GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP XÃ TỪ THỰC TIỄN HUYỆN ĐẠI LỘC, TỈNH QUẢNG NAM

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

PHẠM ÍCH KHIÊM

GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
CẤP XÃ TỪ THỰC TIỄN HUYỆN ĐẠI LỘC,
TỈNH QUẢNG NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI, năm 2020


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

PHẠM ÍCH KHIÊM

GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
CẤP XÃ TỪ THỰC TIỄN HUYỆN ĐẠI LỘC,
TỈNH QUẢNG NAM

Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số : 8 38 01 02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS. TS. VŨ CÔNG GIAO

HÀ NỘI, năm 2020

LỜI CAM ĐOAN

Luận văn “Giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã từ thực tiễn huyện
Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam” là đề tài của tôi đã được Học viện Khoa học Xã
hội giao và phân công người hướng dẫn khoa học.
Tất cả các tài liệu, số liệu, báo cáo tổng hợp, quan điểm phân tích, lập
luận đều xuất phát từ việc tự tìm hiểu, nghiên cứu của riêng tôi, được sự
hướng dẫn khoa học của PGS.TS Vũ Công Giao.
Những số liệu thu thập được trên cơ sở tổng hợp báo cáo của các cơ
quan, ban ngành liên quan tại địa phương đảm bảo thông tin trung thực, chính
xác để sử dụng trong Luận văn với mục đích phân tích, nhận xét, đánh giá,
giải pháp của đề tài nghiên cứu trên bàn huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam.
Quảng Nam, ngày tháng năm 2020
Tác giả luận văn

Phạm Ích Khiêm


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ GIÁM
SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP XÃ ............................................. 7
1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã ..... 7
1.2. Chủ thể, đối tượng, nội dung, hình thức, trình tự giám sát của Hội đồng
Nhân dân cấp xã .............................................................................................. 15
1.3. Các yếu tố ảnh hưởng tới giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã ........ 27
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN
DÂN CẤP XÃ TẠI HUYỆN ĐẠI LỘC, TỈNH QUẢNG NAM................ 31
2.1. Bối cảnh huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam có ảnh hưởng tới giám sát của

Hội đồng Nhân dân cấp xã .............................................................................. 31
2.2. Thực tiễn giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã tại huyện Đại Lộc, tỉnh
Quảng Nam ..................................................................................................... 38
2.3. Đánh giá chung về thực trạng giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã tại
huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam .................................................................... 56
CHƯƠNG 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG GIÁM
SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP XÃ, TỪ THỰC TIỄN HUYỆN
ĐẠI LỘC, TỈNH QUẢNG NAM ................................................................. 64
3.1. Quan điểm tăng cường giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã từ thực
tiễn huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam ............................................................. 64
3.2. Giải pháp tăng cường giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã từ thực
tiễn huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam ............................................................. 66
KẾT LUẬN .................................................................................................... 77
TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

