Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước

NGUYÊN THỊT HOI

LUẬN ÁN


m
B ộ GIÁO ĐỤC VÀ ĐÀO TẠO
*• 4

BỘ T ư PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN THỊ H ổ i

T tf n à á f e «W ÂN C H A Q IIV Ể N IỊỊK NHÀ N d t i c

I Ệ I M Ệ B T Ó CHÚDBBỘ H Ã Y NHÀ H U âC

ò h Ạ
mt s

Á

huốc

Chnyổn ngành: Lý luận về Nhà nước và Pháp luật
Mã SỐ

: 50501

ị TRƯỜNG

LUÀT hlANỌi ^

'ĩKƯVIPN GIÁOVIẺU1
s ò «'< L Ả 3 0 ĩ
LUẬN
ÁN TIẾN S i LUẬT
HỌC
•
•
•

Ngĩtờỉ bướng dẩn khoa học : PGS.TS Nguyễn Đăng Dung
PGS. TS. Thái Vĩnh Thắng

HÀ NỘI - 2003


LỜI CAM ĐOAN
l ôi xin cam đoan đây là công trình
nghiên CÚĨI của riêng tôi. Các sô liệu nêu
ĩrong luận án ỉà trung íhực. Những kết luận
khoa học của luận án chưa từng được ai công
bố trong bất kỳ một công trình nào khác.

TÁC GIẢ LUÂN ÁN

Nguyễn Thị Hồi

MỤC LỤC
Trang
MỎ ĐẨU

1

Chương 1. T ư TƯỞNG PHÂN CHIA QUYỂN L ự c NHÀ NƯỚC

10

TRONG LỊCH s ử

1.1. Quyền lực nhà nước và cách thức thực hiện quyền lực nhà nước

10

1.2. Sự xuất hiện và phát triển của tư tưởng phân chia quyền lực

15

nhà nước
Chươìlg 2. Sự THỂ HIỆN VÀ ÁP DỤNG TƯ TƯỎNG PHÂN QUYỂN

77

TRONG TỔ CHỨC BỘ MÁY NHÀ NƯỚC Ỏ MỘT s ố NƯỚC
T ư SẢN

2.1. Khái quát chung

V

^

2.2. Sự phân quyền mềm dẻo ở những nước có chính thể Đại nghi -

86

2.3. Sự phân quyển cứng rắn trong chính thể Cộng hoà Tổng thống

ì09

2.4. Phân quyền trong chính thể Cộng hoà Hỗn bợp

134

Chươtig 3. Sự THỂ HIỆN TƯ TƯỞNG PHÂN QUYỂN t r o n g T ổ

150

CHỨC BỘ MÁY NHÀ NƯỚC VIỆT NAM QUA CÁC BẢN
HIẾN PHÁP

3.1. Hiến pháp 1946

131

3.2. Hiến pháp 1959

156

3.3. Hiến pháp 1980

161

3.4. Hiên pháp 1992

165

KẾT LUẬN
NHỮNG CÔNG TRÌNH LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ĐÃ ĐƯỢC CÔNG BỐ
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

195
201
202


1

J>,

Av

MỞ ĐẨU

1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu dề tài
Có thể nói trong lịch sử tư tưởng chính trị của nhân loại, các tư tưởng
về nhà nước luôn luôn giữ vị trí quan trọng nhất. Trong sỗ các tư tưởng ấy thì

những tư tưởng về quyền lực nhà nước, về việc tổ chức và thực hiện quyền lực
ấy lại giữ vị trí cơ bản và trọng yếu, chúng bao giờ cũng để lại dấu ấn của
mình trong các thể chế chính trị nhất định. Vì vậy, nghiên cứu lịch sử các tư
tưởng chính trị sẽ mang lại một ánh sáng cần thiết cho việc nghiên cứu nền
chính trị và các thể chế chính trị đương đại.
Ngược dòng thời gian, ta thấy, tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước
vốn có mầm mống từ xa xưa trong lịch sử, từ thời cổ đại, khi kiểu nhà nước và
pháp luật đầu tiên tồn tại ở Hy Lạp, La Mã. Chúng ta có thể tìm thấy những
nét đại cương của nó trong tổ chức và ho; it động của bô máy nhà nước Hy Lạp,
La Mã thời kỳ cổ đại, trong các quan điểm chính trị của Aristote, Polybe... Song
tư tưởng này đã gần như bị lãng quên hoặc không hề được nhắc đến trong thời
kỳ hưng thịnh của chế độ phong kiến, khi mà chính thể quân chủ chuyên chế
chiếm ưu thế ở hầu hết các nước. Chỉ đến khi quan hộ sản xuất phong kiến tan
rã, quan hệ sản xuất tư bản chủ nghĩa bát đầu hình thành và phát triển thì tư
tưởng phân chia quyền lực nhà nước mới được phục hưng và trở thành chỗ dựa
vững chắc về mặt tư tưởng cho các phong trào đấu tranh nhằm tiêu diệt chính
thể chuyên chê và chê độ phong kiến, vì tự do, dân chủ của nhân dân.
Tư tưởng này đã được các nhà ĩư tưởng tư sản thế kỷ XVII-XVIII mà
điển hình là John Locke và Montesquieu kế thừa, phát triển và hoàn thiện nó,
coi đó là cơ sở để bảo đảm quyền lực của nhân dân và chống chê độ độc tài
chuyên chế. Nó đã được thể hiện và áp dụng trong việc tổ chức bộ máy nhà nước
của nhiều nước trên thế giới ở các mức độ khác nhau, được ghi nhận một cách


2

trang trọng trong các bản Tuyên ngôn và Hiến pháp của một số nước. Thậm chí
cỏ nước đã coi phân quyền là nguyên tác cơ bản trong tổ chức bộ máy nhà nước
của mình, là tiêu chuẩn và điểu kiện của nền dân chủ. Đó chính là sự thừa nhận
và khẳng định giá trị của tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong thực tế.

Song tiếc rằng, trong một thời gian khá dài, ở nước ta cũng như ở các
nước xã hội chủ nghĩa khác, tư tưởng này không được chú trọng nghiên cứu và
cũng không được đánh giá đúng giá trị của nó; vì nó bị coi là tư tưởng của giai
cấp tư sản. Việc tổ chức của bộ máy nhà nước ở những nước này có lúc gần
như rập khuôn theo mô hình Nhà nước Liên Xô và sự phân quyền hầu như bị
phủ nhận. Từ khi bắt đầu công cuộc đổi mới toàn diện đất nước do Đại hội VI
Đảng Cộng sản Việt Nam khởi xướng, với mục đích phục vụ nhiệm vụ cấp
bách mà Đảng ta đã vạch ra là: tăng cường bộ máy nhà nước, cải tiến tổ chức
và hoạt động để nâng cao hiệu quả quản lý của nó, tư tưởng phân chia quyền
lực nhà nước đã đưực quan tâm nghiên cứu để hiểu rõ nội dung, ý nghĩa của
nó và để vận dụng vào việc tổ chức bộ máy Nhà nước la ở mức độ phù hợp.
Do đó bộ máy Nhà nước Việt Nam theo Hiến pháp 1992 được tổ chức theo
tinh thần: "Quyền lực nhà nước ỉà thống nhất, cố sự phân công và phôi hợp
chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền: lập pháp,
hành pháp và tư pháp [5]. Theo cách tổ chức này, bộ máy nhà nước ta hiện
tại tuy chưa khắc phục được hết những điểm hạn chế và sự yếu kém, song
bước đầu đã có những tiến bộ nhất định. Điều đó đã được thể hiện trong sự
đánh giá của Đảng ta là: "Hoạt động của Nhà nước ta trên các lĩnh vực từ lập
pháp, hành pháp đến tư pháp đã có những tiến bộ rõ rệt. Quản lý nhà nước
bằng pháp ỉuật được tăng cường. Dân chủ xã hội chủ nghĩa được mỏ rộng, ổn
định chính trị được giữ vững" [5]. Đó là kết quả ban đầu của quá trình đổi mới
nhận thức của chúng ta và chính vì vây mà phương hướng cải cách tổ chức và
hoạt động của bộ máy Iihà nước ta như trên được ghi nhận lại trong Báo cáo
chính trị tại Đại hội Đảng IX là:


