Thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước – Một số vấn đề lý luận và thực tiễn tại thành phố Hà Nội

LỜI NÓI ĐẦU
I. Tính cấp thiết
Quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân, từ lâu đã
được ghi nhận trong nhiều văn bản pháp luật, trước hết là Hiến pháp – đạo luật
cơ bản của nước ta. Bên cạnh đó, Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 (sửa đổi, bổ
sung năm 2004, 2005) cũng là cơ sở pháp lý quan trọng để công dân thực hiện
quyền khiếu nại của mình. Việc mở rộng và bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại
của công dân là một sự phản ánh khách quan, đầy đủ, hiện thực nền dân chủ, tạo
điều kiện để nhân dân tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Mặt khác, nó
cũng chính là thước đo giá trị nền dân chủ, phản ánh bản chất giai cấp của nhà
nước ta.
Mặc dù pháp luật về quyền khiếu nại đã được chỉnh sửa nhiều lần nhưng
thực tiễn cho thấy công tác giải quyết khiếu nại của cơ quan nhà nước vẫn còn
bộc lộ nhiều khó khăn, bất cập. Số lượng đơn thư khiếu nại của công dân về
quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước ở tất cả các
cấp chính quyền, trên hầu hết lĩnh vực quản lý nhà nước ngày càng gia tăng, tính
chất các vụ việc khiếu nại ngày càng phức tạp hơn.
Thực tế cho thấy, khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai đã và đang
là một hiện tượng phổ biến, nhức nhối trong xã hội.Đặc biệt khi nước ta chuyển
đổi sang nền kinh tế thị trường, Nhà nước thực hiện cơ chế quản lý mới bằng
việc chia lại đất cho nhân dân, cùng với quá trình đô thị hóa, hiện đại hóa đất
nước với nhiều dự án phát triển kinh tế xã hội liên quan trực tiếp đến nguồn tài
nguyên đất của nước ta thì đơn thư khiếu nại ngày càng nhiều. Do nhiều nguyên
nhân mà tình trạng khiếu nại đất đai những năm qua đã gây nhiều bức xúc trong
dư luận, có xu hướng tăng về số lượng và phức tạp về nội dung. Khiếu nại về đất
đai tập trung chủ yếu là các khiếu nại về bồi thường, tái định cư; khiếu nại về
cấp, thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; khiếu nại về quyết định xử lý
vi phạm hành chính về vi phạm chế độ quản lý, sử dụng đất đai; khiếu nại việc
giải quyết tranh chấp về đất đai của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
1
Quyền khiếu nại quan trọng nhưng không phải lúc nào cũng được thực

hiện đúng. Văn bản pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại, văn bản pháp
luật về đất đai của nhà nước ta còn nhiều bất cập, thiếu tính thống nhất. Khiếu
nại đất đai diễn ra thường là giữa người dân và cấp chính quyền. Trên thực tế,
người cầm quyền luôn có khuynh hướng giải quyết mang tính chất có lợi nhất
cho phía cầm quyền, do đó dẫn đến thực trạng làm cho xong. Ngược lại, người
dân do thiếu hiểu biết về pháp luật nên không sử dụng đúng quyền khiếu nại của
mình trong phạm vi pháp luật cho phép. Đơn thư khiếu nại chuyển lòng vòng,
gây mất thời gian cho người khiếu nại cũng như cơ quan, đơn vị thụ lý. Thực
trạng này xuất phát từ nhiều nguyên nhân trong đó nguyên nhân quan trọng có
thể kể đến là việc phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính về đất
đai hiện nay còn nhiều mâu thuẫn.
Thành phố Hà Nội kể từ năm 2008 đã được mở rộng thêm địa giới hành
chính bao gồm các quận huyện cũ, toàn bộ tỉnh Hà Tây, một huyện của tỉnh Hòa
Bình và một huyện của tỉnh Vĩnh Phúc. Các địa phương mới được sát nhập có
tốc độ đô thị hóa cao với nhiều dự án đang được triển khai để phát triển kinh tế -
xã hội. Vì vậy, cũng giống như nhiều đô thị khác ở nước ta, khiếu nại hành
chính trong lĩnh vực đất đai ở Hà Nội rất phức tạp, bộc lộ không ít những vướng
mắc, bất cập cần được nghiên cứu, tháo gỡ.
Xuất phát từ những vấn đề nêu trên, tác giả muốn đi sâu nghiên cứu vấn
đề phân định thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước trong việc giải quyết
khiếu nại hành chính về đất đai. Trên cơ sở nghiên cứu các vấn đề lý luận, phân
tích những hạn chế, tồn tại của thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại hành
chính trong lĩnh vực đất đai tại thành phố Hà Nội để đưa ra những giải pháp phù
hợp, tôi đã chọn đề tài: “Thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan
hành chính nhà nước – Một số vấn đề lý luận và thực tiễn tại thành phố Hà
Nội” làm đề tài cho luận văn tốt nghiệp cao học của mình.
2
II.Tình hình nghiên cứu
Ở Việt Nam, thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai là vấn đề đã được
nhiều công trình nghiên cứu đề cập đến ở góc độ lý luận và thực tiễn. Trong đó

phải kể đến: Giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo, Khoa Hành
chính nhà nước, Trường Đại học Luật Hà Nội năm 2008; Tài liệu về thẩm quyền
giải quyết khiếu nại hành chính của GS.TS. Phạm Hồng Thái – Khoa Luật –
Trường Đại học Quốc gia Hà Nội; Luận văn thạc sỹ luật học: “ Thẩm quyền giải
quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước” của thạc sỹ Nguyễn
Thị Minh Hà, Đại học Luật Hà Nội năm 2002; Luận văn thạc sỹ luật học “Giải
quyết khiếu nại về đất đai của các cơ quan hành chính nhà nước ở tỉnh Hải
Dương hiện nay” của thạc sỹ Nguyễn Hoài Thoa, Trường Đại học Luật năm
2007; Báo cáo hội nghị tổng kết các tác thanh tra các năm 2007, 2008, 2009 có
nội dung thống kê số liệu, tình hình khiếu nại, giải quyết khiếu nại trong các
năm; Tài liệu về “Cơ chế giải quyết khiếu nại – Thực trạng và giải pháp” do TS.
Hoàng Ngọc Giao chủ biên của Viện nghiên cứu chính sách pháp luật và phát
triển; Tài liệu “Tăng cường pháp chế XHCN trong hoạt động giải quyết khiếu
nại, tố cáo” có nội dung nói đến những giải pháp đối với công tác giải quyết
khiếu nại; “Văn hóa ứng xử của người cán bộ thanh tra trong giải quyết khiếu
nại, tố cáo” đăng trên trang mạng thanhtravietnam.vn; “Vì sao khiếu nại về đất
đai tăng mạnh” đăng trên trang mạng của Viện khoa học thanh tra
www.giri.ac.vn; “Giải quyết khiếu nại về đất đai theo Nghị định số 84/2007/NĐ-
CP” của tác giả Cam Quang Vinh trên tạp chí Thanh tra số 8; “Sự xung đột giữa
Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật đất đai trong quy định về giải quyết khiếu nại đất
đai” của tác giả Trần Văn Dương đăng trên Tạp chí thanh tra; “Vướng mắc về
pháp luật liên quan đến giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai” đăng trên
trang mạng nghiên cứu lập pháp www.nclp.org.vn ; “Đổi mới cơ chế giải quyết
khiếu nại, khiếu kiện hành chính hiện nay ở Việt Nam” đăng trên trang mạng của
Viện khoa học thanh tra www.giri.ac.vn.
Ở một chừng mực nhất định, các công trình nghiên cứu nêu trên đã đề cập
đến thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước.
3
Tuy nhiên, phần lớn các công trình nghiên cứu này hoặc chỉ tập trung nêu và
diễn giải các quy định của pháp luật hiện hành hoặc chỉ nêu một số mâu thuẫn

