Những quy định mới của luật đất đai năm 2003 về chuyển quyền sử dụng đất

B ộ G IÁ O DỤC VÀ Đ ÀO T Ạ O

BỘ TU P H Á P

T R Ư Ờ N G Đ Ạ I H Ọ C L U Ậ T HÀ NỘI

NGUYỄN THỊ HỒNG NHUNG
■

NHỮNG QUY ĐỊNH MỚI CỦA LUẬT ĐẤT ĐAI NĂM 2003
VỂ CHUYỂN QUYỂN s ử DỤNG ĐÂT
Chuyên nghành: Luật Kinh tê
Mã số: 603850

LUẬN VĂN THẠC s ĩ LUẬT HỌC
•

•

•

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC :

•

PGS.TS Hoàng Thế Liên

THƯ V I Ệ N
trư ờng

ĐAỈ h ọ c LUÁl HA MOI

phong gv

IIÀ NỘI - 2004

...


L Ờ I CAM ĐOAN

Luận án này được hoàn thành bằng quá
trình nghiên cứu và học tập của bản thân và
được sự giúp đỡ của các Thầy Cô giáo, các
đổng nghiệp.
Tôi xin cam đoan đây là công trình
nghiên cứu của bản thân tôi. Các số liệu nêu
trong luận án là trung thực. Những kết quả
nghiên cứu của luận án này chưa từng được
công bố ở bất kỳ công trình khoa học của tác
giả nào.

T ác giả luận án

Nguyễn Thị Hồng Nhung


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU..............................................................................................................................................................1
CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỂ CHUYỂN QUYỂN

s ử DỤNG ĐẤT........... 6

1.1 Khái niệm chuyển quyền sử dụng đ ấ t ...................................................................... 6
1.1.1 Khái niệm, đặc điểm của quyền sử dung đất..............................................6
] .1.2 Khái niệm, đặc điểm của chuyển quyền sửdụng đất...................................... 9
1.2 X ây dụng chê định chuyển quyền sử dụng đất trong điều kiện sở hữu
toàn dân về đất đai và các bước phát triển của chê định CQSDĐ trong
pháp luật đất đai ở nước t a ..........................................................................................11
\ 1.2.1 Xây dựng chế địnhCQSDĐ trong điều kiện sở hữu loàn dân về đất đai 11
1.2.2 Khái quát về các bước phát triển của chế định CQSDĐ trong giai đoạn
lừ 1987 đến trước khi có Luật đất đai năm 2003 ........................................ 15
1.2.3 Sự cần thiết phải có quy định mới vồ CQSDĐ Irong Luật Đất đai năm
2 0 0 3 ................................................................................ .7. ..... ...........................17
1.3 Kinh nghiệm của một số nuớc trong việc điều chỉnh pháp luật đối với
quvền sử dụng đ ấ t ..........................................................................................................20
1.3.1 Kinh nghiệm của Trung Q uốc.......................................................................... 21
1.3.2 Mộl vài nước k h ác........................................................ ......................................24
CHƯƠNG 2: NỘI DUNG MỚI CỬA CÁC QUY ĐỊNH VỂ CHUYỂN QUYỂN s ử DỤNG
ĐẤT THEO LUẬT ĐẤT ĐAI NĂM 2003 ................................................................27

2.1 Khái quát về các nội dung mới của L u ật đất đai năm 2003 về CQSDĐ 27
2.1.1 Đối tượng chuyển quyồn sứ dụng đấi được mở rộng..................................27
2.1.2 Hổ sơ và thủ tục CQSDĐ được đổi mới mạnh theo hướng bảo đảm minh
bạch và Ihu gọn đầu m ối...................................................................................34
2.1.3. Giá chuyển quyền và nghĩa vụ tài chính khi CQSDĐ được quy định rõ
ràng và minh bạch hon.................................................................................... 38
2.1.4 Quy định điều kiện đưa quyền sử dụng đấl vào thị trường bất động sản41
2.2 Nhũng quy định mới của Lu ật đất đai 2003 về từng quyền CQSDĐ cụ
th ể ....

.......................... ...... ....................................................... *................ĩ.................42

2.2. L Đối với quyền chuyển đổi quyền sử dụng đất..............................................42
2.2.2 Đối với quyền chuyển nhượng quyền sử đụni’ đất......................................45
f " 2.2.3
2.2.4
2.2.5
2.2.6

Đối vói quyền lăng cho quyền sử dụng đất.................................................. 49
Đối với quyổn ihừii kế quyền sử dụng đấl.......................................................5 1
Đối vói quyền cho thuê, cho thuc lại quyền sử dụng đất.......................... 53
Đổi với quyin uổp vốn bàng quyền sử dụng đất...........................................58

2.2.7 Đối với quyền Ihế chấp, bảo lãnh bằng quyền sử dụng đất.........................61
CHƯƠNG 3: CÁC ĐỊNH HƯỚNG VẢ GIẢI PHÁP ÁP DỤNG HIỆU QUẢ QUY ĐỊNH
MỚI CỦA LUẬT ĐẢ 1’ ĐAI 2003 VẢO THỰC T I Ễ N .................. ............ .........67

3.1 Những thuận lọi và khó khăn troiiỉ* việc áp dụng các quv định mới về
chuyển quyền sử dụng đâí vào thực tiễn................................................................67
3.1.1 Nliữni» thuận lợ i.................................................................................................. 67


3.1.1.1 Chính sách, pháp luật về đất đai đã có những bước phát triển
hơn............................. .............................................................................. 67
3.1.1.2 Quản lý nhà nước vồ đất đai được cải cách một bước cư bản 69
3.1.1.3 Thị trường bất động sản bước đầu được hình Ihành............... 71
3.1.2 Những khó khăn trong việc áp dụng quy định mới về CQSDĐ.............. 72
3.1.2.1 Sự phức tạp của thực tiễn chuyển quyền sử dụng đ ấ t................72

3.1.2.2 Tính đồng bộ của pháp luật về đất đai chưa cao..........................77
3.1.2.3 Tổ chức và năng lực của bộ máy quản lý nhà nước về chuyển
quyén sử dụng đấl vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu m ới........78
3.2 Yêu cầu mới đặt ra đối với việc thực thi QSDĐ trong điều kiện mới .....80
3.2.1 Yêu cầu về hội nhập kinh tế quốc tế đặt r a ................................................... 80
3.2.2 Yêu cầu của việc xây dựng thị trườngbất động sả n .....................................81
3.3 Định hướng và giải pháp cụ thể nhằm áp dụng có hiệu quả các quy định
mới của L u ật đất đai 2003 vào thực ti ễ n .............................................................83
3.3.1 Hoàn thiện cơ chế quản lý Nhà nước đối với việc CQ SD Đ .......................83
3.3.1.1 Kiện toàn về tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về đất đai.... 83
3.3.1.2 V ề chính sách lài chính liên quan đến việc C Q SD Đ ................. 85
3.3.1.3 Tiếp tục thực hiện cải cách các thủ tục hành chính có liên quan
đến hoạt động CQ SD Đ ....................... ...........................................90
3.3.1 Tăng cường công tác giải quyết các Iranh chấp, xử lý vi phạm pháp luật
vềCQSDĐ .................7..............................................................................' ..... .‘.95
3.3.3 Về xây dựng thể c h ế ........................................................................................... 97
KẾT LU ẬN ............................................................................................................................................... 101
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


NHỮNG CHỮ V IẾT TẮ T TRONG LUẬN ÁN

1.

CQSDĐ

Chuyển quyền sử dụng đất

2. QSDĐ

Quyền sử dụng đất

3.

NSDĐ

Người sử dụng đất

4.

GCNQSDĐ

Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

5.

TAND

Toà án nhân dân

6.

