Thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ T ư PHÁP

T R Ư Ờ N G Đ Ạ I H Ọ C LU Ậ T HÀ NỘI

N G U Y Ễ N THỊ MINH HÀ

THẨM QUYỂN GIẢI Q U YẾT KHIẾU NẠI, T ố CÁO CỦA c ơ
QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

VẢ PHÁP LUẬT
I
CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN NHẢ NƯỚC VÀ

MÃ SỐ

: 5050 í

----- :------- XT H Ư VIỆ N
TRƯỜNG ĐẠI HOC UỮÂĨHÀ NỘI
PHÒNG GV

____-

L U Ậ N V Ă N T H Ạ C s ĩ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. PHẠM HỔ NG THÁI

HÀ NỘI - 2002


Tôi xin bày tỏ lòng kính trọng và biết Oil sâu sắc tói các thầy, các
cô giảng dạv tại trường Đại học Luật Iỉà nội đã truyền thụ cho tôi những
kiến thức quý háu trong suốt klìOỉí hoc.
Tôi bày tỏ lòng biết oil sâu sắc tới Tiến sỹ Phạm Hồng Thái, người
đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ tôi trong suốt quá trình thực hiện bản
luận văn này.

LỜI C A M H O A N

Tôi xin cam đoan luận văn Thạc sỹ này hoàn thành là kết quả
nghiên cứu của riêng tôi. Trong quá trình thực hiện và hoàn thànli bản
luận văn, tôi có tham khảo một sô bài viết, chuyên đề, các tài liệu của các
tác giả khác. Các nguồn trích dẫn tham khảo đã được chỉ ra trong Danh
mục tài liệu tham khảo.
Tôi xin chịu trách nhiệm về lòi cam đoan trên.

N guyễn Thị M inh Hà


MỤC LỤC
rang
PHẦN MỞ ĐẨU

Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỂ LÝ LUẬN VỂ THẨM QUYỂN CỈIẢI

7

QUYẾT KHIẾU NAI, TÓ CẢO CỦA c ơ QUAN HÀNH CHÍNH NIIẢ
NƯỚC
1.1. KHÁI NIỆM: TH ẨM QUYÍỈN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, T ố CÁO CÙA c ơ QUAN

7

HÀNH CIIÍNII NHẢ NƯỚC.

1.1.1. Quan niệm về thẩm quyền
jL

1.1.2. Thẩm quyển giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà

7
12

nước.
1.2. MỘT SỐ KHÁI NIỆM LIKN QUAN ĐẾN THAM QUYỂN (ỈIẲl QUYẾ T K I I l Ế ư NẠI,

16

TỐ CÁO

^ Ị . 2.1. K hái niệm khiếu nại hành chính /

16

1.2.2. K hái niệm: quyết định hành chính vồ quyết định kỷ luật

1X

1.2.3. K hái niệm hành vi hành chính

22

(J2 .4 fih á i niệm tố cáo

23

1. 3.

25

s ự HÌNII THÀNH, P l l Á T TRIỂN c O a p h á p l u ậ t q u y đ ị n h VỂ T HA M QUVÊN

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, T ố CÁO CÙA CÁC c ơ QUAN HÀNH CHÍNH.

Chương 2:

THÂM

QUYỂN GIẢI QUYẾT KHIẾU NAI, T ổ CẢO CỦA

40

CÁC C ơ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
2 . 1 . TIIỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ TU Ẩ m Qll YlÍN g i ả i q u y ế t KIIIẾU n a i . T ổ

40

CÁO CỦA C ơ ỌƯAN IIÀNII CIIÍNH NHẢ NH'Ớ(' Ở NƯỚC TA HIỆN NAY
2.1.1 T HẨM QUYỂN GIẢI QUYẾT KHIẾU NAI CÚA (X) QUAN IIÀNÌ! CH í NI! NIIẢ

41

NUỚC. '

2.1.1.1. Thẩm quyền giãi quyết khiến nại của thủ trưởng các cơ quan
chính nhà nước.

43


2.1.1.2. Thâm quyên của Thủ tướng Chính pliiỉ trong việc giải quyết

49

khiếu nại.
2.1.1.3. Thẩm quyền và trách nhiệm của tổ chức Thanh tra N hà

52

nước Iroiìg việc giải quyết khiếu nại.
56

2.1.1.4. Thẩm quyển giải quyết khiếu nại cuối cùng
V2 . 1 . 2 . T I IẨ M Q U Y Ể N GIẢI Q U Y Ế T T ố C Á O

CÙA c ơ QUAN NIIÀ NƯỚC

.

\ 2.1.2.1. N guyên tắc xác định thẩm quyển giải quyết lô cáo
"Ỵjí72.2. V a i trờ của các tồ chức Thanh tra trong giải quyết tô

59

59
cáo

62

thuộc thẩm quyền giải quyết của cắc co quan hành chính nhà nước.
X

2 . 2 . T H Ụ C T R Ạ N G CÔNG TÁ C GIẢI Q U Y Ế T KIIIẾU NẠI, T ố CẢO

65

2 . 2 . 1 . TÌ NH HÌNII KHI ẾU NẠI, T ố CÁO MIỆN NAY

65

2 . 2 . 2 . C Ô N G TÁ C GIẢI Q U Y Ế T KIIIẾU NẠI CỦA CÁC c ơ QUAN IIẢNII CHÍNH NIIÀ

67

NƯỚC

.

2.2.2.1.N h ữ n g ưu điểm.

67

2.2.2.2.

68

N hữ ng tồn tại.

71

2.2.2.3. N guyên nhân.
2.2.3.

C Ô N G T Á C GIẢI Q U Y Ế T T ổ CẢ O CÙA c ơ QUAN MÀNH CHÍNII NIIÀ NƯỚC

y Chưong

3 : HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT \ 'Ễ THẨM QUYỂN GIẢI QUYẾT

74

76

KHIẾU NẠI, TỐ CÁO CỦA c ơ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC VÀ
NẤNG CAO IIIỆU QUẢ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, T ố CÁO.
3 . 1 . I i O À N T HI ỆN PHÁP LUẬT VK T H A M q u y ề n CIẢl Q U YẾ T KHIẾU NẠI, T ố CÁO

76

CỦA C Á C C ơ QU A N IIÀNH CIIÍNII NHẢ N ư ớ c .
3 . 2 . C Á C GIẢI PIIÁP CÓ TÍNH TỔ CỈIIÌC-PIIÁI’ LY

NÂN<; CAO IHỆU QUẢ (ỈIẢÍ

86

Q U YẾ T KIIIẾU NẠI, T ố CẢỌ
KẾT LUẬN

TÀI LIỆU T H A M KHẢO

96


PHẨN MỎ ĐẨU

1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỂ TẢI
Trong hệ thống các quyển của cổng dân, quyền khiếu nại, quyền lố cáo
có vị trí rất quan trọng. Quyền khiếu nại, quyền tô cáo của công dân là những
công cụ, phương liên hữu hiệu để công dân bảo vệ quyền, tự do, lợi ích-hợp
pháp của mình, lợi ích của nhà nước và của xã hội khi có sự xâm hại. Vc phía
nhà nước, thông qua việc công dân (hực hiện quyền khiếu nại, quyền lố cáo,
nhà nước kiểm tra, giám sál việc chấp hành pháp luật của các cơ quan nhà
nước, tổ chức, cá nhân trong xã hội, qua đó, công đân