STT

Từ viết tắt

Nghĩa đầy đủ

1

HĐND

Hội đồng nhân dân

2

KTXH

Kinh tế - xã hội

3

QPPL

Quy phạm pháp luật

4

TTHĐND

Thường trực Hội đồng nhân dân

5

UBND

Ủy ban nhân dân

6

UBMTTQ

Ủy ban Mặt trận Tổ quốc

7

XHCN

Xã hội chủ nghĩa


DANH MỤC CÁC BẢNG

Số hiệu

Tên bảng

bảng
1.1.2

Các hình thức giám sát của HĐND, Thường trực, Ban
HĐND

Trang

12

Cơ cấu, số lượng đại biểu HĐND cấp xã của huyện
2.3.1 a

Đại Lộc nhiệm kỳ 2011- 2016 và nhiệm kỳ 2016 –

57

2021
Trình độ văn hóa và chuyên môn của đại biểu HĐND
2.3.1 b

cấp xã của huyện Đại Lộc nhiệm kỳ 2011 - 2016 và

57

nhiệm kỳ 2016 – 2021

DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ

Tên biểu đồ

Trang

1.1.1

Hệ thống chính trị của Việt Nam và Hội đồng nhân dân

11

2.2

Đánh giá về trình độ và kiến thức của đội ngũ CB, CC

Số hiệu
biểu đồ

cấp xã so với yêu cầu nhiệm vụ

41


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Chính quyền địa phương là một bộ phận cấu thành hữu cơ của hệ thống
chính quyền nhà nước, có vai trò quan trọng trong việc thực hiện nhiệm vụ
quản lý nhà nước và phục vụ nhân dân. Đổi mới chính quyền địa phương
trong bối cảnh hiện nay là nhu cầu rất cấp thiết để nâng cao năng lực quản lý
của nhà nước nói chung và của các chính quyền địa phương, nhất là trong bối
cảnh quyền tự do kinh doanh, các quyền tự do, dân chủ của xã hội ngày càng
được đề cao. Để Hội đồng nhân dân có đủ năng lực đáp ứng vị trí, vai trò của
mình trong tình hình mới, trước hết, cần hoàn thiện mô hình chính quyền cơ
sở theo hướng đơn giản hóa; trước tình hình đó, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
và Hội đồng nhân dân xã cần được tăng cường về chất lượng đại biểu và các
điều kiện hoạt động, đồng thời thực hiện chức năng giám sát đạt hiệu quả ở
các địa phương.
Hiến pháp năm 2013, xác định “…Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ
nghĩa, là nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. Tất cả quyền lực
nhà nước đều thuộc về Nhân dân….”. Theo đó, Quốc Hội và Hội đồng Nhân
dân (HĐND) các cấp, trong đó HĐND được xác định là cơ quan quyền lực
nhà nước ở địa phương. HĐND có quyền quyết định các vấn đề quan trọng ở
địa phương đồng thời thực hiện chức năng giám sát của HĐND có ý nghĩa hết
sức quan trọng thể hiện vai trò của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương,
cơ quan đại biểu của nhân dân địa phương góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu
quả hoạt động của cơ quan nhà nước ở địa phương, đảm bảo quyền làm chủ
của Nhân dân địa phương.
Giám sát việc thực hiện các chủ trương, chính sách trong phạm vi, thẩm
quyền được pháp luật quy định và quyết định những vấn đề quan trọng của

1


địa phương là hai chức năng chính của HĐND cấp xã. Vai trò, vị trí, chức
năng, nhiệm vụ của HĐND các cấp là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa
phương, đại diện cho ý chí và quyền làm chủ của Nhân dân địa phương, bảo
vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân địa phương.
Giám sát là một trong những nhiệm vụ, quyền hạn chính của HĐND
nhằm thực hiện vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đảm bảo
quyền của nhân dân, phát huy dân chủ, phát huy hiệu lực và hiệu quả hoạt
động của bộ máy nhà nước ở các địa phương. Do vậy, hoạt động của HĐND
cấp xã nói chung và hoạt động giám sát của HĐND cấp xã nói riêng phải
được xây dựng cơ chế hoạt động một cách toàn diện, hiệu quả trong giai đoạn
hiện nay.
Trong những năm qua, HĐND cấp xã ở huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng
Nam đã có nhiều đổi mới về tổ chức và hoạt động, chất lượng các kỳ họp
HĐND từng bước được nâng lên, phương thức giám sát của HĐND cấp xã
đảm bảo thực hiện theo luật định.
Mặc dù vậy, bên cạnh những kết quả trên, một số hoạt động của HĐND
cấp xã của huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam vẫn còn những hạn chế. Nhìn
chung, các hoạt động giám sát còn mang tính hình thức, hiệu lực, hiệu quả
chưa cao. Điều này cần được nghiên cứu tìm ra những nguyên nhân và giải
pháp khắc phục.
Là một công chức đang làm việc ở huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam,
trong bối cảnh trên, học viên quyết định chọn đề tài “Giám sát của Hội đồng
Nhân dân cấp xã từ thực tiễn huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam” để thực
hiện luận văn thạc sĩ luật học của mình, với mong muốn góp phần nâng cao
hiệu quả của hoạt động quan trọng này của HĐND các xã, phường, thị trấn ở
địa phương trong thời gian tới.

2


2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Giám sát là hoạt động quan trọng của HĐND ở nước ta, vì vậy, vấn đề
này đã được nhiều cơ quan, tổ chức và tác giả nghiên cứu. Dưới đây là một số
công trình tiêu biểu:
- Nguyễn Đăng Dung (2011), Tổ chức chính quyền địa phương Việt
Nam theo Hiến pháp 1992.
- Trần Công Dũng (2016), Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của các cơ
quan chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ Luật học.
- Phạm Thị Bích Thủy (2012), Giải pháp xây dựng bộ máy chính quyền
nhà nước ở địa phương theo xu hướng tinh gọn và hiệu quả, Hội thảo chính
quyền địa phương Việt Nam – Sự hình thành, phát triển trên cơ sở Hiến pháp,
pháp luật qua các thời kỳ và một số bài học kinh nghiệm, Luận văn thạc sỹ lý
luận và lịch sử nhà nước và pháp luật.
- Lý Ngọc Thanh (2015), Hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh từ
thực tiễn tỉnh Tuyên Quang, Luận văn thạc sỹ Luật học, Học viện KHXH.
- Nguyễn Quốc Tuấn (2004), Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt
động của Hội đồng Nhân dân và UBND các cấp, Tạp chí Tổ chức nhà nước,
số 4/2004.
- Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp (2014), Phân công quyền lực
giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam - Lịch
sử , lý luận và thực tiễn, Hà Nội.
Những công trình nghiên cứu trên đây đã cung cấp một lượng tri thức
và thông tin lớn về vấn đề tổ chức hoạt động của HĐND nói chung và hoạt
động giám sát của HĐND nói riêng ở Việt Nam. Tuy nhiên, hiện còn ít các
công trình nghiên cứu chuyên sâu về giám sát của HĐND ở cấp cơ sở. Ngoài
ra, hầu hết các công trình nghiên cứu đã công bố đều chưa cập nhật những
quy định mới của Hiến pháp 2013, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương

