhất. [148, tr.77 - 78].
3.1.3.2. Yếu tố nguồn nhân lực
i) Việc kiện toàn tổ chức bộ máy
Trong nhiều năm, các cơ quan từ Trung ương đến địa phương đều đã dành sự đầu tư cần thiết
cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản. Đến năm 2014, công tác xây dựng tổ chức, bố trí biên chế để
thực hiện công tác kiểm tra văn bản QPPL tiếp tục được nhiều Bộ, ngành và địa phương quan tâm,
tạo điều kiện củng cố, kiện toàn. Ở cấp Bộ, tổ chức pháp chế đã được bố trí biên chế phù hợp để giúp
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thực hiện việc kiểm tra văn bản.
ii) Chất lượng nguồn nhân lực

15


Đội ngũ cán bộ kiểm tra ngày càng được nâng cao trình độ chuyên môn và có tinh thần trách
nhiệm hơn với công việc.
iii) Việc bố trí biên chế và kinh phí thực hiện
Ngoài đội ngũ cán bộ công chức được giao nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản, các Bộ, cơ quan
ngang Bộ và địa phương đã chú trọng củng cố, phát triển đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản để
huy động các chuyên gia có trình độ, kinh nghiệm trong các lĩnh vực chuyên môn khác, xây dựng
mạng lưới cộng tác viên ở nhiều ngành, lĩnh vực khác nhau góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả
trong công tác kiểm tra văn bản.
iv)Về công tác tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ

Trong năm 2014, một số Bộ, cơ quan ngang Bộ và địa phương đã quan tâm việc tổ chức tập
huấn cho cán bộ, công chức và cộng tác viên làm công tác kiểm tra văn bản tại các Bộ, ngành, địa
phương cấp huyện, cấp xã và công chức làm công tác pháp chế các sở, ngành, qua đó, đã đôn đốc,
hướng dẫn triển khai thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản, tháo gỡ các khó khăn, vướng mắc
trong việc thực hiện nhiệm vụ, đồng thời, phổ biến, trao đổi các kinh nghiệm nhằm nâng cao kỹ
năng, nghiệp vụ phát hiện và xử lý văn bản quy phạm pháp luật.…
v) Về chế độ chính sách và các điều kiện khác đảm bảo cho công tác kiểm tra văn bản
Với sự ra đời của Thông tư số 122/2011/TTLT-BTP-BTC ngày 17/8/2011 của Bộ Tài chính
và Bộ Tư pháp, quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí bảo đảm cho
công tác kiểm tra, xử lý, rà soát và hệ thống hóa văn bản QPPL, mức hỗ trợ kinh phí đã được nâng
lên đáng kể. Đối với các địa phương, quý IV hàng năm các Sở, Ban, Ngành trên cơ sở dự kiến
Chương trình xây dựng văn bản của địa phương do mình chủ trì soạn thảo, đã tiến hành lập dự toán
kinh phí phục vụ cho công tác soạn thảo, kiểm tra, rà soát văn bản. Sở Tài chính tổng hợp chung các
Sở, ngành và báo cáo UBND thành phố. Trên cơ sở đó, UBND thành phố trình HĐND quyết định
Dự toán ngân sách năm tới tại kỳ họp.
Tuy nhiên, chế độ kinh phí được quy định tại Thông tư liên tịch số 122/TTLT-BTC-BTP ngày
17/8/2011 của Bộ Tài chính và Bộ Tư pháp hướng dẫn việc quản lý và sử dụng kinh phí đảm bảo
cho công tác kiểm tra văn bản QPPL quá thấp, chưa xứng với tầm quan trọng của công tác xây
dựng, ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Cơ chế tài chính, chế độ bồi dưỡng và mức chi
như hiện nay chưa phù hợp với thực tế, bên cạnh đó cũng không có chế độ nhằm động viên, khuyến
khích, hỗ trợ cho người làm công tác kiểm tra.
3.2. Nhận xét về chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh
3.2.1. Những kết quả đã đạt được
3.2.1.1. Nhà nước và địa phương đã quan tâm kiện toàn thể chế làm cơ sở cho hoạt động kiểm
tra, xử lý văn bản QPPL nói chung, trong đó có văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh
Trong thời gian qua, UBND và HĐND các tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương đã tích
cực xây dựng hoàn thiện thể chế, tạo lập khung pháp lý phục vụ cho hoạt động kiểm tra văn bản
QPPL của địa phương ngày càng đi vào nền nếp và ổn định
3.2.1.2. Chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND ngày càng được
nâng lên