3

Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dưới sự
lãnh đạo của Đảng. Nhà nước ta là một trụ cột của hệ thông chính

trị và công cụ chủ yếu đ ể thực hiện quyền làm chủ của nhân dân, là
Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân. Quyền lực nhà nước
là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà
nước trong việc thực hiện các quyên lập pháp, hành pháp, tư pháp [7].
Tuy nhiên, quan điểm trên vẫn chỉ dừng ở quan điểm, mục tiêu chính
trị cho đến khi Nghị quyết của Quốc hội về việc sửa đổi bổ sung một số điều
của Hiến pháp 1992 ra đời, lúc đó nó mới được pháp luật hóa, được chính thức
ghi nhận trong luật cơ bản của Nhà nước, trở thành nguyên tắc Hiến định trong
tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Cụ thể, Điều 2 Hiến pháp 1992
sửa đổi quy định: "Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà
nươc pháp quyẵxã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dán...
Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phản công và phô hợp giữa các cơ
quan nhà nước trong việc thực hiện các quyển lập pháp, hành pháp, tư pháp".
Như vậy, mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam và nguyên
tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước theo mục tiêu ấy đã được Đảng
và Nhà nước ta khẳng định trong những văn kiện quan trọng nhất của đất
nước. Đó là một mục tiêu hoàn toàn đúng đắn và phù hợp với xu thế tất yếu
của thời đại - xu thế phát triển dân chu và tiến bộ xã hội trên toàn cầu.
Một trong những yêu cầu cơ bản của nhà nước pháp quyền là phải có
■ự phân chia quyền lực (hay nói theo ngôn ngữ của chúng ta là phân công,
phân nhiệm rõ ràng) giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các
quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp, nhằm tạo ra sự độc lập và hiệu quả
hoạt động cao cho từng cơ quan nhà nước. Đồng thời phải có cơ chê thực hiộn
sự kiểm soát quyền lực lẫn nhau và hợp tác với nhau giữa các cơ quan nhà
nước để qua đó vừa hạn chế được sự lạm dụng quyền lực, bảo vệ lợi ích hợp
pháp của các chủ thê mà đặc biệt là các cá nhân khỏi bị xâm hại từ phía quyền


4

lực nhà nước vừa bảo đảm sự thống nhất và hiệu quả cao của quyền lực nhà
nước. Song làm thê nào để Nhà nước thỏa mãn được yêu cầu này? Đó là một
câu hỏi khá hóc búa đối với nước ta hiện nay. Để có thể tìm ra lời giải đáp cho
câu hỏi này, thiết nghĩ, việc tìm hiểu tư tưởng phân quyền, sự thể hiện và áp
dụng tư tưởng đó trong thực tế thực hiện quyền lực nhà nước ở một số nước, từ
đó tìm ra những điều có thể tham khảo, học tập, rút kinh nghiệm, chắc chắn là
một việc làm cần thiết. Với mong muốn góp phần mình vào công cuộc tìm
kiếm nói trên và có thể đóng góp ý kiến vào việc cải tiến tổ chức và hoạt động
của bộ máy Nhà nước ta cũng như để phục vụ cho công tác giảng dạy, tôi
mạnh dạn chọn đề tài: "Tư tưởng phân chùi quyền lực nhà nước với việc i
chức bộ máy nhà nước ở một số nước' làm đề tài luận án tiến sĩ của mình.
__

2. Tinh hình nghiên cứu

V*

Tư tưởng phân quyền đã được nghiên cứu từ lâu và ở nhiều nước trên
thế giới như Anh, Pháp, Mỹ, Nga, Trung quốc... Còn ở nước ta, việc tìm hiểu
tư tưc ng phân quyền cũng như sự vận dụng nó vào tổ chức bộ máy nhà nước
cho đến nay mới dừng ở mức độ khái quát nên chưa có tác giả nào trình bày
một cách cụ thể và có hệ thống về vấn đề này. Hiện tại mới chỉ có một số
công trình đề cập đến nó như: "Thuyết: "Tam quyền phân lập' và bộ máy nhà
nước tư sản hiện đại" của Viện Thông tin Khoa học xã hội; "Thử bàn lại học
thuyết phân chia quyt ì lực" của PGS.TS. Nguyễn Đăng Dung; "Luật Hiến
pháp và các định chế chính trị" của Lê Đình Chân. Các tác phẩm này đã trình
bày khái quát về cội nguồn
✓ của thuyết ''Tam quyền phân lập ", nội dung cơ bản
của nó, các quan điểm khác nhau về thuyết này, thực tế áp dụng thuyết ''Tam
quyền phân lập" trên thế giới và yêu cầu phải có sự phân công phân nhiệm

rạch ròi giữa các cơ quan nhà nước Việt Nam. Song chưa có tác giả nào trình bày
một cách cụ thể và có hệ thống về lịch sử của tư tưởng phân chia quyền lực nhà
nước cũng như sự thể hiện và áp dụng tư tưởng này trong thực tiễn tổ chức bộ
máy nhà nước trên thế giới và ở Việt Nam. Phải chăng cũng vì thế mà cho đến