(I'LI'C

liếp hoặc gián tiếp

giúp nhà nước phát hiện các vi phạm pháp luật để lừ đó có các biện pháp khắc
phục, phòng chống các vi phạm p h á p luậl. Vì vậy, khi thực hiện quyền khiếu
nại, quyền tố cáỏ của mình, công dân không những 1 1 1 ực hiện quyền dân chủ
trực tiếp mà còn là hình thức công dân tham gia vào hoạt động quản lý nhà
nước, quản lý xã hội, góp phẩn tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, củng cố
trật lự pháp luật.
Quyền khiếu nại, quyền lố cáo dược thực hiện tốt l.ừ hai phía công dân
và nhà nước sẽ là cơ sở quan trọng để Đảng và Nhà nước nhận định đúng Lình
hình thi hành chính sách, pháp luật, đánh giá đúng năng lực, phẩm chất của
cán bộ, công chức trong việc thực thi công vụ nhà nước, từ đó có các biện
pháp hữu hiệu trong việc hoàn thiện chính sách, pháp luật trong quá trình thực
hiện quản lý'nhà nước.
T ờ khi thành lập nước đến nay, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản
quy phạm pháp lu ạt về khiếu nại, lố cáo nhằm mục đích ngày càng đảm bảo
hơn nữa cho công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo, trong đó có các văn
bản có giá Irị pháp lý cao như: Pháp lệnh xél và giai quyết các khiếu nại, tố
cáo của công dân năm 1981: Pháp lệnh khiếu nại, lố cáo của công dân năm
]991; Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998. Khi ban hành những văn bản quy
phạm pháp luật này, nhà nước dã Ihổ liiện sự quan lâm đăc biệt đến công lác
giải q u y ế t k h i ế u nại , l ố c á o c ù a c ò n g (lân !rên lliực lế, (l ổn g thời d â y Cling là


những đảm bảo pháp lý quan trọng dể công dân thục hiện quyền khiếu nại, lò
cáo của mình. Thực tiễn cho tlìííy rằng, thông qua việc giai quyết khiếu nại, lố
cáo, nhà nước đã khôi phục lại nhiều quyền và lợi ích hợp pháp cho công dân,
thu hồi nhiều tài sản của nhà nước bị chiếm đoạt trái phép, góp phần củng cố
niềm tin của nhân dân đối với nhà nước.
Với ý nghĩa như vậy, việc thi hành Luật Khiếu nại, lố cáo và các văn

bản quy phạm pháp luật có liên qua 11 đã tạo ra những chuyển biến lích cực,
đáp ứng một phần đáng kể yêu cầu, nguyện vọng của nhân dân. Song, bên
cạnh nhũng mặt đã đạt được, việc thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo và
công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo cũng còn có những hạn chế nhất định,
bộc lộ nhiều tồn tại, yếu kém. Trong những năm gán đây, tình hình khiếu nại,
tố cáo của công dân có những diễn biến đa dạng, phức tạp; số lượng đơn khiếu
nại, tố cáo không.giảm, tình trạng khiếu nại, tố cáo vượt cấp tràn lan rất phổ
biến, các vụ việc phức tạp mang tính châì gay gắt, có tổ chức vãn xảy ra, công
tác tiếp dân ở nhiều cấp, nhiều ngành CÒ11 mang tính hình thức, hiệu quả thấp,
hướng dẫn chuyển đơn thư còn vòng quanh, nhiều vụ việc giải quyết không
triệt để, thiếu tính khả thi, nhiều quyết định giải quyết không được thực hiện
..vl.Lv. Đây là một thực tê nhức nhối cần sớm có biện pháp khắc p h ụ c jĐ ể làm
được điều đó phải có một loạt các biện pháp đồng bộ, toàn diện, trong đó việc
tìm hiểu và hoàn thiện những quy định của pháp luật về lliẩm quyền giải quyết
khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước đóng vai trò rất quan trọng
trong việc tháo gỡ tinh trạng khiếu nại, tố cáo hiện nay. Đến thòi điểm trước
khi Toà án nhân dân được giao nhiệm vụ xét xử các vụ án hành chính
(1/7/1996), thẩm quyền giải quyết khiếu nại hoàn toàn thuộc về chính các cơ
quan quản lý nhà nước. Theo trình tự thứ bậc, công dân khiếu nại đến cơ quan
ra quyết định hoặc cơ quan cấp trên trực tiếp yêu cầu cơ quan này giải quyết.
Như vâỵ, trong công tác giải quyết khiếu nại, cư quan nhà nước vừa là người
phán xét, vừa là người bị khiếu nại, điều đó phần nào ảnh hưởng đến lính
khách quan, tính đúng đắn của trong quá trình giai quyết. Nhưng phải chăng
khi Toà án xét xử các vụ án hành chính thì (rách nhiệm giải quyết khiếu nại


hành chính được chuyển giao hết cho To à án llụrc hiện Ihco l rì nil lự tô tụng
hành chính? Điều này không phù hợp với lình hình khiếu nại, lố cáo ở nước la,
Toà án không thể giải quyết lất cả các khiếu nại hành chính, đồng thòi "quan
toà" không thể thay thế "Bộ trưởng" Irong việc sửa đổi, bổ sung hay đình chỉ

các quyết định hành chính trái pháp luật bị khiếu nại. Trách nhiệm và quyền
hạn này thuộc về cơ quan hành chính nhà nước.
Vậy trách nhiệm và thẩm quyền giai quyết các khiếu kiện hành chính
của cơ quan thành chính nhà nước dược phân định như thê' nào? Mối quan hệ
phối hợp giữa các cơ quan này với nhau ra sao? Xuất phái lừ nhu cầu thực
tiễn, đề tài "Thẩm quyền giải quyết khiếu nại, lố cáo cùa cơ quan hành chính
nhà nước" nhằm nghiên cứu làm sáng cơ sở lý luận khoa học, thực trạng về
thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước,
phương hướng hoàn thiên pháp

