thực trạng tổ chức thực hiện chính sách quản lý nợ công ở việt nam bài 1

MỤC LỤC
Nội dung

Trang

LỜI MỞ ĐẦU..............................................................................................................1
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NỢ CÔNG VÀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG.........2
1.1. Nợ công.............................................................................................................. 2
1.1.1. Khái niệm..................................................................................................... 2
1.1.2.Tác động của nợ công.................................................................................. 3
1.2. Quản lý nợ công................................................................................................ 3
1.2.1. Khái niệm..................................................................................................... 3
1.2.2. Ý nghĩa của việc quản lý nợ công............................................................... 4
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ NỢ
CÔNG Ở VIỆT NAM..................................................................................................6
2.1. Thực trạng nợ công của Việt Nam................................................................... 6
2.2. Tình hình quản lý nợ công của Việt Nam........................................................ 8
2.2.1. Khung pháp lý.............................................................................................. 8
2.2.2. Công cụ quản lý nợ công........................................................................... 10
2.2.3. Cơ quan quản lý nợ công.......................................................................... 12
2.3. Đánh giá về tình hình sử dụng và quản lý nợ công tại Việt Nam................15
2.3.1. Những thành tựu đạt được....................................................................... 15
2.3.2. Những tồn tại trong sử dụng và quản lý nợ công..................................... 17
a. Những bất cập trong sử dụng và quản lý nợ công.......................................17
b. Những rủi ro liên quan đến nợ công hiện nay.............................................19
c. Nguyên nhân dẫn đến nợ công gia tăng và quản lý nợ công không hiệu quả....20
CHƯƠNG 3: ĐỀ XUẤT CÁC BIỆN PHÁP HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH
QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM......................................................................27
3.1. Những thách thức đối với nợ công Việt Nam thời gian tới..........................27
3.2. Mục tiêu về an toàn nợ công.......................................................................... 28
3.3. Bài học kinh nghiệm từ một số quốc gia trên Thế giới................................. 28

3.4. Đề xuất giải pháp............................................................................................ 31
3.4.1.Về nâng cao năng lực quản lý công........................................................... 31
3.4.2.Về nâng cao hiệu quả sử dụng nợ công và đầu tư công...........................32
3.4.3. Phát triển nội lực của nền kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng trưởng......33
KẾT LUẬN................................................................................................................35
TÀI LIỆU THAM KHẢO.........................................................................................36
1


DANH MỤC BẢNG BIỂU, HÌNH VẼ
Bảng biểu
Bảng 2.1.
Hình 2.1.

Tên bảng biểu
Tình hình dư nợ công và tỉ lệ nợ công/GDP của Việt Nam
qua các năm
Nợ công bình quân đầu người một số nước Đông Nam Á giai

Trang
6
7

Hình 2.2

đoạn 2011-2015
Cơ cấu nợ công Việt Nam năm 2015

Hình 2.3

Hệ số ICOR của Việt Nam qua các năm

18

Hình 2.4

Tỷ lệ nợ công/GDP của Việt Nam qua các năm
Tỷ lệ bội chi Ngân sách Nhà nước/ GDP của Việt Nam qua

21

Hình 2.5

các năm

7

22

2


LỜI MỞ ĐẦU
Trong những năm vừa qua, để tạo nguồn lực cho quá trình phát triển kinh tế
cũng như công cuộc công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, việc huy động vốn vay
đã trở thành một kênh quan trọng, góp phần giải quyết khó khăn về tài chính, tạo
tiềm lực thực hiện thành công các mục tiêu kinh tế - xã hội của đất nước. Theo đó,
nợ công của nước ta cũng không ngừng tăng lên, đòi hỏi một cơ chế quản lý hiệu
quả để kiểm soát cũng như đảm bảo sự an toàn của nợ công và an ninh tài chính.
Luật Quản lý nợ công ra đời năm 2009 đã đánh dấu một mốc quan trọng trong việc

xây dựng một bộ máy quản lý nợ công hiệu quả. Bước tiến này đã đem lại những
thành công đáng kể trong đó có việc kiểm soát các khoản nợ nước ngoài và đầu tư
có hiệu quả nguồn vốn vay. Tuy nhiên, bên canh những thành tựu đạt được, cho đến
nay, công tác quản lý nợ công vẫn còn bộc lộ những hạn chế, yếu điểm cần phải
khắc phục. Trên cơ sở đó, nhóm chúng em đã thực hiện đề tài “THỰC TRẠNG
TỔ CHỨC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT
NAM” với mục tiêu cung cấp một cái nhìn tổng quát về công tác quản lý nợ công ở
nước ta cũng như đưa ra một đề xuất nhằm hoàn chỉnh công tác quản lý nợ công tại
Việt Nam.
Kết cấu của tiểu luận bao gồm 3 chương :
Chương I: Cơ sở lý luận về nợ công và quản lý nợ công
Chương II: Thực trạng thực hiện chính sách quản lý nợ công tại Việt Nam
Chương III: Đề xuất các biện pháp hoàn thiện chính sách quản lý nợ công tại
Việt Nam
Trong quá trình thực hiện đề tài không thể tránh khỏi có những thiếu sót,
chúng em rất mong cô giáo cùng các bạn có thể đóng góp thêm ý kiến để bài tiểu
luận có thể hoàn thiện hơn. Chúng em xin trân trọng cảm ơn!

1


CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NỢ CÔNG
VÀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG
1.1. Nợ công
1.1.1. Khái niệm
Theo Luật Quản lý nợ công của Việt Nam (Khoản 2 Điều 1 Luật số
29/2009/QH12), nợ công bao gồm tất cả các khoản nợ của Chính phủ, nợ được
Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương, trong đó:
Nợ chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước
ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các

khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy
định của pháp luật. Nợ chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà
nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ.
Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài
chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh.
Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) ký kết,
phát hành hoặc uỷ quyền phát hành.
Theo Hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính của Hội nghị Liên hợp quốc
về thương mại và phát triển (UNCTAD)1, nợ công không chỉ bao gồm nợ chính phủ,
nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương mà còn bao gồm các
nghĩa vụ nợ của ngân hàng trung ương, các đơn vị trực thuộc chính phủ (bao gồm
cả Doanh nghiệp Nhà nước) ở tất cả các cấp chính quyền và một số khoản nợ ngầm
định khác.
Theo Ngân hàng thế giới (WB) và Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) 2, nợ công theo
nghĩa rộng là nghĩa vụ nợ của khu vực công, bao gồm các nghĩa vụ nợ của chính
phủ trung ương, các cấp chính quyền địa phương, ngân hàng trung ương và các tổ
chức độc lập (nguồn vốn hoạt động do Ngân sách Nhà nước quyết định hay trên
50% vốn thuộc sở hữu nhà nước, và trong trường hợp vỡ nợ nhà nước phải trả nợ
1 Ugo Panizza, 2008, “Domestic and external public debt in developing countries”, UNCTAD
2 Robert Dippelsman, Claudia Dziobek, and Carlos A. Gutiérrez Mangas; 2012, “ What Lies Beneath: The
Statistical Definitionof Public Sector Debt”, IMF, SDN/12/09

2


thay). Còn theo nghĩa hẹp, nợ công bao gồm nghĩa vụ nợ của chính phủ trung ương,
các cấp chính quyền địa phương và nợ của các tổ chức độc lập được chính phủ bảo
lãnh thanh toán.
Như vậy, khái niệm nợ công của Việt Nam có phạm vi hẹp hơn nhiều so với

khái niệm phổ biến quốc tế. Việc không thống nhất khái niệm đã gây ra khó khăn
trong công tác quản lý và so sánh số liệu với các quốc gia khác khi mà thực trạng nợ
công không được đánh giá đúng.
1.1.2. Tác động của nợ công
Nợ công vừa có nhiều tác động tích cực nhưng cũng có một số tác động tiêu
cực. Nhận biết những tác động tích cực và tiêu cực để phát huy mặt tích cực, hạn
chế mặt tiêu cực là điều hết sức cần thiết trong xây dựng và thực hiện pháp luật về
quản lý nợ công.
- Những tác động tích cực của nợ công bao gồm:
 Nợ công làm gia tăng nguồn lực cho Nhà nước, từ đó tăng cường
nguồn vốn để phát triển cơ sở hạ tầng và tăng khả năng đầu tư đồng bộ của Nhà
nước