về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai theo quy định của pháp luật hiện
hành giữa luật khiếu nại với các luật chuyên ngành; hoặc khái quát thực trạng,
nguyên nhân mà chưa có công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện về thẩm
quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước. Hơn nữa,
cũng chưa có công trình nghiên cứu về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai ở
một địa phương nhất định, trên một địa bàn cụ thể để làm sáng tỏ vấn đề lý luận
thực tiễn có liên quan. Vì vậy, việc nghiên cứu có hệ thống và toàn diện về thẩm
quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước, cũng như
phân tích rõ thực tiễn giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà
nước ở thành phố Hà Nội là cần thiết.
III. Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của đề tài là hoàn thiện chế định pháp luật về phân
định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà
nước về đất đai nhằm nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại đất đai,
tăng cường pháp chế XHCN, đảm bảo cho công dân thực hiện tốt quyền khiếu
kiện hành chính của mình.
Xuất phát từ mục đích đó, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài là:
- Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về thẩm quyền giải quyết các khiếu nại
đất đai của cơ quan hành chính nhà nước.
- Nghiên cứu thực tiễn việc áp dụng pháp luật về thẩm quyền giải quyết các
khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước tại Hà Nội.
- Đề xuất một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền giải quyết
khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả
công tác giải quyết khiếu nại đất đai hiện nay.
IV. Phạm vi nghiên cứu
Trong khuôn khổ của luận văn tốt nghiệp cao học luật, luận văn đi sâu
nghiên cứu vấn đề phân định thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước
trong việc giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai. Trên cơ sở nghiên cứu các
4
vấn đề lý luận về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, về khiếu nại hành chính,

pháp luật hiện hành về thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính trong quản
lý nhà nước về đất đai, thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại hành chính trong
lĩnh vực đất đai tại thành phố Hà Nội để đưa ra những giải pháp phù hợp.
V. Phương pháp nghiên cứu
Ngoài các quan điểm và nguyên tắc của chủ nghĩa duy vật biện chứng và
chủ nghĩa duy vật lịch sử, Luận văn còn nghiên cứu dựa trên cơ sở các quan
điểm, tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối của Đảng và nhà nước trong việc phát
huy nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, đẩy mạnh cải cách hành chính, cải cách tư
pháp, nâng cao chất lượng công tác giải quyết khiếu nại hành chính đặc biệt là
đối với các khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai.
Luận văn còn sử dụng một số phương pháp khác như phương pháp kết
hợp lôgic với lịch sử: Phương pháp lịch sử giúp thu thập các thông tin về thẩm
quyền giải quyết khiếu nại đất đai; tiếp theo sắp xếp các thông tin đó theo một
trật tự nhất định từ đó làm bộc lộ logic tất yếu trong tiến trình phát triển của vấn
đề này.
Ngoài ra, các phương pháp: phân tích - tổng hợp, thống kê và so sánh,
phương pháp tổng kết thực tiễn địa phương cũng được sử dụng trong quá trình
nghiên cứu và hoàn thiện luận văn.
VI. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
Qua việc nghiên cứu các quy định của pháp luật hiện hành liên quan đến
thẩm quyền giải quyết các khiếu nại đất đai và thực trạng của việc áp dụng các
quy định đó tại thành phố Hà Nội, Đề tài có những đóng góp nhất định về lý
luận và thực tiễn, đưa ra một số giải pháp thiết thực, góp phần hoàn thiện và
nâng cao hơn nữa hoạt động giải quyết khiếu nại đất đai hiện nay. Kết quả
nghiên cứu của đề tài có giá trị tham khảo trong công tác nghiên cứu và thực
tiễn công tác giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai của các cơ
quan hành chính nhà nước.
VII. Kết quả nghiên cứu mới của luận văn
5
Kết quả nghiên cứu của Luận văn là một sự bổ sung đáng chú ý về việc

phân định thẩm quyền giải quyết các khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính
nhà nước và các biện pháp nhằm phát huy tính dân chủ, tăng cường pháp chế xã
hội chủ nghĩa thông qua việc đảm bảo thực hiện quyền khiếu nại của công dân
trong lĩnh vực đất đai dựa trên việc nghiên cứu thực trạng của công tác này trên
địa bàn thành phố Hà Nội.
Những đề xuất trong Luận văn có thể được xem xét, lưu ý trong quá trình
sửa đổi bổ sung Luật Khiếu nại, tố cáo và một số văn bản luật chuyên ngành có
liên quan để quyền khiếu nại của công dân thực sự phát huy giá trị của nó trên
thực tế.
VIII. Bố cục của luận văn
Ngoài phần mở đầu và phần kết luận, luận văn gồm có ba chương:
- Chương I: Cơ sở lý luận về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của
cơ quan hành chính nhà nước
- Chương II: Pháp luật hiện hành về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất
đai của cơ quan hành chính nhà nước và thực tiễn thực hiện tại thành phố Hà
Nội
- Chương III: Giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện thẩm quyền giải quyết
khiếu nại hành chính về đất đai của cơ quan hành chính nhà nước
6
CHƯƠNG I
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI
ĐẤT ĐAI CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
1.1 Khái niệm khiếu nại hành chính về đất đai
1.1.1 Khái niệm
Về lịch sử xuất hiện, thuật ngữ “khiếu nại” ở Việt Nam được sử dụng lần
đầu tiên trong văn bản chính thức của Nhà nước Việt Nam, đó là Sắc lệnh số
64/SL do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ngày 23/11/1945 về Thành lập Ban Thanh
tra đặc biệt. Tại Điều 2 Sắc lệnh số 64/SL quy định: “… Ban Thanh tra đắc biệt
có toàn quyền: Nhận các đơn khiếu nại của nhân dân…”. Khiếu nại của nhân
dân ở đây là sự khiếu nại đối với chính quyền khi người khiếu nại cho rằng cán