3


2015 và Luật Giám sát của Quốc Hội và Hội đồng Nhân dân năm 2015. Do
đó, mục tiêu đặt ra của luận văn là kế thừa những công trình nghiên cứu trên,
đồng thời tập trung nghiên cứu về hoạt động giám sát của HĐND cấp xã cả về
lý luận và thực tiễn trên địa bàn huyện Đại Lộc.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. - Mục đích nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu về tổ chức hoạt động giám sát của HĐND cấp xã
từ thực tiễn huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam từ đó đề xuất những giải pháp
nhằm đổi mới cách thức tổ chức để tăng cường hoạt động này trong thực tiễn
ở địa bàn nghiên cứu và trên phạm vi cả nước.
3.2. - Nhiệm vụ nghiên cứu
- Khái quát hóa các quy định của pháp luật hiện hành về giám sát của
HĐND cấp xã. Phân tích, làm rõ vị trí, vai trò giám sát của HĐND cấp xã
trong tổ chức bộ máy nhà nước và trong hệ thống chính quyền địa phương ở
nước ta hiện nay.
- Phân tích thực trạng, đánh giá chất lượng hoạt động giám sát của
HĐND cấp xã trên địa bàn huyện Đại Lộc giai đoạn 2015 – 2019.
- Đề xuất những phương hướng và giải pháp nhằm tăng cường hoạt
động giám sát của HĐND cấp xã từ thực tiễn huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng
Nam.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. - Đối tượng nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu những vấn đề lý
luận và thực tiễn về hoạt động giám sát của HĐND cấp xã ở Việt Nam từ thực
tiễn huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam.
4.2. - Phạm vi nghiên cứu:

4

Về mặt nội dung, luận văn chỉ tập trung nghiên cứu việc thực hiện chức
năng giám sát của HĐND cấp xã, không mở rộng nghiên cứu các chức năng
khác của cơ quan này.
Về mặt không gian, luận văn chỉ tập trung khảo sát thực tiễn thực hiện
giám sát của HĐND cấp xã ở huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam, không mở
rộng nghiên cứu sang các địa phương khác.
Về mặt thời gian, luận văn chỉ khảo sát, phân tích thực trạng thực hiện
giám sát của HĐND cấp xã ở huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam trong khoảng
5 năm gần đây.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Luận văn sử dụng các phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật
lịch sử của chủ nghĩa Mác-Lênin và một số lý thuyết về giám sát của cơ quan
đại diện để làm cơ sở phân tích các vấn đề đặt ra.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Có rất nhiều phương pháp nghiên cứu, luận văn chủ yếu dùng phương
pháp thu thập, phân tích tài liệu sẵn có, phương pháp thống kê, phương pháp
so sánh, đánh giá để làm rõ các vấn đề nghiên cứu đặt ra. Ngoài ra còn sử
dụng phương pháp quan sát thực tế và tham khảo ý kiến của một số cán bộ
làm việc tại HĐND cấp xã ở huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam để thực hiện
luận văn này.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn
Kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ góp phần bổ sung, hoàn thiện
những vấn đề lý luận về thực hiện giám sát của HĐND cấp xã ở nước ta trong
thời gian tới, thông qua thực tế ở huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam.

5

Luận văn có thể xem là tài liệu tham khảo hữu ích cho HĐND huyện
Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam và các địa phương khác ở nước ta trong việc nâng
cao hiệu quả thực hiện giám sát của HĐND cấp xã.
7. Kết cấu của luận văn
Luận văn được chia làm ba chương:
Chương 1. Những vấn đề lý luận và pháp luật về giám sát của Hội
đồng Nhân dân cấp xã
Chương 2. Thực trạng giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã tại
huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam
Chương 3. Quan điểm và giải pháp tăng cường giám sát của Hội đồng
Nhân dân cấp xã từ thực tiễn huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam.