Góp phần tận dụng được nguồn tài chính nhàn rỗi trong dân cư.
Nợ công sẽ tận dụng được sự hỗ trợ từ nước ngoài và các tổ chức tài

chính quốc tế
- Những tác động tiêu cực của nợ công bao gồm:
 Nợ công trong nước có thể dẫn tới hiện tượng thoái luiđầu tư tư nhân
 Giảm tốc độ tăng trưởng trong dài hạn: Do trong tươnglai chính phủ
sẽ phải tăng thuế để trả nợ
 Tạo áp lực lạm phát: chi tiêu NN tăng, lãi suất tăng gây áp lực lạm phát
 Tăng sự lệ thuộc về chính trị
1.2. Quản lý nợ công
1.2.1 Khái niệm
Quản lý nợ công có thể hiểu là một tiến trình lập và thực hiện chiến lược quản
lí nợ của một quốc gia nhằm tạo được lượng vốn theo yêu cầu, đạt được các mục
tiêu rủi ro và chí phí cũng như mục tiêu khác mà nhà nước đặt ra. Trong khuôn khổ

kinh tế vĩ mô, vấn đề quan trọng nhất của quản lý nợ công là Chính phủ phải đảm
bảo quy mô và tốc độ tăng trưởng của nợ công phải bền vững, có khả năng thánh

3


toán trong nhiều tình huống khác nhau mà vẫn đáp ứng được mục tiêu về rủi ro và
chi phí.
1.2.2. Ý nghĩa của việc quản lý nợ công
- Tạo sự phối hợp nhịp nhàng và sự dung hòa tối ưu về mục đích với các
bộ phận của chính sách kinh tế vĩ mô.
Sự phối hợp chặt chẽ của chính sách quản lý nợ công với chính sách tài khóa,
chính sách tiền tệ là hết sức cần thiết. Hậu quả của những chính sách kinh tế vĩ mô
không hợp lý thường đem lại những cơ cấu nợ đầy rủi ro, ngược lại chính sách quản
lý nợ công cũng ảnh hưởng đến thực thi chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ.
Trong một số trường hợp mâu thuẫn giữa chính sách quản lý nợ công và chính sách
tiền tệ cũng có thể nảy sinh do có những mục đích khác nhau khi chính sách quản lý
nợ tập trung vào những hoán đổi giữa chi phí và rủi ro, trong chính sách tiền tệ lại
hướng đến đạt được sự ổn định về giá cả. Chính sách quản lý nợ công tốt sẽ tạo điều
kiện để dung hòa tối ưu mâu thuẫn nói trên.
- Cải thiện tình trạng của cán cân thanh toán quốc tế.
Chính sách quản lý nợ công ảnh hưởng trực tiếp đến mức vay nợ nước ngoài.
Nếu mức vay nợ nước ngoài gia tăng trước mắt sẽ làm cho đồng nội tệ tăng, từ đó
gây bất lợi đến hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu lại tăng do giá hàng nhập khẩu rẻ
hơn, kết quả là làm trầm trọng hơn thâm hụt của cán cân vãng lai. Xét về lâu dài,
gia tăng vay nợ nước ngoài sẽ tạo áp lực với cán cân thanh toán quốc tế và nguy cơ
khủng hoảng nợ. Mặc dù quản lý nợ công chưa hẳn đã là nguyên nhân duy nhất,
thậm chí chưa hẳn là nguyên nhân chính đưa đến khủng hoảng nợ, nhưng cơ cấu nợ
bất hợp lý đã góp phần làm cho những khủng hoảng này thêm trầm trọng, ngay cả
khi môi trường có chính sách kinh tế vĩ mô tốt, các biện pháp đầy rủi ro trong quản

lý nợ công sẽ làm tăng khả năng tổn thương của nền kinh tế đối với các cú sốc kinh
tế - tài chính từ bên ngoài.

 Ổn định kinh tế - tài chính trong nước.
4


Thực tế khủng hoảng kinh tế tại nhiều nước đã cho thấy nợ không được cơ cấu
tốt về thời hạn thanh toán, tiền và lãi suất, cùng các công nợ bất thường và không có
quyền chi trả là một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn đến tình trạng khủng
hoảng. Trên thự c tế, dù ở cơ chế lãi suất nào, dù vay nợ bằng nội tệ hay ngoại tề,
khủng hoảng thường nảy sinh khi nhà nước quá tập trung vào việc tiết kiệm chi phí
đối với một lượng các khoản vay ngắn hạn. Và kết quả là uy tín tín dụng của quốc
gia bị giảm sụt khi phải chuyển hạn nợ. Tương tự như thế phụ thuộc quá nhiều về
nợ ngoại tệ có thể dẫn đến những áp lực về tỉ giá và tiền tệ. Mặt khác, nợ công
thường là danh nợ lớn của một Quốc gia, ảnh hưởng rất lớn đến ổn định tài chính
trong nước. Quản lý nợ công không hợp lý, Chính phủ vay nợ trong nước quá nhiều
thì phần vốn cung ứng cho khu công nghiệp và dân cư giảm sút. Hậu quả là gây ra
sự mất cân đối trong đầu tư giữa khu vực công và khu vự tư, mặt khác sẽ làm lãi
suất tín dụng tăng trong cạnh tranh trong huy động vốn giữa hai khu vực. Lãi suất
tín dụng tăng lại chèn ép đầu tư của khu vực tư. Chính sách quản lý nợ công tốt sẽ
làm giảm sự lây nhiễm và rủi ro tài chính thông qua việc tạo điều kiện thông qua
việc phát triển thị trương tài chính. Chẳng hạn, thị trường các chứng khoán nợ trong
nước phát triển có thể thay thế cho tài trợ từ ngân hàng khi nguồn này cạn đi và
ngược lại, giúp cho nền kinh tế có thể chịu được các cú sốc tài chính.

5


CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH

QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM
2.1. Thực trạng nợ công của Việt Nam
Những năm gần đây kinh tế Việt Nam đã đạt được những thành tựu to lớn, có
ý nghĩa lịch sử. Tiềm lực của đất nước đã lớn mạnh hơn nhiều, đời sống vật chất và
tinh thần của người dân ngày càng được cải thiện, chính trị - xã hội ổn định. Tuy
nhiên, Việt Nam vẫn thuộc nhóm các nước đang phát triển, quy mô nền kinh tế của
Việt Nam vẫn là nhỏ so với mặt bằng chung của thế giới; nền kinh tế phụ thuộc
nhiều vào xuất khẩu sản phẩm nông nghiệp thô và công nghiệp nhẹ là chủ yếu. Do
đó, hiện tại và trong tương lai gần, việc tăng vay nợ chính phủ nói riêng và nợ công
nói chung là một nhu cầu tất yếu.

 Về quy mô nợ công:
Chỉ trong vòng 6 năm (2010-2015), nợ công Việt Nam đã tăng gấp 3 lần. Đến
cuối năm 2015, về số tuyệt đối, dư nợ công lên đến 2.608 nghìn tỷ đồng; về số
tương đối, tỷ lệ nợ công/GDP ở mức 62,2%, áp sát ngưỡng kiểm soát 65% của
Quốc hội.3
Bảng 2.1. Tình hình dư nợ công và tỉ lệ nợ công/GDP của Việt
Nam qua các năm
Năm
1. Dư nợ công
(1.000 tỷ đồng)
2. Nợ công/GDP (%)

2010

2011

2012

2013

2014

2015

889

1.093

1.279

1.528

1.826

2.608

56,3

54,9

50,8

54,5

58

62,2

Nguồn: Tổng cục thống kê Việt Nam

Tính đến khoảng tháng 11/2015, nợ công bình quân đầu người ở Việt Nam xấp
xỉ 1.000 USD.Xét về chỉ tiêu nợ công bình quân đầu người thì Việt Nam ở mức khá
thấp so với một số quốc gia khác trong khu vực Asean. Cũng số liệu năm 2015,
nước có chỉ số nợ công bình quân đầu người cao nhất là Singapore với 56.000 USD,
3Bộ Tài Chính,“Bản tin nợ công số 4” , 30/6/2016