5

nay, việc tìm ra một cơ chẽ đế thực hiện có hiệu quả sự phân công và phối hợp
giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lực: lập pháp, hành
pháp, tư pháp và bảo đảm sự thống nhất của quyền lực nhà nước ở nước ta vẫn
còn nhiều lúng túng, chưa có câu trả lời thỏa đáng. Hậu quả là vấn đề này hiện
nay chủ yếu mới dừng ở nguyẽn tắc mà chưa được cụ thể hóa về mặt pháp lý.
3. Mục đích nghiên cứu của luận án
Thông qua việc xem xét một cách cụ thể, toàn diện và có hệ thống về
sự hình thành và phát triển của tư tưởng phân quyền, sự thể hiện và áp dụng nó
trong thực tế tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước, luận án mong muốn:
*
’
*xT
’
*
+ Làm rõ lịch sử phát triển của tư tưởng phân quyền, nội dung, giá trị
lý luận và thực tiễn, ảnh hưởng và sức sống qua nhiều thế kỷ của nó.
+ Chứng minh rằng tư tưởng phân quyền có thể áp dụng được và đã
được áp dụng với các mức độ khác nhau trong tổ chức bộ máy của các nhà
nước có chính thể khác nhau, từ Cộng hòa Tổng thống, Cộng hòa và Quân chủ
Đại nghị đến Cộng hòa Hỗn hợp. Và cả những nước có chính thể Cộng hòa xã
hội chủ nghĩa như nước ta - nơi mà việc tổ chức và hoạt động của bộ máy nha
nước được căn bản dựa trên nguyên tắc tập trung dân chủ và thống nhất quyền

lực - thì vẫn có thể vận dụng được và cần phải vận dụng một số luận điểm của
tư tưởng ấy vào việc tổ chức bộ máy nhà nước để nâng cao hiệu quả hoặt động
của nó cũng như bảo đảm tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân.
+ Từ kết quả nghiên cứu trên, có thể tìm ra một số giải pháp cụ thế để
cải cách tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước ta hiện nay theo hướng
Van dụng tư tưởng phân quyền mạnh mẽ và rõ rệt hơn.
4. Đối tượng và phạm vỉ nghiên cứu của luận án
Luận án nghiên cứu và lý giải các vấn đề sau:
Một là: Khái niệm về tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước, nội dung
cơ bản, sự xuất hiện và phát triển của tư tưởng này trong lịch sử thể hiện qua


6

thực tiễn tổ chức bộ máy nhà nước của một số nước, qua quan điểm của một
số nhà tư tưởng của các thời đại và một số cách hiểu về sự phân quyền.
Hai là: Sự thể hiện và áp dụng tư tưởng phân quyền trong tổ chức bộ
máy nhà nước ở một số nước tư sản đại diện cho các mức độ áp dụng. Trong
thực tế, tư tưởng phân quyền đã được thể hiện và được áp dụng trong tổ chức
và hoạt động của bộ máy nhà nước ở hầu hết các nhà nước tư sản nhưng với
mức độ khác nhau tùy theo hình thức chính thê của từng nước. Nhìn chung,
các nhà nước tư sản hiện tại có một sô dạng chính thể điển hình là Quân chủ
và Cộng hòa Đại nghị, Cộng hòa Tổng thống, Cộng hòa Hỗn hợp. Mức độ thể
hiện và áp dụng tư tưởng phân quyền ở những nước có chính thể giống nhau
về cơ bản là tương tự nhau. Thêm vào đó, số trang của luận án theo quy định
lại rất hạn chế. Do vậy, luận án không cần và cũng khõng thể trình bày về sự
thể hiện và áp dụng ấy ở tất cả các nhà nước tư sản mà chỉ dừng ở một số nước
đại diện cho các mức độ áp dụng: cứng rắn, mềm dẻo và trung gian giữa hai
mức độ ấy. Còn ở các nước xã hội chủ nghĩa trước khi bị khủng hoảng, tư
tưởng này hầu như kliỏng được thừa nhận nên luận án không đề cập tới.

Ba là: Sự thể hiện tư tưởng phân quyền trong tổ chức bộ máy nhà nước
Việt Nam được biểu hiện trong các quy định của bốn bản Hiến pháp 1946,
1959, 1980, 1992 và một số biện pháp cải cách tổ chức và hoạt động của bộ
máy Nhà nước ta hiện nay.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
Cơ sở lý luận của luận án bao gồm:
Thứ nhất: Quan điểm của học thuyết Mác về mối quan hệ giữa tồn tại
xã hội với ý thức xã hội, giữa cơ sở hạ tầng với kiến trúc thượng tầng mà chủ
yếu là quan điểm về vai trò và tác động của nhà nước đối với sự phát triển của
xã hội, về vai trò của các tư tưởng và học thuyết đối với hoạt động thực tiễn.
Thứ hai: Quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về vấn đề đổi mới
toàn diện đất nước mà cụ thể là vấn đề cải cách tổ chức và hoạt động của bộ


7

máy Nhà nước ta để nâng cao hiệu quả điều hành và quản lý xã hội của nó
nhằm thúc đẩy quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và xây dựng
chủ nghĩa xã hội ở nước ta.
Thứ ba: Các quan điểm khác nhau về hình thức nhà nước nói chung,
hình thức chính thể nói riêng mà chủ yếu là quan điểm của học thuyết MácLênin về vấn đề này.
Trong quá trình nghiên cứu các vấn đề trên, tôi chủ yếu dựa vào
phương pháp thu thập và xử lý thông tin, tư liệu. Khi xử lý, tôi sử dụng kết hợp
các phương pháp cụ thể: phân tích, tổng hợp, khái quát hóa và so sánh giữa
các quan điểm, các tài liệu, các ý kiến, nhận xét khác nhau của nhiều tác giả
về cùng một vấn đề, đồng thời kết hợp với suy nghĩ, quan điểm, vốn kiến thức
sẵn có và kinh nghiệm giang dạy của bản thân để lập luận, kiến giải các vấn
để đã nêu ra.
6. Những đóng góp mới về khoa học của luận án
Thông qua việc trình bày một cách cụ thể, toàn diện và có hệ thống

các quan điểm về cách thức tổ chức bộ máy nhà nước, các loại quyền lực nhà
nước, khái niệm và chủ thể nắm giữ của từng quyền, mối quan hệ giữa các chủ
thể ấy của Aristote, Locke, Montesquieu và một vài tác giả khác, luận án làm
sáng tỏ khái niệm tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước, lịch sử hình thành,
phát triển, nội dung, giá trị lý luận và thực tiễn và hạn chế của tư tưởng này,
qua đó góp phần bổ sung, làm phong phú hơn, hoàn chỉnh hơn sự hiểu biết về
quá trình hình thành và phát triển của tư tưởng phân quyền trong lịch sử, góp
phần bổ sung những tri thức mới và thúc đẩy sự phát triển của ngành khoa học
nghiên cứu về lịch sử tư tưởng chính trị - pháp lý ở Việt Nam.
Bằng việc trình bày một cách tổng quát về sự thể hiện và áp dụng tư
tưởng phân quyền một cách sáng tạo vào tổ chức bộ máy nhà nước ở một số
nước đại diện cho các mức độ áp dụng và sự thể hiện tư tưởng phân quyền
trong tổ chức bộ máy Nhà nước ta qua các Hiến pháp, luận án vừa góp phần


8

khẳng định giá trị thực tiễn của tư tưởng phân quyền trong việc thiết kế các
mô hình tổ chức bộ máy nhà nước, vừa nêu lên đặc trưng cơ bản cũng như ưu
điểm và hạn chế của từng mức độ áp dụng để có thể tham khảo, học tập, rút
kinh nghiệm trong quá trình cải cách tổ chức và hoạt động của Nhà nước ta.
Nêu lên một sô biện pháp cải cách tổ chức và hoạt động của Nhà nước
ta theo hướng vận dụng rõ rệt và rộng rãi hơn những điểm hợp lý của tư tưởng
phân quyền nhằm đạt tới mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam.
Kết quả nghiên cứu của luận án vừa cung cấp cơ sở khoa học vừa gợi ý
cho các công trình nghiên cứu tiếp theo về cách thức tổ chức nhà nước theo
hướng xây dựng nhà nước pháp quyền, đặc biệt là việc tìm ra cơ chê thực hiện
quyền lực nhà nước phù hợp để vừa bảo đảm sự phân công quyền lực hay phân
chia chức năng, thẩm quyền rõ ràng vừa bảo đảm sự phối hợp hoạt động giữa
các cơ quan nhà nước thực hiện các quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp.

7. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án
Về mặt lý luận: Việc nghiên cứu này cô gắng góp phần bổ sung, làm
phong phú thêm, hoàn chỉnh thêm sự hiểu biết về quá trình hình thành và pháĩ
triển của tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử, nội dung cơ bản
của nó, sự thể hiện và áp dụng nó trong thực tế tổ chức và hoạt động của bộ
máy nhà nước. Từ đó, tạo ra sự nhận thức đúng đắn và sự đánh giá giá trị của
nó một cách công bằng, đồng thời góp phần bổ sung những tri thức mới để
thúc đẩy sự phát triển ngành khoa học nghiên cứu về lịch sử tư tưởng chính
trị - pháp lý ở nước ta.
\ ề mặt thực tiễn: Việc nghiên cứu này sẽ phục vụ cho việc tham khảo,
học tập kinh nghiệm tổ chức bộ máy nhà nước của các nước khác và việc rút
kinh nghiệm về tổ chức bộ máy Nhà nước la trong các giai đoạn trước nhằm
tìm ra những biện pháp phù hợp để cải cách bộ máy nhà nước và thúc đẩy hoạt
động xây dựng pháp luật ở nước ta hiện nay. Vì vậy, luận án có giá trị làm tài


9

liệu tham khảo cho các cơ quan nghiên cứu về cải cách bộ máy Nhà nước ta,
cho việc tham khảo, học tập, nghiên cứu của sinh viên luật và những người
quan tâm.
Tuy nhiên, với sự hạn chê về thời gian, về tài liệu tham khảo và về khả
năng nghiên cứu của bản thân, luận án này không thể tránh khỏi những điểm
thiếu sót. Rất mong nhận được sự chỉ dẫn và đóng góp của các thầy cô giáo và
các đồng nghiệp.
8. Kết cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận án
gồm 3 chương, 10 mục.

10

Chương 1
T ư TƯỞNG PHÂN CHIA QUYỂN

Lực NHÀ NƯỚC

TRONG LỊCH s ử

1.1.

QUYỀN L ự c NHÀ NƯỚC VÀ CÁCH THỨC THựC HIỆN QUYỂN

Lực NHÀ NƯỚC

Quyền lực là vấn đề đã được nghiên cứu từ lâu và bởi nhiều nhà tư
tư ìtag của nhiều thời đại, song cho đến nay vẫn chưa có một định nghĩa về
quyền lực được đông đảo mọi người, từ các học giả đến các nhà hoạt động
thực tiễn thừa nhận. Do vậy mà có khá nhiều quan niệm khác nhau về quyền
lực. Song với nghĩa chung nhất có thể hiểu quyền lực là sức mạnh mà nhờ đó
một chủ thẽ (cá nhân, tổ chức, giai cấp hoặc toàn xã hội) có thể hắt các chủ
thể khác phải

phMC

tùng ý chí của mình. Theo nghĩa này, quyền lực ra đời và

tồn tại cùng với sự ra đời và tồn tại của con người, bởi vì, hoạt động phối hríp,
hoạt động chung mang tính cộng đồng là cái vốn có trong hoạt động của con
người. Bất kỳ hoạt động chung nào cũng đòi hỏi cần có ngưừi tổ chức, người

chỉ huy và những kẻ phục tùng - cái vốn lạo thành nội dung sơ khai cũng như
nội dung hiện đại của phạm trù quyền lực. Trong xã hội có giai cấp thì chủ thể
có đủ khả năng chỉ huy và phối hợp hoạt động của tất cả các chủ thể khác
chính là nhà nước nên quyền lực nhà nước là thứ quyền lực quan trọng nhất.
Từ quan niệm chung nhất về quyền lực, có thể hiểu quyền lực nhà
nước là sức mạnh của nhà nước có thể bắt các chủ thể khác trong quốc gia
(các tổ chức, cá nhân, giai cấp, tầng lớp) phải phục tùng ý chí của nó. Nhờ có
quyền lực này mà nhà nước có đủ khả năng làm dịu xung đột giai cấp hoặc
giữ cho xung đột ấy ở trong vòng một "trật tự" nhất định để xã hội có thể tồn
tại và phát triển được. Cũng nhờ có quyền lực đó mà nhà nước có thẽ thực hiện
và bảo vệ được quyền lợi và địa vị thống trị của giai cấp thống trị, có thể tổ


11

chức và quản lý xã hội, thiết lập, củng cố, bảo vệ trật tự và sự ổn định của xã
hội, làm cho xã hội phát triển theo chiều hướng mà nó mong muốn. Thông
thường Hiến pháp đa sô các nước đều tuyên bô quyền lực nhà nước xuất phát
từ nhân dân, do nhân dân ủy quyền cho nhà nước nên được thực hiện nhân
danh nhân dân và đại diện cho lợi ích của toàn xã hội. Song thực tế quyền lực
nhà nước xét về bảníchất chủ yếu là quyền lực của giai cấp thống trị và một phần là quyền lực xã hội, ở một mức độ nhất định, quyền lực nhà nước cũng
chịu ảnh hưởng từ phía các lực lượng xã hội, tổ chức xã hội. Do vậy, khi hoạt
động trước hết vì lợi ích của một giai cấp hay một liên minh giai cấp nhất
định, nhà nước phải tính tới lợi ích của các giai cấp tầng lớp khác và khi có
tính độc lập nhất định, nó có thể thực hiện một số chức năng trọng tài trong
cuộc cạnh tranh giữa các lực lượng không thông nhất; nhà nước còn phải nhân
danh toàn quốc gia dân tộc để thực hiện những hoạt động nhằm bảo vệ côn®
lý, bảo đảm trật tự an toàn và ổn định xã hội, bảo vệ lợi ích chung của cả cộng
đổng. Quyền lực nhà nước chỉ do các cơ quan nhà nước thực hiện. Muốn cho
quyền lực này được thực hiện một cách có hiệu quả thì ph li tìm cho nó một

hình thức tổ chức và phương pháp thực hiện phù hợp. Việc tìm kiếm ấy đã trở
thành trung tâm chú ý của tất cả các nhà tư tưởng chính trị tiến bộ của loài
người từ khi nhà nước ra đời tới nay. Vì thế, trong các tư tưởng chính trị, vấn
đề hình thức tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước bao giờ cũng là vấn đề
trọng tâm, cơ bản và quan trọng nhất. Hình thức ấy được gọi bằng những cái
tên rất khác nhau. Platon (427-374 tr. CN) gọi đó là những hình thức chính trị,
Aristote (384-322 tr. CN) gọi nó là hình thức chính phủ, Bertrand Russell gọi
là hình thức chính quyền, còn chúng ta gọi nó là hình thức chính thể.
Trong các nhà nước có hình thức chính thể khác nhau, cách thức thực
hiện quvền lực nhà nước rất khác nhau. Ở các nước quân chủ chuyên chế, toàn
bộ quyền lực cao nhất của nhà nước từ lập pháp, hành pháp đến tư pháp đều
tập trung trong tay nhà vua. Vua được mệnh danh là Thiên tử nên quyền lực