6


CHƯƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP XÃ
1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò giám sát của Hội đồng Nhân dân
cấp xã
1.1.1. Khái niệm giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã
Để nhận thức đúng bản chất, nội dung cũng như hình thức hoạt động
giám sát của Hội đồng nhân dân, trước hết cần làm rõ khái niệm giám sát.
Trong các công trình nghiên cứu một số tài liệu, thuật ngữ giám sát
được hiểu theo nhiều cách, nhiều gốc độ khác nhau.
Chính vì vậy, có nhiều định nghĩa giám sát khác nhau được đưa ra tùy
theo phạm vi rộng, hẹp của nội dung nghiên cứu và bối cảnh sử dụng cụ thể
[Theo định nghĩa tại Từ điển Tiếng Việt của Nhà xuất bản Khoa học Xã hội
(Hà Nội, 1988) thì giám sát là: "Theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng

những điều quy định không"]. [Đại từ điển Tiếng Việt, Nhà xuất bản Văn hóa
– Thông tin, 1998 do Nguyễn Như Ý chủ biên] cũng định nghĩa giám sát là
“theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ”. Quan niệm khác cho rằng giám
sát là sự theo dõi, xem xét làm đúng hoặc sai những điều đã quy định.
Giám sát là một hình thức hoạt động quan trọng, đồng thời là quyền
của cơ quan nhà nước thể hiện ở việc xem xét đối với hoạt động của các đối
tượng chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật nhằm bảo
đảm pháp chế hoặc sự chấp hành những quy tắc chung nào đó.
Từ những phân tích trên, giúp cho việc nhận biết giám sát có những đặc
điểm như sau:

7


-Về mặt nội dung, giám sát thể hiện qua việc theo dõi, xem xét, kiểm
tra và nhận định về một việc làm nào đó đúng hay sai với những điều đã quy
định.
- Về mặt chủ thể và mục đích, giám sát luôn gắn với một chủ thể và đối
tượng nhất định, nhằm mục tiêu nhất định (giám sát ai, ai giám sát và giám sát
cái gì?).
- Về mặt thể chế, giám sát được tiến hành trên cơ sở những quy định cụ
thể.
Dưới góc độ chính trị, pháp lý, có thể hiểu giám sát là việc cơ quan
quyền lực nhà nước theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ
chức, cá nhân chịu sự giám sát được điều chỉnh bởi các quy định của pháp
luật, đảm bảo thực hiện đúng yêu cầu, mục đích, chức năng, nhiệm vụ đặt ra.
Tóm lại những phân tích trên đây, có thể xác định rằng, giám sát của
HĐND là việc HĐND các cấp theo dõi, xem xét, đánh giá việc thực hiện
nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân công quyền ở địa phương,
qua đó xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền

xử lý nếu có vi phạm.
1.1.2. Đặc điểm giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã
Hiện nay, cả nước có 11.112 đơn vị hành chính cấp xã, gồm 1.403
phường, 624 thị trấn, 9.085 xã [Tạp chí Lý luận chính trị số 7-2015]. Theo
quy định tại Điều 2 Luật hoạt động giám sát của Quốc Hội và HĐND 2015
quy định giám sát của HĐND nói chung, bao gồm giám sát của HĐND cấp
xã, thể hiện qua các hình thức giám sát tại kỳ họp, giám sát của Thường trực
HĐND, giám sát của các Ban của HĐND, giám sát của Tổ đại biểu HĐND và
giám sát của các đại biểu HĐND. Pháp luật hiện hành cũng quy định đối
tượng giám sát của HĐND cấp xã gồm Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND, các
cơ quan chuyên môn thuộc UBND, các tổ chức và cá nhân khác trong thực
8


hiện nghị quyết HĐND cấp mình và các chính sách, pháp luật của cấp trên ở
địa phương. Tuy nhiên, với cơ chế, tổ chức biên chế hiện nay, hầu hết HĐND
cấp xã chỉ đủ điều kiện giám sát đối với các tổ chức và cá nhân cùng cấp ở hai
kỳ họp thường lệ, còn đối với các tổ chức và cá nhân ngoài phạm vi đó đang
hoạt động tại địa phương thì thường không làm được. Nhìn một cách toàn
diện, đại biểu HĐND cấp xã hầu hết là kiêm nhiệm, đại biểu chuyên trách chỉ
có một người, kinh phí... dẫn đến gặp nhiều khó khăn trong quá trình triển
khai thưc hiện [Kiện toàn, chuẩn hóa các chức danh cán bộ chủ chốt cấp xã
đáp ứng yêu cầu thời kỳ mới của PGS, TS Nguyễn Thanh Tuấn, ThS Phạm
Ngọc Hà - Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, đăng trên Tạp chí Lý
luận chính trị số 7-2015].
Giám sát của HĐND cấp xã cũng mang những đặc điểm của hoạt động
giám sát nói chung của các cơ quan dân cử, cụ thể như sau:
Thứ nhất, giám sát của HĐND mang tính quyền lực nhà nước
Hiến pháp 2013 đã khẳng định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có
sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực

hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Nhân dân thực hiện quyền lực
nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc Hội,
HĐND và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước” [Điều 3,6, Luật hoạt
động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015]. HĐND vừa là
cơ quan quyền lực ở địa phương vừa là bộ phận cấu thành không thể tách rời
với quyền lực nhà nước, qua HĐND sự thống nhất giữa quyền lực của nhà
nước và quyền lực của Nhân dân được thể hiện rõ nhất. HĐND là cơ quan đại
diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân ở địa phương,
do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương
và cơ quan nhà nước cấp trên; giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật và