6


tiếp theo là Malaysia 7.696,9 USD, Thái Lan 3.450,8 USD. Việt Nam, Indonesia,
Philippines có chỉ số nợ bình quân đầu người năm 2015 xấp xỉ khoảng 1.000 USD4.
Hình 2.1. Nợ công bình quân đầu người một số nước Đông Nam Á 2011-2015

Nguồn: Economist Intelligence Unit, Vietdata tổng hợp



Về cơ cấu và kỳ hạn nợ công:
Cơ cấu nợ công Việt Nam bao gồm: nợ chính phủ, nợ được chính phủ

bảo lãnh, nợ chính quyền địa phương, trong đó nợ chính phủ bao gồm nợ trong
nước và nợ nước ngoài.
Hình 2.2. Cơ cấu nợ công Việt Nam năm 2015

Nguồn: Bộ Tài chính

 Về kỳ hạn:
 Với nợ trong nước: chủ yếu phát hành trái phiếu trong nước, nếu trong
giai đoạn 2011-2013 phần lớn ngắn hạn thì đến năm 2014 kỳ hạn là 3 năm; năm
2015, kỳ hạn kéo dài lên 4,4 năm và 6 tháng đầu năm 2016 thì kỳ hạn kéo dài lên 5

năm.
4 Viện Nghiên cứu quản lý Kinh tế Trung ương, 2016, “Báo cáo Kinh tế vĩ mô Quý I/2016”

7


Mức lãi suất phát hành trái phiếu Chính phủ trên thị trường vốn trong nước
bình quân giảm từ mức 12%/năm vào năm 2011 xuống còn khoảng 6,5% vào năm
2014 và khoảng 6% vào năm 2015.


Với nợ nước ngoài: vay ODA, vay ưu đãi vẫn chiếm tỷ trọng cao (trên

94%) với kỳ hạn còn lại bình quân trên 10 năm, lãi suất bình quân tính đến cuối
năm 2015 khoảng 2%/năm.5
2.2. Tình hình quản lý nợ công của Việt Nam
2.2.1 Khung pháp lý
Ngày 17 tháng 6 năm 2009, Quốc hội đã chính thức thông qua Luật Quản lý
nợ công. Đây là lần đầu tiên Việt Nam có một đạo luật chuyên biệt điều chỉnh về
lĩnh vực nợ công. Điều này có vai trò hết sức quan trọng để đảm bảo tính thống nhất
và hiệu quả trong công tác quản lý nợ, tránh tình trạng các đầu mối quản lý tản mạn,
tình trạng thiếu thông tin và phối hợp kém hiệu quả giữa các cơ quan quản lý nhà
nước cấp Bộ, giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh. Luật Quản lý Nợ công đưa
ra các định nghĩa mang tính thống nhất về nợ công, nợ chính phủ, nợ được chính
phủ bảo lãnh, nợ chính quyền địa phương, mà cả nợ nước ngoài của quốc gia. Luật
Quản lý Nợ công cũng đưa ra các nguyên tắc về quản lý nợ công, trong đó nêu rõ
Nhà nước sẽ quản lý thống nhất, toàn diện nợ công, từ việc huy động, phân bổ, sử
dụng vốn vay đến việc trả nợ. Điều đặc biệt là các hành vi bị cấm trong quản lý nợ
công cũng được quy định cụ thể. Nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan liên quan
trong quản lý nợ công, bao gồm: Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan nhà nước; trách

nhiệm của tổ chức, cá nhân trong quản lý nợ công cũng được quy định. Các quy
định cụ thể về quản lý nợ của Chính phủ, quản lý bảo lãnh chính phủ và quản lý nợ
của chính quyền địa phương, cũng được quy định chi tiết thành từng chương riêng.
Có thể nói, sự ra đời của Luật Quản lý Nợ công là một nỗ lực đáng ghi nhận của
Việt Nam nhằm giúp tạo ra một khuôn khổ pháp lý rõ ràng hơn trong quản lý nợ
công, tránh tình trạng phân mảng về chức năng vay, trả nợ, giám sát an toàn nợ giữa
các cơ quan nhà nước khác nhau cũng như ở các chính quyền địa phương, kiểm soát

5 Bài báo “Cơ cấu nợ công của Việt Nam đang từng bước điều chỉnh theo hướng bền vững hơn”, Trang
thông tin Bộ trưởng Bộ Tài chính (www.mof.gov.vn), 09/07/2016

8


sự lạm dụng thẩm quyền vay nợ, và hạn chế tâm lý ỷ lại trong việc đảm bảo tính
bền vững và giám sát tính an toàn, lành mạnh trong sử dụng nợ công.
Sau khi có Luật Quản lý Nợ công 2009, Chính phủ đã ban hành Nghị định số
79/2010/NĐ-CP, ngày 14/7/2010 về nghiệp vụ quản lý nợ công, trong đó quy định
khá rõ về các công cụ quản lý nợ công, các chiến lược dài hạn về nợ công, các
chương trình quản lý nợ trung hạn và cả các kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm
của Chính phủ. Nghị định 79 còn quy định hệ thống các chỉ tiêu giám sát nợ công
và cả nợ nước ngoài của quốc gia, cách thức tổ chức giám sát nợ công, quy định về
quản lý quỹ tích lũy trả nợ, quy định việc quản lý danh mục nợ và rủi ro danh mục
nợ của Chính phủ; các quy định về quản lý vay và trả nợ của chính quyền địa
phương, như: hạn mức vay nợ, kế hoạch vay trả nợ, quản lý giám sát nợ của chính
quyền địa phương cũng được quy định khá chi tiết.
Năm 2012, Chính phủ cũng đã ban hành Quyết định số 958/QĐ-TTg ngày
27/7/2012 về Chiến lược Nợ công và Nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 20112020 và tầm nhìn 2030. Với mục tiêu từng bước giảm dần nợ công, đến năm 2030
nợ công không quá 60% GDP, trong đó nợ Chính phủ không quá 50% GDP và nợ
nước ngoài của quốc gia không quá 45% GDP, Chiến lược lược nợ công và nợ nước

ngoài của quốc gia giai đoạn 2011-2020 và tầm nhìn 2030 đặt ra 5 nhóm mục tiêu
cụ thể, 8 định hướng huy động vốn và sử dụng vốn vay. Nội dung của Quyết định số
958 cơ bản đã thể hiện tương đối đầy đủ về những vấn đề quan trọng liên quan đến
quản lý nợ công như trong tài liệu Hướng dẫn về Quản lý nợ công của IMF và
World Bank. Các nội dung chủ yếu của Quyết định số 958 bao gồm các quy định
liên quan đến quan điểm và mục tiêu của quản lý nợ. Theo đó, mục tiêu của quản lý
nợ công được xác định là nhằm “Tổ chức huy động vốn vay với chi phí và mức độ
rủi ro phù hợp”. Mục tiêu này tương đối nhất quán với mục tiêu quản lý nợ của
nhiều nước, tức là tập trung và quản lý chi phí vay nợ đặt trong mối quan hệ với rủi
ro có thể chấp nhận được. Ngoài ra, các chỉ tiêu cụ thể của quản lý nợ công cũng
được quy định khá đầy đủ với một lộ trình tương đối cụ thể và rõ ràng. Quyết định
958 cũng quy định về các định hướng huy động và sử dụng vốn vay, đi kèm với các
giải pháp thực hiện chiến lược quản lý nợ trong từng giai đoạn cụ thể, bao gồm cả
việc thực hiện các đề án cụ thể để triển khai thực hiện. Có thể thấy, khuôn khổ pháp
9