Qua các số liệu tổng kết ở trên, cho phép khẳng định rằnghoạt động kiểm tra, xử lý văn bản
QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh có chuyển biến theo hướng tích cực: năm sau tăng hơn so với
năm trước. Nếu đánh giá một cách cơ học, thì tỷ lệ tăng cho thấy sự tích cực từ góc độ của việc
kiểm tra (nhưng sẽ là không tích cực nếu xét dưới góc độ của chất lượng ban hành văn bản). Chất
lượng tăng lên cả về số việc và cách xử lý văn bản.

16


3.2.1.3. Đã thực hiện nghiêm túc thủ tục xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND có dấu
hiệu trái pháp luật
Nhiệm vụ chủ yếu của cơ quan kiểm tra văn bản QPPL là tổ chức kiểm tra, phát hiện dấu hiệu
trái pháp luật của văn bản QPPL, ra thông báo, đề xuất, kiến nghị xử lý văn bản; cơ quan ban hành
văn bản tự xử lý và thông báo kết quả xử lý đến cơ quan kiểm tra; đôn đốc, nắm tình hình, theo dõi
kết quả xử lý những văn bản đó nhằm đạt được mục đích cuối cùng là những văn bản trái pháp luật
phải được kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, bãi bỏ và đính chính văn bản,
bảo đảm tính hợp Hiến, hợp pháp, thống nhất và đồng bộ của hệ thống pháp luật.
3.2.1.4. Các điều kiện đảm bảo cho hoạt động kiểm tra ngày càng đáp ứng với nhu cầu thực
tế
Xuất phát từ nhận thức được tầm quan trọng của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL, các bộ,
cơ quan ngang bộ, các cơ quan nhà nước địa phương đã quan tâm và đầu tư hơn về kinh phí cũng
như xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra văn bản QPPL. Với sự ra đời của Thông
tư số 122/2011/TTLT-BTP-BTC ngày 17/8/2011, quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và
quyết toán kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra, xử lý, rà soát và hệ thống hóa văn bản QPPL,
mức hỗ trợ kinh phí đã được nâng lên đáng kể.
3.2.2. Những hạn chế về chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND
cấp tỉnh
Mặc dù có được những kết quả khả quan trên đây, nhưng khi nghiên cứu, tìm hiểu sâu từ thực
tiễn cho thấy hoạt động xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh vẫn còn nhiều hạn chế.
3.2.2.1. Nhiều trường hợp văn bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật chưa được các cơ quan