9


việc thực hiện Nghị quyết của HĐND ở các địa phương. Do đó, hoạt động
giám sát của HĐND có những yếu tố sau:
- HĐND xem xét báo cáo của Thường trực HĐND, UBND, các cơ
quan chuyên môn của UBND tại kỳ họp và thảo luận, ra Nghị quyết khi xét
thấy cần thiết.
- Đại biểu Hội đồng nhân dân có quyền chất vấn Chủ tịch Ủy ban nhân
dân, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân, Ủy viên Ủy ban nhân dân cùng cấp.
Người bị chất vấn phải trả lời về những vấn đề mà đại biểu Hội đồng nhân
dân chất vấn.
- Đối với văn bản quy phạm pháp luật của UBND cùng cấp và Nghị
quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp, khi phát hiện văn bản đó có dấu hiệu trái
Hiến pháp, luật thì HĐND có quyền xem xét đình chỉ hay bãi bỏ văn bản đó.
- Khi thực hiện việc giám sát, Đoàn giám sát có thể yêu cầu cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền áp dụng các biện pháp để chấm dứt hành vi vi
phạm, xử lý người vi phạm nhằm khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của cơ
quan, tổ chức, cá nhân bị vi phạm và chịu trách nhiệm trước pháp luật về yêu

cầu, kiến nghị qua hoạt động giám sát của mình.
Từ những điểm nêu trên cho thấy quyền lực nhà nước trong hoạt động
giám sát của HĐND được thi hành theo luật định với những điểm khác biệt
giữa giám sát của HĐND với giám sát của MTTQ, giám sát của Đảng, giám
sát của Thanh tra nhân dân. Giám sát của Đảng là thể hiện việc giám sát Điều
lệ Đảng, việc thực hiện nghị quyết của chi bộ; Hoạt động giám sát của MTTQ
được thể hiện tính nhân dân, hỗ trợ cho công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra
của Nhà nước, qua đó góp phần xây dựng Nhà nước trong sạch, vững
mạnh.....

10


Biểu đồ 1.1.1. Hệ thống chính trị của Việt Nam và Hội đồng nhân dân

Thứ hai, giám sát của HĐND luôn gắn với một chủ thể nhất định
Giám sát luôn luôn gắn với một chủ thể, nội dung cụ thể được tiến hành
theo dõi, xem xét, đánh giá theo quy định của pháp luật. HĐND thực hiện
giám độc lập, mang tính quyền lực nhà nước, với những quyền và nghĩa vụ
khi thực thi giám sát theo quy định của pháp luật, được xác định với mục đích
cụ thể được xây dựng trong kế hoạch hàng năm.

11


Bảng 1.1.2. Các hình thức giám sát của HĐND, Thường trực, Ban HĐND

HĐND

Thường trực HĐND

Ban HĐND

Xem xét văn bản QPPL Xem xét văn bản QPPL Xem xét văn bản QPPL
Giám sát chuyên đề

Giám sát chuyên đề

Giám sát chuyên đề

Xem xét trả lời chất vấn Xem xét trả lời chất vấn
Tổ chức giải trình
Thẩm tra các báo cáo

Xem xét báo cáo công
tác
Giám sát việc giải

Giám sát việc giải

quyết khiếu nại, tố cáo,

quyết khiếu nại, tố cáo,

kiến nghị

kiến nghị

Lấy phiếu tín nhiệm, bỏ
phiếu tín nhiệm

Thứ ba, giám sát của HĐND là dân chủ, công khai minh bạch
Dân chủ là việc quyền lực thuộc về nhân dân, quyền công dân, quyền
con người được ghi nhận trong Hiến pháp và những quy định của pháp luật.
Đó là một phương thức quan hệ, phương thức xác lập, tổ chức và sử dụng
quyền lực trong phạm vi nhất định. HĐND tổ chức và hoạt động theo nguyên
tắc tập trung dân chủ với những chương trình giám sát hàng năm của mình
theo đề nghị của các thành viên, các Ban trong HĐND, kiến nghị của cử tri ở
các địa phương.
HĐND phát huy trí tuệ và tính dân chủ qua việc thảo luận và quyết
định theo đa số. Hoạt động giám sát của HĐND luôn mang tính dân chủ.
Theo đó, HĐND mời đại diện các thành viên, các Ban trong HĐND và đại
12