lý cho quản lý nợ công của Việt Nam đã được ban hành tương đối đầy đủ và ngày
càng hoàn thiện và đồng bộ hơn, tiến dần đến các chuẩn mực quốc tế về quản lý nợ
công.
2.2.2. Công cụ quản lý nợ công
Các loại công cụ quản lý nợ công được quy định tại Điều 3 Nghị định
79/2010/NĐ-CP về nghiệp vụ quản lý nợ công, theo đó Chính phủ thống nhất quản
lý toàn diện nợ công thông qua các công cụ sau:
a. Chiến lược dài hạn về nợ công:
Ban hành vào ngày 14 tháng 7 năm 2010, Chiến lược dài hạn về nợ công là
văn kiện đưa ra mục tiêu, định hướng, các giải pháp, chính sách đối với quản lý nợ
công được xây dựng trong khuôn khổ chiến lược tài chính quốc gia, phù hợp với kế
hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và chiến lược phát triển kinh tế -xã hội 10
năm của đất nước. Bộ Tài chính chủ trì, phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân

hàng Nhà nước Việt Nam và các Bộ, ngành liên quan xây dựng trình Chính phủ
chiến lược dài hạn về nợ công trong khuôn khổ chiến lược tài chính quốc gia. Theo
đó, chiến lược dài hạn về nợ công phải đảm bảo các nội dung:
Đánh giá thực trạng nợ công và công tác quản lý nợ công trong giai
đoạn thực hiện Chiến lược trước đó
Mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công
Các giải pháp, chính sách quản lý đảm bảo huy động vốn, sử dụng vốn
có hiệu quả và an ninh tài chính
- Tổ chức thực hiện chiến lược
Căn cứ để xây dựng Chiến lược dài hạn về nợ công là kế hoạch phát triển kinh
tế - xã hội 5 năm và 10 năm, các kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực vùng lãnh thổ
cũng như các nghị quyết, quyết định về chủ trương huy động, sử dụng vốn vay và
quản lý nợ của Đảng, Nhà nước và Chính phủ,…
b. Chương trình quản lý nợ trung hạn:
Chương trình quản lý nợ trung hạn là văn kiện cụ thể hóa nội dung chiến lược
dài hạn về nợ công bao gồm các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp về huy động, sử
dụng vốn vay, trả nợ và cơ chế, chính sách, tổ chức quản lý nợ trong giai đoạn 3
năm liền kề phù hợp với khuôn khổ chính sách kinh tế, tài chính và kế hoạch ngân
sách trung hạn của Chính phủ.

10


Ngày 04/5/2013, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 689/QĐTTg về Chương trình quản lý nợ trung hạn 2013 – 2015, trong đó nêu rõ mục tiêu
cụ thể của giai đoạn, phạm vi quản lý, nhiệm vụ và giải pháp thực hiện cũng như
trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức có liên quan.
c. Kế hoạch vay và trả nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ:
Kế hoạch vay và trả nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ là văn kiện được xây
dựng hàng năm bao gồm kế hoạch rút vốn vay và trả nợ chi tiết của Chính phủ. Nội
dung kế hoạch vay và trả nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ, bao gồm:

Kế hoạch vay trong nước: bao gồm kế hoạch huy động vốn cho ngân
sách nhà nước và kế hoạch huy động vốn cho đầu tư phát triển
Kế hoạch vay nước ngoài: được thực hiện thông qua các hình thức huy động,
gồm vay ODA, vay ưu đãi, vay thương mại và được chi tiết theo chủ nợ nước ngoài
Kế hoạch trả nợ: được chi tiết theo chủ nợ, có phân định trả nợ gốc và
trả nợ lãi; trả nợ trong nước và trả nợ nước ngoài.
d. Các chỉ tiêu an toàn và giám sát nợ công:










Hệ thống các chỉ tiêu giám sát nợ công, nợ nước ngoài của quốc gia bao gồm:
Nợ công so với tổng sản phẩm quốc dân (GDP);
Nợ nước ngoài của quốc gia so với GDP;
Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia so với tổng kim ngạch xuất nhập khẩu;
Nợ chính phủ so với GDP;
Nợ chính phủ so với Thu ngân sách nhà nước;
Nghĩa vụ nợ chính phủ so với thu ngân sách nhà nước;
Nghĩa vụ nợ dự phòng so với thu ngân sách nhà nước;
Hạn mức vay thương mại nước ngoài và bảo lãnh vay nước ngoài của

Chính phủ.
 Tổ chức giám sát về nợ công bao gồm:
 Theo dõi và tính toán các chỉ tiêu nợ hiện tại và tương lai theo diễn biến

tình hình kinh tế vĩ mô, tài chính, tiền tệ trong và ngoài nước nhằm nhận diện mức
độ rủi ro về nợ để có biện pháp xử lý phù hợp;
 Thực hiện giám sát các chỉ tiêu về nợ công trong mối tương quan với các
chỉ số kinh tế vĩ mô nhằm đảm bảo các ngưỡng an toàn về nợ;
 Dự báo, cảnh báo mức độ rủi ro đối với danh mục nợ công và nợ nước
ngoài của quốc gia và đề xuất giải pháp xử lý kịp thời, báo cáo Thủ t ướng Chính
phủ theo định kỳ hoặc đột xuất;
 Giám sát việc thực hiện hạn mức vay thương mại nước ngoài và bảo lãnh
vay nước ngoài của Chính phủ.
11


2.2.3 Cơ quan quản lý nợ công
Luật Quản lý nợ công năm 2009 đã quy định cụ thể nhiệm vụ và quyền hạn
của các cơ quan nhà nước trong quá trình quản lý nợ công, có thể tóm gọn lại như sau:
a.

Quốc hội

Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền cao nhất trong quản lý nợ công, theo đó
nhiệm vụ của Quốc hội là quyết định các chỉ tiêu an toàn về nợ công trong kế hoạch
phát triển kinh tế - xã hội 5 năm; quyết định mục tiêu, định hướng huy động, sử
dụng vốn vay và quản lý nợ công trong từng giai đoạn 5 năm nhằm đảm bảo chỉ tiêu
an toàn về nợ; quyết định tổng mức, cơ cấu vay và trả nợ hàng năm của Chính phủ
gắn với dự toán ngân sách nhà nước; quyết định chủ trương đầu tư đối với dự án,
công trình quan trọng quốc gia từ nguồn vốn vay của Chính phủ; giám sát việc huy
động, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ và quản lý nợ công.
b.

Chính phủ

Trong vai trò quản lý chung, Chính phủ có nhiệm vụ và thẩm quyền thống
nhất về quản lý nợ công; quyết định chính sách, giải pháp cụ thể nhằm thực hiện các
chỉ tiêu an toàn về nợ công được Quốc hội thông qua; phê duyệt đề án phát hành
trái phiếu quốc tế của Chính phủ; thanh tra, kiểm tra về huy động, phân bổ, sử dụng
vốn vay, trả nợ và quản lý nợ công. Thủ tướng Chính phủ có nhiệm vụ và thẩm
quyền phê duyệt kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm; phê duyệt chương trình
quản lý nợ trung hạn cho giai đoạn 3 năm liền kề, phê duyệt đề án xử lý nợ, cơ cấu
lại khoản nợ, danh mục nợ; quyết định cấp bảo lãnh chính phủ và một số thẩm
quyền khác.
c.

Bộ Tài Chính

Bộ Tài chính là cơ quan giúp Chính phủ thống nhất quản tỷ nhà nước về nợ
công. Bộ Tài chính là cơ quan đầu mối xây dựng mục tiêu, định hướng huy động, sử
dụng vốn vay và quản lý nợ công trong từng giai đoạn 5 năm; chương trình quản lý
nợ trung hạn; hệ thống các chỉ tiêu giám sát nợ chính phủ, nợ công, nợ nước ngoài
của quốc gia và kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ. Bộ Tài chính
còn chịu trách nhiệm trực tiếp quản lý các khoản vay của Chính phủ như xây dựng,
ban hành chế độ quản lý tài chính đối với các khoản vay; thực hiện cấp phát từ
nguồn vốn vay của Chính phủ cho các chương trình, dự án đầu tư và các mục tiêu
12


khác đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt; hướng dẫn và tổ chức cho vay lại
nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ.
d.