BĐS

Bất động sản


MỞ ĐẨU

1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

Chuyển quyền sử dụng đất là một nhu cầu tất yếu, một hiện tượng mang tính quy
luật trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam. Chúng ta đều biết đất đai là tư liệu sinh
hoạt và hơn thế nó là tư liệu sản xuất rất quan trọng và không thể thiếu được trong bất
kỳ hoạt động sản xuất kinh doanh nào. Trong điều kiện sở hữu loàn dân về đất đai, các
tổ chức, các nhân trong xã hội chỉ có quyển sử dụng ổn định, lâu dài thì Nhà nước phải
mở rộng quyền cho người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng.
Luật Đất đai 1993 cho phép chuyển quyền sử dụng đất là một bước đột phá
quan trọng trong việc quy định các quyền của người sử dụng đấl, mở ra ihời kỳ
mới, cho phép các quan hệ đất đai vận động phù hợp với cơ chế kinh tế thị trường,
quyền sử dụng đất được đưa vào giao lưu trên thị trường, trở thành một loại hàng
hoá đặc biệt.
Chuyển quyền sử dụng đấl thực chất là việc Nhà nước công nhận tính hợp
pháp trong hành vi tự điều chỉnh đất đai giữa những người sử dụng đất để xác lập
quyền sử dụng cho chủ thể mới. Nhà nước cho phép người sử dụng đất được quyền
“định đoạt” về sử dụng đất trong phạm vi khuôn khổ của pháp luật, người sử dụng
đất phải tuân thủ trình tự thủ lục chuyển quyền, thực hiện nghĩa vụ tài chính đối
với Nhà nước khi chuyển quyền sử dụng. Các hình thức chuyển quyền sử dụng đất
cụ thể gồm: chuyển đổi; chuyển nhượng; cho Ihuê; thừa kế; lặng cho; góp vốn; và
thế chấp, bảo lãnh bằng quyền sử dụng đấl - dạng đặc Ihù của chuyển quyền sử
dụng đấl.
Nhưng. Irong

thời gian qua,

việc chuyển quyền sử dụng đất diễn ra với

nhiều sự phức tạp. Tinh trạng chuyển quyền sử dụng đất trái pháp luật diễn ra khá
phổ biến trong cả nước, chiếm khoảng hơn 80% [1]. Các tổ chức, cá nhân mua bán
đất trao tay không làm thủ tục, trốn thuế, nhiều đối tượng lợi dụng đầu cơ trục lợi,
uây rối loạn thị trường làm mất cân bằng về cung cầu, thất thu cho ngân sách nhà

nước, lạo nên những cơn “sốt” đất; rồi nạn tham nhũng và hối lộ,

gây ncn bất

công và bất bình trong xã hội . Vấn đề đặt ra là Nhà nước cần có những biện pháp
gi đổ có thổ quản lý, kiếm soát được việc chuyển quyền sử dụng đất hiện rất phức
lạp và sôi động này?


2

Hội nghị lần Ihứ bảy Ban Chấp hành Trung ương khoá IX

về tiếp tục đổi

mới chính sánh pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện
đại hoá đất nước đã xác định rõ “Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là
tư liệu sản xuất đặc biệt là nguồn nội lực và nguồn vốn lo lớn của đấi nước; quyền
sử dụng đất là hàng hoá đặc biệt. Chính sách đất đai phải chú ý đầy đủ tới các mặt
kinh tế, chính trị xã h ộ i...” [2, tr 61] và phải “Hình thành và phát triển thị trường
bất động sản ,bao gồm cả quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật;

từng

bước mở thị trường bất động sản cho người Việt Nam ở nước ngoài và người nước
ngoài tham gia đầu tư” [37, tr io i]. Để xây dựng thị trường bất động sản thì trước
hết phải hoàn thiện các quy định về chuyển quyền sử dụng đất

của người sử

dụng. Trên cơ sở tư tưởng chỉ đạo của Đảng, ngày 26 / 11/2003 Quốc Hội đã thông
qua Luật Đất đai (có hiệu lực thi hành từ

ngày 1/7/2004), thay thế cho Luật Đất

đai 1993, Luật sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai năm 1998 và năm 2001. Luật Đất đai
2003 có nhiều điểm mới về vấn đề chuyển quyền sử dụng đ ấ t.
Vậy, tại sao Luật Đất đai năm 2003 có nhiều quy định mới về chuyển quyền
sử dụng đất? Những nội dung mới về chuyển quyền sử dụng đất, những mặt lích
cực và những tiêu cực có thể xảy ra khi thực hiện Luật Đất đai 2003 là gì? Những
thuận lợi và khó khăn khi áp dụng các quy định mới vào Ihực tiễn ra sao? Đây là
những vấn đề mới mẻ, cần được nghiên cứu một cách có hệ ihống với sự tổng kết
Ihực tiễn sâu sắc; nhận thức thống nhất về vấn đề mới, từ đó đưa ra các định hướng
và giải pháp về cơ chế thực hiện các quy định mới về CQSDĐ.

Đó

là lý do để

chúng tôi chọn đề tài “Những quy định mới của Luật đất đai năm 2003 về chuyển
quyền sử dụng đất” làm đề tài luận án thạc sỹ luật học.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án
Vấn đề chuyển quyền sử dụng đấl trong thời gian qua được sự quan tâm của
nhiều nhà khoa học. Ở các khía cạnh khác nhau, các công trình nghiên cứu khoa
học, các cuộc hội thảo, các bài viết đề cập trực tiếp hoặc gián tiếp đến vấn đề
chuyển quyền sử dụng đất, như: Khảo sát và điểu tra x ã hội học về hộ gia đình và

quyền sử dụng dất tại ỉ là Nội và Thành Pliô' ỈIỒ Chí Minh, đề tài nghiên cứu khoa
học cấp Bộ của Viện Nghiên cứu Khoa học pháp lý-Bộ Tư pháp; Xây dựng cơ sở

pháp lý về lliị trường QSDĐ ở Việt Nam, hội thảo khoa học, bộ môn pháp luật kinh
doanh- Khoa Luậl, Đại học Quốc gia(2002); Phát triển thị trường bất động sản cần


3

cỏ những giải pháp đồng bộ, PGS.TS. Vũ Đình Thắng -tạp chí kinh tế và phát triển
,(năm 2002); Địa vị pháp lý của người sử dụng đất trong các giao dịch dân sự và

kinh tế, Luận án tiến sỹ luật học của Nguyỗn Quang Tuyến (2003); Xây dựng và
hoàn thiện pháp luật về

thị trường quyền sử dụng dất ,Luận

văn thạc sỹ của

Nguyễn Thị Nga; Sự hình thành và phát triển thị trường bất động sản trong công

cuộc đổi mới ở Việt Nam , TS.Lô Xuân Bá - Nhà xuất bản Khoa học và Kỹ thuật, Hà
Vê quyền :" chuyên quyền sử dụng d ấ r TS. Phan Đình Khánh - Tạp chí Kiểm

Nội;

sát (số 6 năm 2 0 0 2 )...
Nhìn chung các bài viết, các công trình nghiên cứu trên đã góp phần bổ sung
những cơ sở lý luận nhất định cho việc xây dựng thị trường thị trường bất động sản,
quản lý nhà nước về đất đai và bảo vệ quyền lợi, nghĩa vụ của người sử dụng đất,
nhưng chưa có đồ tài nào nghiên cứu làm rõ những vấn đề

lý luận về chuyển

quyền sử dụng đất theo Luật Đất đai năm 2003 và việc áp dụng các quy định mới
vào thực tiễn .
Do vậy mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án là:
Căn cứ vào chủ trương, đường lối của Đảng, Nhà nước ta về phái triển kinh tế
nói chung, về đấl đai nói riêng; căn cứ lừ thực tiễn xây dựng và thực hiện pháp
luật đất đai trong thời gian qua, phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn của những quy
định mới của Luậl đất đai năm 2003 về chuyển quyền sử dụng đất, tạo sự nhận Ihức
thống nhất về vấn đề chuyển quyền sử dụng đất theo Luật Đất đai mới. Trên cơ sở
đó, luận án sẽ đưa ra những kiến nghị, các giải pháp áp dụng có hiệu quả các quy
định mới vào thực tiễn cuộc sống.
Để thực hiện mục đích trên nhiệm vụ của luận án là:
+ Lý giải một số vấn đề lý luận về quyền sử dụng đất; chuyển quyền sử dụng
đất; làm rõ mối quan hệ giữa sở hữu toàn dân về đất đai và chế định chuyển quyền
sử dụng đất trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ
nghĩa.
+

Nghiên cứu các bước phát triển của chế định chuyển quyền sử dụng đất ở

Việt Nam và pháp luật của một số nước về vấn đề quyền sử dụng dấl và thị trường
bất động sản.