diện cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan tham gia giám sát….. Qua đó, thể
hiện tính công khai, minh bạch trong hoạt động giám sát của HĐND cấp xã
tại các địa phương với mục tiêu xây dưng nhà nước của dân, do dân và vì dân.
Đồng thời giúp cho hoạt động của cơ quan nhà nước, người dân sẽ dễ dàng
biết được các quyền và nghĩa vụ của mình để chủ động thực hiện theo luật
định, nâng cao tinh thần trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, cán bộ công
chức trong thực thi công vụ.
HĐND cấp xã tiến hành tiếp xúc cử tri, mời các thành phần nhân dân
cũng tham dự, thông báo công khai thời gian, địa điểm họp, qua đó để báo cáo
với cử tri nội dung chương trình kỳ họp và kết quả kỳ họp, trong đó có cả
hoạt động giám sát của HĐND.
Giám sát là hoạt động của HĐND cấp xã được thực hiện thường xuyên
theo một chương trình kế hoạch, mục đích được xây dựng hàng năm ở các địa
phương.
1.1.3. Vai trò giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã
Trong tổng kết hoạt động của HĐND cấp xã, thực tế thừa nhận là tình

trạng hoạt động còn hình thức, kém hiệu quả và thường chịu tác động từ Ủy
ban Nhân dân (UBND) cùng cấp chi phối. Hiện nay, đang thực hiện thí điểm
mô hình Bí thư Đảng uỷ kiêm Chủ tịch HĐND cấp xã với mục tiêu đáp ứng
yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã, qua đó lồng ghép
chức năng kiểm tra, kiểm soát của Đảng với chức năng giám sát của HĐND
cấp xã, từ đó có thể nâng cao hiệu lực, hiệu quả của tổ chức Đảng và HĐND
ở các địa phương.
Chức năng giám sát và chức năng quyết định của HĐND là hai chức
năng cơ bản của HĐND có mối quan mật thiết và tác động qua lại với nhau,
trong đó hoạt động giám sát mang tính quyền lực nhà nước. HĐND phải có
được đầy đủ những thông tin về tình hình kinh tế - xã hội, việc thực hiện Hiến
13


pháp và pháp luật, về việc thực hiện các Nghị quyết của HĐND đã ban hành,
những vấn đề gì mới phát sinh cần phải giải quyết ở địa phương để bảo đảm
thực hiện chức năng quyết định.. Muốn thực hiện được những nội dung này
phải thông qua hoạt động giám sát của HĐND. Cho nên, một khâu không thể
thiếu của quá trình ban hành Nghị quyết của HĐND là hoạt động giám sát .
Thực hiện chức năng giám sát góp phần đảm bảo HĐND thực sự là cơ
quan quyền lực nhà nước tại địa phương, đại diện cho ý chí nguyện vọng và
quyền làm chủ của Nhân dân, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân.
Mọi hoạt động của các cơ quan nhà nước, cán bộ công chức đặt dưới sự giám
sát có hiệu quả của Quốc Hội và HĐND các cấp sẽ khẳng định quyền lực nhà
nước mới thực sự thuộc về Nhân dân và ngược lại. Vai trò quan trọng của
chức năng giám sát của HĐND còn thể hiện ở chỗ thông qua hoạt động giám
sát, kịp thời phát hiện những nhân tố mới để phát triển, đồng thời phát hiện
những yếu kém, trì trệ trong tổ chức và hoạt động của cơ quan, tổ chức, các
ban ngành ở địa phương để kịp thời chấn chỉnh, áp dụng các biện pháp pháp
lý cần thiết thuộc thẩm quyền của HĐND theo quy định của pháp luật. Đồng

thời, giám sát của HĐND góp phần hạn chế tham nhũng, những biểu hiện
nhũng nhiễu của cán bộ công chức, đưa lề lối làm việc của cán bộ công chức
đi đúng quy định là phục vụ nhân dân. Qua đó, bảo đảm cho hoạt động quản
lý của các cơ quan chính quyền địa phương tăng cường kỷ luật, kỷ cương,
hiệu quả trong hoạt động quản lý nhà nước ở các địa phương, góp phần phát
triển kinh tế xã hội, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của Nhân dân trên
địa bàn xã. [Nâng cao hiệu quả hoạt động HĐND cấp xã - yêu cầu bức thiết
của cuộc sống” của tác giả Trần Quốc Việt, Tạp chí tổ chức Nhà nước, đăng
cập nhật ngày 28/5/2015].
Thông qua các cuộc giám sát, thường trực HĐND và đại biểu HĐND
cấp xã đưa ra những kiến nghị xác đáng để các cơ quan, đơn vị chịu sự giám
14