Bộ Kế hoạch và Đầu tư

Luật Quản lý nợ công quy định Bộ Kế hoạch và Đầu tư có nhiệm vụ chủ trì
xây dựng danh mục yêu cầu tài trợ vốn ODA cũng như tổ chức vận động, điều phối
nguồn vốn ODA, chủ trì đàm phán, ký kết điều ước quốc tế khung về vay ODA và
theo dõi, đánh giá sau đối với các chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn ODA của
Chính phủ. Ngoài ra, Bộ Kế hoạch và đầu tư cũng có trách nhiệm tham gia với Bộ
Tài chính trong việc xây dựng mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và
quản lý nợ công trong từng giai đoạn 5 năm; chương trình quản lý nợ trung hạn và
kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ; xây dựng đề án phát hành trái
phiếu quốc tế của Chính phủ và trái phiếu công trình trung ương trong nước, đề án
huy động và kế hoạch sử dụng vốn vay thương mại nước ngoài và cân đối nguồn
vốn ODA trong dự toán ngân sách nhà nước hàng năm cho các chương trình, dự án.
e.

Ngân hàng Nhà nước

Theo phân công, ủy quyền của Chủ tịch nước hoặc Chính phủ, Ngân hàng Nhà
nước có nhiệm vụ chủ trì phối hợp với Bộ Tài chính và cơ quan có liên quan tiến
hành đàm phán, ký kết điều ước quốc tế với các tổ chức tài chính tiền tệ quốc tế,
thẩm định phương án vay lại vốn vay thương mại nước ngoài của Chính phủ theo
các chương trình, hạn mức tín dụng và vay thương mại có bảo lãnh chính phủ của tổ
chức tài chính, tín dụng, hướng dẫn và tổ chức đăng ký các khoản vay nước ngoài
của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng được Chính phủ bảo lãnh. Bên cạnh
đó, Ngân hàng Nhà nước còn tham gia cùng Bộ Tài chính trong việc xây dựng mục
tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công trong từng giai
đoạn 5 năm, chương trình quản lý nợ trung hạn và kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng
năm của Chính phủ; xây dựng hệ thống chỉ tiêu giám sát nợ chính phủ, nợ công và
nợ nước ngoài của quốc gia và xây dựng phương án huy động vốn trong nước, nước
ngoài của Chính phủ gắn với điều hành chính sách tiền tệ - tín dụng.
f.

Các Bộ và cơ quan ngang Bộ

Đối với các Bộ và cơ quan ngang Bộ, Luật Quản lý Nợ công cũng trao quyền
phê duyệt đề án vay, phát hành trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh, đề án vay lại
13


vốn vay của Chính phủ thuộc thẩm quyền. Quy định này thực ra đang trao quyền
hạn mở rộng cho các Bộ trong việc chủ động xây dựng và thực hiện các đề án vay
nợ. Mặc dù Luật cũng yêu cầu các đề án này phải được trình Bộ Tài chính thẩm
định, song không có tiêu thức kinh tế nào được quy định để Bộ Tài chính dựa vào
đó đưa ra ý kiến. Điều cũng cần lưu ý đối với việc quản lý nợ của các bộ, ngành, đó
là các cơ quan này không có nguồn thu được phân cấp như các địa phương, mà chỉ
được phân bổ ngân sách từ ngân sách trung ương. Chính vì vậy, việc quản tỷ các
phương án vay, quyết định đi vay và trả nợ của các bộ, ngành cần phải được kiểm
soát chặt chẽ, nâng cao tính tự chủ, nhưng phải đi liền với cơ chế ràng buộc trách
nhiệm và yêu cầu giải trình đầy đủ.
g.

Chính quyền địa phương

Luật Quản lý Nợ công cũng trao nhiệm vụ và quyền hạn cho các chính quyền
địa phương được tự chủ hơn trong việc lập và phê duyệt các kế hoạch vay và trả nợ
của chính quyền địa phương. Đặc biệt, Luật đã phân tách khá rõ giữa thẩm quyền
phê duyệt thuộc Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh với thẩm quyền lập kế hoạch
của Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh. UBND cấp tỉnh được trao quyền tự chủ
trong việc xây dựng kế hoạch vay vốn để đầu tư, lập đề án vay, phát hành trái phiếu
và trả nợ trong khi HĐND được tự quyết định vay vốn để đầu tư, thông qua đề án
vay, phát hành trái phiếu và trả nợ. Đối với các trường hợp này, vai trò của Bộ Tài

chính và Bộ Kế hoạch và Đầu tư chỉ là theo dõi và tổng hợp thông tin, thay vì là vai
trò giám sát. Cũng cần lưu ý rằng, mặc dù luật đã cố gắng bóc tách thẩm quyền lập
và phê duyệt kế hoạch vay, trả nợ giữa UBND với HĐND, nhưng trên thực tế không
phải lúc nào vai trò và thẩm quyền của hai cơ quan này cũng được phân định một
cách rõ ràng. Trong trường hợp đó, sự phân tách giữa quyền lập và phê duyệt sẽ dễ
rơi vào tình trạng “hình thức”, đặc biệt đối với các nguồn vay lại vốn vay của Chính
phủ. Khi đó, vai trò giám sát và thanh tra của Chính phủ, hoặc của Bộ Tài chính với
tư cách Ià cơ quan quản lý nợ công thống nhất cần phải được phát huy . Việc trao
thêm quyền chủ động này tà phù hợp với xu thể nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách
nhiệm cho chính quyền địa phương. Song, đi liền với việc mở rộng phân cấp ngân
sách, đặc biệt là phân cấp về thẩm quyền phê duyệt kế hoạch vay nợ, thực hiện vay
nợ và trả nợ cho chính quyền địa phương, thì Chính phủ cũng phải tăng cường chức
14


năng giám sát để đảm bảo nợ công nằm trong giới hạn cho phép và bền vững. Ngoài
ra, các lãnh đạo địa phương thường có vai trò quan trọng trong các quyết định vay
nợ của địa phương mặc đủ về mặt cơ chế phải theo quyết định của tập thể (thông
qua UBND hay HĐND). Chính vì vậy, điều quan trọng là phải ràng buộc được trách
nhiệm và việc giải trình cụ thể của người có thẩm quyền ra quyết định vay nợ, tránh
tư duy nhiệm kỳ, tình trạng vay nợ và đầu tư gấp gáp, dẫn đến tình trạng nợ quá
mức như kinh nghiệm của Trung Quốc gần đây, hoặc ngay cả tình trạng nợ đọng
xây dựng cơ bản của các chính quyền địa phương ở Việt Nam những năm qua.
2.3.

Đánh giá về tình hình sử dụng và quản lý nợ công tại Việt Nam

2.3.1. Những thành tựu đạt được
Thứ nhất, về mặt chính sách, sau khi Luật Quản lý nợ công được thông qua
vào năm 2009 và áp dụng vào năm 2010, hệ thống văn bản dưới luật đã được ban

hành với 6 Nghị định hướng dẫn thi hành của các bộ, ngành; 11 Quyết định của Thủ
tướng Chính phủ; 22 Thông tư và Thông tư liên tịch. Hệ thống văn bản này khá đầy
đủ, toàn diện đã tạo ra khuôn khổ pháp lý ở mức cao nhất đối với hoạt động quản lý
nợ công. Qua hơn 6 năm triển khai thực hiện, bên cạnh những kết quả tích cực,
công tác quản lý nợ công theo quy định của Luật Quản lý nợ công năm 2009 còn
bộc lộ một số hạn chế, cụ thể là nợ công tăng cao do bội chi ngân sách dẫn đến vay
nhiều; công tác quản lý, phân bổ vốn vay nhiều bất cập khiến hiệu quả sử dụng vốn
thấp; phát sinh rủi ro một số dự án dẫn đến Chính phủ phải trả nợ thay…Tuy vậy,
những hạn chế này đã được Bộ Tài chính chỉ ra tại Dự thảo Luật Quản lý nợ công
(sửa đổi) vừa trình lên Chính phủ đầu năm 2017. Cùng với Dự thảo luật này, Bộ Tài
chính đã sửa đổi, bổ sung nhiều nội dung liên quan tới việc quản lý nợ công, nâng
cao công tác quản lý, giám sát nhằm thực hiện chủ trương, giải pháp cơ cấu lại ngân
sách Nhà nước, đảm bảo nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững. Dự thảo Luật
Quản lý nợ công (sửa đổi) có một số điều chỉnh về bố cục như bổ sung 2 chương
mới về quản lý cho vay lại của Chính phủ và đảm bảo khả năng thanh toán trả nợ;
đồng thời, rà soát chỉnh sửa tên chương, bổ sung thêm một số điều trên cơ sở luật
hóa các quy định tại văn bản dưới luật đã được áp dụng ổn định theo thời gian.
Thứ hai, các chỉ tiêu về nợ công của quốc gia vẫn nằm trong giới hạn cho
phép, đảm bảo an ninh tài chính quốc gia. Kết quả công tác xử lý nợ cũ thông qua
15