4

+ Phân tích sự cần thiết phải có các quy định mới về chuyển quyền sử dụng
đất; nội dung của các quy định mới về chuyổn quyền sử dụng theo Luật Đất đai
2003.
+ Phân tích những thuận lợi, khó khăn và vướng mắc khi áp dụng các quy

định mới về chuyển quyền sử dụng đất trong Luật đất đai 2003.
+ Đặc biệt, luận án nghiên cứu dự báo những yêu cầu mới đặt ra đối với việc
thực thi những quy định mới về chuyển quyền sử dụng đất; định hướng và giải pháp
để áp dụng có hiệu quả chế định mới về chuyển quyền sử dụng đất.
3. Phạm vi và phương pháp nghiên cứu của luận án.
Chuyển quyền sử dụng đất là một vấn đề lớn, có thể được nghiên cứu dưới
nhiều khía cạnh: kinh tế, chính trị, xã hội và pháp luật. Trong khuôn khổ của một
luận án thạc sỹ, luận án chủ yếu tập trung nghiên cứu nhằm làm rõ những điểm mới
về chuyển quyền sử dụng đất theo Luật đất đai năm 2003 và việc áp dụng các quy
định mới vào thực tiễn.
Luận án được thực hiện trên cơ sở vận dụng những quan điổm cơ bản của
Đảng và Nhà nước trong sự nghiệp đổi mới nhằm xây dựng và phát triển nền kinh
tế thị irường định hướng xã hội chủ nghĩa, phát huy mọi tiềm năng phục vụ cho sự
nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Luận án vận dụng các nguyên tắc,
phương pháp luận triết học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa
Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, lý luận Nhà nước và pháp luật trong điểu kiện
cơ chế kinh tế mới. Trong đó luận án đặc biệt chú ý vận dụng các phương pháp
nghicn cứu cụ thể khác nhau như: hộ thống, tổng hợp, phân tích , chứng minh, so
sánh, phương pháp lịch sử .. .để giải quyết các vấn đề mà đề tài đặt ra.
4. Những đóng góp mới của luận án
+ Luận án phân tích đặc điểm của chuyển quyền sử dụng đất, sự cần thiết
phải mờ rộng quyền chuyển quyền sử dụng đất và phương thức quản lý mới của Nhà
mới trong điều kiện mở rộng các quyền chuyển quyền sử dụng đất cho người sử
dụng đáp ứng yêu cầu của kinh tế thị trường định hướng XHCN.


5

+ Nghiên cứu nội dung các quy định mới về chuyển quyền sử dụng đất theo
Luật Đất đai 2003, chỉ ra những mặt tích cực, tiêu cực và những mặt trái có thể xảy

ra để có biện pháp ngăn chặn phù hợp khi áp dụng quy định mới vào thực tiễn.
+ Phân tích có tính dự báo những yêu cầu mới đặt ra đối với việc thực thi
những quy định mới; định hướng và giải pháp để áp dụng chế định mới về chuyển
quyền sử dụng đất của người sử dụng.
5. Bô cục của luận án.
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu Iham khảo, luận án được
kết cấu gồm 3 chương.

Chươne 1: Một số vấn đề lý luận về chuyển quyền sử dụng đâì
Chương2: Nội dung các quy định về chuyển quyền sử dụng đất theo Luật Đất Đai
năm 2003.

Chươne 3: Các định hướng và giải pháp để áp dụng hiệu quả quy định mới vào
thực tiễn và hoàn thiện pháp luật về chuyển quyền sử dụng đất.


6

Chương 1
M ỘT SỐ VẤN Đ Ể L Ý LUẬN V Ể C H U YỂN q u y ể n s ử d ụ n g ĐÂT

1.1 Khái niệm chuyển quyên sử dụng đất
1.1.1 K hái niệm, đặc điểm của quyền sử dung đất
Đất đai là íè tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá, là tài sản , là tư liệu sản
xuất đặc biệt rất quan trọng không thể thay thế trong tất cả các hoạt động sản xuất
kinh doanh, đặc biệt là nông lâm nghiệp. Là tài nguyên thiên nhiên nôn đất đai trước
hết là tài sản của quốc gia, nhưng nó cũng là tư liệu sản xuấl đặc biệt nên nó phải
thuộc quyển sử dụng của những con người cụ thể như các tài sản khác, ở các quốc
gia khác, đất đai thuộc nhiều hình thức sở hữu của các thành phần kinh tế, nhưng
suy cho cùng thì đất đai vẫn do Nhà nước thống nhất quản lý. ở Việt Nam, đất đai

thuộc sở hữu toàn dân được khẳng định írong các Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992.
Với tư cách là đại diện chủ sở hữu, Nhà nước có đầy đủ các quyền chiếm hữu,
quyền sử dụng, quyền định đoạt và quyền quản lý đất đai. Trong các quyền năng đó,
thì quyền sử dụng là có ý nghĩa thực tế lớn nhất, trực tiếp đem lại lợi ích cho chủ sở
hữu, nhưng Nhà nước không phải là chủ thể duy nhất sử dụng đất, mà sử dụng đất
Ihông qua các lổ chức , cá nhân trong xã hội, bằng cách giao đất và quyền sử dụng
đất (QSDĐ) cho những người sử dụng đất (NSDĐ) trực tiếp (sau đây được viết tắt là
QSDĐ; NSDĐ). Theo quy định trong Bộ luật Dân sự, thì quyền sử dụng là quyền
của chủ sở hữu khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản. Người không
phải là chủ sở hữu cũng có quyền sử dụng tài sản trong các trường hợp được chủ sở
hữu chuyển giao quyền sử dụng hoặc do pháp luật quy định.
Ở nước ta, các tổ chức, cá nhân không phải là chủ sở hữu đất, nhưng được
Nhà nước giao đất và trao cho quyền sử dụng đất. Đây là một quyền năng đặc biệt
không giống với quyền sử dụng bất kỳ một tài sản nào khác, NSDĐ không chỉ được
khai thác các lợi ích từ đất mộl cách ổn định lâu dài, mà họ còn được chuyển quyền
sử

dụng đất (CQSDĐ), thực hiện các giao dịch dân

SỊT

và kinh tố về QSDĐ, được

cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ). Nhà nước đã trao cho người
sử dụng đất nhiều quyền năng gần giống với quyền sở hữu đấl, tiến gần đến quyền
sở hữu đe người sử dụng đất cổ thổ chủ động, độc lập quyết định việc sử dụng đất

\

7

mang lại hiệu quả kinh tế cao cho chính họ và cho Nhà nước, và như nhận xét của
ông Akiyama Ysuhiro giảng viên trường Đại học Waseđa, Nhật Bản thì “ riêng về
QSDĐ nếu xem nội dung của nó , chúng ta sẽ thấy rằng quyền này có bản chất rất
gần với quyền sở hữu”| 3,tr268]
Theo định nghĩa của TS. Lê Xuân Bá thì “Quyền sử dụng đất là một bộ phận
cấu thành của quyền sở hữu đất. Thông qua việc được độc quyền giao đất, cho thuê
đất, Nhà nước

trao cho NSDĐ thực hiện trong thời hạn thuê đất, nhận giao đất

những quyền và nghĩa vụ nhất định, trong đó có sự phân biệt theo loại đất, theo đối
tượng sử dụng đ ấ t, theo hình thức thuê hoặc giao đất”[4,tr83J.
Với khái niệm này, thì quyền sử dụng đất có sự khác nhau về mục đích sử
dụng và đối tượng sử dụng đất, như QSDĐ nông nghiệp khác với đất ở, QSDĐ của
tổ chức khác với hộ gia đình, cá nhân. Dưới góc độ kinh tế thì quyền sử dụng thực
chất là một quyền dân sự, theo đó nguời sử dụng đất được quyền khai thác các công
dụng, các thuộc tính có ích từ đất nhằm mang lại các lợi ích cho mình. Dưới góc độ
pháp lý, thì QSDĐ là quyền mà pháp luật công nhận cho NSDĐ được hưởng trong
quá trình sử dụng đất.
Như vậy,