sát phát huy kết quả đã đạt được, kịp thời khắc phục hạn chế trong tổ chức
thực hiện nghị quyết, triển khai chương trình phát triển kinh tế - xã hội của
địa phương. Tất cả các bước đều thực hiện trên tinh thần khách quan, dân chủ
và trách nhiệm cao, phát huy được trí tuệ tập thể, khắc phục được tính hình
thức, đùn đẩy, né tránh, ngại va chạm của đại biểu HĐND. Qua hoạt động
giám sát, HĐND cấp xã kiến nghị UBND cấp xã chấn chỉnh, khắc phục kịp
thời những tồn tại, hạn chế trong công tác quản lý, điều hành; đồng thời, giúp
UBND cấp xã đưa ra những nhận định, đánh giá tình hình thực hiện nhiệm vụ
một cách khách quan, từ đó đưa ra các giải pháp hiệu quả nhằm thực hiện
thắng lợi nhiệm vụ được giao.
1.2. Chủ thể, đối tượng, nội dung, hình thức, trình tự giám sát của
Hội đồng Nhân dân cấp xã
1.2.1. Chủ thể giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã
Giám sát của HĐND bao gồm giám sát tại kỳ họp, giám sát của
Thường trực HĐND, giám sát của các Ban của HĐND và giám sát của đại
biểu HĐND [Khoản 2 Điều 2 Luật giám sát của Quốc Hội và HĐND năm

2015]. Theo đó, chủ thể thực hiện quyền giám sát của HĐND thể hiện ở
những nội dung sau:
- HĐND: Hội đồng nhân dân gồm các đại biểu Hội đồng nhân dân do
cử tri ở địa phương bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại
diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, chịu trách
nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên.
Hội đồng nhân dân là đại diện tiêu biểu cho tiếng nói của người dân.
Qua HĐND sự thống nhất giữa quyền lực Nhà nước và quyền lực của Nhân
dân được biểu hiện rõ nhất, với tư cách là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện
vọng và quyền làm chủ của nhân dân ở địa phương. HĐND vừa chịu trách
nhiệm trước Nhân dân địa phương, vừa chịu trách nhiệm trước chính quyền
15


cấp trên về mọi mặt kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng ổn định và nâng cao
đời sống của Nhân dân. Trong tổ chức và hoạt động của mình vai trò của
HĐND còn được biểu hiện với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước địa
phương. HĐND được Nhân dân giao quyền quyết định các vấn đề quan trọng
có thể phát huy được tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển KTXH, từ ý chí của Nhân dân mà địa phương đề ra những quy định pháp lý, yêu
cầu mang tính nền tảng, bắt buộc nhằm quản lý dân cư trên toàn địa bàn.
- Thường trực HĐND: Thường trực HĐND là cơ quan thường trực
của HĐND, có vai trò quan trọng trong việc điều hòa, phối hợp hoạt động
giữa các ban của HĐND và các đại biểu HĐND. Thường trực HĐND có cả ở
3 cấp là xã, huyện, tỉnh.
Thường trực HĐND có nhiệm vụ triệu tập các kì họp của HĐND, giám
sát việc thực hiện pháp luật tại địa phương, trình HĐND về việc bỏ phiếu đối
với người giữ trọng trách do HĐND bầu ra, tổ chức tiếp dân, tập hợp các chất
vấn của đại biểu trình HĐND, qua đó giữ mối quan hệ với Ban thường vụ
MTTQ Việt Nam, điều hòa hoạt động của các ban thuộc HĐND.
- Các Ban của HĐND: bao gồm trưởng ban và các thành viên do

HĐND bầu ra và phải là thành viên của HĐND. Các ban có nhiệm vụ giúp
thường trực HĐND chuẩn bị kì họp, thẩm tra các báo cáo do HĐND hay
thường trực HĐND giao cho, giúp thường trực HĐND giám sát hoạt động của
cơ quan nhà nước; việc thực thi pháp luật và thực hiện Nghị quyết của HĐND
cùng cấp.
- Đại biểu HĐND: là những người đại diện cho ý chí và nguyện vọng
của người dân chịu trách nhiệm trước cử tri địa phương và trước HĐND về
chức năng, nhiệm vụ của mình. Đại biểu HĐND có nhiệm vụ tham gia đầy đủ
các kì họp, liên hệ chặt chẽ, tuyên truyền cho Nhân dân về Hiến pháp và
pháp luật, đồng thời báo cáo trước dân về vấn đề nhân dân quan tâm, qua đó
16


tập hợp, tiếp thu ý kiến, nguyện vọng của dân để báo cáo cấp có thẩm quyền
kịp thời xem xét, giải quyết.
1.2.2. Đối tượng giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã
- Thường trực HĐND, UBND cùng cấp, Ban của HĐND
- Chủ tịch HĐND, UBND, các thành viên khác của UBND, cơ quan
chuyên môn khác thuộc UBND.
- Các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác ở địa phương.
Như vậy theo luật hiện hành đối tượng giám sát của HĐND cấp xã rất
phong phú và đa dạng.
Tuy nhiên pháp luật hiện hành không phân cấp giám sát giữa HĐND
các cấp, HĐND mỗi cấp thực hiện thẩm quyền giám sát như nhau đối với mọi
hoạt động của đối tượng chịu giám sát. Đối tượng, phạm vi, mức độ giám sát
của HĐND phụ thuộc vào vị trí, vai trò và sự phân cấp, tính chất của mối
quan hệ giữa HĐND với đối tượng chịu sự giám sát. Chẳng hạn, UBND và
HĐND cùng cấp là mối quan hệ chấp hành mệnh lệnh hành chính, HĐND
thực hiện giám sát mọi hoạt động của UBND và quyết định mọi vấn đề liên
quan đến UBND ở địa phương.