Câu lạc bộ Paris, Câu lạc bộ Luân Đôn,… trong giai đoạn 1993-2000 đã đưa Việt
Nam từ nước mắc nợ nước ngoài trầm trọng (trên 90% so với GDP) trở thành nước
có mức nợ an toàn và đủ tiêu chuẩn để được nhận các nguồn tài trợ mới. Đầu năm
2017, Bộ Tài chính ước tính dư nợ công đến cuối năm 2016 khoảng 64,73% GDP,
dư nợ Chính phủ khoảng 53,62% GDP 6, nằm trong ngưỡng chỉ tiêu mà Quốc hội
thông qua trong Nghị quyết về kế hoạch tài chính 5 năm quốc gia giai đoạn 20162020.
Thứ ba, các hình thức huy động vốn vay ngày càng đa dạng, linh hoạt, tạo tiền
đề cho sự hình thành và phát triển đồng bộ thị trường tài chính. Năm 2016, Việt

Nam đã đàm phán ký kết 34 hiệp định vay ODA và ưu đãi với tổng giá trị khoảng
5,2 tỷ đô la Mỹ, gấp 1,5 lần so với năm 2015 7. Bên cạnh việc huy động vốn ưu đãi
ODA, vay thương mại nước ngoài, vay qua phát hành trái phiếu Chính phủ trong
nước là công cụ huy động vốn có hiệu quả của nhà nước.Trong năm 2016, Chính
phủ tập trung phát hành trái phiếu Chính phủ kỳ hạn từ 5 năm trở lên (chiếm 91,1%
tổng khối lượng phát hành năm 2016, vượt yêu cầu theo Nghị quyết Quốc hội là tối
thiểu 70%); kỳ hạn bình quân trái phiếu là 8,77 năm (cao hơn 1,82 năm so năm
2015), nâng kỳ hạn bình quân của danh mục trái phiếu Chính phủ cuối năm 2016
lên 5,71 năm, dài gấp 3 lần so với năm 2011 và 2 lần so với năm 2013; lãi suất trái
phiếu bình quân năm 2016 là 6,49%/năm, giảm 54,5% so với năm 2011 và giảm
17% so với năm 2013. Đồng thời, Chính phủ cũng thực hiện thành công việc hoán
đổi trái phiếu Chính phủ có kỳ hạn còn lại dưới 5 năm để tái cơ cấu danh mục nợ.
Đề án chuyển đổi 364 nghìn tỷ đồng các khoản vay của Ngân sách Nhà nước từ Bảo
hiểm Xã hội Việt Nam dưới hình thức hợp đồng vay sang hình thức trái phiếu Chính
phủ đã được trình lên chờ Thủ tướng Chính phủ phê duyệt .
Thứ tư, cơ cấu nợ công đã bước đầu có dấu hiệu chuyển biến tích cực. Năm
2016, cơ cấu các khoản nợ vay trong nước/vay ngoài nước trong danh mục nợ của
Chính phủ khoảng 59%/ 41%, tăng so với các năm trước (thời điểm cuối năm 2013
là 50%/ 50%, năm 2014 là 55,6%/ 44,4% và năm 2015 khoảng 57%/ 43%) 8. Như

6 Bài báo “Cơ cấu lại nợ công”, website Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (www.sbv.gov.vn), 11/01/2017
7Bộ Tài chính, Hội nghị “Đánh giá công tác thực hiện nhiệm vụ tài chính - Ngân sách nhà nước năm 2016,
triển khai nhiệm vụ tài chính - Ngân sách nhà nước năm 2017”, 06/01/2017
8 Thời báo kinh tế Sài Gòn, Bài báo”Nợ công và nợ Chính phủ đang tiến sát ngưỡng”, 05/03/2017

16


vậy, sự chuyển dịch trong cơ cấu nợ công phù hợp với mục tiêu đã đề ra là giảm sự
phụ thuộc vào các nguồn vay nước ngoài.

2.3.2 Những tồn tại trong sử dụng và quản lý nợ công
a. Những bất cập trong sử dụng và quản lý nợ công
Thông qua các chương trình đầu tư công, nợ công của Việt Nam được chuyển
tải vào các dự án đầu tư nhằm cải thiện cơ sở hạ tầng, tạo nền tảng cho sự phát triển
kinh tế bền vững. Tuy nhiên, tình hình sử dụng nợ công ở Việt Nam chưa đạt được
hiệu quả cao, thể hiện ở các khía cạnh sau:
Thứ nhất, chính sách sử dụng nợ công chưa hiệu quả. Các khoản vốn vay chủ
yếu được sử dụng trong khu vực đầu tư công, mặc dù được đầu tư vốn rất lớn nhưng
không mang lại hiệu quả, biểu hiện bởi chỉ số ICOR cao. Năm 2015, tăng trưởng
kinh tế đã dần hồi phục, với tăng trưởng GDP đạt 6,68% - mức cao nhất kể từ năm
2008 đến nay, hiệu quả đầu tư đã có bước cải thiện. ICOR giai đoạn 2011-2015 đạt
6,91, giảm so với giai đoạn 2006-2010 (là 6,96), điều này rất đáng ghi nhận khi
trong bối cảnh tổng vốn đầu tư toàn xã hội so với GDP giảm mạnh (còn khoảng
32,6% GDP vào năm 2015) thì tốc độ tăng trưởng vẫn duy trì ở mức hợp lý. Tuy
nhiên, nhìn nhận một cách thẳng thắn, ICOR của Việt Nam còn cao, hiệu quả đầu tư
còn thấp so với nhiều nền kinh tế trong khu vực. Ngoài ra, một phần đáng kể của nợ
công được sử dụng để trả nợ thay cho đầu tư phát triển: Tỷ lệ trả nợ trong kỳ/dư nợ
vay của Chính phủ và khoản vay được Chính phủ bảo lãnh ở mức khoảng 14,2%
năm 2014 và lên đến 16% năm 2015 theo ước tính của World Bank. Việc dành đến
14%-16% dư nợ công trong kỳ để trả nợ gây hạn chế đến đầu tư phát triển và chi để
tăng năng suất lao động, giáo dục, y tế và các lĩnh vực thiết yếu khác.
Hình 2.3. Hệ số ICOR của Việt Nam qua các năm

17


Nguồn: Tổng cục thống kê Việt Nam

Thứ hai, sự phối hợp không chặt chẽ, nhiều thủ tục giữa các cơ quan liên quan
khiến tiến độ giải ngân vốn chậm cũng là nguyên nhân khiến hiệu quả đầu tư công

thấp.Hiện nay vẫn còn tình trạng chậm trễ trong giải ngân nguồn vốn đầu tư từ
Ngân sách Nhà nước và nguồn vốn trái phiếu Chính phủ. Đầu tháng 12 năm 2016,
Tổ giải ngân vốn đầu tư công của Chính phủ công bố tốc độ giải ngân trái phiếu
Chính phủ giải ngân trong 11 tháng đầu năm 2016 chỉ được 22.129 tỉ đồng, đạt
53,3% kế hoạch. Cũng tại thời điểm đó, ước tính giải ngân vốn đầu tư công từ ngân
sách nhà nước chỉ được 109.094 tỉ đồng, đạt gần 83% kế hoạch, trong đó vốn trong
nước đạt 77,8% kế hoạch, vốn ngoài nước đạt 90% kế hoạch. Đến hết tháng
12/2016, vốn đầu tư ngân sách Nhà nước đã giải ngân được 201.991 tỉ đồng, đạt
81,6% kế hoạch năm9. Nếu không có các giải pháp thúc đẩy tiến độ giải ngân, tăng
trưởng của nền kinh tế sẽ bị ảnh hưởng, trong khi tỷ lệ và nghĩa vụ vay trả nợ công
ngày càng có nguy cơ tăng cao.
Thứ ba, việc điều chỉnh và cắt giảm chi tiêu công đã cải thiện nhưng chưa hiệu
quả, bộ máy công quyền hiện vẫn cồng kềnh và tốn kém. Tổng chi Ngân sách Nhà
nước trong năm 2015 đạt khoảng 1.262,87 nghìn tỷ đồng, trong đó chi đầu tư phát
triển 250,1 nghìn tỷ đồng; chi phát triển sự nghiệp kinh tế - xã hội, quốc phòng, an
ninh, quản lý nhà nước, Đảng, đoàn thể đạt khoảng 790,2 nghìn tỷ đồng; chi trả nợ
và viện trợ 150 nghìn tỷ đồng. Trong khi tỷ trọng chi đầu tư phát triển có xu hướng
giảm dần từ 26,4% năm 2011 xuống khoảng 21% năm 2015 nhờ nỗ lực cắt giảm chi