1LI At

qui dinh về thẩm quyền giải quyết khiếu

nại, tố cáo và các biện pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại, tố cáo.
2. TÌNH HÌNH NGHIÊN c ứ u ĐỂ TẢI
Khiếu nại, tô cáo là vấn đề được quan tâm nghiên cứu tù' góc độ thực
tiễn và lý luận. Chẳng hạn như cuốn: Giáo trình Luật Iỉành chính Việt nam,
Khoa Luật, Trường Đại học Quốc gia (xuất bản năm 2000), trong đó có một
phần nhỏ khi nói về hoạt động khiểm tra, giám sát của công dân thông qua
hình thức khiếu nại, tố cáo (tr 478, 479, 480); cuốn "Luật hành chính Việt
nam" của tác giả TS. Phạm Hổng Thái và TS. Đinh Văn Mậu, NXI3 thành phố
Hồ Chí Minh năm 1996 có chương XIX viết về "Giải quyết khiếu nại, tố cáo
của công dân"; cuốn "Một số vấn đề về tài phán hành chính ở Việt nam" của
PTS. Lê Bình Vọng, xuất bản năm 1994; cuốn "Những vấn đề cơ bản của Luật
Khiếu nại, tố cáo" của Thanh tra Nhà nước, xuất bản năm 1998; bài viết
"Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân qua các Hiến pháp Việt nam" của TS
Lê Bình Vọng, đăng trên tạp chí Thanh tra số 4/1998; bài viết "Giải quyết
khiếu nại, tố cáo với yêu cầu phát huy quyền dân chủ của nhân dân" của Phó
Tổng Thanh tra Nhà nước Lê Đình Đấu, dăng tiên tạp chí Thanh tra số

7/19981 I


Các công trình nói trên trong mội chừng mực nhất định đã đề cạp đến
t h ẩ m q u y ề n giải q u y ế t k h i ế u nại. lô Cíío c ủ a c á c c ư IỊIK1I1 h à n h c h í n h , nhưng,

chưa được phân tích một cách toàn (liệu, có hộ thống về quá trình hình thành,
phát triển, thực trạng của pháp luật về thắm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo
của các cơ quan hành chính nhà nước, cũng như phương hướng hoàn thiện,
biện pháp khắc phục lổn tại về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ
quan hành chính nhà nước.
Vì vậy, việc nghiên cứu một cách có hệ thống và toàn diện về thẩm
quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước là cẩn
thiết nhằm làm sáng tỏ về mặt lý hiện, đáp ứng được nhu cầu thực tiễn, và góp
phần hoàn thiện pháp luật khiếu nại, lố cáo nâng cao hiệu quá giải quyết khiếu
nại, tô cáo.
3. MỤC ĐÍCHi VÀ NHIỆM v ụ CỦA LUẬN VĂN
Mục đích của luận văn: thông qua nghiên cứu góp phần làm sáng tỏ lý
luận về thẩm quyền giải quyếl khiếu nại, tố cáo, nêu và phân tích thực trạng
pháp luật về thẩm quyền giải quyếl khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính
nhà nước. Trên cơ sở phân tích những ưu điểm, hạn chế của pháp luật, nguyên
nhân của tình trạng khiếu kiện hiện nay để lừ đó có các phương hướng, giải
pháp nhằm góp phẩn hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo, nâng cao hiệu

quả giải quyết khiếu nại, lố cáo.
Nhiệm vụ của luận văn:
- Phân tích làm rõ cơ sở lý luận về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố
cáo của cơ quan hành chính nhà nước; sự hình thành và phát triển của pháp
luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, lố cáo của cơ quan hành chính nhà
nước từ khi thành lập nước Việt nam Dân chủ cộng hoà cho đến nay.

- Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về thẩm quyền giải quyếl
khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước; ill ực trạng công tác giải
quyết khiếu nại, lố cáo của cơ quan hànli chính nhà nước.
- Đưa ra phương hướng và các giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật
về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, lố cáo ciìa cơ quan hành chính nhà nước,


nâng cao hiệu quả giải quyết khicu nại, tô cáo ở nước ta trong giai đoạn hiện
nay.
4. PHƯƠNG PHÁP LUẬN VẢ PHƯƠNC, PHẢI’ NGHIÊN c ứ u
Trên cơ sở phương pháp luện của chủ nghĩa Mác Lê nin và tư tưởng Hồ
Chí Minh về nhà nước và pháp luật, luận văn sử dụng các phương pháp nghiên
cứu cụ thể như: phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, phương pháp
so sánh, phương pháp thống kê và một số phương pháp khác để làm rõ mục
đích và nhiệm vụ của luận văn.
5. GIỚI HẠN PHẠM VI NGHIÊN c ứ u
Luận văn tập trung nghiên cứu các vấn đề: Lý luận về thẩm quyền giải
quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước; sự hình thành và
phát triển của pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ
quan hành chính .nhà nước từ khi thành lập nước đến nay; thực trạng pháp luật

và công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước;
kiến nghị các giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền giải
quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước nhằm nâng cao hiệu
quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo.
6. Ý NGHĨA LÝ LUẬN VẢ m ự c TIỄN CỦA LUẬN VÃN

Đây là công trình nghiên cứu một cách tương đối có hệ thống về thẩm
quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính. Chúng tôi hy vọng
với kết quả đạt được, luận văn sẽ góp phần thiết thực trong việc học tập,

nghiên cứu, giảng dạy cho s i n h viên, học sinh ở các cơ sở đào lạo cừ nhân luật
học, cử nhân hành chính, đồng thời luận văn dưa ra một số kiến nghị góp phần
hoàn thiện hơn pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ
quan hành chính nhà nước trong giai đoạn hiện nay.
7. KẾT CÂU LUẬN VÃN
, Luận văn gồm: Phẩn mở đầu, Ba chương, kết luận, danh mục tài liệu
tham khảo.

Chương 1: Một số vân dề lý hiện vồ thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố
cáo của cơ quan hành cliính nhà nước.


Chương 2: Thẩm quyền giái tịiiycl khiếu nại, tố cáo của các cơ qiuiii
hành chính nhà nước.
Chương 3: Hoàn thiện pháp luật vổ lliẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố
cáo của cơ quan hành chính nhà nước và nâng cao hiệu quả giải quyêì khiếu
nại, tố cáo.


Chương /
M Ộ T SỔ VẤ N Đ Ê LÝ L U Ậ N VỂ T H Ẩ M Q U Y Ê N GIẢI Q U Y Ế T

K H I Ế U NẠI, T Ố C Á O CỦA c ơ Q U A N
H À N H C H Í N H NHÀ NƯỚC

1.1. KHÁI NIỆM THẨM QUYỂN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, T ố CẢO CỦA
C ơ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
1.1.1. Quan niệm về thẩm quyển
Lịch sử phân công quyền lực xã hội, nhất là quyền lực nhà nước là quá
trình phức tạp. Nhưng tựu chung quyền lực được tổ chức theo hai phương thức

cơ bản: Chuyên chế và dân chủ. Cách tổ chức quyền lực độc quyền làm cho
quyền lực đó tập trung vào trong tay một người hoặc mội nhóm người, một tổ
chức nhất định. Còn cách tổ chức quyền lực dân chủ là có sự phân công quyền
lực, hay nói cách khác là phân công lao động trong tổ chức và thực hiện quyền
lực Nhà nước.
Trong chế độ dân chủ tư sản, quyền lực nhà nước được tổ chức iheo
nguyên tắc phân lập các quyền; Quyền lập phấp, quyền hành pháp, quyền tu'
pháp. Các quyền này phân tách, dối trọng, kiềm chế và ngăn cản lẫn nhau
nhằm chống xu hưóng lạm quyền của mỗi nhánh quyền lực, nhưng không ít
những trường hợp dẫn đến những đụng độ về quyền lực |9,tr20,2l|.
Trong chế độ dân chủ xã hội chủ nghĩa ở nước ta, quyền lực Nhà nước
được tổ chức theo nguyên tắc: "quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sụ piuln
công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền
lập pháp, hành pháp và tư pháp "|42,ir48Ị. Quan điểm về phân công quyền lực