có thể định nghĩa; quyền sử dụng đất là một c h ế định pháp lý

gồm tổng hợp các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành, trong đó quy dịnh
và bảo vệ các quyền và nghĩa vụ của các chủ th ể được Nhà nước cho phép sử dụng
đất.
Quyền sử dụng đất được hiểu là người sử dụng đất bôn cạnh việc được hưởng
các quyền, lợi ích

thì họ

phải thực hiện các nghĩa vụ của người

sử dụng. Các

quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất được quy định cụ thể tại các Điều 109,
110 Luật đất đai 2003.
Trong nền kinh tế thị trường, NSDĐ ngày càng quan tâm đến hiệu quả kinh
tế từ việc sử dụng đất, đòi hỏi Nhà nước phải xác định rõ người chủ của mảnh đất,
xác định rõ quyền lợi của họ gắn liền với mảnh đất mà họ đang sử dụng, tạo điều
kiện để NSDĐ chủ động sáng tạo trong việc sử dụng đất, đầu lư lao động, tiền của
để sản xuất, kinh doanh trên đất. Nhà nước ngày càng coi trọng và đồ cao vai trò của
NSDĐ irực tiếp bằng cách quy định và mở rộng quyền cho NSDĐ, họ có các quyền
có tính chất “ định đoạt” QSDĐ dưới sự kiểm soát của Nhà nước


8

Khác với quyền sử dụng các tài sản khác, quyền sử dụng đất có các dặc điểm
sau đây:

Thứ nhất, QSDĐ là mội quyền năng phái sinh, nó không phát sinh trực
tiếp từ chủ sở hữu đất (khác với quyền sử đụng đất của Nhà nước

là một quyền

năng độc lập, phát sinh trực liếp từ quyền sở hữu đất đai). Quyền sử dụng đất là
một quyền bị hạn chế, bị chi phối và phụ thuộc bởi ý chí của Nhà nước với tư cách

là đại diện chủ sở hữu quyết định việc sử dụng đất của NSD, đo vậy QSDĐ có giới
hạn về thời gian và diện tích, về mục đích sử dụng, về quyền và nghĩa vụ sử dụng.
Việc phát sinh, thay đổi, chấm dứt QSDĐ phải được Nhà nước cho phép hoặc công
nhận. Về nguyên tắc Nhà nước chỉ trao QSDĐ cho những người có nhu cầu, có
khă năng sử dụng đất mang lại hiệu quả kinh tế cao phù hợp với lợi ích của Nhà
nước, xã hội và NSDĐ, do vậy căn cứ vào mục đích sử dụng và nghĩa vụ tài chính
mà Nhà nước quy định QSDĐ đất nông nghiệp khác với QSDĐ phi nông nghiệp.
QSDĐ của các chủ thể được giao đất có thu tiền khác với chủ thể được giao khổng
thu tiền. Bằng việc trao QSDĐ cho NSD cụ thể, Nhà nước đã thực hiện QSDĐ của
mình, đó chính là cách thức, biện pháp thực hiện QSDĐ của Nhà nước, thống qua
việc sử dụng đất của các tổ chức, cá nhân Irong xã hội để Ihực hiện quyền sở hữu
toàn dân về đất đai. Ở đây lợi ích của Nhà nước và của toàn dân và NSD là thống
nhất với nhau.

Thứ hai, QSDĐ là một quyền tài sản: Trước hết đất đai là một tài sản , một
bất động sản (BĐS) rất có giá trị. Với chế định CQSDĐ, QvSDĐ được đưa vào giao
lưu trên thị trường, tham gia vào các giao dịch dân sự và kinh tế, trở íhành một loại
hàng hoá, với các đặc điểm khác với các hàng hoá thông thường. Đất đai không do
con người tạo ra, diên tích có giới hạn, không có khả năng tái lạo, nhưng giá trị sử
dụng lại vô hạn. Qua quá Irình khai thác không bị mất đi giá trị sử dụng mà hơn thế
Ihông qua lao động trực tiếp và gián tiếp, con người đã sáng tạo nôn giá trị sử dụng
mới của đất đai và QSDĐ ngày càng trở nên có giá trị, giá trị QSDĐ được xác định
thành liền khi góp vốn liên doanh, thế chấp, bảo lãnh và các giao dịch khác trên thị
Irưởng. Đất đai là loại tài sản, một loại hàng hoá có gía trị rất lớn và không thể
Ihay thế bằng bất kỳ tài sản nào khác trong sản xuất, kinh doanh .
Như vậy, QSDĐ là một khái niệm pháp lý bao gồm mộl loạt quyền, thể hiện
rõ tính chất hàng hoá của QSDĐ, QSDĐ được công nhận là quyền tài sản do vậy có


9

nhiều quyền năng gần giống với các quyền tài sản khác được quy định trong Bộ luật
Dân sự. Để xây dựng Ihị trường bất động sản theo tinh thần của Nghị quyếl đại hội
Đảng toàn quốc lần thứ IX , Nhà nước đã mở rộng quyền cho NSDĐ. Kinh nghiệm
của nhiều nước trôn thế giới cho thấy, để xây dựng thị trường bất động sản cần
phải giảm bớt sự khác biệt quá lớn giữa các quyền vồ đất đai với các công trình xây
dựng và và các tài sản khác của chủ sở hữu gắn liền với đất.
1.1.2

Khái niệm, đặc điểm của chuyển quyền sử dụng đất

Quyền sử dụng đất của NSD là một phạm trù rộng, trong đó có nhiều quyền
năng khác nhau, nhưng một quyền năng cơ bản và đặc biệl quan trọng của người sử
dụng đất là quyền chuyển quyền sử dụng. Quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị
trường đã tạo những điều kiện khách quan cho việc hình thành và phát triển chế
định về CQSDĐ. Trong điều kiện nền kinh tế thị trường, QSDĐ được coi là quyền
tài sản, xác định được rõ giá trị và được chuyển quyền sử dụng. Đây là nét đặc thù
trong pháp luật của một số nước XHCN như Việt Nam, Trung Quốc: QSDĐ là đối
tượng của các giao dịch dân sự và kinh tế và xây dựng thị trường QSDĐ, (khác với
nhiều nước trên thế giới hiện nay là thị trường của quyền sở hữu đất) đáp ứng đòi
hởi của thực tiễn, xây dựng và phát triển thị trường bất động sản. Nhà nước công
nhận và bảo vệ cho NSDĐ dược quyền tự do Ihoả thuận vồ việc phát sinh, thay đổi,
chấm dứt quyền sử dụng đất.
“Chuyổn quyền sử dụng đất là người có quyền sử dụng đất có thể chuyển quyền
này cho người khác bằng các hình thức: chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thế
chấp và để lại thừa kế. Việc CQSDĐ phải tuân thủ các quy định của pháp luật mới
có giá trị pháp lỷ”[5,tr248]
Chuyển quyền sử dụng đất thực chất là việc Nhà nước công nhận tính hợp
pháp trong hành vi lự điều chỉnh đất đai giữa những người sử dụng dất để xác lập
quyền sử dụng cho chủ thể mới. Nhà nước cho phép người sử dụng đất được quyền

“định đoạt” về sử dụng đấl trong phạm vi khuôn khổ của pháp luật, người sử dụng
đấl phải luân thủ trình tự thủ tục chuyển quyền, thực hiện nghĩa vụ tài chính với
Nhà nước khi chuyển quyền sử dụng. Các hình thức chuyển quyền sử dụng đất cụ
Ihể gồm: chuyển đổi; chuyển nhượng; cho thuê; Ihừa kế; lặng cho; góp vốn; thế
chấp, bảo lãnh bằng quyền sử dụng đất - dạng đặc thù của chuyển quyền sử dụng.