9VCCI,“Giải ngân chậm và câu chuyện hiệu quả đầu tư công”, 06/01/2017
18


tiêu công, tỷ trọng chi thường xuyên tăng nhanh từ 59,3% năm 2011 lên 62,6% năm
2015.
Thứ tư, quyền hạn của các cơ quan còn chồng chéo, phân tán. Chẳng hạn, đối
với cấp Bộ, Ngành: Theo Luật Quản lý nợ công thì Bộ Tài chính giúp Chính phủ
thống nhất quản lý Nhà nước về nợ công (bao gồm tất cả các khâu từ xây dựng mục
tiêu, định hướng huy dộng, quản lý và sử dụng vốn vay và quản lý nợ công). Nhưng
trên thực tế, Bộ Kế hoạch và Đầu tư lại được Chính phủ giao cho việc huy động vốn

ODA và vốn đô la. Tuy nhiên khâu huy động lại không gắn kết với nguồn trả nợ,
không gắn với mục đích sử dụng... Mặt khác, Bộ Tài chính là đơn vị chủ trì xây
dựng hạn mức vay nước ngoài, bao gồm cả hạn mức tự vay, tự trả của doanh nghiệp
nhưng điều hành cụ thể lại do Ngân hàng Nhà nước. Như vậy, rõ ràng từ kênh huy
động, trả nợ, sử dụng vẫn còn chưa thống nhất với nhau.
b.

Những rủi ro liên quan đến nợ công hiện nay

Hiện nay, theo các Tổ chức quốc tế và trong nước, khả năng vỡ nợ của Việt
Nam là khá thấp. Tuy nhiên, trên thực tế, nợ công vẫn đang là vấn đề cập bách. Cụ
thể như sau:
Thứ nhất, chỉ tiêu nợ phải trả (nợ gốc và lãi) có nguy cơ tiến sát vượt ngưỡng
cảnh báo: Theo Bộ Tài chính, trong giai đoạn 2010 - 2015, nghĩa vụ trả nợ nước
ngoài trung dài hạn/thu Ngân sách Nhà nước đã tăng lên 22,3% (ngưỡng an toàn
25%).
Thứ hai, nghĩa vụ trả nợ tăng nhanh trong khi nguồn trả nợ công không bền
vững: Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, chỉ tiêu Nghĩa vụ trả nợ/ Thu Ngân sách Nhà
nước tăng lên 38% vào năm 2014 và 45% năm 2015. Hệ quả là, tình trạng vay để
trả nợ gốc ngày càng tăng, lên đến 80.000 tỷ năm 2014 và 150.000 tỷ năm 2015.
Tuy nhiên, khả năng gia tăng thu ngân sách/GDP giảm mạnh, cụ thể năm 2011 là
25,9% xuống 22,1% năm 201510 và dự kiến tiếp tục giảm. Đối với nợ trong nước
hiện nay, hệ thống ngân hàng gặp vấn đề về tính thanh khoản và nợ xấu đang có tỷ
trọng tăng nhanh, hiện chiếm tới hơn 50% nhưng chủ yếu dưới hình thức Trái phiếu
Chính phủ mà Ngân hàng thương mại nắm giữ, mặc dù đã có điều chỉnh nhằm tăng
lượng trái phiếu trong dài hạn nhưng trong ngắn hạn vẫn có lãi suất khá cao. Trong
khi đó, các khoản vay ODA đối với Việt Nam ngày càng bị thu hẹp, Việt Nam sẽ
10Trung tâm nghiên cứu BIDV, Báo cáo “Đánh giá thực trạng nợ công tại Việt Nam giai đoạn 2011-2015 và
đề xuất giải pháp cho giai đoạn 2016-2020”, ngày 08/06/2016.

19


dần phải tiếp cận với các khoản vay ít ưu đãi và các khoản vay với điều kiện vay
thương mại hoặc các khoản vay có lãi suất thả nổi
Thứ ba, tác động tiêu cực của nợ công với nền kinh tế: Các khoản lãi và một
phần nợ gốc phải trả trong ngắn hạn đang ngày càng tăng cao, gây sức ép lên cân
bằng Ngân sách Nhà nước. Do đó, Chính phủ đang phải liên tục phát hành Trái
phiếu Chính Phủ để bù đắp thâm hụt Ngân sách Nhà nước. Hệ quả là, quy mô nợ
công tăng theo tần suất và quy mô phát hành Trái phiếu Chính Phủ. Ngoài ra, lãi
suất bị đẩy đi lên cao, gây ra khó khăn cho Doanh nghiệp, từ đó làm giảm nguồn
thu của Ngân sách Nhà nước để thanh toán các khoản vay.
Thứ tư, việc quản lý nợ công cũng phải đối mặt với rủi ro tỷ giá và lãi suất.
Rủi ro lãi suất trong thời gian tới sẽ gia tăng do thời gian thay đổi lãi suất bình quân
(ATR) giảm từ 9,2 năm vào năm 2015 xuống còn khoảng 6,6 năm vào năm 2020 11.
Bên cạnh đó, mặt bằng lãi suất thị trường vốn quốc tế tăng cùng với sự hồi phục của
nền kinh tế thế giới có thể làm tăng chi phí huy động vốn vay mới và nghĩa vụ trả
nợ của Chính phủ. Ngoài ra, danh mục nợ nước ngoài của Chính phủ chủ yếu là
đồng USD, JPY và EUR, nên khả năng nợ bị phụ thuộc vào chính sách tỷ giá và
năng lực quản lý ngoại tệ là hiện hữu.
c.

Nguyên nhân dẫn đến nợ công gia tăng và quản lý nợ công không hiệu quả

Có rất nhiều nguyên nhân dẫn đến việc gia tăng nợ công của Việt Nam thời
gian qua và tình trạng quản lý nợ công không hiệu quả, song những nguyên nhân cơ
bản phải kể đến là:



Áp lực huy động vốn cho đầu tư phát triển kinh tế - xã hội lớn trong

bối cảnh tăng trưởng kinh tế Việt Nam chậm lại:
Giai đoạn 2001 - 2005, đầu tư toàn xã hội bình quân 39% GDP; 2006 - 2010,
đầu tư 42,9% GDP; 2011 - 2015, đầu tư giảm nhưng vẫn ở mức 32 - 33% GDP 12.
Đầu tư ở mức tương đối cao trong khi tỷ lệ tiết kiệm của nền kinh tế cho đầu tư thì
chưa cao, khoảng 25% GDP. Như vậy, thiếu hụt về nguồn cho đầu tư xã hội dẫn đến
đi vay. Bối cảnh kinh tế 2011 - 2015 không thuận lợi, đặc biệt là mục tiêu tăng
trưởng kinh tế phải điều chỉnh lại từ mức bình quân 7 - 7,5%/năm xuống 6,5 7%/năm.
11 Bài báo “Khả năng kiểm soát, giảm nợ công ở Việt Nam”, Cổng thông tin điện tử Bộ Tài chính
(www.mof.gov.vn), ngày 11/11/2016
12 Th.S Lê Thị Khương, 2016,“Bàn về nợ công Việt Nam hiện nay”