bộ, nhân viên nhà nước đang làm việc trong chính quyền có những hành vi vi
phạm pháp luật hoặc vi phạm quyền lợi của mình. Thực chất, đó chính là sự
khiếu nại những hành vi nảy sinh trong bộ máy hành chính nhà nước, do những
người làm trong các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện.
Ngày nay, khiếu nại là thuật ngữ thường được sử dụng trong các văn bản
pháp lý, trên các phương tiện thông tin đại chúng và trong cuộc sống. Theo Từ
điển Tiếng Việt thì khiếu nại “là đề nghị cơ quan có thẩm quyền xét một việc
làm mà mình không đồng ý, cho là trái phép hay không hợp lý”[25,tr501]. Theo
từ điển Tiếng Việt thông dụng thì khiếu nại là “thắc mắc về những kết luận,
quyết định do cơ quan có thẩm quyền đã làm”.[13,tr512]. Theo cuốn “Thuật ngữ
pháp lý phổ thông” thì khiếu nại là việc yêu cầu cơ quan nhà nước, trước tiên là
tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc phạm quyền hoặc lợi ích
hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay người khác. Theo Từ điển luật học
“Khiếu nại hành chính là yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem
xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ
công chức khi cho rằng các quyết định hay hành vi đó xâm phạm đến quyền, lợi
ích hợp pháp của mình” [26, tr422].
Theo Hồ Chủ tịch “Đồng bào có oan ức mới khiếu nại, hoặc vì chưa hiểu
rõ chính sách của Đảng và Chính phủ mà khiếu nại” và “Muốn chống bệnh quan
7
liêu, bệnh bàn giấy, muốn biết các nghị quyết có được thi hành không, thi hành
có đúng không; muốn biết ai ra sức làm, ai làm qua chuyện, chỉ có một cách, là
khéo kiểm soát”.[31]
Như vậy, kiểm soát là một biện pháp có thể nâng cao hiệu quả hoạt động
của cơ quan hành chính nhà nước. Kiểm soát có hai cách: một cách là từ trên
xuống. Tức là người lãnh đạo kiểm soát kết quả những công việc của cán bộ của
mình. Một cách nữa là từ dưới lên. Tức là quần chúng và cán bộ kiểm soát sự sai
lầm và bày tỏ cái cách sửa chữa sự sai lầm đó. Có thể xem khiếu nại hành chính
về đất đai là cách kiểm soát thứ hai theo quan điểm trên.
Pháp luật hiện hành đã đưa ra định nghĩa quát về khiếu nại: “Khiếu nại là

việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do pháp luật
quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định
hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có
căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền,
lợi ích hợp pháp của mình”.
Các định nghĩa trên cho thấy quyền khiếu nại hành chính phát sinh khi
quyền, lợi ích hợp pháp của công dân bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định hành
chính, hành vi hành chính. Công dân thực hiện quyền khiếu nại của mình bằng
cách gửi đơn hoặc trực tiếp đến các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hay tổ
chức kinh tế hay người đứng đầu các cơ quan, tổ chức đó trình bày ý kiến,
nguyện vọng và những đề nghị cụ thể của mình. Trong mỗi khiếu nại không chỉ
chứa đựng thông tin về sự vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ
quan, tổ chức và yêu cầu khôi phục chúng mà còn bao hàm sự phê phán các cơ
quan, tổ chức, đơn vị, những người có chức vụ và những người khác mà hành
động hoặc không hành động của họ, theo quan điểm của người khiếu nại, dẫn
đến vi phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại.
Dựa trên việc xem xét khách quan và thận trọng nội dung vụ việc với đầy
đủ tài liệu có liên quan, cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết
khiếu nại phải đưa ra kết luận tính hợp pháp và hợp lý của các quyết định hành
chính, hành vi hành chính bị khiếu nại.
8
Như vậy một hoạt động khiếu nại bao giờ cũng bắt đầu bằng việc thực
hiện quyền khiếu nại của chủ thể và sau đó, kết thúc bởi sự kết luận, giải quyết
khiếu nại của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền. Khiếu nại là hình thức phản ứng
tích của cực của công dân, cơ quan, tổ chức với những hiện tượng vi phạm các
quyền và lợi ích được pháp luật bảo vệ. Mặt khác, khiếu nại là biện pháp ngăn
chặn và loại trừ vi phạm từ hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan, cá
nhân có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước.
Đảng và nhà nước ta bằng đường lối và chính sách cụ thể đã và đang cố
gắng xây dựng, củng cố và phát triển nền dân chủ xã hội chủ nghĩa. Thông qua

đó, không ngừng tạo khả năng và điều kiện để quần chúng nhân dân tham gia
vào hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Nền dân chủ xã hội chủ nghĩa
của chúng ta được thực hiện dưới hai hình thức: dân chủ trực tiếp và dân chủ đại
diện. Thực hiện quyền khiếu nại của công dân chính là một trong những biểu
hiện cụ thể của dân chủ trực tiếp. Bằng việc thực hiện quyền khiếu nại của mình,
công dân đã trực tiếp giám sát, tham gia vào hoạt động của bộ máy nhà nước,
tham gia trực tiếp và thiết thực vào công tác quản lý nhà nước, quản lý xã hội.
Mặt khác, việc pháp luật tạo mọi điều kiện thuận lợi để công dân thực hiện
quyền khiếu nại của mình là hướng dư luận xã hội vào mục đích vì sự công bằng
của xã hội.
Trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất, việc giải quyết khiếu nại nhằm
đảm bảo cho mọi quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất và giữa
những người sử dụng đất với nhau được thực hiện theo đúng chính sách,
pháp luật đất đai. Pháp luật hiện hành chưa quy định cụ thể thế nào là khiếu
nại hành chính về đất đai. Tuy nhiên có thể hiểu khái niệm khiếu nại hành
chính về đất đai như sau:
Khiếu nại hành chính về đất đai là việc công dân, cơ quan, tổ chức đề
nghị cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại những quyết định hành chính,
hành vi hành chính trong quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng những quyết
định hành chính, hành vi hành chính đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền,
lợi ích hợp pháp của mình.
9
1.1.2 Đặc điểm của khiếu nại hành chính về đất đai
Khiếu nại đất đai là một loại khiếu nại hành chính nên nó mang đầy đủ
đặc điểm của khiếu nại hành chính nói chung đồng thời cũng có những điểm
riêng, đặc thù của nó.
Xét về chủ thể khiếu nại hành chính về đất đai:
Chủ thể khiếu nại có thể là công dân, tổ chức, cán bộ công chức có quyền
lợi bị xâm hại bởi một quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cấp có
thẩm quyền. Có nghĩa là chủ thể của hành vi khiếu nại phải là người bị tác động

trực tiếp bởi chính đối tượng của hành vi đó hoặc là người được những người
này uỷ quyền theo quy định của pháp luật. Những người không trực tiếp bị vi
phạm về lợi ích và quyền hợp pháp của mình thì không được trực tiếp khiếu nại
mà chỉ có thể tư vấn, góp ý hoặc sử dụng các hình thức tác động khác để chính
người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan thực hiện hành vi khiếu nại. Chính vì đặc
điểm này của chủ thể khiếu nại mà pháp luật quy định nghĩa vụ của họ một cách
chặt chẽ: người khiếu nại có nghĩa vụ khiếu nại đến đúng người có thẩm quyền
giải quyết, trong trường hợp những người khiếu nại đến khiếu nại hoặc gửi đơn
khiếu nại qua đường bưu điện đến những cơ quan không có thẩm quyền giải
quyết thì các cơ quan, tổ chức này chỉ có trách nhiệm thông báo và chỉ dẫn bằng
văn bản mà không có trách nhiệm chuyển đơn.
Chủ thể khiếu nại có thể là công dân, có thể là cơ quan, tổ chức, có thể là
cán bộ, công chức chứ không chỉ là công dân như trước đây chúng ta vẫn quan
niệm. Bên cạnh đó, các công dân, tổ chức nước ngoài cũng được hưởng quyền
khiếu nại. Tuy nhiên, công dân Việt nam vẫn là chủ thể sử dụng quyền khiếu nại
thường xuyên và tích cực nhất.
Công dân thực hiện quyền khiếu nại phải là người có năng lực hành vi
đầy đủ. Công dân là người chưa thành niên, người bị bệnh tâm thần hoặc mắc
bệnh khác mà không thể nhận thức, làm chủ được hành vi của mình thì thông
qua người đại diện theo pháp luật để thực hiện quyền khiếu nại; khi thực hiện
10
việc khiếu nại, người đại diện phải có giấy tờ để chứng minh với cơ quan nhà
nước có thẩm quyền về việc đại diện hợp pháp của mình.
Người ốm đau, già yếu, người có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do
khách quan khác mà không thể tự mình khiếu nại thì có thể ủy quyền cho người
đại diện là cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị, em ruột, con đã thành niên hoặc người
khác để thực hiện việc khiếu nại; việc ủy quyền khiếu nại phải lập thành văn bản
có xác nhận của ủy ban nhân dân cấp xã nơi người ủy quyền hoặc nơi người
được ủy quyền cư trú.
Cơ quan thực hiện quyền khiếu nại thông qua người đại diện là thủ trưởng