10

Mỏi quyền năng trong các quyền CQSDĐ đều có ý nghĩa khác nhau. Quy
định quyền được góp vốn và thế chấp giá trị QSDĐ để vay vốn sản xuất, kinh doanh
đã mở ra khả năng cho NSDĐ có thêm nguồn vốn đầu tư cho sản xuất, đầu tư làm
tăng giá trị của đấl đai, làm lăng khả năng sinh lời của đất, tăng thu nhập cho
NSDĐ, đồng thời mở rộng thị trường vốn. Quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa
kế, tặng cho, cho thuê lại có ý nghĩa lớn đối với việc xây dựng thị trường QSDĐ, đặt
nền tảng cho việc hình thành thị trường bất động sản.
Quyền chuyển quyền sử dụng đất có các đặc điểm sau:

Thứ nhất, ở các nước theo chế độ đất đai thuộc sở hữu tư nhân, thì các tổ
chức, cá nhân có toàn quyền định đoạt đối với đất đai thuộc sở hữu của mình, quyết
định việc chuyển quyền sở hữu đất mà không bị chi phối bởi chủ thể thứ ba nào,
việc chuyển quyền đó được Ihực hiện giống như việc mua bán các loại tài sản có giá
trị khác. Trong khi đó, ở Việt Nam Iheo chế độ đất đai thuộc sở hữu toàn dân thì
NSDĐ được chuyển QSDĐ, thực hiện các giao dịch CQSDĐ theo đúng các quy
định vổ điều kiện, nội dung, trình tự Ihủ tục CQSDĐ do Nhà nước quy định.

Thứ hai , quyền CQSDĐ của NSD phụ thuộc vào nhiều yếu tố: kinh tế, chính
trị và xã hội. Do vậy, căn cứ vào mục đích sử dụng và nghĩa vụ tài chính đối với Nhà
nước, pháp luật quy định rõ các đối tượng được CQSDĐ và QSDĐ được tham gia
vào thị trường bất động sản; các đối tượng không dược CQSDĐ và QSDĐ do vậy

cũng không được tham thị trường bất động sản. Đối tượng được CQSDĐ là đối
tượng được giao đất có thu tiền, được nhận chuyển nhượng QSDĐ hoặc người nước
ngoài Ihuê đất trả tiền thuê một lần cho cho cả thời gian thuê. Đối tượng không
được CQSDĐ là các lổ chức giao đất không thu tiền để sử đụng vào mục đích xây
dựng các công trình cồng cộng, các công trình sự nghiệp, sử dụng đất vào mục đích
quốc phòng an ninh và các tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại g iao ...

Thứ ba, Giá trị QSDĐ khi CQwSDĐ phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố như vị Irí
đấl ở đô thị hay ở nông thôn; mục đích sử dụng đất là xây dựng văn phòng, trung
tâm giao dịch hay đất nông nghiệp; khả năng sinh lợi của đất; mức độ hoàn thiện cơ
sở hạ tầng, ngoài ra còn những yếu tố phi kinh tế khác, do vậy khi CQSDĐ, giá cả
của mỗi mảnh đất là khác nhau.

Thứ tư, đất đai có vị trí cố định, không di dời được, do vậy khác với các
hàng hoá khác, cần được đo đạc lập hổ sơ từng thửa, đánh số, cấp GCNQSD cho


NvSDĐ hợp pháp. Hồ sơ giấy tờ đó càng ổn định càng đáng tin cậy thì đất đai mới
“sống lự do các cuộc đời riêng của nó”[6,trl6J. Việc CQSDĐ chủ yếu được liến
hành Ihông qua hệ thống hồ sơ, giấy tờ do vậy

phải rõ ràng, minh bạch về

GCNQSDĐ, các hợp đồng CQSDĐ, các tài liệu địa chính. Cơ quan nhà nước có
thẩm quyền phải xác lập, lưu giữ và cung cấp đầy đủ các thông tin về tình trạng
pháp lý của mảnh đất và làm thủ tục công nhận việc CQSDĐ, đây là cơ sở bảo đảm
cho việc CQSDĐ hiệu quả, đúng pháp luật.

Thứ năm, với sự chi phối mạnh mẽ của kinh tế thị trường, trên thực tế có sự
tồn tại hai loại chuyển quyền sử dụng đất, đó là chuyển quyền sử dụng đất hợp

pháp và bất hợp pháp như: chuyển nhượng, mua bán QSDĐ không làm thủ tục,
trốn thuế; chuyển QSDĐ không đủ điều kiện, buôn bán đất kiếm lời, tạo nên những
cơ sốt đ ấ t, ảnh hưởng xấu đến môi trường đấu tư; CQSDĐ dẫn đến tích tụ tập trung
đất đai, dẫn đến phân hoá giầu nghèo nhanh chóng... Vì vậy, cần phải có sự quản
]ý chặt chẽ, điều tiết kịp thòi của Nhà nước để hạn chế những mặt trái của việc chuyển
quyền sử dụng đất, tránh được các ảnh hưởng xấu đến kinh tế, chính trị, xã hội.
Như vậy, CQSDĐ là một quyền năng đặc biệt của chủ sử dụng. NSDĐ được
quyền định đoạt QSDĐ dưới sự quản lý kiểm soát của Nhà nước, nhằm tạo điều
kiện cho họ được độc lập, sáng tạo Irong việc khai thác, sử dụng đất, bảo đảm sử
dụng đất có hiệu quả kinh tế cao, đáp ứng yêu cầu của kinh tế thị trường, và
“QSDĐ đất ở Việt Nam sẽ không còn khác xa so với

quyền sở hữu tư nhân ở

những nước có nền kinh tế thị trường hiện đại trong những ảnh hưởng của họ đối với
phân bổ nguồn tài nguyên, mặc dù quyền sở hữu đấl đai của Nhà nước vẫn được
duy trì”[7,trl03].
1.2

X ây dụng chê định chuyển quyền sử dụng đất trong điều kiện sở hữu

toàn dân vê đất đai và các bước phát triển của chê định CQSDĐ trong pháp
luật đất đai ở nước ta.
1.2.1

X ây dựng chê định chuyển quyền sử dụng đất trong điều kiện sở

hữu toàn dân
Đất đai ở mọi quốc gia đều là tài sản cổ giá trị nhất và là hàng hoá quan
trọng nhấl của kinh tố thị trường. Đất đai không chỉ quan trọng về kinh tế mà còn

có ý nghĩa lớn vé chính trị, xã hội. Đất đai liên quan đến lợi ích của mọi người Irong
xã hội từ lầng lớp giầu có đến nghèo khó nhất. Vì vậy, sỏ' hữu về đất đai luổn là


12

chế định quan trọng trong pháp luật của hất cứ quốc gia nào. Ở Việt Nam, đất đai
thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý được ghi nhận trong các
Hiến pháp 1980 và 1992; được cụ thể hoá trong các Luậl đất đai năm 1993, được
sửa đổi bổ sung vào các năm 1998 và 2001 và Luật đất đai năm 2003.
Khi quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, thì trên thực tế tất yếu xuất hiện
một hiện tượng là quyền sử dụng tách khỏi quyền sở hữu, một cách ổn định và lâu
dài, nhưng giữa hai quyền này lại có

mối quan hệ biện chứng với nhau. QSDĐ

được Nhà nước trao cho NSD hiện nay là khá rộng rãi, hoàn toàn có thể trư thành
hàng hoá trao đổi trên thị trường được Nhà nước bảo vệ. Đấi đai thuộc sở hữu toàn
dân nhưng không làm hạn chế sự phát triển sản xuất, kinh doanh khi QSDĐ được
xác định cụ thể và mở rộng. Đối với nước ta, việc mở rộng quyền CQSDĐ để xây
dựng một thị trường QSDĐ dưới sự quản lý của Nhà nước là yêu cầu tất yếu để xây
dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
Trong cơ chế kinh tế kế hoạch hoá tập trung, bao cấp trước kia, mệnh lệnh
hành chính đã làm “ đóng băng” các quan hệ đất đai. Đất đai bị hoang hoá, “ vô
chủ” và được sử dụng kém hiệu quả. Trong cơ chế kinh lế thị trường, đòi hỏi Nhà
nước phải ngày càng mở rộng quyền chuyển quyền sử dụng đất vì những lý do cơ
bản sau đây:
+ Đất đai là một tư liệu sản xuất quan trọng khổng thể thiếu trong bất kỳ
hoạt động sản xuất kinh doanh nào. Cho phép chuyển quyền sử dụng đất đã tạo
điều kiện cho đất đai tích tụ vào tay những người có vốn, có kinh nghiệm, có năng