tiến hành xử lý.
Thực tế thời gian qua cho thấy, cơ quan có thẩm quyền tiến hành hoạt động kiểm tra đã phát
hiện khá nhiều văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, đã gửi thông báo đến cơ quan ban hành để
tự xử lý theo quy định. Nhưng nhiều văn bản QPPL chưa được cơ quan ban hành tự kiểm tra, xử lý
kịp thời sau khi nhận được thông báo của cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản.
3.2.2.2. Còn tồn tại tình trạng không tuân thủ nghiêm chỉnh quy định của pháp luật về thủ tục
xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật
Trên thực tế, việc theo dõi quá trình xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật của cơ
quan kiểm tra văn bản QPPL đối với cơ quan ban hành chưa chặt chẽ.
Vi phạm thủ tục xử lý văn bản trái pháp luật còn được biểu hiện thông qua việc cơ quan ban
hành văn bản không báo cáo cơ quan kiểm tra về tình hình xử lý văn bản bất hợp pháp đó.
3.2.2.3. Chưa truy cứu trách nhiệm pháp lý cơ quan, người có thẩm quyền trong việc ban
hành, tham mưu ban hành văn bản QPPL trái pháp luật và cơ quan, người có thẩm quyền có hành
vi vi phạm pháp luật trong việc xử lý văn bản QPPL
Có thể nói, đây là điểm yếu nhất và "nhạy cảm" nhất của hoạt động xử lý văn bản QPPL hiện
nay. Trong quá trình kiểm tra và xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật, cơ quan kiểm tra
đã gửi thông báo kiến nghị cơ quan ban hành văn bản QPPL tự xử lý trong thời hạn 30 ngày theo
quy định của pháp luật nhưng nhiều bộ, tỉnh, thành phố không thực hiện, thực hiện nhưng không
đúng hoặc thực hiện nhưng quá thời hạn trên đây.
3.2.2.4. Sự phối hợp giữa cơ quan kiểm tra với cơ quan ban hành văn bản QPPL cũng như
với cộng tác viên chưa chặt chẽ
Sự hỗ trợ, phối hợp của các cơ quan ban hành văn bản đối với cơ quan kiểm tra văn bản cũng
là điều kiện thuận lợi góp phần nâng cao hiệu quả cho công tác kiểm tra văn bản QPPL. Mặc dù
vậy, có một địa phương, do chưa nhận thức được đầy đủ tầm quan trọng của công tác kiểm tra nên
trên thực tế chưa đôn đốc sát sao, chỉ đạo cấp dưới triển khai tốt công tác này; việc gửi văn bản đến

17


cơ quan có thẩm quyền kiểm tra chưa kịp thời và chưa đúng pháp luật, ví dụ ở Nghệ An, Thành phố

Hồ Chí Minh, Bình Thuận....
Bên cạnh các cơ quan đã chủ động sử dụng đội ngũ cộng tác viên một cách có hiệu quả, nhiều
tổ chức pháp chế bộ, ngành và cơ quan Tư pháp địa phương chưa quan tâm và tận dụng được đội
ngũ này, trong khi đó số cán bộ chuyên trách còn thiếu, đa phần là hoạt động kiêm nhiệm.
3.2.2.5. Đội ngũ thực hiện công tác kiểm tra, xử lý văn bản mặc dù đã được nhà nuớc và các
địa phương quan tâm, nhưng vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu
Kiểm tra, xử lý văn bản là công việc phức tạp, khó khăn, việc xử lý văn bản đòi hỏi phải có
chuyên môn sâu và có bản lĩnh nghề nghiệp, trong khi đội ngũ công chức tư pháp một số địa
phương còn hạn chế về nghiệp vụ, lúng túng trong việc phân biệt giữa văn bản quy phạm pháp luật
và văn bản hành chính cá biệt; chưa có kinh nghiệm trong việc kiến nghị biện pháp xử lý văn bản,
việc bồi dưỡng, tập huấn nâng cao năng lực cho công chức chưa được thực hiện thường xuyên và
hiệu quả; chính sách, chế độ thu hút, đãi ngộ cho đội ngũ làm công tác văn bản còn hạn chế, chưa
khuyến khích được cán bộ toàn tâm, toàn lực với công việc.
3.3. Nguyên nhân của thực trạng chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND
và UBND cấp tỉnh
Những kết quả đã đạt được cũng những hạn chế trong kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của
HĐND và UBND ở nước ta những năm qua cho được phân tích trên đây đề xuất phát từ những
nguyên khách quan cũng như chủ quan nhất định.
3.3.1. Nguyên nhân của những kết quả
3.3.1.1. Do có sự chỉ đạo, điều hành sát sao của cơ quan có thẩm quyền trong công tác ban
hành văn bản
Không thể phủ nhận vai trò lãnh đạo, chỉ đạo nghiêm túc, thường xuyên của Bộ tư pháp đối
với công tác kiểm tra, xử lý văn bản.
Ở địa phương, đó là sự sát sao của UBND các Tỉnh trong việc chỉ đạo, điều hành công tác ban
hành văn bản cũng như triển khai công tác kiểm tra hoạt động ban hành văn bản theo cơ chế tự
kiểm tra và kiểm tra theo chức năng.
3.3.1.2.Việc đầu tư của cơ quan quản lý tư pháp Trung ương cho đội ngũ nhân sự thực hiện
nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản
Trong thời gian qua Bộ Tư pháp đã chủ trì tổ chức các lớp tập huấn nghiệp vụ về công tác
kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản cho các công chức làm công tác này tại các cơ quan cấp Bộ