Nhà nước được elii nhận trong các ván kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam và
trong Hiến pháp Việt Nam 1992. Quyền lập pháp được tập trung vào cơ quan
quyền lực Nhà nước cao Iihât. Nội dime của hoại động lập pháp là ban hành
các quy phạm pháp luật dưới hình thức văn bản Luật. Quyền hành pháp là
quyền chấp hanli phiíp luậl và điểu hành xã hội theo pháp luệt nhằm tổ chức


đời sống xã hội phù hợp với chính sách và nguyện vọng của nhân dân. Quyền
tư pháp chủ yếu được thực hiện bằng hoạt dộng điều tra, xét xử, công lố và
hoạt động bổ trợ tư pháp như công chứng, luật sư, giám định...
Sự phân công giữa các cơ qiuin nhà nước trong việc thực hiện quyền lực
nhà nước chính là việc xác định, phân bổ, khẳng định rõ ràng ihẩm quyền cho
các cơ quan Nhà nước trong khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Để
làm được điều đó, cần thống nliấl quan niệm phân công quyền lực là:
- Mỗi cơ quan Nhà nước, mỗi đơn vị hành chính Nhà nước được pháp

luật quy định các quyền riêng (quyền mà chỉ có cơ quan đó thực hiện).
- Các quyền mà các cơ quan nhà nước được làm, hoặc không được làm
phải có sự phê chuẩn của một cơ quan, một cap có thẩm quyền.
Các nguyên tắc này bảo dam cho quyền lực nhà nước tập trung, thống
nhất, phối hợp trọng việc thực hiện quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà
i

nước I9,tr25|.

Bộ máy nhà nước là một chỉnh thể thống nluít, được tạo í hành hởi các
cơ quan nhà nước. Nhà nước thành lập các cơ quan nhà nước để thực hiện
những chức năng, nhiệm vụ của mình, vì vậy nhà nước trao cho các cơ quan
nhà nước những thẩm quyền nliâl định. Là một bộ phân cấu thành của bộ máy
nhà nước, cơ quan hành chính nlià nước dược trao thẩm quyền trong hoạt động

quản lý nhà aước. Đổng thời trong bộ máy đó đồi hỏi có sự phân công chức
năng, phân định thẩm quyền giữa các cơ quan dó.
Trong sách báo khoa học có nhiều quan niệm khác nhau về thẩm quyền
"Thẩm quyền là quyển xem xét để kết luận và định đoạt một vấn đề theo pháp
luật" [38,(1890]. Theo đó, thẩm quyên dược hiểu như là quyền và quyển dó được
giới hạn bằng pháp luật. Đó là quyền xem xét giải quyết một vụ việc hoặc một
vấn đề theo pháp luật. Cách hiểu như vậy theo chúng tôi là khá hẹp, chỉ đúng

khi chúng ta đặt câu hỏi: Vụ việc này tluiộc quyền giải quyết của cơ quan
nào? Cơ quan nào được quyồn phán xét? Cách hiểu như trên thực chất là theo
nghĩa hẹp của lừ, dược vận dụng trong lĩnh vực xây dựng pháp luật quy định
về quyền xem xét, quyết định của cơ quan nhà nước vổ một vụ việc hay mộl


vấn đề nào đó. Có thể đặt câu hỏi: Cơ quan nào có trách nhiệm phán xét, giải

quyết vụ việc được không?
Để trả lời câu hỏi trên, chúng ta xem xét thuật ngữ thẩm quyền của cơ
quan nhà nước từ phương diện pháp lý. Có quan niệm cho rằng: "thấm quyền
là tổng thể nhũng quyền, nghĩa vụ mang tính quyền lực - pháp lý do pháp luật
quy định" |7,tr81|. Cơ quan nhà nước có quyền và nghĩa vụ xem xét, giải quyếl
một vụ việc, một vấn đề nào đó theo quy định của pháp luật. Như vậy, thẩm
quyền của cơ quan nhà nước, bên cạnh yếu tố quyền còn có yếu tố nghĩa vụ.
Tuy nhiên, trong thẩm quyển thì yếu tố quyền là quan trong Jihat. bởi từ đó
quyết định tính chất quyền lực của cơ quan nhà nước, nghĩa là cơ quan nhà
nước có quyền ra những mệnh lệnh, chỉ thị buộc đối tượng có liên quan phải
thực hiện. Khi thực hiện các quyền, cơ quan nhà nước nhân danh nhà nước,
đại diện cho quyền lực nhà nước. Nhìn từ góc độ pháp lý để xem xét thì cơ
quan nhà nước có quyền, đồng thời có nghĩa vụ phái xem xét, giải quyếl vụ
việc nhất định hoặc một vấn để nào đó. Vậy, có thể hiểu thẩm q u y én là tổng
thể những quyền, nghĩa vụ mang lính quyền lực - pháp lý do pháp luật quy
định. Theo cluìng tôi, dây là cách định nghĩa đã bao quát đầy đủ về khái niệm
thẩm quyền hiện nay.
Trong thẩm quyền của cơ quan nhà nước thì quyền phán quyết bằng
việc ra các quyết định pháp luật là yếu tố quan trọng nhất. Trên cơ sở Miến
pháp, Luật, Quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên, các cơ quan nhà nước
ra những quyết định pháp luật buộc đối lượng nhất định phải tuân thủ. Ngoài
ra, mỗi cơ quan nhà nước có hình thức, phương pháp hoạt động riêng Iheo quy
định của pháp luật, vì th ế có thổ áp dụng những biện pháp cưỡng c h ế nliấl
định. Ọuyền áp dụng những hình thức và phương pháp hoạt động của cơ quan
nhà nước cũng là những yếu tố quan trọng thuộc thẩin quyền của cơ quan đó
T hẩm quyền của CƯ quan nhà nước là phương tiện pháp lý để thực hiện
nhiệm vụ và chức năng dược nhà nước trao. Đây là một đặc trưng cơ bản đổ
phân biệt cơ quan nhà nước với tổ chức xã hội [7,tr8l |.