lực sản xuất kinh doanh có thể mở rộng phát triển sản xuất kinh doanh. Người sử
dụng đất yên tâm đầu tư vốn, sức lao động sử dụng đất có hiệu quả, tránh tình trang
sử dụng đất theo kiểu “ tàn phá, bóc lột” hoặc “vô chủ” đối với đấi.
+Trong nền kinh tế thị trường, Nhà nước hạn chế sự can thiệp vào các quyết
định tự chủ của NSDĐ vì sự độc lập, chủ động trong việc iham gia các giao dịch
về QSDĐ. Phải tạo điều kiện để đất đai tìm đốn những người chủ sử dụng có hiệu
quả hơn.
+ Đất đai ở một số nước trên thế giới bao giờ cũng có 2 loại, một loại là
hàng hoá và một loại là phi hàng hoá. ở những nước có thị trường phát triển thì đất
hàng hoá chiếm một tỷ lệ rất lớn. ở nước ta hiện nay, đất hàng hoá chiếm một tỷ lệ
ít, việc mở rộng tối đa quyền CQSDĐ cho các đối lượng sử dụng không chỉ lạo


13

điều kiện thuận lợi cho các nhà kinh doanh bất động sản

mà còn tạo điéu kiện

thuận lợi cho các tổ chức kinh doanh trong các lĩnh vực khác có thể sử dụng hàng
hoá quyền sử dụng đất (hay hàng hoá BĐS) vào kinh doanh. Hình thành và phát
triển thị trường BĐS trong đó có QSDĐ cùng với thị trường sức lao động, thị trường
vốn cho phcp hình thành đổng bộ các yếu tố thị trường của nền kinh tế thị trường,
định hướng XHCN
+ Mở rộng quyền CQSDĐ

cũng tạo sự thống nhất, phù hợp trong các quy

định pháp luật đất đai như quy định giá đất, giải quyết

mối quan hệ kinh tế giữa

người sở hữu với NSDĐ, tạo các nguồn thu cho ngân sách nhà nước từ thuế thu
nhập CQSDĐ, hạn chế các vi phạm pháp luật đất đai do nhu cầu bức xúc của thực
tiễn về CQSDĐ .V3
Có quan điếm cho rằng, mở rộng các quyền cho NSDĐ được CQSDĐ là trái
với nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu.
Chúng ta cần thấy rằng, ngay cả những nước có nền kinh tế thị trường tự do phái
triển, quyền sở hữu đất đai cũng do Nhà nước kiểm soát chặt chỗ vì phúc lợi xã hội
và lợi ích loàn dân (như quy định đất có thể bị thu hồi nếu khoảnh đấi đó nằm trong
khu vực thi công dự án công cộng quan trọng, cấm chủ sở hữu tư nhân xây dựng
một sổ loại công trình trên những loại đất nhất định, chủ sở hữu có nghĩa vụ sử
đụng không được đi ngược lại với lợi ích của toàn xã h ộ i...). Tại Liên bang Nga,
Luật đất đai được Đuma quốc gia Nga thông qua ngày 20/9/2001 quy định nhiều
loại sở hữu về đất đai, nhưng

số đất được phép chuyển quyền sở hữu chỉ chiếm

khoảng 2% diện tích đất của Liên bang. Theo báo cáo của Ngân hàng thế giới ngày
30/11/2001 đánh giá rằng, có tới 90% diện tích đất ở tại hầu hết các thành phố lớn
của Nga, Agecbaizan, Mônđova, Bêlarut do Nhà nước nắm quyền sở hữu. ở

các

nước như Trung Quốc, Cămpuchia, Mông cổ, trên danh nghĩa Nhà nước sở hữu toàn
bộ đất đai [4,tr43].
-^ ở

nước la trên cơ sở Điều 17 Hiến pháp 1992, Luật đất đai năm 2003 đã có

một số đổi mới căn bản , quan trọng về quan điểm, nội dung, phương thức thực hiện
quyền sở hữu toàn dân về đất đai. Luật mới đã khẳng định Nhà nước là đại diện chủ
sở hữu toàn dân về đất đai có quyền quyết định phương thức sử dụng đất. Xác định
rõ mối quan hệ pháp lý giữa Nhà nước với NSDĐ. Quy định rõ nội hàm của sở hữu
đất dai

là: Nhà nước có quyền định đoạt đất đai; thực hiện quyền điều tiết các


14

nguồn lợi đất đai thông qua các chính sách tài chính về đất đai; Nhà nước trao
quyền sử dụng đất cho NSDĐ, quy định cụ thể quyền và nghĩa vụ của NSDĐ. Theo
tinh thần của Luật đất đai năm 2003 thì quyền của NSDĐ được mở rộng hưn, và
việc mở rộng đó khổng hề làm giảm quyền quản lý, kiểm soát của Nhà nước đối với
đất đai, nhưng nó làm Ihay đổi phương thức quản lý Nhà nước về đất đai. Và dù
trong bất kỳ điều kiện nào thì vẫn không có lý do gì cản trở Nhà nước ihực hiện
quyền quản lý, kiểm soát việc sử dụng đất. "f*
Khi chuyển sang nền kinh tế thị trường và ngày càng mở rộng quyền CQSDĐ
thì Nhà nước đổi mới phương thức quản lý đối với đất đai, thể hiện ở những điểm cơ
bản sau đây:
+ Nhà nước chuyển từ quản lý hành chính sang quản lý kinh tế đối với đất.
Thay đổi việc giao đất bằng các biện pháp hành chính chuyển sang việc cung ứng
đất đai chủ yếu bằng cơ chế thị trường, xây dựng và phát triển thị trường QSDĐ
XHCN. Nhà nước điều tiết các quan hệ đất đai dựa trên giá trị kinh tế của nó và
thông qua các biện pháp dân sự hay biện pháp kinh tế là chủ yếu. Các hoạt động
giao đất, thu hồi đất trong lĩnh vực sản xuất, kinh doanh và dân cư sẽ giảm dần và
thay vào là phương thức chuyển nhượng QSDĐ, do đó khối lượng công việc làm thủ
tục để quản lý các biến động, các chuyổn dịch về chủ thổ sử dụng đất sẽ tăng lên,
như vậy tự thân trong tổ chức, quản lý đất đai cũng phát sinh yêu cầu phải sắp xếp

kiện toàn cho phù hợp với xu thế mới.
+ Nhà nước quản lý thị trường QSDĐ bằng cách tác động vào tổng cung và
tổng cầu xã hội về đất đai nhằm ổn định giá cả chuyển QSDĐ, sử dụng công cụ
quản lý kinh tế

để buộc các hoạt động CQSDĐ phải theo đúng quy hoạch, kế

hoạch, đưa ra các chính sách phù hợp để kích thích hoạt động CQSDĐ đạt hiệu quả
cao. Nhà nước dùng ngay chính các công cụ của thị trường để quản lý thị trường
QSDĐ.
+ Việc CQSDĐ bên cạnh những mặt tích cực thì cũng có những mặí tiêu cực
nhất định, do có tính tự phát nên nó không thể đảm bảo những cân đối lớn của nên
kinh tế, không đảm bảo sự phái triển bền vững của xã hội. Việc CQSDĐ dễ dẫn
đến việc líoh tụ đất đai quá lớn vào tay môt số người;

những người có thu nhâp

Ihấp, cấc doanh nghiệp vừa và nhỏ ít có đất để sử dụng; phân hoá giầu nghèo, tăng
nhanh bất bình đẳng Ironíí xã hội. Quá Irình công nghiệp hoá, đô thị hoá có thể dẫn