20


Tuy nhiên, hiện tại nước ta vẫn giữ nguyên các chỉ tiêu chi Ngân sách Nhà
nước để đạt mục tiêu thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, xóa đói giảm nghèo, giảm
khoảng cách phát triển giữa khu vực thành thị - nông thôn. Trên thực tế, tăng trưởng
bình quân chỉ đạt 5,91% trong giai đoạn 2011 - 2015, trong khi mục tiêu kế hoạch
đề ra theo Nghị quyết 11/2011/QH3 của Quốc hội cho giai đoạn 2011 - 2015 là 6,5 7%/năm, thấp hơn so với mức tăng trưởng trung bình giai đoạn 2006 - 2010 là
6,3%/năm13. Trong khi đó, nhu cầu vay và các chỉ tiêu khác thì không điều chỉnh
giảm.Cơ sở để tính toán các chỉ tiêu tài khóa, bội chi, vay nợ đều xuất phát từ tăng
trưởng kinh tế. Khi chỉ tiêu tăng trưởng kinh tế giảm nhưng các chỉ tiêu kia không
giảm, dẫn đến tỷ lệ nợ công so với GDP tăng lên.
Hình 2.4. Tỷ lệ nợ công/GDP của Việt Nam qua các năm

Nguồn: Lienviet Post Bank Research



Bội chi Ngân sách Nhà nước gia tăng trong thời gian dài khiến vay

nợ trở thành nguồn lực để bù đắp vào thâm hụt ngân sách:
Sau khi Chính phủ thực hiện gói kích cầu năm 2009, Ngân sách Nhà nước
những năm gần đây có mức thâm hụt ngày càng tăng vì phải dành nguồn kinh phí
lớn cho việc thực hiện các chính sách kích thích kinh tế, cải cách tiền lương, bảo
đảm an sinh xã hội. Về giá trị tuyệt đối, bội chi tăng từ mức 65,8 nghìn tỷ đồng năm
2011 lên mức 263,2 nghìn tỷ đồng năm 2015. So với GDP, bội chi đã tăng từ mức
4,4% GDP năm 2011 lên mức 6,1% GDP năm 201514, cao hơn giới hạn 5% theo
quy định của Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 20112020 và tầm nhìn đến 2030. Giai đoạn 5-10 năm vừa qua, tốc độ tăng chi tiêu công
13 Nghị quyết về Kế hoạch về phát triển kinh tế xã hội năm 2012, số 11/2011/QH3 ngày 09/11/2011
14 Bộ Tài chính, “Báo cáo Ngân sách Nhà nước năm 2015”

21


của Việt Nam quá lớn trong khi nguồn thu ngân sách lại không tăng tương ứng,
thành ra phải vay bù đắp, nợ công tăng rất nhanh. Điều đáng lo ngại là quy mô nợ
của Việt Nam rất lớn so với năng lực trả nợ.
Hình 2.5. Tỷ lệ bội chi NSNN so với GDP của Việt Nam qua các năm

Nguồn: Bộ Tài chính, LBP Research tổng hợp

Thêm nữa, thâm hụt ngân sách trong những năm gần đây là do chi tiêu quá
nhiều chứ không phải do hụt thu. Tổng thu Ngân sách Nhà nước và viện trợ trung
bình trong bốn năm gần đây đạt khoảng 24% GDP, với tốc độ tăng khoảng 10,4%
mỗi năm. Một điểm đáng lưu ý trong điều hành Ngân sách Nhà nước của Chính phủ
những năm gần đây là chi đầu tư ngày càng giảm, chi thường xuyên và chi khác
tăng lên. Trong giai đoạn 2007-2013, chi đầu tư chiếm tỷ trọng trung bình trong

tổng chi là 27,7%. Tuy nhiên, trong hai năm 2014-2015, chi đầu tư chỉ còn 16,3%
và 15,6% tổng chi. Là một nền kinh tế ở mức thu nhập trung bình thấp, đầu tư công
là rất quan trọng để tạo nền tảng kinh tế - kỹ thuật cho nền kinh tế. Do đó, tỷ lệ chi
đầu tư thấp là một điều đáng lo ngại mặc dù tổng đầu tư toàn xã hội năm 2015 vẫn
đạt 32,6% GDP, tăng 12% so với năm 2014, do đầu tư FDI và đầu tư tư nhân trong
nước tăng cao. Điều này cho thấy các nỗ lực cắt giảm chi tiêu công chủ yếu nhằm
vào cắt giảm chi đầu tư phát triển, còn chi thường xuyên - nhân tố được coi là có ít
đóng góp hơn cho tăng trưởng kinh tế dài hạn - lại chưa được chú trọng.



Đầu tư công cao, hiệu quả đầu tư còn thấp trong bối cảnh tiết kiệm

của Việt Nam giảm.
22


Chi tiêu cho đầu tư công ở nước ta thời gian qua liên tục gia tăng khiến nợ
công tăng mạnh, gây hiệu ứng nghịch cho hiệu suất tăng trưởng. Trong 5 năm 2011
- 2015, mặc dù mức vốn đầu tư toàn xã hội giảm nhưng vẫn duy trì khoảng 32%
GDP15. Đầu tư ở mức tương đối cao trong khi tỷ lệ tiết kiệm của nền kinh tế cho đầu
tư chỉ khoảng 25% GDP dẫn đến sự thiếu hụt về nguồn vốn cho đầu tư, đồng nghĩa
với việc phải đi vay. Do đầu tư công có hiệu quả chưa cao buộc Chính phủ phải tăng
thu ngân sách (qua thuế, phí hoặc vay mới) để trả nợ, khiến nền kinh tế rơi vào bất
ổn, làm tăng nợ công. Đầu tư công ở châu Âu và Mỹ trở thành tâm điểm gây bất ổn
kinh tế toàn cầu và đã dẫn đến khủng hoảng nợ công 2010. Ở Việt Nam, bên cạnh
những thành công và đóng góp tích cực vào quá trình phát triển kinh tế, không thể
phủ nhận, đầu tư công còn có hạn chế, nhất là về hiệu quả đầu tư. Nguyên nhân do
quản lý chưa tốt, đầu tư chưa hợp lý, đầu tư nhiều vào các ngành tư nhân sẵn sàng
đầu tư; thiếu đầu tư tương xứng cho những ngành có khả năng lan tỏa, dẫn dắt

chuyển đổi cơ cấu kinh tế và đầu tư thiếu tập trung, không dứt điểm cho các công
trình trọng điểm… đặc biệt, nhiều khoản đầu tư không có khả năng trả nợ, tức là
khoản vay về đầu tư xong chưa tạo ra lợi nhuận để trả nợ, do vậy buộc phải đi vay
để trả nợ.



Việc huy động, phân bổ sử dụng vốn vay của Việt Nam còn dàn trải.

Tình trạng điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư so với phê duyệt ban đầu, điều
chỉnh các hợp đồng diễn ra khá phổ biến. Một số dự án đầu tư, nhất là dự án sử
dụng vốn vay, hiệu quả chưa cao, không trả được nợ, phải tái cơ cấu tài chính hoặc
chuyển sang cơ chế Nhà nước đầu tư vốn, làm tăng nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của
Chính phủ.
Bên cạnh đó, công tác quản lý nợ công còn phân tán, thiếu sự gắn kết chặt chẽ
giữa khâu huy động vốn với tổ chức thực hiện và trả nợ vay. Trên thực tế, trách
nhiệm của Bộ Tài chính là đi vay vốn, nhưng việc quản lý nợ và chịu trách nhiệm
trả nợ cũng cần có sự vào cuộc của các bộ, ngành, địa phương và doanh nghiệp sử
dụng nợ. Thời gian qua, việc kiểm tra, thanh tra, kiểm toán tình hình thực hiện, chất
lượng, hiệu quả dự án sử dụng vốn vay công chưa được thường xuyên. Việc sử
dụng các khoản vay ngắn hạn cho đầu tư dài hạn cũng làm phát sinh rủi ro tái cấp
15 Bài báo “Cơ cấu nợ công của Việt Nam đang từng bước điều chỉnh theo hướng bền vững hơn”, Trang
thông tin Bộ trưởng Bộ Tài chính (www.mof.gov.vn), ngày 09/07/2016

23