và địa phương (năm 2015 tổ chức 02 lớp tập huấn nghiệp vụ); phối hợp chặt chẽ với các Bộ, ngành
trong việc tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ về công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa, hợp nhất văn
bản QPPL, cử nhiều lượt lãnh đạo, công chức của Bộ tham gia tập huấn nghiệp vụ cho các bộ,
ngành. Ngoài ra, Bộ Tư pháp đã tổ chức tọa đàm trao đổi kinh nghiệm về kỹ năng rà soát thường
xuyên, rà soát văn bản QPPL theo chuyên đề, lĩnh vực, địa bàn, hệ thống hóa văn bản QPPLvới sự
tham gia của đại diện tổ chức pháp chế các Bộ, ngành, địa phương và đại diện một số đơn vị thuộc
Bộ trực tiếp làm công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật để trao đổi kinh nghiệm
về kỹ năng rà soát thường xuyên, rà soát văn bản QPPL theo chuyên đề, lĩnh vực, địa bàn, hệ thống
hóa văn bản QPPL theo quy định tại Nghị định số 16/2013/NĐ-CP và Thông tư số 09/2013/TTBTP.
3.3.1.3. Do sự nỗ lực của đội ngũ cán bộ làm công tác kiểm tra, xử lý văn bản
Một cách logic, với khối lượng văn bản được ban hành ngày càng nhiều, trong điều kiện ngân
sách nhà nước hạn chế, thu nhập thấp, áp lực từ nhiều phía ngày càng gia tăng, việc đạt được thành
tựu về kiểm tra và xử lý văn bản kể trên không thể phủ nhận sự nỗ lực của các cơ quan, các công
chức thực hiện nhiệm vụ tham mưu, trực tiếp kiểm tra, xử lý văn bản.

18


3.3.1.4. Pháp luật ngày càng được bổ sung, hoàn chỉnh hơn
Dù chưa phải là một hệ thống quy phạm hoàn thiện về ban hành văn bản, về kiểm tra và xử lý văn
bản, song các quy định pháp luật từ Trung ương đến địa phương thời gian qua đã ngày càng phát
triển theo chiều hướng tích cực, quy định rõ hơn, thống nhất hơn và phù hợp hơn.
3.3.2. Nguyên nhân của những hạn chế về chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của
HĐND và UBND cấp tỉnh
3.3.2.1.Sự bất cập của hệ thống quy định pháp luật
i) Nhiều quy định của pháp luật chưa cụ thể, còn có mâu thuẫn, chồng chéo gây khó khăn cho
địa phương trong công tác xây dựng, kiểm tra văn bản.
Sự thiếu đồng bộ, cụ thể của quy định pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL là một
nguyên nhân cơ bản dẫn tới những hạn chế trong công tác này.
ii) Chưa xây dựng, ban hành được Bộ Tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động kiểm tra văn