15

đến những xáo trộn phức lạp về mặl xã hội (đặc biệt ở các vùng ven đô, vùng mới
quy hoạch). Để khắc phục điều này, Nhà nước không can thicp trực tiếp, quá sâu
vào các quan hệ đất đai như trước, mà thông qua việc sử dụng các chính sách tài
chính như thuế thu nhập từ CQSDĐ, tiền thuế sử dụng đất, miễn giảm tiền sử dụng
đất, tổ chức đấu thầu QSDĐ ... đổ tác động vào các quan hô đất đai. Ở Cộng hoà
Liên bang Đức và cộng hoà Séc để tránh đầu cơ luật pháp các nước này quy định
việc người mua bấí động sản sau đó lại bán bất động sản này trong vòng 10 năm, thì

người này phải chịu nộp một loại thuế gọi là thuế đầu cơ.
+ Mở rộng quyền CQSDĐ đặt ra yêu cầu cao hơn về quản lý Nhà nước đối
với đâì đai: Tính pháp lý cao, độ chính xác và độ tin cậy cao, thông tin đầy đủ, chi
tiết và nhanh, trình độ chuyên sâu của cán bộ quản lý ...Sự quản lý của Nhà nước
nhằm tạo ra môi trường kinh tế, xã hội, pháp lý ổn định, thuận lợi cho việc CQSDĐ.
Quyền sử dụng đất càng được mở rộng đáp ứng yêu cầu của kinh tế thị trường thì
Nhà nước càng phải có cơ chế quản lý kinh tế về đất đai có hiệu quả, nếu không
thì quyền sở hữu chỉ là hình thức mà thực tế không thực hiện được.
Ớ Việt Nam hiện nay, đúng như giáo sư Yujro Hayami nhận định:“Trong các
quốc gia đang chuyển từ nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang nền kinh tế thị
trường, Việt Nam là nước có những bước đi vững chắc và đúng đắn trong việc xây
dựng những QSD đất đai tư nhân...chính sách đất đai mới sẽ phục vụ như là một
hình mẫu mà nhiều nước đang trong giai đoạn chuyển sang nền kinh tế thị trường có
thể học tập” [7, trl0 3 ]
1.2.2

Khái quát về các bước phát triển của chế định chuyển quyền sử

dụng đất trong giai đoạn từ 1987 đến trước khi có L u ật đất đai năm 2003
Luật đất đai 1987 là đạo luật đầu tiên ra đời nhằm thống nhất các nội dung
quản lý Nhà nước về đất đai, quy định rõ quyền và nghĩa vụ của NSDĐ. Tuy vậy, là
luật đầu tiên của thời kỳ đổi mới nôn chưa vượt qua được tư tưởng bao cấp trong
quan hệ đất đai. Luật nhìn nhận các quan hệ đất đai ở trạng thái tĩnh và đưn giản,
không quy định cho NSDĐ được CQSDĐ, không xác định giá đất và Nhà nước giao
cấp đất không thu tiền sử dụng. Luật đất đai 1987 cho phép mua bán, trao đổi các
tài sản trên đất, do đổ, trên Ihực tế, một thị trường QSDĐ diễn ra sôi động dưới
danh nghĩa mua hán lài sản trên đất mà Nhà nước khôno, kiểm soát được.


16

Với những đòi hỏi bức xúc của thực tiễn về CQSDĐ, của việc dây dựng và
phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, Đại hội Đảng toàn quốc lần
Ihứ VII đã xác định “ Trên cơ sở chế dộ sở hữu toàn dân về đất đai, ruộng đất được
giao cho nông dân sử dụng ổn định lâu dài, Nhà nước quy định bằng pháp luật các
vấn đề thừa kế, chuyển nhượng QSDĐ” [27,tr 68]. Để thổ chế hoá Nghị quyết đại
hội Đảng lần thứ V II, Luật đất đai năm 1993 ra đời đã mở ra một thời kỳ mới cho
phốpNSDĐ được CQSDĐ.
Theo Luật đấl đai năm 1993, các tổ chức, cá nhân được Nhà nước cho phép
sử dụng đất thì được CQSDĐ (từ Điều 73 đến Điều 78). Theo đó, NSDĐ có quyền
chuyổn đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp QSDĐ. Như vậy các hoạt
động CQSDĐ ngầm trước đây nay đã có quyền thực hiện công khai hợp pháp, được
Nhà nước bảo vệ. Tuy vậy, Luật đất đai năm 1993 chủ yếu quy định quyền CQSDĐ
của hộ gia đình, cá nhân trong các giao dịch dân sự về đất đai. Để cụ thể hoá các
quyền CQSDĐ của hộ gia đình, cá nhân, Bộ luật Dân sự năm 1995 đã có riêng
phần thứ năm quy định cụ thể về điều kiện, nguyên tắc và hợp đồng CQvSDĐ;
quyền và nghĩa vụ của các bên khi thực hiện quvền chuyển quyền sử dụng đất. Các
nghĩa vụ tài chính của NwSDĐ khi CQSD được quy định trong Luật thuế CQSDĐ
năm 1994 và Luật sửa đổi bổ sung luật thuế CQSDĐ năm 2000. Đó là những cơ sở
pháp lý đầu tiên cho việc CQSDĐ được thực hiện dưới sự kiểm soát của Nhà nước,
khơi thông các giao lưu dân sự về QSDĐ mà nhiều năm trước đây bị “đóng băng”
do cơ chế quản lý hành chính, bao cấp.
Tuy vậy, đối với các tổ chức, thì quyồn CQSDĐ không được quy định cụ thể
ngay trong Luật đất đai năm 1993 như đối với hộ gia đình, cá nhân, mà sau đó các
quyền này được quy định trong Pháp lệnh năm 1994 và được sửa đổi bổ sung năm
1996 về quyền và nghĩa vụ của tổ chức trong nước sử dụng đất. Các quyền này được
chính thức luật hoá trons Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật đất đai
năm 1998. Nhằm đáp ứng yêu cẩu của hoạt động sản xuấl kinh doanh trong cơ chế
thị trường, ngoài những giao dịch dân sự thì những giao dịch mang tính kinh tế về
QSDĐ cũng đã và đang đặt ra, đòi hỏi quyền CQSDĐ phải được mở rộng hơn nữa

để đáp ứng yêu cầu của hoạt động sản xuất, kinh doanh, do vậy Luật sửa đổi bổ
sung Luật đất đai năm 1998 một mặt luật hoá quyền của các tổ chức kinh tế; mặt
khác bổ sung quyền góp vốn bằng QSDĐ của hộ gia đình, cá nhân, quyền cho thuê


17

lại QSDĐ, quy định và mở rộng quyền CQSDĐ cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân
thuê đất mà trả tiền thuê một lần hoặc trả tiền thuê cho nhiều năm tại các Điều 78a,
78b, 78c, 78d, khắc phục nhược điểm của pháp luật trước đó là không quy định cụ
thể quyền của các đối tượng thuê đấl.
Tuy nhiên thủ tục CQSDĐ được quy định khá chậm chỗ, sau 6 năm kể từ
khi Luật cho phép NSDĐ được CQSDĐ thì thủ tục CQSD mới được quy định trong
Nghị định 17/1999/NĐ-CP ngày 29/3/1999 về thủ tục CQSDĐ và Nghị định
79/2001/N Đ-CP ngày 1/11/2001 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 17.
Do vậy, một thời gian dài Ihủ tục CQSDĐ không được thực hiện thống nhất, đó là
“mảnh đất” cho những tiêu cực, vi phạm về CQSDĐ có cơ hội phát triển. Tiếp đó
Luật sửa đổi bổ sung Luật đất đai năm 2001 (Điều 78g) bổ sung quyền bảo lãnh
bằng QSDĐ, mở rộng đối tượng nhận thế chấp QSDĐ; sửa đổi Điều 31 về thủ tục
CQSDĐ của người sử dụng đất.
Riêng đối với Người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước
ngoài đầu tư tại Việt Nam thì quyền CQSDĐ được quy định hạn chế hơn. Theo
Pháp lệnh ngày 14/10/1994 về quyén và nghĩa vụ của người nước ngoài thuê đất và
Nghị định 11/ CP ngày 24/1/1995 quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh thì người
nước ngoài thuô đất chỉ có quyền cho thuê lại đất đã xây dựng kết cấu hạ íầng trong
khu công nghiệp, khu chế xuấí. Luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam năm 2000,
Luật sửa đổi bổ sung Luậl đất đai năm 2001 đã mở rộng cho người nước ngoài đầu
lư tại Việt Nam được thế chấp QSDĐ và các tài sản gắn liền với đất tại các tổ chức
tín dụng được phép hoạt động tại Việt Nam.
Trước những yêu cầu mới của hội nhập kinh tế quốc tế, của việc xây dựng thị

trường QSDĐ, Luật đất đai năm 2003 ra đời đã có thay đổi lớn Irong việc quy định
các quyền CQSDĐ, các đối tượng được CQSDĐ được mở rộng hơn nhiều và các
hình thức CQSDĐ cũng phong phú đa dạng hơn. Đặc biệt có những cải cách mới về
thủ tục CQSDĐ. Tạo sự bình đẳng giữa các chủ thể sử dụng đất, thúc đẩy phát triển
sản xuất, kinh doanh đáp ứng yêu cầu của cơ chế thị trường.
1.2.3