Yếu tố nghĩa vụ trong Ihẩni quyền được hiểu nhu' là trách nhiệm, bổn
phận của cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền hạn của mình. Có
nghĩa là cơ quan nhà nước phai thực hiện đầy đủ quyền hạn của mình và
ngược lại không dược vượt qua khuôn khổ quyền hạn do pháp luật qui định.
Yếu tố nghĩa vụ trong thẩm quyền lliực châì không phải là nhằm mục đích hạn
c h ế quyền, mà là một phương tiện để tliực hiện yếu tố quyền tốt hơn, tránh
hiện tượng lạm dụng quyền lực, hiện lượng không sử dụng hết quyền của
mình, gây khó khăn trong việc thực hiện nhiệm vụ, chức năng của cơ quan
nhà nước.
Từ đó có thể thấy rằng yếu tố quyền và nghĩa vụ trong ihẩm quyền có
mối quan hệ rất khăng khít và bổ sung cho nhau, tạo thành một tổng thể thống
nhất trong cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước.
Các cơ quan nhà.nước chỉ hành dộng trong khuôn khổ thẩm quyền của mình.
ì
Thẩm quyền của CƯ quan nhà nước có giới hạn về không gian, về thời
gian và dối với đối tượng nhất clịnli. Giới hạn về không gian là xem xét thẩm
quyền theo hai khía cạnh: Thứ nhất theo thẩm quyền riêng, thẩm quyền
chuyên môn (thẩm quyền của Bộ, ngành ở Trung ương; thẩm quyền của sỏ
thuộc -Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố); Thứ hai llico (hẩm quyền chung,
thẩm quyền theo địa bàn, lãnh thổ (thẩm quyền cùa Chính phủ, của Ưỷ ban
nhân dân các cấp). Giới hạn về thời gian của thẩm quyền được xác (lịnh bởi
thời điểm bắt đầu và kết thúc hiệu lực theo quyết định. Giới hạn về đối lượng
của thẩm quyền thể hiện ở chỗ thẩm quyền đó được xác định với nhũng đối
tượng cụ thể, với những vấn đề cụ thể 122,11-411.
Trong khuôn khổ thẩm quyền của mình, cơ quan nhà nước hành động
một cách độc lập, chủ động, sáng tạo và chỉ chịu sự làng buộc của pháp luật,
chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phốp. Thẩm quyền của cơ quan nhà
nước là hành lang pháp lý cho cơ quan ấy vận động, nhưng đổng thời việc thực
hiện thẩm quyền của cơ quan nhà nước không chỉ là quyền mà còn là nghĩa
vụ, không phụ thuộc vào ý muốn, sự xél đoán riêng của bản thân cơ quan cũng

như của bất cứ người lãnh dạo nào.


Để hiểu rõ hơn về khái niệm Ihẩm quyền của cơ quan nhà nước, cần
phải phân biệt khái niệm thẩm quyền với khái niệm chức năng ,quyền hạn,
vốn rất gần gũi, trong thực tiễn nhiều người sử dụng như là những đồng nghĩa.

"Chức năng của nhà nước là những phương diện hoạt động cơ bản cùa
nhà nước nhằm thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ của nhà nước" Ị2,tr1381. Khi
nói đến chức năng của nhà nước cần phân biệt chức năng của nhà nước nói
chung và chức năng của cơ quan nhà nước. Chức năng nhà nước nói cluing tồn
tại một cách khách quan, phản ánh bản chất của nhà nước, đó là những mặt
hoạt động rộng lớn có tính chất định hướng lâu dài. Mộl chức năng chung của
nhà nước có thể do nhiều loại cơ quan nhà nước với các chức năng, nhiệm vụ,
thẩm quyền cụ thể khác nhau thực hiện. Chức năng của các cơ quan nhà nước
bao giờ cũng phụ thuộc vào chức năng của nhà nước nói chung. Việc thực
hiện chức năng của cơ quan nhà nước là nhằm để thực hiện chức năng của nhà
ỉ

nước nói chung. Nếu thẩm quyền của cơ quan nhà nước là lổng thể những
quyền, nghĩa vụ mang tính quyền lực - pháp lý do pháp luật quy định, thì chức

năng dược hiểu là những mặt hoạt động rộng lớn có tính chất định hướng lâu
dài phù hợp với các quy luật pliál triển khách quan của nhà nước 14,1x222,2231.
N h ư vậy, thẩm quyên trở thành phitơng tiện pháp lý quan trọng đê thực hiện
các chức năng của cơ quan nhà nước.
Khái niệm quyền hạn được hiểu là "những quyền dược xác định về nội
dung, phạm vi, mức độ"[38,ir786|. Khi nói đến quyền hạn, người ta Ihường hiểu
đ ó là q u y ề n c ụ th ể đ ã đ ư ợ c p h á p luật q u y đ ị n h c h o m ộ t n g ư ờ i h a y m ộ l CO'

quan, tổ chức trong khi thực hiện nhiệm vụ của nhà nước, bởi vậy, quyền hạn
«

thường gắn với trách nhiệm của người đó, cơ quan, tổ chức đó. Nếu so sánh
với khái niệm thẩm quyền của cơ quan nhà míớc thì thấy kliái niệm quyển
hạn hẹp hơn, chỉ là một yếu tô'của ílìổm quyển.
Thẩm quyền của cơ quan nhà nước bao gồm lổng thể các quyền, nghĩa

vụ chung và những quyền hạn cụ 1hể mang lính quyền lực - pháp lv mà nhà
nước trao cho bằng pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, cỉiức năng của nhà nước.


Theo pháp luật hiện hành, quyền hành pháp (')■ nước ta được lập tiling
chủ yếu vào hệ thống cơ qium hành chính nhà nước. Cơ quan hành chính nhà
nước được thành lập để thực hiện chức nănc quản lý hành chính nhà nước, do
đó cơ quan hành chính được Irao những thẩm quyền nhất clịnli. Thẩm quyên
của cơ quan hành chính nhà nước chỉ giới hạn trong phạm vi hoại động chấp
hành và điều hành, chủ yếu được quy định trong các văn bản pháp luật như
Hiến pháp, Luật tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ưỷ
ban nhân dân, và các văn bản dưới luậl khác.
Những quyền và nghĩa vụ phát sinh lừ quan hệ dân sự mà cơ quan hành
chính nhà nước có thể tham gia nhu' tất cả các chủ thể khác của pháp luật dân
sự, không phải là yếu tô của thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà
nước. Trong phạm vi thẩm quyền của mình, các cơ quan hành chính nhà nước
có trách nhiệm hoạt động thường xuyên, hàng ngày một cách chủ động và
ì

sáng tạo để đáp ứng yêu cầu diễn biến nhanh chóng, phức tạp và đa dạng của
hoạt động quản lý.
Như vậy, hệ thống hành chính Nhà 11 ước khi thực hiện hoạt động chấp

hành và điều hành có quyền xử lý những vi phạm pháp luật phái sinh trong
quản lý nhà nước (trừ những vi pliạm thuộc quyền giải quyết của những cơ
quan khác), xem xét và giải quyếl các sai phạm sảy ra trong quá trình thực
hiện quản lý nhà nước Ihông qua nhiều hình thức, trong dó có hình tluic thông
qua việc giải quyết khiêu nại, lố cáo của công dân đối với các quyết định hành
chính và hành vi hành chính làm phương hại tới lợi ích hợp pháp của họ, của
xã hội thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước.
1.1.2.