12

của vua là vô hạn, là tối cao và bất khả xâm phạm. Mọi mệnh lệnh, chiếu chỉ,
ý chỉ, thậm chí khẩu dụ của nhà vua đều có giá trị bắt buộc phải tuân theo,
đều là pháp luật nên pháp luật chủ yếu là sự thể hiện ý chí của nhà vua. Các
quan chức nhà nước - những người tổ chức thực hiện các mệnh lệnh, chiếu chỉ
của nhà vua đều do vua cắt cử và bãi chức. Vua cũng là vị quan tòa tối cao để
phán xử các vụ án quan trọng nhất. Việc làm của các quan chức và của thần
dân có thể được vua xem xét đúng sai, tùy công mà vua thưởng, vua ban lộc,
tùy tội mà vua quyết định hình phạt. Khi vua "băng hà", quyền lực của vua
phải được truyền kế một cách nghiêm ngặt theo trật tự "cha truyền con nối",
để đảm bảo sự dài lâu của vương triều, của "cơ nghiệp tổ tông".)ở những nước
quân chủ hạn chế, quyền lực của vua bị hạn chế bởi các thế lực khác nhau (cơ
quan đại diện của các đẳng cấp, nghị viện hoặc hiến pháp) và trong những lĩnh
vực nhất định. Nếu như trong chính thể Quân chủ Đại diện đẳng cấp, vua chỉ
phải tham khảo ý kiến của cơ quan đại diện đẳng cấp khi tăng thuế, thay đổi

luật hoặc ban hành luật mới thì trong chính thể Quân chủ Nhị hợp, quyền lực
của vua bị hạn chế trong lĩnh vực lập pháp (quyền lập pháp thuộc về nghị
viện) và tư pháp (quyền tư pháp thuộc về tòa án), song lại được mở rộng trong
lĩnh vực hành pháp. Vua vừa đứng đầu quốc gia, vừa đứng đầu chính phủ, nắm
toàn quyền hành pháp. Các bộ trưởng do vua bổ nhiệm và bãi nhiệm, chịu
trách nhiệm trước vua nên được coi là bộ trưởng của vua. Còn trong chính thể
Quân chủ Đại nghị, quyền lực của vua bị hạn chế trong cả ba lĩnh vực, quyền
lập pháp do nghị viện thực hiện, quyền hành pháp được thực hiện bởi chính
phủ mà đứng đầu là thủ tướng, còn quyền tư pháp được thực hiện bởi tòa án.
Thẩm quyền và mối quan hệ giữa các cơ quan trên được quy định trong hiến
pháp. Chức vị vua chỉ còn mang tính chất truyền thống, nghi lễ và tượng trưns
vì vua không trực tiếp giải quyết các công việc của nhà nước mà chỉ đóng vai
trò chính thức hóa các hoạt động của nhà nước.
Trong các nhà nước tư sản có chính thể cộng hòa, các loại quyền lực
lập pháp, hành pháp và tư pháp của nhà nước thường được trao cho các cơ


13

quan khác nhau là nghị viện, tổng thống, chính phủ và tòa án. Các cơ quan
này có thê chung hoặc không chung nhân viên với nhau, có thể độc lập hoặc
chịu trách nhiệm lẫn nhau, có the kiềm chế và kiểm soát lẫn nhau, hoặc kiềm
chế và đôi trọng với nhau trong hoạt động theo nguyên tắc "quyền lực ngăn
cản quyền lực". Còn ở các nhà nước xã hội chủ nghĩa trước đây thì quyền lực
nhà nước được coi là tập trung thống nhất trong tay cơ quan đại diện cao nhất
của nhân dân, do nhân dân trực tiếp bầu ra thông qua tuyển cử phổ thông đầu
phiếu. Quyền lực của cơ quan này là tối cao vì trực tiếp nhận được từ nhân
dân. Song nó chỉ thực hiện quyền lực lập pháp, quyết định những vấn đề quan
trọng của đất nước, giám sát tối cao mọi hoạt động của nhà nước. Nó lại tổ
chức ra các cơ quan trung ương khác như nguyẽn thủ quốc gia, chính phủ, tòa

án nhân dân tối cao, viện kiểm sát nhân dân tối cao để các cơ quan ấy thực
hiện quyền lực nhà nước trong những lĩnh vực còn lại. Vì vậy, các cơ quan nhà
nước khác ở trung ương đều phải chịu trách nhiệm, báo cáo công tác trước cơ
quan đại diện cao nhất của nhân dân hay cơ quan quyền lực cao nhất của nhà
nước và chịu sự kiểm ưa giám sát của cơ quan này.
Tóm lại, cách thức tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước trong thực
tế rất đa dạng và phong phú. Song tựu trung lại có thể khái quát thành hai cơ
chế cơ bản, đó là tập quyền và phân quyền. Tập quyền có nghĩa là quyền lực
cao nhất của nhà nước thuộc về một cá nhân hoặc một cơ quan và cá nhân
hoặc cơ quan ấy có thể chi phối sự hình thành và hoạt động của các chức vụ
nhà nước hoặc các cơ quan nhà nước khác. Còn phân quyền có nghĩa là quyền
lực nhà nước được phân tách thành các loại lập pháp, hành pháp, tư pháp và
được phân chia cho các cơ quan nhà nước khác nhau, cơ quan này thực hiện
quyền lực lập pháp, cơ quan kia thực hiện quyền lực hành nháp và quyền lực
tư pháp thì dược trao cho cơ quan thứ ba. Các cơ quan ấy có thể chung hoặc
không chung nhân viên với nhau, ngang bằmg nhau và khá độc lập với nhau
hoặc phụ thuộc nhau ờ một mức độ nhất định, có thể chịu trách nhiệm trước


14

nhau, trong hoạt động có thể kiềm chế, kiểm soát thậm chí đối trọng với nhau
song lai phối hợp với nhau để tạonên sự thống nhất của quyền lực nhà nước.
Xem xét lịcld sử của nhà nước ta thấy, từ khi nhà nước ra đời đến nay,
cách thức tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước có sự biến đổi rất lớn. Một
trong những nguyên nhân dẫn đến điều đó là do sự trăn trở trong tư duy của
loài người nhằm tìm kiếm một mô hình tổ chức và thực hiện quyền lực nhà
nước thích hợp để có thể phát huy những tác động tích cực và giảm thiểu đến
mức thấp nhất những tác động tiêu cực của nhà nước đối với xã hội. Sở dĩ loài
người luôn phải trăn trở, tìm kiếm mô hình đó vì thuở mới ra đời, nhà nước có