bản nói chung và kiểm tra văn bản QPPL do HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành
Hiện nay, chưa có quy định về tiêu chí cụ thể để đánh giá chất lượng kiểm tra văn bản (tính
đầy đủ, kịp thời của hoạt động kiểm tra; việc bỏ sót nội dung, văn bản trái pháp luật…). Chính vì
thế, dù văn bản được kiểm tra kịp thời hay không, bị bỏ lọt, không được kiểm tra hay nội dung trái
pháp luật bị bỏ sót (mặc dù đã được kiểm tra) thì cũng chưa có quy định làm căn cứ để đánh giá.
iii) Pháp luật chưa có quy định về thời hạn phải kiểm tra văn bản QPPL sau khi nhận được
văn bản do cơ quan ban hành gửi đến. Trong thực tế công tác kiểm tra nhiều khi còn chậm, thậm
chí có văn bản phải bốn, năm năm sau (có văn bản được ban hành từ năm 2004 đến 2010) mới được
kiểm tra trong khi đáng lẽ phải kiểm tra ngay để hạn chế hậu quả nếu có.
iv) Chưa phân biệt rõ việc tự kiểm tra và kiểm tra theo thẩm quyền. Ở thời điểm trước 2016,
trách nhiệm của cơ quan, cá nhân ban hành cũng như cơ quan kiểm tra, người kiểm tra văn bản
chưa rõ trong Nghị định 40/2010/NĐ-CP nên vai trò công tác kiểm tra còn mờ nhạt, sai phạm thì
cũng không ai chịu trách nhiệm và cũng chưa có ai bị xử lý vì ban hành văn bản trái pháp luật [96,
tr.57].
3.3.2.2. Thiếu một cơ chế tài phán ngoài hệ thống dẫn đến tình trạng kém hiệu quả trong xử
lý văn bản quy phạm pháp luật và truy cứu trách nhiệm pháp lý cơ quan ban hành văn bản quy
phạm pháp
Theo cơ chế hành chính của nước ta, hiện nay không chỉ có một cơ quan mà có rất nhiều cơ
quan có thẩm quyền kiểm tra đối với văn bản QPPL. Hơn nữa, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL
nói chung, của HĐND và UBND cấp tỉnh nói riêng từ trước đến nay không phải là một thiết chế
mang tính tài phán, nên trường hợp cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản cho rằng một văn bản
nào đó trái pháp luật mà cơ quan, cá nhân ban hành văn bản đó khẳng định là đúng pháp luật thì
cũng rất khó xử lý.
Hiện nay, cơ chế kiểm tra tính hợp pháp của các văn bản QPPL do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ
quan ngang bộ và địa phương ban hành ở nước ta vẫn không thực sự có thay đổi lớn trong quy định
của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008. Tại các Điều 90, 91 Luật Ban hành văn bản QPPL
năm 2008, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ (có sự tham gia của Bộ Tư pháp) có thẩm quyền kiểm
tra, xử lý văn bản QPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành có dấu hiệu trái pháp luật; các bộ,
cơ quan ngang bộ có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật của
ngành mình hoặc lĩnh vực được giao quản lý. Tương tự nguyên tắc này được áp dụng cho cả địa

phương. Điều đáng tiếc là trong cơ chế đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của các văn bản QPPL chưa
có những quy định về quyền của người dân được đòi hỏi, xem xét, đánh giá về tính hợp pháp của
văn bản QPPL
Vai trò của Tòa án hành chính chưa thực sự được phát huy khi việc kiểm tra các văn bản quy
phạm hành chính không được thực hiện.