Sụ cần thiết phải có quy định mới về chuyển quyền sử dụng

trong L u ật Đất đai năm 2003
Luật đất đai 1993, và các luật sửa đổi bổ sung là những đạo luật quan
Irọng thể hiện đường lối đổi mới của Đảng, nhà nước ta, đã góp phần tích cực thúc
ỉ HƯ VI

ệ Nj

ĨRƯONC, DAi H' 'C Ì.II/U HÀ NOI

P H Ò NG G V __

p

đất


18

đẩy phát triển kinh tế, ổn định chính trị, xã hội. Đổ bảo đảm phát triển xuất nông
nghiệp hàng hoá, làm cho NSDĐ gắn bó hơn với đất đai, QSDĐ ngày càng được mở
rộng đã thực sự trở thành nguồn vốn lớn để NSDĐ đầu tư phát triển sản xuất kinh

doanh.
Tuy vậy, với tiến trình chuyển đổi nên kinh tế trường

Iheo định hướng

XHCN và chủ động hội nhập kinh tế quốc tế. Chế định về CQSDĐ trong pháp luật
đất đai hiện hành còn bộc lộ một số những hạn chế, bất cập sau đây:

Thứ nhất , Các quy định về chuyển quyền sử dụng đất trong các văn bản
pháp luật thiếu tính đồng bộ. Các quy định này nằm rải rác ở rất nhiều văn bản
pháp luật khác nhau như: Luật Đất đai 1993, Luật sửa đổi, bổ sụng một số điều của
Luật Đâì đai năm 1998 và năm 2001, Bộ luật Dân sự, Luật thuế chuyển quyền sử
dụng đất và Luật sửa đổi, bổ sung luật Ihuế chuyển quyền sử dụng đất ; Nghị định
17/1999/NĐ-CP ngày 29-3-1999 về thủ tục chuyển quyền sử dụng đất ;Nghị định
79/2001/N Đ-CP n g à y l-1 1-2001

sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định

17/1999; Nghị định 6 6 /2001/NĐ-CP ngày 28-9-2001 sửa đổi bổ sung Nghị định
04/2000/N Đ-CP về thi hành Luật sửa đổi, bổ sung Luật Đất đ a i... Một số quy định
trong các văn bản trên còn chổng chéo, mâu thuẫn nhau(ví dụ như quy định về thủ
tục chuyển đổi , chuyển nhượng trong các điều Điều 7,1 1 ,1 4 Nghị định 17/1999
mâu thuẫn với Đ31 Luật Đất đai 1993; Điều 31Luật Đất đai 2001; Điều 14 Nghị
định 79/2001). Nhiều quy định trong Luật Đất đai 1993 không cụ thể, chưa thể áp
dụng ngay vào thực tiễn

mà còn phải lê thuộc vào nhiều văn bản hướng đẫn thi

hành nhưng văn bản thi hành luật lại quá chậm được ban hành.

Thứ hai , Ihủ tục CQSDĐ quy định lòng vòng, phức tạp, qua nhiều bước
nhiều “cửa” thẩm định: Công nhận hợp đồng CQSDĐ, thu thuế CQSDĐ, cấp
GCNQSDĐ. Có quá nhiều khác biệt về thủ tục giữa các chủ thể CQSDĐ, do vậy
không thể hiện được tinh thần cải cách thủ tục hành chính ,theo cơ chế “ một cửa”
để xây dựng thị trường QSDĐ.

Thứ ba, nhiều quy định không phù hợp thực tế như quy định người sử
dụng khi thực hiện quyền chuyển quyền sử dụng đất

phải có giấy chứng nhận

quyền sử dụng đất.Trong khi phần lớn người sử dụng đất ở, đất chuyên dùng chưa
có GCNQSDĐ và tiến độ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đấl rất chậm. V ì vậy
Irong thực tố hầu hôi các hình thức chuyển quyền sử dụng vẫn được thực hiện

khi


19

không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Nhiều quy định về tài chính đối với
đất chưa phù hợp như quy định khung giá đất của Nhà nước thấp hơn nhiều so với
giá thị Irường, do vậy khung giá Nhà nước không được dùng làm cơ sở cho các bên
thoả thuận giá CQSDĐ, nhưng khi nộp thuế, lệ phí CQSDĐ thì theo khung giá đất,
gây thất thu cho ngân sách Nhà nước. Thuế CQSDĐ còn mang tính cào bằng chưa
điều tiết được địa tô chênh lệch.

Thứ tư, QSDĐ còn thể hiện sự bất bình đẳng giữa các doanh nghiôp trong
nước

với các doanh nghiệp nước ngoài đầu tư vào Viôt Nam.

Hạn chế quyền

CQSDĐ của người nước ngoài làm giảm hấp dẫn đối với các nhà đầu tư nước ngoài,
chưa phù hợp với thông lệ quốc tế.

Thứ năm , các quy định về quyền của NSDĐ chủ yếu mang tính dân sự, còn
thiếu những quy định mang tính kinh tế trong cơ chế thị trường để giải quyết hậu
quả thực hiện các quyền như việc xử lý QSDĐ đã thế chấp, bảo lãnh để thu hổi nợ.
Xử lý QSDĐ góp vốn liên doanh khi doanh nghiệp bị phá sản, giải thể; mục đích sử
dụng đất cho các hoạt động kinh tế; những vấn đề phát sinh từ thị trường bất động
sản đang hình thành và phát triển như vấn đề liên doanh bằng giá trị QSDĐ với
nước ngoài, vấn đề cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước, vấn đề thay đổi loại hình
kinh doanh, bán đấu giá QSDĐ [2 6 ,trl3 7 j.

Thứ sáu, một số quyền của hộ gia đình, cá nhân còn bị hạn chế hởi quá
nhiều điều kiện như quyền cho thuê, quyền thừa kế, không quy định quyền tặng cho
QSD do vậy chưa tạo điều kiện tốt cho sự vận hành của thị trường QSDĐ chính quy,
hoàn chỉnh, đáp ứng yêu cầu phát triển sản xuất nông nghiệp hàng hoá ở nông Ihôn.

Thứ bảy , pháp luật chưa quy định cụ thể quyền và nghĩa vụ của các bcn
khi chuyển quyền sử dụng đất, các tranh chấp về CQSDĐ và giải quyếl tranh chấp,
các hành vi chuyển quyển trái pháp luật và biện pháp chế tài lương ứng để ngăn
chặn, xử lý và hạn chế các hành vi vi phạm pháp luật về CQSDĐ.
Do vậy, trước yêu cầu về đẩy nhanh sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại
hoá đất nước,

chuyển đổi mạnh mẽ từ cơ ch ế cũ sang cơ chế thị trường

theo

hướng hội nhập khu vực và quốc tế, chủ động xây dựng thị trường bất động sản
thì các quy định pháp luật đấí đai hiện hành đang tỏ ra lạc hậu, bất cập trước
những yêu cầu mới.