1.2.3. Nội dung giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã
HĐND quyết định nội dung giám sát theo đề nghị của Thường trực
HĐND trên cơ sở tổng hợp các kiến nghị của Ban của HĐND, Tổ đại biểu
HĐND, đại biểu HĐND, MTTQ cùng cấp và ý kiến, kiến nghị của cử tri ở
các địa phương.
Khi quyết định những vấn đề thuộc nhiệm vụ quyền hạn của mình,
HĐND ra Nghị quyết và giám sát việc thực hiện Nghị quyết đó; và căn cứ
trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của HĐND, nội dung giám sát của
HĐND bao gồm giám sát của HĐND tại kỳ họp, giám sát của Thường trực
HĐND, các Ban của HĐND, Tổ đại biểu HĐND và các đại biểu HĐND.
17


Các hoạt động giám sát của HĐND:
- Xem xét báo cáo công tác của Thường trực HĐND, UBND.
- Xem xét việc trả lời chất vấn của những người bị chất vấn.
- Xem xét quyết định của UBND cùng cấp, Nghị quyết của HĐND cấp
dưới trực tiếp.
- Giám sát chuyên đề.
- Lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do
HĐND bầu.
Các hoạt động giám sát của Thường trực HĐND:
- Xem xét các quyết định của UBND cùng cấp và Nghị quyết của
HĐND cấp dưới cùng cấp.
- Xem xét việc trả lời chất vấn của những người bị chất vấn theo luật
định.
- Tổ chức hoạt động giải trình tại phiên họp Thường trực HĐND.
- Giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân.
- Giám sát việc giải quyết khiếu nại của cử tri.
Các hoạt động giám sát của Ban của HĐND:

- Thẩm tra các báo cáo do HĐND, Thường trực HĐND phân công.
- Giám sát quyết định của UBND cùng cấp, Nghị quyết của HĐND cấp
dưới trực tiếp.
- Giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân.
Các hoạt động giám sát của các đại biểu HĐND:
- Chất vấn những người bị chất vấn quy định.
- Giám sát quyết định của UBND cùng cấp.
- Giám sát việc giải quyết và thi hành pháp luật ở địa phương.

18


1.2.4. Hình thức giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã
Thứ nhất, xem xét báo cáo công tác của Thường trực HĐND, UBND
được xác định là một hình thức giám sát trực tiếp rất quan trọng của HĐND
cấp xã.
Việc xem xét, thảo luận các báo cáo hàng năm hoặc 6 tháng tại các kỳ
họp cuối năm hay giữa năm được tiến hành theo một trình tự chặt chẽ do luật
định, trong đó có thẩm tra, phản biện, thảo luận, tranh luận của đại biểu
HĐND đối với các đối tượng thuộc quyền giám sát của HĐND. Báo cáo của
các đối tượng giám sát được chuyển cho các ban của HĐND thẩm tra, nghiên
cứu trước, sau đó tổng hợp các ý kiến báo cáo thuyết trình thẩm tra trước
HĐND.
Việc xem xét báo cáo buộc chủ chủ thể bị giám sát phải báo cáo về
công tác của mình là một hình thức giám sát quan trọng.
Thứ hai, chất vấn là việc đại biểu HĐND nêu chất vấn có thể cung cấp
thông tin, hình ảnh minh họa vấn đề thuộc trách nhiệm của Chủ tịch UBND,
thành viên khác của UBND cùng cấp yêu cầu những người bị chất vấn trả lời
về trách nhiệm của mình đối với vấn đề được nêu. Trong thời gian HĐND
họp, đại biểu HĐND gửi chất vấn đến Thường trực HĐND cùng cấp. Người

bị chất vấn phải trả lời trước HĐND tại kỳ họp đó hoặc trả lời tại kỳ họp sau
khi cần xác minh hoặc trả lời bằng văn bản gửi đến đại biểu đã chất vấn và
Thường trực HĐND. Theo đó, trình tự, thủ tục chất vấn tại kỳ họp và giữa hai
kỳ họp của đại biểu HĐND như sau:
Đối với việc ra câu hỏi chất vấn
- Đại biểu HĐND ghi rõ nội dung chất vấn, người bị chất vấn vào phiếu
ghi chất vấn và gửi đến Thường trực HĐND; TTHĐND chuyển nội dung chất
vấn đến người bị chất vấn và tổng hợp các chất vấn của đại biểu HĐND để
báo cáo HĐND.
19