19


3.3.2.3.Do điều kiện kinh tế - xã hội chưa tương thích với yêu cầu của chất lượng kiểm tra, xử
lý văn bản
i) Tổ chức bộ máy phục vụ công tác kiểm tra, giám sát văn bản của HĐND và UBND cấp
tỉnh còn chưa đáp ứng yêu cầu
Ở địa phương còn đến từ sự thiếu đồng bộ của cơ quan kiểm tra, rà soát văn bản tại địa
phương.
Trình độ của đội ngũ cán bộ thực hiện hoạt động kiểm tra văn bản QPPL hiện nay còn yếu
(nhất là ở địa phương) chưa đáp ứng yêu cầu công việc được giao.
ii) Về tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ và phối hợp trong công tác kiểm tra văn bản:nội dung
các lớp tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ đôi lúc còn sơ sài, hình thức, chưa có nhiều đổi mới về cách
thức tổ chức dẫn đến nhàm chán, lặp đi lặp lại các vấn đề cũ, chưa bám sát thực tiễn, nặng về lí
thuyết…
iii) Về hệ cơ sở dữ liệu phục vụ kiểm tra văn bản: Theo quy định tại Nghị định số
40/2010/NĐ-CP và Điều 15 Thông tư số 20/2010/TT-BTP, thì các bộ, cơ quan ngang bộ có trách
nhiệm xây dựng Hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra văn bản QPPL. Tuy nhiên, đến nay,
hầu như chưa có bộ, cơ quan ngang bộ nào đã xây dựng hoàn thiện được Hệ cơ sở dữ liệu này.
3.3.2.4. Nguyên nhân từ nhận thức và ý thức của các bên liên quan
Có thể khẳng định rằng nhận thức của những cán bộ, công chức kiểm tra và nhận thức của
lãnh đạo cơ quan ban hành văn bản QPPL về vai trò của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL chưa
cao. Đây là một trong những nguyên nhân cơ bản làm cho kiểm tra văn bản QPPL chưa đạt kết quả
cao trong thời gian qua.

Ngoài ra, các cơ quan ban hành văn bản QPPL cũng rơi vào tình trạng thờ ơ hoặc có thực hiện
nhưng cũng còn mang tính hình thức.
Nhiều địa phương quá chậm trong việc xử lý văn bản QPPL vi phạm mặc dù Cục Kiểm tra
văn bản QPPL của Bộ Tư pháp đã gửi thông báo khá lâu cho cơ quan ban hành, nhưng các địa
phương thường không trả lời hoặc trả lời dưới dạng “đang trong quá trình xem xét, xử lý và chưa có
kết quả xử lý cuối cùng”.
Tiểu kết chương 3
Để đánh giá đầy đủ, khách quan về công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của UBND và
HĐND cấp tỉnh cần phải có được cái nhìn tổng thể về tổ chức bộ máy, về thể chế, tình hình thực
tiễn trong công tác này cũng như xem xét đến các điều kiện, phương tiện đảm bảo cho công tác
kiểm tra, xử lý văn bản. Có thể đánh giá thực trạng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của
UBND và HĐND cấp tỉnh trong thời gian qua trên các mặt hoạt động của công tác này như sau: các
địa phương đã xây dựng và từng bước kiện toàn bộ máy, biên chế cho công tác kiểm tra văn bản
QPPL, các địa phương đã chủ động xây dựng và hoàn thiện thể chế về kiểm tra văn bản QPPL.
Mặc dù, đã có các Nghị định, Thông tư quy định về công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL
và các văn bản chỉ đạo của địa phương, nhưng công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do HĐND
và UBND cấp tỉnh ban hành tại các địa phương vẫn còn gặp nhiều khó khăn, vướng mắc do các văn
bản nêu trên chưa quy định đầy đủ căn cứ pháp lý ban hành văn bản; thẩm quyền ban hành văn bản
(cả thẩm quyền hình thức và nội dung), những vướng mắc này tạo nên những khó khăn và ảnh
hưởng đến chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL của HĐND và
UBND cấp tỉnh nói riêng.

20


CHƯƠNG 4. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG KIỂM TRA
VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QPPL CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
VÀ UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM
4.1. Quan điểm nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và
UBND cấp tỉnh