Thâm quyền giải quyết khiếu nại, tố cảo của co quan hành

chính nhà nước.
Khiếu nại, tố cáo là quyền cơ bản của công dân được Hiến pháp ghi
nhận. Quyền khiếu nại, quycn lố cáo chiếm vị trí quan trọng, licn quan đến
A

các quyền cơ bản khác của công dân. Vì vậy, quyển khiếu nại, quyền tố cáo là
phương tiện được công dân sử dụng để bảo vệ lợi ích của mình, của Nhà nước,


của xã hội. Khi công dân thực hiện những quyền này còn tạo ra một mối liên
hệ, luyến thông tin quan trọng giữa công dân với Đảng, Nhà nước.
Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 dược Quốc hội ban hành là một nhu
cầu tất yếu, là cơ sở pháp lý quan trọng dể các chủ thể tham gia quan hộ pháp
luật hành chính này thực hiện đúng quyền khiếu nại, quyền tố cáo và giải
quyết khiếu nại, tố cáo. Tại Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo giải thích thuật ngữ:
- Giải quyết khiếu nại là việc xác minh, kếl luận và ra quyết định giải
quyết của người giải quyết khiếu nại.
- Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền
giải quyết khiếu nại.

- Giải quyết tố cáo là việc xác minh, kết luận về nội dung tố cáo và việc
q u y ế t định xử lý của người giải quyết tố cáo .
e

- Người giải quyết tố cáo là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền
í

giải quyết tô cáo.
Theo cách hiểu về thẩm quyền là tổng thể những quyền, nghĩa vụ
mang tính quyền lực - pháp ì ý do pháp luật quy định, và Iheo các quy định cụ
thể như trên về giải quyết khiếu nại, tố cáo, từ đó cỏ th ể nêu ra đinlĩ nghĩa

thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ qucin hành clĩính nhà nước là
tổng th ể quyền và nghĩa vụ pháp lý của co' quan hành cliính nhà nước trong
việc giải quyết khiếu nại, t ố cáo í heo quy định của pháp luật.
Trước khi đề cập đến thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ
quan hành chính nhà nước, chúng ta cũng cần xem xét ý nghĩa của sự ra đời,
chức năng, nhiệm vụ của Toà Hành chính.
ớ nước ta, quyền và lợi ích của Nhà nước và công dân về cơ bản là
thống nhất, không mâu thuẫn. Song trong thực tế quản Ịý nhà nước vẫn có tình
trạng các cơ quan nhà nước hoặc cán bộ, công chức nhà nước có sự vi phạm
pháp iuật do vượt quá thẩm quyền, lộng hành, lạm quyền hoặc từ chối thẩm
quyền, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân m à pháp luật
đã ghi nhận. Từ đó phát sinh các khiếu nại hành chính và các vụ kiện hành
chính giữa một bên là công dân hoặc tổ chức - người bị thiệt hại với một bên


là cơ quan nhà nước gây thiệt hại. Do vậy, phải có một cơ quan chuyên lliực
hiện chức năng tài phán hành chính để phán quyết tính hợp pháp của các
quyết định hành chính và hành vi hành chính của CO'quan nhà inrớc và cán bộ,

công chức nhà nước. Cơ quan lài phán này dộc lập với cơ quan hành chính nhà
nước, k h ô n g phụ thuộc vào cơ quan hành chính nhà nước để thực hiện chức
năng tài phán về hành ch inh theo nguycn tắc độc lập xét xử và chỉ tuân tlico

pháp luật. Hoạt động tài phán đòi hỏi phai thiếl lập các cơ quan chuyên xél xử
về hành chính, đó là Toà Hành chính nhằm bảo đảm cho hoạt động của CO'
q u a n n h à n ư ớ c củ a cán bộ, c ô n g ch ứ c luân thủ đ ú n g p h á p luật, tôn trọ ng Vcì

bảo đảm quypn dân chủ của nhân dân [ 10,trôi I

Toà Hành chính ở nước ta bắt đầu đi vào hoại động từ ngày 1/7/1996.
Sự ra đòi của Toà Hành chính được đánh giá như là một thiết chế mới góp
phần xây dựng và hoàn thiện bộ máy Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa
Việt nam.
Trước một quyết định hành chính và hành vi hành chính trái pháp luật,
xâm hại quyền, tự do và ỉợi ích hợp pháp của công dân thì công dân có quyển
khởi kiện tại Toà hành chính, hoặc có quyền yêu cầu Toà Hành chính xem xét
tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính, buộc các cơ
quan, cá nhân gây ra thiệt hại phải bồi thường. Nhưng không phải mọi quyết
định hành chính, hành vi hành chính đều thuộc thẩm quyền của Toà Hành
chính. Tại Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung thủ tục.giải quyết các vụ án hành chính
ngày 25/12/1998, Điều 11 đã quy định phạm vi hành chính thuộc dổi tượng
xét xử của Toà Hành chính như sau:
- Khiếu kiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính.
- Khiếu kiện quyết định hành clìính, hành vi hành chính trong việc áp
dụng biện pháp buộc tháo dỡ nhà ở, công trình, vật kiến trúc kiên cố khác.
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc áp
dụng hoặc thi hành biện pháp xử lý hành chính với một trong các hình thức:
Giáo dục tại xã, phường, thị trấn; dưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào CO' sở

giáo dục; đưa vào cơ sỏ' chữa bệnh; quan chế hành chính.


- Khiếu kiện quyết định kỷ luậl buộc lliôi việc cán bộ, công chức giữ
chức vụ từ Vụ trưởng và cấp lương đương trò xuống.
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực
quản lý đất đai.
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc cấp
giấy phép, thu giấy phép về xây dựng cơ bán, sản xuất, kinh doanh.
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc
trưng dụng, trung mua, tịch thu tài sản.
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc thu
thuế, truy thu thuế.
- Khiếu kiên quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc thu
phí, lệ phí
- Các khiếụ kiện khác theo quy định của pháp luật.
ỉ