cơ quan đó.
Tổ chức thực hiện quyền khiếu nại thông qua người đại diện là người
đứng đầu tổ chức đó được quy định trong quyết định thành lập hoặc trong điều
lệ của tổ chức.
Chủ thể của khiếu nại hành chính đất đai là người sử dụng đất. Đó là các tổ
chức; hộ gia đình, cá nhân; cộng đồng dân cư; cơ sở tôn giáo; tổ chức, cá nhân
người nước ngoài đầu tư vào Việt Nam; người Việt Nam định cư ở nước ngoài
được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất hay
cho phép được mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở Việt Nam.
Trong quan hệ pháp luật đất đai, người sử dụng đất được Nhà nước bảo hộ
khi bị người khác xâm phạm đến quyền sử dụng đất hợp pháp của mình được
quyền khiếu nại về những hành vi vi phạm quyền sử dụng đất hợp pháp của
mình. Đồng thời, người sử dụng đất được quyền tự mình khiếu nại hoặc thông
qua người đại diện hợp pháp để khiếu nại.
Xét về đối tượng của khiếu nại hành chính về đất đai:
Đối tượng của khiếu nại hành chính về đất đai là quyết định hành chính,
hành vi hành chính về đất đai của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền bị
người khiếu nại cho là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp
của chủ thể khiếu nại. Song như đã phân tích ở phần chủ thể, những quyết định
hành chính, hành vi hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức của cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền dù có biểu hiện trái pháp luật và có thể xâm hại
11
đến quyền và lợi ích của một hoặc một số người nhưng không ảnh hưởng trực
tiếp hoặc gián tiếp đến chủ thể khiếu nại thì cũng không trở thành đối tượng cuả
hành vi khiếu nại xét trong mối quan hệ với chủ thể khiếu nại đang đề cập tới.
Quyết định hành chính bị khiếu nại trong quản lý đất đai bao gồm: quyết
định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục
đích sử dụng đất; quyết định bồi thường giải phóng mặt bằng, tái định cư; quyết
định cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; quyết định gia hạn
thời hạn sử dụng đất….

Hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của
cán bộ công chức nhà nước khi thực hiện công việc liên quan đến các hoạt
động quản lý nhà nước về đất đai.
1.2 Thẩm quyền, cơ sở xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại về
đất đai của cơ quan hành chính nhà nước.
1.2.1. Khái niệm thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai của cơ quan
hành chính nhà nước
Bộ máy nhà nước là một chỉnh thể thống nhất, được tạo thành bởi các cơ
quan nhà nước. Nhà nước thành lập các cơ quan nhà nước để thực hiện những
chức năng, nhiệm vụ của mình, vì vậy nhà nước trao cho các cơ quan nhà nước
những thẩm quyền nhất định. Là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước,
cơ quan hành chính nhà nước được trao thẩm quyền thực hiện chức năng quản lý
nhà nước trong đó có thẩm quyền giải quyết khiếu nại.
Trong sách báo khoa học có nhiều quan niệm khác nhau về thẩm quyền.
“Thẩm quyền là tổng thể những quyền, nghĩa vụ mang tính quyền lực – pháp lý
do pháp luật quy định” [32,tr890]. Cơ quan nhà nước có quyền và nghĩa vụ xem
xét, giải quyết một vụ việc, một vấn đề nào đó theo quy định của pháp luật. Như
vậy, thẩm quyền của cơ quan nhà nước bao gồm yếu tố quyền và yếu tố nghĩa
vụ. Trong thẩm quyền thì yếu tố quyền quyết định tính chất quyền lực của cơ
quan nhà nước, nghĩa là cơ quan nhà nước có quyền ra mệnh lệnh, chỉ thị buộc
đối tượng có liên quan phải thực hiện. Khi thực hiện các quyền, cơ quan nhà
nước nhân danh nhà nước, đại diện cho quyền lực nhà nước. Cơ quan nhà nước
12
có quyền, đồng thời có nghĩa vụ phải xem xét, giải quyết vụ việc nhất định hoặc
một vấn đề nào đó. Vậy, có thể hiểu thẩm quyền là tổng thể những quyền, nghĩa
vụ mang tính quyền lực – pháp lý do pháp luật quy định.
Trong thẩm quyền của cơ quan nhà nước thì quyền phán quyết bằng việc
ra các quyết định pháp luật là yếu tố quan trọng nhất. Trên cơ sở Hiến pháp,
Luật, Quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên, các cơ quan nhà nước ra những
quyết định pháp luật buộc đối tượng phải tuân thủ. Ngoài ra, mỗi cơ quan nhà

nước có hình thức, phương pháp hoạt động riêng theo quy định của pháp luật, vì
thế có thể áp dụng những biện pháp cưỡng chế nhất định. Quyền áp dụng những
hình thức và phường pháp hoạt động của cơ quan nhà nước cũng là những yếu
tố quan trọng thuộc thẩm quyền của cơ quan đó. Yếu tố nghĩa vụ trong thẩm
quyền được hiểu như là trách nhiệm, bổn phận của cơ quan nhà nước trong việc
thực hiện quyền hạn của mình và không được vượt qua khuôn khổ quyền hạn do
pháp luật quy định. Yếu tố nghĩa vụ trong thẩm quyền là một phương tiện để
thực hiện yếu tố quyền tốt hơn, tránh hiện tượng lạm dụng quyền lực, hiện tượng
không sử dụng hết quyền của mình gây khó khăn trong việc thực hiện nhiệm vụ,
hoặc không hoàn thành nhiệm vụ chức năng của cơ quan nhà nước.
Như vậy, có thể thấy rằng yếu tố quyền và nghĩa vụ trong thẩm quyền có
mối quan hệ khăng khít và bổ sung cho nhau, tạo thành một tổng thể thống nhất
trong cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước. Các cơ
quan nhà nước chỉ hành động trong khuôn khổ thẩm quyền của mình.
Thuật ngữ “thẩm quyền hành chính nhà nước” là khái niệm được dùng để
chỉ thẩm quyền của hệ thống các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Thẩm
quyền của cơ quan hành chính nhà nước có giới hạn về không gian, về thời gian
đối với đối tượng nhất định. Giới hạn về không gian là xem xét thẩm quyền theo
khía cạnh quyền lực nhà nước trao cho cơ quan hành chính được áp dụng trên
lãnh thổ, vùng miền nhất định theo địa giới hành chính. Giới hạn về thời gian
của thẩm quyền được xác định bởi thời điểm bắt đầu và kết thúc hiệu lực theo
quyết định. Thẩm quyền về thời gian hay không gian đều luôn được xác định
13
với những đối tượng cụ thể, với những vấn đề cụ thể, nếu không gắn liền với đối
tượng cụ thể, vấn đề cụ thể thẩm quyền sẽ trở thành hình thức.
Thẩm quyền hành chính nhà nước được xác định theo từng cấp bậc hành
chính: thẩm quyền hành chính cao nhất thuộc về Chính phủ; thẩm quyền trung
tâm của ngành, lĩnh vực thuộc về bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính
phủ; thẩm quyền hành chính được phân cấp xuống địa phương và được xác định
thuộc về các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.