Quan điểm:
Thứ nhất, việc nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do
HĐND và UBND các cấp nói chung và văn bản QPPL do HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành, cần
xuất phát từ yêu cầu xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân dân,
do nhân dân, vì nhân dân.
Thứ hai, việc nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do
QPPL do HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành cần gắn chặt với yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp
luật, nâng cao vai trò quản lý nhà nước của chính quyền địa phương.
Thứ ba, tăng cường sự quan tâm, lãnh đạo của Đảng, sự kiểm tra, giám sát của Nhà nước và
xã hội trong việc kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HđND và UBND cấp tỉnh.
Thứ tư, việc nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do
HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành cần xuất phát từ thực trạng về những tồn tại, hạn chế, bất cập
trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trên địa bàn trong thời gian qua.
Phương hướng:
- Hoàn thiện quy định pháp luật về đối tượng, nội dung, thẩm quyền của hoạt động kiểm tra
và xử lý văn bản QPPL để phù hợp với điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa
cũng như đáp ứng các yêu cầu trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế.
- Xây dựng cơ chế kiểm tra thực sự có hiệu quả, từ khâu phát hiện, tiếp nhận văn bản đến
khâu xử lý và công bố kết quả xử lý văn bản QPPL. Trong đó không chỉ chú trọng cơ chế kiểm tra
từ phía các cơ quan nhà nước mà phải huy động được sự tham gia của các cá nhân, tổ chức và toàn
xã hội. Theo đó, mọi người dân đều có quyền và tích cực tham gia vào việc phát hiện, yêu cầu xử
lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý;
- Xây dựng, kiện toàn bộ máy về cơ cấu, điều kiện và cách thức làm việc đối với các cơ quan
chức năng thực hiện nhiệm vụ kiểm tra và xử lý văn bản QPPL cho hợp lý, khoa học và hiện đại;
- Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL bảo đảm
có năng lực, trình độ và phẩm chất đạo đức.
4.2. Giải pháp nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và
UBND cấp tỉnh
4.2.1.Hoàn thiện thể chế pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL
4.2.1.1. Cụ thể hóa các quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL

Đối với UBND cấp tỉnh, Luật Ban hành văn bản QPPL 2015 đã sửa đổi theo hướng chỉ trao
thẩm quyền cho UBND tỉnh ban hành văn bản QPPL với hình thức Quyết định, loại bỏ hình thức
Chỉ thị vì xét về bản chất, hình thức Chỉ thị là hình thức văn bản được sử dụng để UBND chỉ đạo,
điều hành quản lý nên không phù hợp khi đặt ra các QPPL.
4.2.1.2. Hoàn thiện quy trình kiểm tra và xử lý văn bản QPPL nhằm đảm bảo việc kiểm tra, xử
lý kịp thời, có hiệu quả và theo quy trình chặt chẽ, thống nhất trên toàn quốc
Pháp luật hiện hành chưa có quy định về thời hạn tự kiểm tra văn bản QPPL đối với cơ quan
có thẩm quyền cũng như đơn vị thực hiện việc tự kiểm tra. Vì vậy, trên thực tế, có cơ quan tiến
hành kiểm tra ngay sau khi nhận được văn bản QPPL, có những cơ quan tiến hành kiểm tra sau
nhiều ngày, thậm chí sau nhiều năm văn bản mới được kiểm tra.
Nghị định số 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ không quy định về trình tự, thủ tục kiểm tra, xử

21


lý văn bản QPPL được ban hành theo thủ tục rút gọn. Theo tác giả, dù văn bản QPPL được ban
hành theo thủ tục thông thường hay thủ tục rút gọn thì cơ quan ban hành vẫn phải bảo đảm tính
hợp pháp, tính hợp lý của văn bản đó.
4.2.1.3. Xây dựng và hoàn thiện bộ tiêu chí đánh giá chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL
của HĐND và UBND cấp tỉnh
Trong phạm vi nghiên cứu của mình, tác giả đề cập đến các tiêu chí sau đây:
i) Việc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh bảo đảm được tính toàn
diện, kịp thời, khách quan, công khai, minh bạch, đúng pháp luật.
ii) Xử lý văn bản trái pháp luật đảm bảo tính nghiêm túc, sự thẩm định khoa học.
iii) Xử lý đúng, kịp thời người tham mưu, người ban hành văn bản trái pháp luật.
iv) Bảo đảm được sự phối hợp giữa các cơ quan có liên quan.
4.2.1.4. Quy định rõ các biện pháp trách nhiệm đối với chủ thể vi phạm trong việc xử lý, ban
hành hoặc tham mưu ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban
nhân dân cấp tỉnh
- Quy định rõ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đồng thời trách nhiệm của các cơ quan có