Chúng ta đã biết rằng, công tác quản lý diễn ra râì phức tạp trên nhiều
lĩnh vực xã hội khác nhau. Toà Hành chính lần đầu tiên thực hiện chức năng
xét xử các vụ án hành chính ở nước ta nên chưa có kinh nghiêm thực tiễn. Do
đó, trước mắt cần phân định thẩm quyền trên một số lĩnh vực giao cho To à
Hành chính xét xử, những lĩnh vực khác sẽ được tính toán bổ sung sau khi
thấy đủ điều kiện về tổ chức bộ máy, về các điều kiện xã hội và trình độ của
thẩm phán hành chính. Do vậy, về thẩm quyền của Toà Hành chính chỉ xét xử
một số lĩnh vực như trên. Ngoài các lĩnh vực trên, phần còn lại thuộc thẩm
quyền giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước [32,tr31,321. Nhưng trên thực

tế và trong các quy định của pháp luật hiện nay thì đối với khiếu nại của công
dân hoặc tổ chức về nhũng quyết định hành chính và hành vi hành chính thuộc

thẩm quyền giải quyết của Toà án Hành chính, thì công dân hoặc lổ chức vẫn
có thể khiếu nại đến cơ quan hành chính. Việc để mở hai hệ thống tài phán
đối với khiếu nại của công dân và tổ chức có ý nghĩa nhất định trong giai đoạn
A

hiên nay. Đó là, nhà nước ta đã tạo ra nhiều phương thức lài phán để các công
dân hoặc tổ chức bảo vệ quyển và lợi ích hợp pháp của mình. Mỗi phương
thức tài phán có nhũng mặt mạnli và những mặt hạn chế, vì vậy, công dan


hoặc tổ chức khiếu nại có thể lự lựa chọn phương 1 1 1 ức phù hợp đổ bảo vệ
quyền lợi của mình.
Từ những phản tích trên, có th ể hiểu khiếu nại thuộc thẩm quyển
g iải quyết của co' quan hành chính nhà nước là khiếu nại của cá nhàn, cơ
quan, tổ chức theo thủ tục do Luật Khiếu nại, tô cáo và một sỏ Luật klìác
q u y định, đê ngh ị CO’ quan, t ổ chức, cá nhân có thâm quyên xem xét g iả i

quyết lại qu yết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ
luật cán bộ, câng chức khi có căn cứ cho rằng quyết định đó hoặc hành vi
đó là trái pliáp luật, xâm phạm đến quyển và lợi ích hợp ph á p của mình.
Qua đó, quyền dân chủ của còng dân được đảm bảo trên thực tế.
1.2.

MỘT SỔ KHẢI NIỆM CÓ LIKN QUAN ĐẾN THAM QUYỂN (ỈIẢI

QUYẾT KHIẾU NẠI, T ố CÁO CỦA c o QUAN HÀNH CHÍNH NHẢ NƯỚC
1.2.1. K háị niệm khiếu nại hành chínlì
Theo Từ điển Tiếng Việl thì khiếu nại là "dồ nghị cơ quan có thắm
quyền xct mọt việc làm mà mình không đổng V , cho là trái plicp hay không
hợp lý" 138, tr 4831.

Khiếu nại là một hiện lượng phức lạp, được xem xét từ nhiều khía cạnh
khác ríhau.
Về phương diện xã hội, khiếu nại được hiểu là việc người dân có thái độ
kêu oan, phản đối, không chấp nhận một việc làm hoặc mội quyết định làm
ảnh hưởng tới quyền, lợi ích của họ. Sự phản ứng này mang tính tự nhiên của
mỗi người sống trong một cộng dồng có tổ chức, đồng thời cũng là một
phương tiện thể hiện sự tự vệ mỗi khi cần có sự bảo vệ, can thiệp của lổ chức,
của xã hội. Khi có khiếu nại là có báo hiệu về sự oan trái, không công bằng
trong xã hội, vi phạm nhưng quy định về xã hội, ảnh hưởng đến dời sống con
người [22,tr7]
( V ề phương diện chính trị - pháp lý, khiếu nại là quyền chính trị - pháp

lý cơ bản của công dân dược pháp luật quy định và đảm bảo (hực hiện. Nhà
nước đã ban hành các văn bản pháp luật để giải quyết lốt nhất những khiếu
nại, tố cáo của cổng dân. ớ bấl kỳ tliời đại nào, ở phạm vi mức dộ khác nhau,


công dân sống trong xã hội dó đcu nhộn Ihã\ Nhà 11 1 .lức là lực lượng duy nhấl
có đầy đủ quyền lực và khả năng báo vệ quyền, lạ: ích hợp pháp của họ trôn
cơ sở quy định của pháp luật. Bởi vây, mỗi khi lịiivếíi và lợi ích họp pháp của
công dân bị xâm phạm thì xuâl hiện sụ' phản kháng thông qua việc khiếu nại
đòi được Nhà nước bảo vệ hoặc khôi phục quycn và lợi ích họp pháp. Do đó,
việc đảm bảo thưc hiên quyền khiếu nại của cổng dân đã phản ánh môi quan
hệ giữa Nhà nước và công dân. Khi công dân sử dụng quyền khiếu nại là dã
thực hiện quyền cỉân chủ để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.Vì
vậy, khi có khiếu nại là cổ báo hiệu về sự vi phạm pháp luật, xâm phạm quyền
và lựi ích hợp pháp của công dân 135.il254,2551.

Về phương diện quản lý Nhà nước, khiếu nại được coi là một nguồn

thông tin quan trọng cung cấp cho nhà quản lý thực hiện việc kiểm tra, giám
sát, phát hiện những khiếm khuyết của quá trình quản lý, và do chính đối
tượng bị quản lý phát hiện ra. Trên phương diện này khiếu nại báo hiệu về một
sự trục trặc trong hệ thống quản lý, cẩn xem xét (lổ có biện pháp điều chỉnh.
Khi xem xét khái niệm khiếu nại ở CỈÍC phương diện trên, ta thấy rằng

khiếu nại là một loại quyền cơ ban của công dân, nó dược sử dụng để bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp của công dân Inrơc bất kỳ hành vi vi phạm pháp
luật nào, thông qua con đường yêu cầu Nhà nước can thiệp. Do dó, theo níịhĩa
cliung nhất khiếu nại lờ việc CÔIÌÍ’ (lân yêu cần cơ quan nhà nước, tổ chức, cá
nliân có thẩm quyền bảo vệ (/uyên, lợi ích hợp pliáp của mình bị xâm p h ạ m (lo
những quyết định hoặc hành vi trái pháp luật. NlìữììỊ> khiêu nại qiới hạn troiỉii
phạm vi hoạt động hành chính nhủ IIước mà dối ti(ựní> của nó là các quyết
định hành chính, hành vi hà IIlì chính (í ìrực ạọi là khiến nại hành chính.
"Hiến pháp Viộl nam 1992 nêu rõ việc khiếu nại, tô cáo phải được cơ
quan nhà nước xem xét và giải quyết trong thòi hạn pháp luậl quy định. Sự
giải qụyết kịp thời việc khiếu nại, lố cáo của công đâncó (ác dụng rất tích cực
và to lớn vào việc chỉnh đốn, cái lie’ll lồ chức cũng như hoạt động của các cơ
quan nhà nước" |3,tr267|.
T H Ư VI Ề N
TRƯƠNG ĐAIHOC LUÂỊiíÀ NÔi
PHONG GV -fy fy o L ____-