Hiến pháp và các văn bản luật về tổ chức bộ máy nhà nước hầu như
không sử dụng thuật ngữ thẩm quyền, mà phổ biến là thuật ngữ nhiệm vụ và
quyền hạn. Thuật ngữ thẩm quyền thường được sử dụng trong các văn bản có
tính chất chuyên ngành ví dụ trong Luật khiếu nại, tố cáo tại mục 2 quy định về
thẩm quyền giải quyết khiếu nại, trong Luật Đất đai Điều 136 quy định thẩm
quyền giải quyết tranh chấp đất đai … Thông thường thuật ngữ thẩm quyền
được sử dụng khi cần để xác định những vấn đề, vụ việc thuộc quyền quyết
định, giải quyết của một chủ thể nhất định.
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước là việc
xem xét, xác minh, kết luận và ra quyết định theo trình tự và thủ tục do luật định
các khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan
hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà
nước.
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước
là một bộ phận của thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính nói chung. Các
thẩm quyền này được thực hiện khi cơ quan, tổ chức, công dân sử dụng đất thấy
lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại bởi các quyết định hành chính hoặc hành
vi hành chính trong quản lý đất đai của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã
khiếu nại.
Khiếu nại trong quản lý đất đai phản ánh những mâu thuẫn bất bình trong
các mối quan hệ xã hội giữa cơ quan nhà nước với công dân, tổ chức sử dụng
đất. Việc giải quyết khiếu nại nhằm đảm bảo cho mọi quan hệ giữa Nhà
14
nước với người sử dụng đất và giữa những người sử dụng đất với nhau được
thực hiện theo đúng chính sách, pháp luật đất đai.
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nói chung và
thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nói riêng là một
chế định cơ bản của Luật khiếu nại, tố cáo và Luật đất đai. Việc phân định thẩm
quyền giải quyết khiếu nại đất đai của các cơ quan nhà nước bao giờ cũng được
ghi nhận trong các văn bản pháp luật.

Tóm lại, thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính
nhà nước là nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà
nước nhân danh nhà nước tiến hành xem xét, đánh giá, tính hợp pháp, hợp lý của
các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý và sử dụng
đất theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm bảo về quyền, lợi ích hợp
pháp của người sử dụng đất(công dân, cơ quan, tổ chức).
1.2.2 Phân biệt thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai với
thẩm quyền giải quyết tranh chấp về đất đai
Tranh chấp đất đai là hiện tượng thường xảy ra trong đời sống xã hội ở
mọi thời kỳ lịch sử. Trong một xã hội tồn tại sự đối kháng giữa các giai cấp thì
đất đai luôn là đối tượng tranh chấp giữa chúa đất và nông nô, giữa địa chủ và
nông dân, giữa đông đảo quần chúng nhân dân không có đất và bọn địa chủ lớn.
Đó là tranh chấp giữa những kẻ áp bức và những người bị áp bức. Những tranh
chấp này biểu hiện mâu thuẫn đối kháng giữa các giai cấp, khi xung đột không
thể điều hoà được thì tất yếu phải giải quyết bằng các cuộc cách mạng xã hội để
thay thế chế độ sở hữu đất đai này bằng chế độ sở hữu đất đai khác tiến bộ hơn.
Trong chế độ của chúng ta hiện nay, Nhà nước là người đại diện cho toàn
thể nhân dân lao động thực hiện quyền sở hữu đối với đất đai. Vì thế, tranh chấp
đất đai trong thời kỳ này mang nội dung kinh tế cũng như ý nghĩa chính trị khác
với tranh chấp đất đai trong xã hội có giai cấp đối kháng.
Tuy nhiên, các chủ thể khi tham gia quan hệ pháp luật đất đai không phải
lúc nào cũng nhất trí với nhau về tất cả các vấn đề trong quan hệ pháp luật, vì
thế sẽ xuất hiện những ý kiến khác nhau, những mâu thuẫn, những bất đồng nhất
15
định. Hiện tượng đó được thể hiện trên thực tế bằng những hành động cụ thể của
các bên nhằm khẳng định quyền, lợi ích, ưu thế thuộc về mình, đó chính là tranh
chấp.
Tranh chấp đất đai là sự bất đồng, mâu thuẫn hay xung đột về lợi ích,
về quyền, nghĩa vụ giữa các chủ thể khi tham gia vào quan hệ pháp luật đất
đai, cần được nhà nước giải quyết theo quy định của pháp luật.

Tranh chấp đất đai cũng thể hiện dấu ấn mạnh mẽ trong các thời kỳ lịch
sử khác nhau của các quan hệ pháp luật đất đai. Chẳng hạn, trước những năm
1980, khi Nhà nước còn duy trì ba hình thức sở hữu đất đai là: sở hữu nhà nước,
sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân thì có thể có tranh chấp về quyền sở hữu, về
quyền và nghĩa vụ trong quá trình quản lý và sử dụng đất đai. Hiến pháp năm
1980 được ban hành, Nhà nước trở thành người đại diện cho toàn dân thực hiện
quyền sở hữu đất đai, vì thế không thể có tranh chấp về quyền sở hữu. Đối
tượng của mọi tranh chấp đất đai thời kỳ này chỉ có thể là quyền quản lý và
quyền sử dụng những diện tích đất đai nhất định. Bước sang nền kinh tế thị
trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa cùng với
những quan hệ kinh tế xã hội khác các quan hệ đất đai cũng phát triển hết sức đa
dạng, phức tạp, đòi hỏi pháp luật phải có cơ chế điều chỉnh phù hợp. Nhiều quan
hệ trước kia bị nghiêm cầm náy được pháp luật cho phép thực hiện. Các giao
dịch dân sự về đất đai được xác lập như chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê,
cho thuê lại, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn liên doanh bằng giá trị sử dụng đất …
cũng từ đó mà đối tượng của tranh chấp đất đai đã có sự thay đổi, không chỉ là
quyền quản lý, quyền sử dụng đất đai mà còn tranh chấp trong quá trình xác lập
và thực hiện các giao dịch về đất đai. (Gtrình luật đất đai – T 454 – T456)
Kế thừa những quy định của Luật đất đai năm 1993, Luật đất đai năm
2003 đã thể hiện xu thế tất yếu về việc giao trách nhiệm cho toà án giải quyết
hầu hết các tranh chấp đất đai khi Nhà nước đã hoàn thành vấn đề cấp giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất cho mọi đối tượng và thu hẹp thẩm quyền giải
quyết tranh chấp của uỷ ban nhân dân. Hệ thống cơ quan này chỉ giải quyết
những tranh chấp mà người sử dụng đất không có giấy tờ theo quy định của
16
pháp luật. Việc giải quyết chỉ dừng lại ở hai cấp và cấp thứ hai là cấp giải quyết
cuối cùng.
Đối tượng của tranh chấp đất đai là quyền quản lý, quyền sử dụng và
những lợi ích phát sinh từ quá trình sử dụng của một loại tài sản đặc biệt (một
diện tích đất) không thuộc quyền sở hữu của các bên tranh chấp. Khác với đối