công rất lớn trong việc cứu nhân loại thoát khỏi thảm họa của sự tàn sát lẫiì
nhau, khỏi nguy cơ của sự tuyệt chủng. Nhưng trong quá trình tồn tại của
mình, nhà nước đã có thời kỳ bị tha hóa nghiêm trọng, làm cho nó từ một tổ
chức xuất hiện do nhu cầu khách quan của sự tổ chức và quản lý xã hội có giai
cấp nhằm duy trì sự tồn tại của một cộng đồng thành công cụ đắc lực và hữu
hiệu để phục vụ lợi ích và quyền thống trị của một cá nhân hoặc một nhóm
người trong xã hội, thành công cụ đàn áp, nô dịch đại đa số nhân dân lao
động, gây ra cho họ và cho toàn nhân loại biết bao khổ đau và bất hạnh, dẫn
đến những bi kịch của lịch sử. Tuy vậy, nhà nước vẫn cần th ết và ngày càng
cần thiết đối với xã hội cho đến khi nó bị tiêu vong theo quan điểm của Mác.
Vì thế, những nhà tư tưởng tiến bộ, đại diện cho lợi ích và khát vọng của quần
chúng lao khổ luôn tư duy, trăn trở để tìm kiếm một mô hình tổ chức và thực
hiện quyền lực nhà nước thích hợp nhằm tạo ra và giữ gìn sự công minh, sự tốt
đẹp của nhà nước, làm cho hoạt động của nhà nước biến đổi theo chiều hướng
dân chủ, tiến bộ và nhân đạo, thừa nhận và bảo đảm tự do cho mỗi công dân,
vì lợi ích chung của cả cộng đồng và giảm bớt sự khổ đau, bất hạnh của con
người. Một trong những kết quả tốt đẹp, có giá trị của sự trăn trở, tư duy ấy
chính là sự xuất hiện và phát triển của tư tưởng phân chia quyền lực nhà nướcmột trong những giá trị quý báu trong kho tàng lịch sử tư tưởng chính trị pháp lý của nhân loại.


15

1.2.

Sự XUẤT HIỆN VÀ PHÁT TRIỂN c ủ a t ư t ư ở n g p h â n c h i a

QUYỂN Lực NHÀ NƯỚC

"Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước" - còn gọi tắt là Tư tưởng
phân quyền - là tổng thể các quan điểm về việc chia tá( h quyền-lưc nhà nước

thanh các ĩõạĩ quyển lực khác nhau, về ccTchê vận hành cúa từng loại quyền
lực và mối quan hệ theo hướng ngăn cản, kiếm chế, kiểm soai hoặc đối trọng
với nhau giữa các loại quyền lực ấy trong quá trình thực hiện quyền lực nhà
nước. Nói một cách cụ thể, đó là tổng thể các quan điểm đề cập đến việc phân
tách quyền lực nhà nước thành những loại quyền lực có tên gọi, nội dung và vị
trí khác nhau, được trao cho các chủ thể khác nhau thực hiện và trong quá
trình hoạt động, các chủ thể ấy có thể kiềm chế, ngăn cản, kiểm soát lẫn nhau
hoặc đối trọng với nhau song lại phối hợp với nhau để vừa bảo đảm sự kiổm
soát quyền lực nhà nước nhằm ngăn chặn sự độc tài chuyên chế, bảo vệ tự do
của công dân, vừa bẫo đảm sự thống nhất của quyền lực nhà nước.
Việc nghiên cứu tư tưởng này trcn thế giới đã có từ thời cổ đại, nhưng
nó mới được xúc tiến ở nước ta từ sau công cuộc đổi mới trở lại đây. Trong
sách báo pháp lý nước ta tư tưởng này được đề cập đến với các tên gọi như:
Thuyết "Tam quyên phân lập", Thuyết ''Phân quyền", Thuyết

Phân chia

quyền lực", "Học thuyết phân chia quyền lực", " Nguyên tắc phân chia quyền ì
lực", "Nguyên tắc tam quyên phân lap", "Nguyên tắc phân quyền". Điều này
đã được giải thích như sau: ''Thuyết "Tam quyền phản lập" là tên gọi của
thuyết "phân quyền" mà irong tiếng Việt đã quen dùng qua âm Hán-Việt:
"Shanquánịenỉi". Người ta cũng cồn gọi thuyết này là "Nguyên tắc lam quyền
phân lập", ''Nguyên tắc phân quyên" [75, tr. 5]. Trong một số tác phẩm dịch
từ tiếng nước ngoài như: "NhiTìig vấn đề căn bản của chính trị'' của Leslie
Lipson, "Nhữìig cách diễn giải hiện nay về thuyết phân quyền ở Phương Tây"
của Marsenco, tư tưởng này được đề cập đến với các tên gọi như ''Thuyết phân
quyền", ''Học ihuvết phân quyền". Song nếu tìm hiểu về cội nguồn của nó, có


16

thể thấy những cách gọi trên là do người đời sau đặt ra căn cứ vào nội dung cơ
bản của tư tưởng này, còn trong thực tế, những người mà tên tuổi của họ luôn
gắn liền với tư tưởng này hay vẫn được coi là những người đặt nền móng, xây
dựng và phát triển nó như Aristote, Locke, Montesquieu thì lại không hề nhắc
đến các tên gọi trên trong các tác phẩm của họ. Chẳng hạn, Aristote cho rằng:
có ba bộ phận trong tất cả các nhà nước, đó là Hội nghị nhân dân (The Public
Assembly), các viên chức nhà nước (The officers of the State) và cơ quan tòa
án (The Judicial Department). Sau đó ông trình bày về ba bộ phận này và đề
cập một cách rất sơ lược về mối quan hộ giữa ba bộ phận đó mà không hề
nhắc đến từ "phân quyền" hay "phân chia quyền lực". Trong tác phẩm "Hai
chu\ẻn luậìi vê chính quyền" (Two Treatises of Government), ở Chương XII
Quyển 2 với tiêu đề: "Yể quyền lực lập pháp, hành pháp và liên bang cua
nước Cộng hòa"{Of the lxgislative, Executive, and Fedrative Povver of the
Commonwealth), Locke trình bày sơ qua về nội dung, đặc tính của từng loại
quyền lực trên- Ở các chương khác, ông trình bày về giới hạn của quyền lực
lập pháp, về sự phụ thuộc của các quyền lực của nước Cộng hòa. Nhưng trong
cả tác phẩm, ông không hề nhắc đến cụm từ "phân quyền" hay "phân chia
quyền lực". Montesquieu cũng vậy, ông viết: "Trong mỗi chính quvền đều có
ba thứ quyền lực: quyền lập pháp, quyên thực hiện nhữìig việc dựa vào luật
quốc tể và quyền thực hiện những việc dưa vào ìuậí dãn sự... Chúng ỉa sẽ gọi
quyền lực sau cùng là quyền tư pháp và quyền kia một cách giản dị là quyền
hành pháp của nhà nước' [87, tr. 151]. Sau đó, ông đề cập đến nội dung cụ
thể của từng loại quyền lực, vị trí và mối quan hệ giữa các loại quyền lực ấy.
Như vậy, rõ ràng rằng các tác giả trên không hề đề cập đến các cụm từ
''phản chia quyền lực'', 'phán quyền" hoặc ''tam quyền phán lập'... mà họ chỉ
quan niệm rằng trong mồi nhà nước hay mỗị quốc gia đều có các loại quyền
lực khác nhau hoặc các bộ phận (cơ quan) thực hiện những chức năng khác
nhau vàjgẩn phải chia tách giữa các loại quyền lực hay các bộ phận ấy, không

ị THƯỜNG ỦH ưr.
17

!■ . 1Ị

Ị T t m ụ N i n o V;LH
ỉ

..