Việc giải quyết khiếu nại hành chính do cư quan hành chính nhà IIước
giải quyết theo trình tự thủ tục mà pháp luật về khiếu nại, tố cáo quy định
hoặc được Toà án giải quyết theo Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành
chính.
Theo Luật Khiếu nại, lố cáo năm 1998, khiếu nại được hiểu dó là việc
công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ công chức theo thủ tục do Luật này

quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xct lại quyêì
định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luậl cán bộ, công
chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm
phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Như vậy, khái niệm khiếu nại quy
định trong Luật khiếu nại, tố cáo dược hiểu hẹp hơn so với khái niệm khiếu
nại nói chung, bao gồm hai vấn dề: khiếu nại về quyết định hành chính (bao
gồm cả khiếu nại về quyết định kỷ luật cán bộ, công chức của các cơ quan, tổ
ỉ
chức), khiếu nại về hành vi hành chính trong các cơ quan hành chính nhà
nước. Trên tinh thổn đó, cluìng ta cần lìm hiểu các khái niệm có liên quan đến
khái niệm khiếu nại, dó là khái niệm quyết định hành chính, quyết địnli ký
luật và hành vi hành chính.
1.2.2. Khái niệm quyết định hành chính và quyết định kỷ luật
Có nhiều nguyên nhân làm phát sinh khiếu nại trong mọi lĩnh vực của
đời sống xã hội, song trong phạm vi nghiên cứu của Luận văn chí tập dung
lìm hiểu nguyên nhân phát sinh khiếu nại trong lĩnh vực quán lý hành chính
nhà nước.
Nhà nước quản lý xã hội hằng việc ban hành các văn bản pháp luật. Các
cơ quan nhà nước thực hiện chức năng quán lý bằng nhiều phương thức khác
nhau nhưng chủ yếu bằng việc belli hành các văn bail pluíp luật. Quản lý hành
chính nhà nước là hoạt dộng chấp hành, diều hành của cơ quan nhci nước
nhằm thực hiện mục tiêu chính trị, kinh lố, văn hoá, xã hội. Ọuyết định hành
A

chính được t h ể h i ệ n chủ yến dưới h ì n h t h ứ c văn bản do các c á c CO' quan, lổ
chức, hoặc cá nhân có thẩm quyền ban h à n h để biểu thị ý chí của Nhà nước.
Các đối tượng bị quản lý trong quan hộ này phải đơn phương chấp hành ekííp


hùirk quyết định hành chính. Quyết định liìmli chínlh được thực hiện theo một

trình tự nhất định nhằm lổ chức và điều chính các quan hệ xã hội, trong đó có
hành vi hoạt dộng của con người. Đây là quyết định mang lính quyẻn lực áp
đặt từ chủ thể quản lý đối với đối lượng quản lý (từ cấp trên đối với cấp dưới,
từ người quản lý đối với người bị quản lý dề 11 phải tuân theo nguyên tắc này).
Nguyên tắc này rất quan trọng trong hoạt dộng quán lý, nhưng cũng từ đây rất
dễ phát sinh hiện tượng lộng hànli, lạm quyền khi ban hành và thực thi quyết
định quản lý và trở thành nguyên nhân chủ yếu làm nảy sinh những vi phạm
pháp luật trong quan hệ pháp luật hànlì chính, xâm phạm đến quyền và lợi ích
liựp pháp của công dân. Do đó, đây là nguyên nhân chủ yếu làm phát sinh
khiếu nại của công dân.
Theo Điều 2, Luật Khiếu nại, tố cáo quy định: Quyết định hành chính là
quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có
ỉ

thẩm quyển trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với
một hoặc một số đối tượng cụ thổ về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản
lý hành chính. Từ khái niệm Irên có thổ dưa ra những đặc điểm của qụyêì định
hành chính bị khiếu nại như sau:
7f Về hình thức: Ọuyct định phai được thể hiện bằng văn ban
+ Về thẩm quyền và chủ thổ ban hành : Quyết định do cơ quan hành
chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước
ban hành.
+ Về nội dung và phạm vi điều chỉnh: Quyết định được áp dụng Iĩíột
lần, nhằm điều chỉnh một hoặc một số dối lượng cụ thể về một vấn đề cụ thể
trong hoạt động quản lý hành chính.
Khi nghiên cứu về quyết định hành chính thì việc phân loại là rất cần
thiết, bởi lẽ sự phân loại sẽ giúp cho hoạt động ban hành các quyết định của
các chủ thể có thẩm quyền cũng như hoạt dộng áp dụng của các chủ thể dó đạt
A

hiệu quả. Nếu phân loại quyết định hành chính theo tính chất pháp lý thì quýếl
định hành chính được chia thành quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm và
quyết định cá biệt |3,tii7l|. Quyếl định hành chính dược quy định trong Luật


Khiếu nại, tố cáo thực chất là quyết (linh hành chính cá hiệt, tức là quyết định
do cơ quan hành chính nhà nước liofic cá nhan, lổ chức có thấm quyền ban
hành nhằm giải quyết các công việc cụ thổ. Quyết định hành chính có lính bắt
buộc thực hiện và là công cụ quan trọng, chiếm da phần trong hoạt động quản
lý Iihà nước. Đối với các quyết định hành ch full có tính chất chỉ đạo, diều
hành của cấp trên với cấp dưới trong nội bộ thứ bậc hành chính không phải là
đối lượng của khiếu nại hành chính.
Các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân hị vi phạm thường xuất
phát từ hai nguyên nhân:
- Nguyên nhân khách quan: do chính nội dung, phạm vi tác động của
quyếl định hành chính gây ra. Khiếu nại hành chính phát sinh lù' quyết định
hành chính có thể do sai phạm về tliẩni quyền ban hành, do nội dung, phạm vi
điều chỉnh của quyết định đó và cũng có thể một quyết định đã được ban hành
ì
là nguồn gốc làm phát sinh nhiều sai phạm khác trong qua trình thực hiện
quản lý nhà nước.
- Nguyen nhân chủ quan: do các yếu tố c h ủ quan của người thừa hành
công vụ thực thi quyết định hành chính đó gây ra. Khiếu nại phát sinh từ yếu
tô chủ quan của người thừa hành công vụ thường xuat hiện do trình clộ chuyên
môn nghiệp vụ kém , ý thức trách nhiệm kém, lạm dụng quyền hạn! Imà làm
tổn hại đến lợi ích chung của cộng đồng xã hội hoặc của cá nhân Ị3l,tr2l,22|.

Từ những nội dung trên chúng ta thấy rằng: Quyết định hành chính có
thể bị khiếu nại là những quyết định cá biệt của chủ thể quản lý. Vì vậy, các
quyết định hành chính đúng đắn sẽ đảm bảo trại tự pháp luật, ổn định chính

trị, góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội. Ngược lại, các quyết định
hành chính sai trái tất yếu dẫn đến hiệu quả liêu cực như làm thiệt hại đến lợi
ích của Nhà nước, tập Ihể, công dân, đổng thời cũng là nguyên nhân của khiếu
nại hành chính. Và, để hiểu lõ bán chất của khiếu nại, tố cáo nhằm hoàn thiện
A

pháp luật khiếu nại, tố cáo thì phải nhận thức rõ về quyết địnli hành chính,
hành vi hành chính.