tượng của khiếu nại đất đai là những quyết định hành chính, hành vi hành chính
về quản lý đất đai. Quyết định hành chính bị khiếu nại trong quản lý đất đai bao
gồm: quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép
chuyển mục đích sử dụng đất; quyết định bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái
định cư; quyết định cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; quyết
định gia hạn thời hạn sử dụng đất. Hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị
khiếu nại là hành vi của cán bộ công chức nhà nước khi thực hiện công việc liên
quan đến hoạt động nói trên.
Chủ thể tranh chấp đất đai là chủ thể quản lý và sử dụng đất đai không có
quyền sở hữu với đất đai. Các chủ thể có liên quan trong tranh chấp đất đai rất
đa dạng, có địa vị pháp lý khác nhau hoặc cùng bình đẳng trong quá trình giải
quyết vụ việc: Tranh chấp xảy ra giữa chủ thể là cá nhân với cá nhân, cá nhân
với tổ chức hoặc tổ chức với tổ chức. Còn chủ thể của khiếu nại về đất đai là
một bên có quyền, lợi ích bị xâm phạm với một bên là đại diện công quyền (cơ
quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính
nhà nước).
Khi giải quyết tranh chấp đất đai, cơ quan có thẩm quyền thụ lý hồ sơ và
ban hành quyết định giải quyết tranh chấp đất đai tức là giải quyết việc tranh
chấp giữa nguyên đơn và bị đơn và yêu cầu họ thực hiện quyết định giải quyết
của mình. Giải quyết khiếu nại về đất đai là phản ánh mối quan hệ giữa cơ quan
nhà nước có thẩm quyền trong quản lý đất đai với người sử dụng đất. Trong
quan hệ này, cơ quan có thẩm quyền sẽ xem xét nội dụng quyết định hành chính,
hành vi hành chính bị khiếu nại, từ đó đi đến công nhận hay không công nhận,
công nhận một phần hoặc toàn bộ nội dung của quyết định hành chính, hành vi
hành chính đó và ban hành quyết định giải quyết khiếu nại phù hợp pháp luật.
17
1.3. Những yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả thực hiện thẩm quyền giải
quyết khiếu nại về đất đai của cơ quan hành chính nhà nước
1.3.1 Tổ chức của bộ máy thực hiện thẩm quyền giải quyết khiếu nại về
đất đai

Đất đai là vấn đề phức tạp, đã và đang phát sinh nhiều khiếu nại, nhưng tổ
chức và cơ chế giải quyết khiếu nại là một trong những nhân tố ảnh hưởng đến
hiệu quả giải quyết khiếu nại. Giải quyết một vụ khiếu nại đòi hỏi phải có các
bước điều tra, nghiên cứu, kết luận và thi hành kết luận, do đó cần có một đội
ngũ những người am hiểu pháp luật, có nghiệp vụ chuyên sâu và làm việc
chuyên trách.
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai thuộc Chủ tịch Ủy ban nhân
dân huyện, tỉnh và các cơ quan chuyên môn tham mưu giúp việc. Việc tham
mưu giải quyết khiếu nại theo quy định của Luật Đất đai năm 2003 và các nghị
định hướng dẫn thi hành thì việc tham mưu giải quyết khiếu nại về đất đai thuộc
trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước về đất đai các cấp: Bộ Tài nguyên và
Môi trường đối với Trung ương và Sở tài nguyên môi trường đối với cấp tỉnh, ở
cấp huyện là phòng Tài nguyên và Môi trường. Pháp luật khiếu nại hiện hành
quy định căn cứ vào nội dung, tính chất vụ việc khiếu nại Chủ tịch Ủy ban nhân
dân cấp huyện (tỉnh) giao cho Chánh Thanh tra hoặc thủ trưởng cơ quan chuyên
môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp mình tiến hành xác minh, kết luận và kiến nghị
giải quyết vụ việc. Như vậy, có hai lực lượng trực tiếp giúp cấp có thẩm quyền
giải quyết khiếu nại về đất đai là cơ quan quản lý nhà nước về đất đai các cấp và
cơ quan thanh tra các cấp. Quy định này dẫn đến việc phân công nhiệm vụ tham
mưu giải quyết khiếu nại chưa được rành mạch, rõ ràng giữa các lực lượng:
Ở Trung ương: Bộ Tài nguyên và Môi trường là cơ quan giúp Chính phủ
quản lý đất đai trên phạm vi toàn quốc, Bộ Tài chính quản lý về giá, Bộ xây
dựng quản lý về nhà ở …
Ở địa phương:Tại các tỉnh, việc phân công thực hiện nhiệm vụ tham mưu
cho Uỷ ban nhân dân trong việc giải quyết các khiếu nại về đất đai có nơi giao
cho Thanh tra chủ trì, có nơi giao cho Sở Tài nguyên và Môi trường chủ trì; ở
18
cấp huyện có nơi giao cho Thanh tra huyện, có nơi giao cho Phòng Tài nguyên
và Môi trường, thậm chí có nơi vừa giao cho Thanh tra vừa giao cho cơ quan
Tài nguyên và Môi trường.

Tình trạng nêu trên đã tăng thêm khó khăn trong việc giải quyết khiếu nại
về đất đai của công dân và lúng túng trong việc xác định thẩm quyền tham mưu
giải quyết.
1.3.2 Chính sách pháp luật về đất đai
Vận dụng sáng tạo những nguyên lý khoa học của học thuyết Mác – Lênin
về quốc hữu hoá đất đai vào thực tiễn cách mạng Việt Nam; quá trình quốc hữu
hoá đất đai ở nước ta được thực hiện qua các giai đoạn lịch sử đánh dấu bằng
các sự kiện chủ yếu sau:
- Ngay từ khi mới thành lập (ngày 03/02/1930), Đảng ta luôn luôn quan
tâm đến vấn đề ruộng đất, coi việc giải quyết vấn đề ruộng đất là một nội dung
quan trọng của cách mạng dân tộc, dân chủ. Trong Luận cương chính trị năm
1930, Đảng ta đã xác định rõ chính sách đối với ruộng đất: “Quyền sở hữu ruộng
đất thuộc về chánh phủ công nông”.
Chính cương vắn tắt của Đảng cũng khẳng định: “Thâu hết ruộng đất của
đế quốc chủ nghĩa làm của công chia cho dân cày nghèo”. Quan điểm thu
hồi hết ruộng đất của đế quốc, phong kiến làm của công, thực hiện quyền
ruộng đất về Nhà nước (cấm không được mua, bán ruộng đất) là tiền đề
quan trọng và là nền tảng của chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai ở nước
ta trong giai đoạn này;
- Sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công; chính quyền nhân
dân tuyên bố bãi bỏ các luật lệ về ruộng đất của chế độ cũ;
- Năm 1946, Hồ Chủ Tịch ký Sắc lệnh về giảm tô; bãi bỏ thuế thổ trạch
ở thôn quê;
- Năm 1953, Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hoà thông qua Luật
cải cách ruộng đất, tịch thu ruộng đất của địa chủ, phong kiến, cường hào …
chia cho nông dân thực hiện khẩu hiệu “Người cày có ruộng”.
19
- Tiếp đó, Hiến pháp năm 1959 quy định : “Nhà nước chiểu theo pháp
luật bảo hộ quyền sở hữu về ruộng đất và các tư liệu sản xuất khác của nông dân
…” (Điều 14);