LA 5C'Ị

cho chúng nhập lại với nhau. Tức là các thứ quyền lực trên không thể trao cho
cùng một chủ thể mà phải trao cho các chủ thể khác nhau thực hiện. Hoăc các
bộ phận trên phải có cách thức tổ chức và các chức năng nhiệm vụ tách biệt
với nhau. Tuy nhiên, theo chúng tôi, tất cả những tên gọi trên đều chưa thật
chính xác và phù hợp. Thiết nghĩ tên gọi "Tư tưởng phân chia quyên lực nhà
nước" với cách hiểu như đã đề cập là hợp lý hơn bởi những lý do sau:
Thứ nhất, gọi là ''Thuyết phân quyền" thì có thể hiểu đó là một hệ
thống các quan điểm nhằm giải thích về sự phân chia quyền lực nhà nước. Gọi
là "Học thuyết phản quyền’ thì có thể hiểu đó là toàn bộ những ý kiến, lý lẽ
được trình bày một cách có hệ thống về sự phân chia quyền lực nhà nước. Các
tên gọi này chỉ phù hợp khi dùng để chỉ tư tưởng của Locke và Montesquieu vì
chỉ đến họ, tư tưởng phân quyền mới được đề cập đến một cách có hộ thống,
từ lý do phải chia tách quyền lực nhà nước, các loại quyền lực nhà nước, nội
dung, đặc tính, vị trí, chủ thể nắm giữ của từng loại quyền lực và quan hệ giữa
chúng. Còn khi xem xét về tư tướng của các tác giả trước đó như Aristote,
Polybe thì không thể dùng tôn "Thuyết phân quyền" hoặc "Học thuyết phân
quyền" vì cách đề cập của họ còn sơ khai, mới chỉ mang tính chất đặt nền

móng cho tư tưởng này mà chưa trình bày đầy đủ và có hệ thông về nó. Vì thế,
dùng tên gọi "Tưiưởìĩg phân quyền'1với nghĩa đó là toàn bộ những quan điểm
của một người về sự phân chia quyền lực nhà nước thì sẽ phù hợp hơn và bao
quát hơn khi xem xét tư tưởng của tất cả các tác giả đề cập đến vấn đề này.
Thứ hai, dùng tên ''Nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước' hay
"Nguyên tắc phân quyền" cũng không hoàn toàn phù hợp, không bao quát bởi
lẽ: nó chỉ được coi là nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước khi nó là nguyên
lý, tư tưởng chỉ đạo có tính chất là cơ sở cho toàn bộ quá trình tổ chức và hoạt
động của bộ máy nhà nước. Nhưng trong thực tế, có nước tuyên bố nó là
nguyên tắc cơ bản trong tổ chức bộ máy nhà nước của họ (ví dụ như Nhà nước
Mỹ) thì tên gọi "Nguyên tắc phân quyền" là hoàn toàn phù hợp. Có nước mặc


18

dù trong tổ chức bộ máy nhà nước có thể hiện một số luận điểm của tư tưởng
phân quyền, song lại không tuyên bỗ hoặc thừa nhận nó là nguyên tắc tổ chức
bộ máy nhà nước thì tên gọi "Nguyên lắc phân quyên" sẽ không phù hợp.
Thứ ba, tên gọi 'Thuyết ''Tam quyền phân ỉập" hoặc "Nguyên tắc
''Tam quyền phân lập" tỏ ra là ít phù hợp nhất bởi lẽ nó chỉ đúng khi đề cập
đến tư tưởng của Montesquieu và tổ chức bộ máy nhà nước của những nước
Cộng hòa Tổng thông, còn khi đề cập đến tư tưởng của các tác giả khác hoặc
tổ chức bộ máy của các nhà nước khác thì không thể dùng các tên gọi đó.
Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước có quá trình hình thành và
phát triển khá lâu dài, từ thời cổ đại cho tới thời kỳ Cách mạng Tư sản, nội
dung của nó được thể hiện ngày càng rõ ràng, cụ thể, có hộ thống và khoa học
hơn. Toàn bộ quá trình ấy sẽ được trình bày cụ thể trong phần dưới đây.
2.1. Tư tưởng phân quyền ở Hy Lạp, La Mã c ổ đại
1 .2.1.1.

Tư tưởng phán quyền trong tổ chức bộ máy Nhà nước Hy

Lạp> La M ã
Ở Hy Lạp, mầm mõng của tư tưởng phân quyền trước tiên được thể
hiện qua những cải cách bộ máy Nhà nước Athenes của Ephialtes (Thế kỷ V
tr. CN) và Pericles (495-429 tr. CN).
Trong lịch sử hình thành Athenes có thời kỳ Thành bang này do nhà
độc tài Peisistratus cai trị, ông ta nắm mọi quyền hành. Tới đời các con ông ta,
chế độ này bị sụp đổ và nhân dân giành được quyền tự trị thông qua các hội
nghị công dân, song quý tộc thị tộc vẫn là tầng lớp có thế lực nhất về chính trị
và kinh tế. Bộ máy nhà nước gồm ba bộ phận chủ yếu là: Hội đồng quý tộc
hay Hội đồng trưởng lão, Quan chấp chính và Hội nghị công dân. Nền dân
chủ này đã được củng cô và mở rộng thêm nhờ những cải cách của Solon vào
năm 549 tr. CN và của Clisthenes vào năm 508 tr. CN. Nhờ thế, bộ máy nhà
nước Athenes đã có thêm các cơ quan mới như: Hội đồng nhân dân, Tòa án
nhân dân, Hội đồng 10 tướng lĩnh, song quyền lực nhà nước vẫn chủ yếu tập


19

trung trong tay Hội đồng trưởng lão, quyền hành của các hội nghị công dân bị
hạn chế bởi cơ quan này.
Đến Thế kỷ thứ V tr. CN, chính quyền ở Athenes về tay những người
dân chủ cấp tiến nhất mà đứng đầu là Ephialtes. Ông nổi tiếng là ''một nhà
chính trị trung thành với Tổ quốc và cươìig trực không ai mua chuộc được"
(Aristote). Xuất thân từ một gia đình quý tộc bị phá sản, sống gần gũi với
quần chúng, ông trở thành người bạn của dân nghèo. Với mong muốn dân tự
do phải làm chủ đất nước, tất cả quyền lực đều thuộc về dân chúng, họ thực
hiện quyền đó bằng cách tham gia vào các công việc công và có quyền đối với
các viên chức của họ nên năm 462 tr. CN, được sự trợ giúp của Pericles,