thẩm quyền kiểm tra, xử lý, cũng như các cơ quan có trách nhiệm phối hợp thực hiện công tác
kiểm tra văn bản QPPL, có cơ chế kỷ luật, khen thưởng công minh và kịp thời;
- Bên cạnh việc xử lý đối với cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật, cũng cần
xem xét đến trách nhiệm của cơ quan, người có trách nhiệm kiểm tra văn bản về việc: không thực
kiểm tra theo đúng thời gian quy định, không phát hiện và áp dụng biện pháp xử lý kịp thời và triệt
để gây thêm hậu quả từ việc tồn tại của văn bản trái pháp luật trên thực tế.
4.2.1.5. Trao thẩm quyền xử lý văn bản QPPL cho Tòa án hành chính
Hiện nay, pháp luật của Việt Nam chưa trao thẩm quyền xử lý một cách trực tiếp và cụ thể
đối với văn bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật cho Tòa án nhân dân, cụ thể là Tòa hành chính.
Theo tác giả, pháp luật nên quy định thẩm quyền của Tòa hành chính trong việc xử lý văn bản
QPPL có dấu hiệu trái pháp luật.
4.2.2. Xây dựng, kiện toàn tổ chức bộ máy của các cơ quan chức năng, nâng cao chất lượng
đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL bảo đảm có năng lực, trình
độ và phẩm chất đạo đức
4.2.2.1. Về bộ máy
i) Các Bộ, ngành và cơ quan Tư pháp địa phương cũng phải xây dựng, kiện toàn bộ máy tổ
chức của mình để đảm bảo tính đồng bộ.
ii) Xây dựng cơ chế phối hợp giữa các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong quá trình kiểm
tra và xử lý văn bản QPPL.
iii) Tăng cường mối liên hệ giữa kiểm tra, xử lý văn bản QPPL với quá trình xây dựng, rà
soát, hệ thống hóa và theo dõi thi hành pháp luật.
4.2.2.2. Về nhân sự
Xây dựng đội ngũ công chức thực hiện kiểm tra, xử lý văn bản QPPL đủ về số lượng và có
năng lực nghề nghiệp, đáp ứng các điều kiện, tiêu chuẩn chuyên môn.
4.2.3. Bảo đảm các điều kiện cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của Hội đồng nhân
dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
i)Nguồn kinh phí bảo đảm cho hoạt động kiểm tra văn bản QPPL:
ii) Đầu tư cơ sở vật chất cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản
iii) Hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản
QPPL

iv) Cần có cách làm cụ thể để tăng cường mạnh mẽ sự phản hồi từ phía người sử dụng văn
bản.

22


v) Cần kết hợp với các giải pháp liên quan đến công tác tiền kiểm, truyền thông, khen thưởng
Tiểu kết chương 4
Từ những phân tích về nguyên nhân của những thành tựu cũng như hạn chế về chất lượng
kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh, luận án tập trung xác định những
quan điểm lớn định hướng cho việc nâng cao chất lượng của kiểm tra, xử lý văn bản QPPL.
Luận án đã đề xuất các giải pháp cụ thể để nâng cao chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL
của chính quyền cấp tỉnh. Trong đó, tác giả luận án bàn sâu vào nhóm giải pháp pháp lý. Cụ thể là
việc cụ thể hoá các quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL 2015 và nghị định 34/2016, để đảm
bảo các quy trình, biểu mẫu, tiêu chuẩn, tiêu chí… trong quá trình ban hành văn bản cũng như quán
trình kiểm tra, xử lý văn bản QPPL được rõ ràng, minh bạch, giúp các cá nhân, cơ quan có thẩm
quyền, có trách nhiệm đều có thể dễ dàng vận dụng và làm đúng.

23