- Trong những năm 1960, miền Bắc thực hiện phong trào “hợp tác hoá”
vận động nông dân đóng góp ruộng đất và các tư liệu sản xuất khác vào làm ăn
tập thể trong các hợp tác xã, tập đoàn sản xuất. Ở giai đoạn này, “Mặc dù Hiến
pháp 1959 quy định rõ Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu tư nhân về ruộng đất của
người nông dân những trong quá trình vận động nông dân đi vào làm ăn tập thể,
tiến hành hợp tác hoá nông nghiệp và thực hiện việc “cải tạo nền kinh tế quốc
dân theo chủ nghĩa xã hội”, về cơ bản đất đai ở nước ta từng bước đã được xã
hội hoá toàn bộ”
- Sau khi đất nước thống nhất (ngày 30/04/1975); ngày 18/12/1980,
Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua bản hiến pháp
mới (Hiến pháp 1980) quy định rõ: “Đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài
nguyên thiên nhiên trong long đất, ở vùng biển và thềm lục địa đều thuộc sở hữu
toàn dân”. (Điều 19) Và “Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch
chung, nhằm bảo đảm đất đai được sử dụng hợp lý và tiết kiệm” (Điều 20). Đây
là cơ sở pháp lý cao nhất xác định rõ toàn dân là chủ sở hữu đối với toàn bộ vốn
đất quốc gia.
- Sau đó, Hiến pháp năm 1992 ra đời thay thế Hiến pháp năm 1980 cũng
tiếp tục khẳng định: “Đất đai, rừng núi, sống hồ; nguồn nước, tài nguyên trong
lòng đất, nguồn lợi ở vung biển, thềm lục địa và vùng trời … là của Nhà nước
đều thuộc sở hữu toàn dân” (Điều 17).
Như vậy, nếu như trước năm 1980 còn nhiều hình thức sở hữu về đất đai
tạo nên sự đặc trưng trong quản lý và sử dụng đất đai trong thời kỳ quan liêu bao
cấp thì sau Hiến pháp năm 1980 ở Việt Nam chỉ còn một hình thức sở hữu duy
nhất đối với đất đai là một sở hữu toàn dân, một chế độ sở hữu chuyển từ giai
đoạn nền kinh tế tập trung hoá cao độ sang nền kinh tế thị trường có điều tiết,
tạo thành sự đặc trưng trong quan hệ đất đai dưới tác động của các quy luật kinh
tế thị trường.
20
Vào các năm 1988, 1993 và 2003 các Luật đất đai lần lượt được ban hành
cũng tạo ra những chuyển biến không nhỏ trong chế độ sử dụng và quản lý đất

đai ở nước ta.
1.3.3 Văn hóa pháp luật
Ở Việt Nam, văn hóa pháp luật chỉ mới được các nhà nghiên cứu, các nhà
khoa học quan tâm trong khoảng 10 năm trở lại đây. Hiện nay vẫn tồn tại nhiều
quan điểm và những cách tiếp cận khác nhau về văn hóa pháp luật. Theo quan
điểm của PGS.TS.Hoàng Thị Kim Quế thì “Văn hóa pháp luật là hệ thống các
yếu tố vật chất và tinh thần thuộc lĩnh vực tác động của pháp luật được thể hiện
trong ý thức và hành vi của con người … Văn hóa pháp luật thể hiện tri thức
pháp luật của nhân dân; thực trạng có chất lượng của quá trình lập pháp và thực
hiện pháp luật; các phương thức hoạt động pháp luật đặc thù như của các cơ
quan pháp luật, kiểm tra Hiến pháp v.v;kết quả hoạt động của pháp luật dưới
dạng sản phẩm tinh thần và vật chất do con người xây dựng như luật, hệ thống
lập pháp, thực tiễn tư pháp và hành pháp.” [33]
Yếu tố văn hóa trong lĩnh vực pháp luật là sự thống nhất hữu cơ giữa quá
trình hoạt động sống của con người trong lĩnh vực đó. Trong lĩnh vực pháp luật,
văn hóa được thể hiện như là một phương thức quản lý xã hội vì con người, đảm
bảo cuộc sống hạnh phúc cho con người, và đồng thời nó cũng thể hiện như là
kết quả hoạt động sáng tạo của con người trong việc xây dựng và thực thi pháp
luật hướng tới chân – thiện – mỹ. Văn hóa pháp luật thể hiện những mặt tiến bộ
của một nền pháp luật, có những đóng góp tích cực vào sự phát triển kinh tế - xã
hội, thể hiện trình độ cao của sự tôn trọng pháp luật, trình độ tri thức pháp luật
của công dân, chất lượng của quá trình xây dựng và thực thi pháp luật. Thực
hiện pháp luật là một trong những yếu tố của văn hóa pháp luật, đó là hành vi
của con người phù hợp với các quy định của pháp luật. Nó thể hiện cách thức,
khả năng, trình độ sử dụng pháp luật và các công cụ pháp luật của cá nhân, của
cộng đồng, của nhà nước trong quá trình đấu tranh vì công lý, vì sự bình đẳng và
công bằng xã hội. Đối với cá nhân, cộng đồng thì văn hóa pháp luật thể hiện ở
kỹ năng thực hiện pháp luật, ở hành vi, thói quen, lối sống theo pháp luật. Còn
21
với cơ quan nhà nước thì văn hóa pháp luật thể hiện ở kỹ năng, hành vi, cách