Ephialtes đã tiến hành một cuộc cải cách dân chủ nhằm đánh đổ thế lực của
Hội đồng trưởng lão - một cơ quan phản dân chủ về thành phần cũng như về
chức năng với quyền hạn khá to lớn của nó. Ông đã đưa ra thông qua tại Hội
nghị công dân một đạo luật tước hết mọi quyền chính trị và tư pháp của Hội
đồng trưởng lão (trừ quyền xét xử các vụ án tôn giáo của nó) và trao quyền ấy
cho các cơ quan dân cử. Quyền lập pháp thuộc về Hội nghị nhân dân. Hội
ngh này họp ngoài trời và họp hàng tháng, mỗi năm phải họp ít nhất 10 lần,
tất cả các công dân đều phải tham gia Hội nghị. Hội nghị sẽ ban hãnh tất cả
các đạo luật, các nghị định và có quyền quyết định lưu đày một quan chức bị
mất tín nhiệm. Trong Hội nghị, mọi công dân đều có quyền đề nghị thông qua
bất kỳ một dự án luật, nghị định nào hoặc đề nghị bãi bỏ một văn bản pháp
luật hiện hành nào đó. Song nội dung của các văn bản được đề nghị phải phù
hợp VỚI pháp luật hiện hành. Ephialtes còn quy định chế độ trách nhiệm của
những nhà lập pháp trước nhân dân về hậu quả của những văn bản mà họ đề
nghị thông qua ở Hội nghị. Trong vòng một năm sau khi luật hoặc nghị định
được thông qua, người đề xướng hoặc chủ trương thông qua văn bản đó vẫn có
thể bị truy tố về tội vi hiến và bị trừng phạt rất nặng nếu văn bản đó gây tổn
hại đến lợi ích của quốc gia hay quyền lợi của công dân. Theo Ephialtes, bằng
những quy định như trên có thể đảm bảo xây dựng một nhà nước pháp trị.


20

- Quyền hành pháp thuộc về Hội đồng nhân dân gồm 5(X) người. Đó là
các viên chức hành chính, họ được tuyển lựa theo một trong hai cách: bầu cử
hoặc rút thăm. Hội đồng được chia thành 10 ủy ban, mỗi ủy ban điều khiển
công việc của Hội đồng trong 1/10 năm, nó giải quyết những công việc thông
thường, lúc có việc quan trọng thì họp toàn thể Hội đồng. Hội đồng được bầu
lại mỗi năm một lần và không ai có quyền tham gia Hội đồng quá hai năm nên
mỗi công dân đều có hy vọng tham gia Hội đồng một lần trong đời mình, để

lần lượt vừa là người thống trị vừa là người bị thống trị.
' Quyền tư pháp thuộc về Tòa án nhân dân gồm 6000 người do tất cả
các bộ lạc bầu ra hàng năm để vừa làm thẩm phán, vừa làm bồi thẩm. Mỗi lần
cần xử một vụ án thì họ lại bắt thăm để chọn lấy một số thẩm phán. Ngoài ra
còn có Hội đồng 10 tướng lĩnh do 10 bộ lạc cử ra. Hội đồng này lúc đầu chỉ
nắm quyền chỉ huy quân sự. Người chỉ huy tối cao do 10 tướng lĩnh luân lưu
đảm nhiệm, v ề sau H >i đồng này nắm cả quyền hành chính cao nhất của nhà
nước và thành viên của nó có thổ được tái cử lại nhiều lần (chẳng hạn Pericles
được bầu đi bầu lại trong 30 năm nhưng mỗi năm ông lại phải ra ứng cử một
lần). Như vậy, bằng cải cách của mình, Ephialtes đã thực sự chia tách quyền
lực nhà nước thành ba loại quyền lực và trao cho các cơ quan dân cử khác
nhau thực hiện để bảo đảm quyền lực thuộc về nhân dân, chống lại sự tập
trung quyền lực vào tay một chủ thể. Từ đó có thể coi ông là một trong những
người đầu tiên đặt nền móng cho tư tưởng phân quyền. Rất không may là
Ephialtes thực hiện cải cách chưa được bao lâu thì bị bọn quý tộc thù địch ám
sát. Sau khi ông mất, phái Dân chủ vẫn tiếp tục nắm quyền mà đại diện là
Pericles - một nhà chính trị và nhà hùng biện có tài, "là người siêu vìệỉ nhất
của Athenes, người thứ nhất về mọi cái và về nói và hành động' [41, tr.33].
v Năm 461 tr. CN, khi lên cầm quyền Pericles đã tiếp tục một cách xuất
sắc cải cách của Ephialtes theo chiều hướng củng cô và mở rộng nền dân chủ
Athenes. Ông vận động ban hành quy định mới về việc lựa chọn các chức vụ


21

nhà nước, theo đó, trừ chức Tướng quân, các chức vụ lớn nhỏ khác đều được
bổ nhiệm bằng cách bốc thăm. Theo ông, bằng phương pháp đó, bất cứ công
dân Athenes nào, không phân biệt dòng họ, giàu nghèo, sang hèn đều có khả
năng được cắt cử giữ bất cứ một chức vụ nào trong nhà nước, có như vậy họ
mới thật sự hoàn toàn bình đẳng và còn đươc giáo dục để có ý thức trách

nhiệm công dân hơn. Ông khẳng định: "Chúng ta là những người duy nhất coi
người công dân xa lạ với các công việc công không phải như là một sinh vật
nhàn rỗi mà như một sinh vật vô ích" [41, tr. 35]. Để đề phòng sự lựa chọn
những người không xứng đáng và để chặn bớt sự lạm quyền, pháp luật còn
quy định trước khi giữ chức vụ, những người được chọn bởi cuộc rút thăm
phải trải qua một cuộc kiểm tra vừa để thử thách khả năng vừa để thăm dò
lòng trung thành. Rồi 10 lần trong năm, tại mỗi phiên họp của Hội nghị công
dân, theo thủ tục, bao giờ dân chúng cũng được mời biểu quyết chấp thuận
hay khiển trách các viên chức của họ, nếu khiển trách thì tiếp theo sẽ có cuộc
truy tố ra tòa án, tương tự như một thủ tục bãi nhiệm vậy. Tới cuối năm, mc
viên chức sẽ phải tường trình trước một ủy ban đặc biệt về số tiền công quỹ
mà họ là người thu, người giữ hay người chi tiêu [23]. Có thể thấy đây là hình
thức ban đầu của sự kiểm soát của nhân dân đối với việc thực hiện quyền lực
nhà nước, sự kiểm soát của cơ quan lập pháp với các nhân viên nhà nước. Để
cho những công dân thuộc tầng lớp dưới, kể cả những người nghèo khổ nhất
cũng có thể đảm nhiệm các chức vụ lớn nhỏ trong bộ máy nhà nước, lần đầu
tiên trong lịch sử, Pericles đã ban hành chế độ trả lương cho những người làm
việc trong bộ máy nhà nước, từ các thành viên của Hội đồng nhân dân, quan
chấp chính, ủy viên bồi thẩm đến thủy thủ, sĩ quan và binh lính. Những cải
cách mà Ephialtes và Pericles thực hiện đã đưa Nhà nước Athenes cũng như
nền dân chủ của nó phát triển đến mức độ cực thịnh nên người Hy Lạp gọi
thời kỳ này là "Thê kỷ vĩ đại" hay "Thế kỷ Pericles^ Tuy nhiên, nền dân chủ
Athenes chỉ là nền dân chủ hạn chế vì tham gia vào các cơ quan nhà nước chỉ
có các công dân, tức là những người đàn ông tự do, mà họ chỉ chiếm khoảng