thức, trình độ áp dụng pháp luật để duy trì trật tự xã hội.
Kể từ khi nước ta bước vào thời kỳ mở cửa, thực hiện theo cơ chế thị
trường, nhất là từ khi Luật đất đai năm 2003 ra đời với những quy định mới, đất
đai được coi là hàng hoá đặc biệt và pháp luật cho phép người sử dụng đất được
tự do chuyển nhượng quyền sử dụng đất trên thị trường. Trong thị trường ấy
quyền sử dụng đất ngày càng trở thành loại hàng hoá có giá trị lớn, mang lại
những nguồn lợi không nhỏ cho người sử dụng đất. Khi những nguồn lợi từ
đất đai tăng lên, thì những khiếu nại liên quan tới đất cũng ngày một tăng.
Vấn đề giải quyết đất đai và văn hóa pháp luật có mối quan hệ tác động qua lại.
Vấn đề giải quyết khiếu nại đất đai là việc thực hiện pháp luật của chủ thể. Văn
hóa pháp luật với chức năng điều chỉnh có vai trò định hướng các xúc cảm, xách
tư duy và ứng xử của từng cá nhân và cả cộng đồng. Tất cả những vấn đề trong
quá trình giải quyết khiếu nại đất đai mà chủ thể thực hiện trong hành vi, trong
suy nghĩ, trong ứng xử của mình đều do những chuẩn mực, các hệ thống giá trị
mà văn hóa pháp luật chi phối.
Đối với chủ thể thi hành: Là cán bộ, công chức của nhà nước, công bộc
của dân – những người trực tiếp giải quyết vụ việc, là công bộc của dân. Do đó,
đòi hỏi phải có sự hiểu biết pháp luật nhất định, có năng lực chuyên môn, kỹ
năng giải quyết các vấn đề, có tinh thần trách nhiệm cao. Họ phải nắm được lịch
sử hình thành và phát triển của các chính sách pháp luật, hiểu biết về đặc điểm
kinh tế xã hội qua từng giai đoạn lịch sử. Nếu đáp ứng được những yêu cầu trên
thì sẽ có ảnh hưởng tích cực tới hiệu quả trong việc giải quyết khiếu nại đất đai.
Ngược lại, nếu họ áp dụng pháp luật một cách tùy tiện, cố tình vi phạm để trục
lợi, không có năng lực chuyên môn thì sẽ là một trong những nhân tố xấu. Dẫn
tới mất lòng tin trong nhân dân, các vụ việc tồn đọng ngày càng nhiều, kéo dài
và không thể xử lý được.
Bên cạnh đó, nhận thức của người dân về chính sách, pháp luật đất đai và
pháp luật về khiếu nại cũng là một điểm đáng quan tâm. Nếu người dân nắm
22
được chính sách, pháp luật sẽ không có tình trạng khiếu nại không đúng thẩm

quyền, khiếu nại vượt cấp hoặc sẽ không bị kích động …
Vì vậy, vấn đề con người và thủ tục hành chính liên quan đến con
người tác động không nhỏ đến việc giải quyết khiếu nại của cơ quan hành
chính nhà nước.
23
CHƯƠNG II
PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI ĐẤT ĐAI CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN TẠI THÀNH PHỐ HÀ NỘI
2.1 Thực trạng pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai
của cơ quan hành chính nhà nước
2.1.1 Sơ lược quá trình hình thành và phát triển của chế định pháp luật
về giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước.
Ngay sau khi giành được độc lập, Nhà nước cộng hòa non trẻ đã phải
đương đầu với muôn vàn khó khăn, thử thách trên các mặt kinh tế, văn hóa, xã
hội đặc biệt là cùng một lúc phải đương đầu với nhiều kẻ thù trong và ngoài
nước. Trong bối cảnh lịch sử này, nhiệm vụ số một và quan trọng nhất là phải
bảo vệ, củng cố và giữ vững được chính quyền cách mạng non trẻ. Để thực hiện
nhiệm vụ quan trọng này phải củng cố đoàn kết toàn dân, động viên mọi thành
phần, lực lượng dân tộc vào công cuộc xây dựng và bảo vệ chính quyền cách
mạng. Để ghi nhận thành quả của Cách mạng tháng Tám, chính quyền mới đã
tuyên bố và bảo đảm thực hiện những quyền tự do, dân chủ của công dân, trong
đó có quyền khiếu nại, tố cáo. Chính vì vậy, mặc dù chính quyền mới còn bề
bộn, trăm công, nghìn việc, nhưng ngày 23/11/1945 Chủ tịch Hồ Chí Minh đã
ký Sắc lệnh số 64/SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt của Chính phủ “ có ủy
nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và nhân viên của Ủy ban nhân dân và
các cơ quan của Chính phủ” và một trong những nhiệm vụ quan trọng của Ban
Thanh tra đặc biệt là “nhận các đơn khiếu nại của nhân dân” với phương thức
làm việc “điều tra, hỏi chứng, xem xét các giấy tờ của Ủy ban nhân dân hoặc cá
cơ quan của Chính phủ”

Ngày 9/11/1946, Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đã thông qua
bản Hiến pháp đầu tiên trong đó đã tuyên bố các quyền tự do dân chủ của công
dân nước Việt Nam mới. Mặc dù quyền khiếu nại chưa được ghi nhận trực tiếp,
chính thức, nhưng thể chế dân chủ và việc quy định những quyền cơ bản của
công dân mà Hiến pháp 1946 xác lập là nền tảng để ban hành thông tư số
24
436/TTg quy định trách nhiệm, quyền hạn của chính quyền các cấp trong việc
giải quyết các đơn thư khiếu nại của nhân dân, việc giải quyết các đơn thư khiếu
nại nặc danh.
Trong Hiến pháp năm 1959 các quyền tự do dân chủ của công dân được
quy định đầy đủ và toàn diện hơn Hiến pháp 1946. Đặc biệt, lần đầu tiên trong
lịch sử lập hiến ở nước ta, quyền khiếu nại được ghi nhận chính thức và đầy đủ
trong Hiến pháp nhưng trong giai đoạn này thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất
đai của cơ quan hành chính nhà nước cũng chưa được đặt ra.
Để kiện toàn tổ chức, ngày 31/8/1970 Hội đồng Chính phủ ban hành Nghị
định số 165/CP quy định nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Ủy ban
Thanh tra Chính phủ trong đó quy định cụ thể một số nhiệm vụ: giải quyết và
thanh tra việc xét và giải quyết các vụ khiếu nại của nhân dân. Tiếp đó, Ủy ban
Thanh tra Chính phủ đã ban hành Thông tư số 60/UBTT ngày 25/5/1971 hướng
dẫn trách nhiệm của các ngành, các cấp về giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo
của nhân dân.
Như vậy, pháp luật khiếu nại, tố cáo trong giai đoạn này đã giao việc giải
quyết khiếu nại, tố cáo cho cơ quan Thanh tra Chính phủ; quy định một số
nguyên tắc trong việc giải quyết đơn, thư khiếu nại, tố cáo của công dân như:
trách nhiệm giải quyết chủ yếu thuộc về cơ quan phát sinh khiếu nại, tố cáo mà
trước hết là Thủ trưởng cơ quan đó; quy định trình tự xem xét, giải quyết đơn,
thư khiếu nại, tố cáo của Ủy ban hành chính các cấp và các ngành chuyên môn.
Hiến pháp 1980 quy định Ủy ban nhân dân các cấp có nhiệm vụ: “xem
xét, giải quyết các điều khiếu nại của nhân dân”.
Pháp lệnh năm 1981 và các văn bản hướng dẫn thi hành cho thấy: Thẩm

quyền giải quyết khiếu nại: Pháp lệnh quy định ngoài Thủ trưởng cơ quan nhà
nước có trách nhiệm giải quyết khiếu nại, thì người đứng đầu đơn vị kinh tế tập
thể như: Chủ nhiệm Hợp tác xã, Tập đoàn trưởng Tập đoàn sản xuất cũng có
thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong giai
đoạn này không chỉ quy định cho người đứng đầu là Thủ trưởng cơ quan mà
Pháp lệnh còn quy định cho cả ban lãnh đạo.
25