tiểu luận tài chính công thực trạng thực hiện các chính sách quản lý nợ công ở việt nam giai đoạn 2009 đến nay

Mục lục
Trang


LỜI MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Ở bất kì quốc gia nào trên thế giới, nguồn vốn vay (nợ công) luôn có ý nghĩa
hết sức quan trọng cho phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên cùng với đó, công tác
quản lý, đảm bảo an toàn, bền vững cho nợ công luôn là bài toán đặt ra với tất cả
các nước.
Theo số liệu do “The Economist” cập nhật tính đến đầu tháng 3/2013, những
khu vực và quốc gia có tổng mức nợ công tuyệt đối cao nhất hiện nay là Bắc Mỹ,
Brazil, châu Âu, Trung Quốc, Ấn Độ, Nhật Bản và Australia. Trong đó, Nhật Bản là
nước có số nợ công khổng lồ nhất, lên tới hơn 12,5 nghìn tỷ USD (tương đương
226,1% GDP), tiếp theo là Mỹ nợ hơn 11,8 nghìn tỷ USD (tương đương 75,2%
GDP). Nhiều quốc gia trong khối sử dụng đồng tiền chung châu Âu cũng đang có
mức nợ công hàng nghìn tỷ USD như Đức, Italy, Pháp, Anh… Hy Lạp, “tâm bão”
nợ công của châu Âu hiện nợ gần 395 tỷ USD (tương đương 157,5% GDP). Trung
Quốc cũng đang là nước có mức nợ công cao trên thế giới. Tổng mức nợ công của
Trung Quốc tính tới cuối năm 2010 là gần 1,03 tỷ nghìn tỷ USD, nhưng nợ công
cũng chỉ chiếm có 17% GDP của Trung Quốc.
Trong bối cảnh nợ công châu Âu đang lan rộng và cuộc khủng hoảng kinh tế
toàn cầu chưa tìm ra lối thoát, nhiều chuyên gia nghiên cứu đã cảnh báo nợ công
của Việt Nam cũng đang ở mức nguy hiểm và có xu hướng gia tăng nhanh. Có rất
nhiều rủi ro tiềm ẩn trong chi tiêu công, trả nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam,
đòi hỏi phải có cái nhìn nghiêm túc về vấn đề này để có những giải pháp quản lý nợ
công một cách hiệu quả trong thời gian tới.
Nợ công của Việt Nam bắt đầu tham gia vào bảng xếp hạng tín nhiệm quốc gia
từ năm 2005. Nếu được xếp hạng cao, nước ta có thể đi vay trên thị trường quốc tế
với lãi suất và chi phí thấp hơn. Mặc dù mức nợ công của Việt Nam hiện nay được
đánh giá bởi các tổ chức Moody’s, S&P, và Fitch đều ở mức ổn định tuy nhiên thực

tế trên thế giới chưa có tiêu chuẩn chung nào về ngưỡng an toàn đối với nợ công
nên chưa thể hoàn toàn chắc chắn nợ công của chúng ta đang ở ngưỡng an toàn hay
báo động, vì thế việc hoàn thiện thể chế chính sách và các công cụ quản lý nợ công
vẫn là công việc cần được ưu tiên hàng đầu trong các giải pháp nâng cao hiệu quả
quản lý nợ công.
2


2. Mục đích nghiên cứu
Quản lý nợ công là một yêu cầu cần thiết cho mọi quốc gia vì nó sẽ giúp đảm
bảo tính an toàn không chỉ đối với vị thế tài chính của chính phủ mà còn đối với sự
an toàn, lành mạnh, ổn định và hiệu quả của toàn bộ hệ thống tài chính cũng như
nền kinh tế. Công tác quản lý nợ công phải giữ vai trò trung tâm và hết sức quan
trọng. Việc nghiên cứu thực trạng thực hiện các chính sách nợ công có ý nghĩa quan
trọng trước hết là để các nhà hoạch định chính sách hiểu rõ ưu điểm, thành tựu cũng
như bất cập của việc thực hiện các chính sách đang triển khai và quan trọng hơn là
để phục vụ cho quá trình sửa đổi để khắc phục các tồn tại và quản lý nợ công có
hiệu quả hơn.
3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
Nhận thức được vai trò quan trọng này của công tác quản lý nợ công, đối
tượng của bài tiểu luận được xác định là “Thực trạng tổ chức thực hiện chính sách
quản lý nợ công ở Việt Nam”.
Nội dung của bài được chia làm 3 phần:
I.
II.

Cơ sở lý luận về nợ công và quản lý nợ công.
Thực trang về quản lý nợ công và các chính sách quản lý nợ công ở Việt

III.

Nam.
Một số giải pháp tăng hiệu quả quản lý nợ công.

3


PHẦN NỘI DUNG
1. Cở sở lý luận về nợ công và quản lý nợ công
1.1 Nợ công
1.1.1 Khái niệm
Cho đến nay, đã có nhiều cách tiếp cận khái niệm nợ công được nêu ra. Trước
hết khái niệm nợ quốc gia được đưa ra như sau nợ quốc gia là tổng các khoản nợ mà
một quốc gia có nghĩa vụ, trách nhiệm phải thanh toán cho các quốc gia khác hoặc
cho các cá nhân, tổ chức quốc tế.
Theo World Bank (2002), nợ của Chính phủ (nợ công) bao gồm nợ của Chính
phủ Trung ương và nợ của chính quyền địa phương.
Theo IMF (2010), thì nợ chính phủ được hiểu là nghĩa vụ trả nợ của khu vực
công.
Theo luật quản lý nợ công số 29/2009/QH12 ban hành bởi Quốc hội, nợ công
được quy định trong Luật này bao gồm:
a) Nợ chính phủ;
b) Nợ được chính phủ bảo lãnh;
c) Nợ chính quyền địa phương.

Trong đó, nợ chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước,
nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ
hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành
theo quy định của pháp luật. Nợ chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng
Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ.

Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín
dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh.
Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) ký kết, phát
hành hoặc uỷ quyền phát hành.
Nợ nước ngoài của quốc gia là tổng các khoản nợ nước ngoài của Chính phủ,
nợ được Chính phủ bảo lãnh, nợ của doanh nghiệp và tổ chức khác được vay theo
phương thức tự vay, tự trả theo quy định của pháp luật Việt Nam.

4


1.1.2 Phân loại
a) Theo Nguồn vay bao gồm:
•

Vay trong nước: Chính phủ vay thông qua phát hành các công cụ nợ. Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh vay để đầu tư phát triển kinh tế xã hội thông qua phát hành, ủy quyền
phát hnahf trái phiếu chính quyền địa phương, vay từ các nguồn tài chính hợp pháp
khác theo quy định của pháp luật.

•

Vay nước ngoài: là khoản vay ngắn hạn, trung hay dài hàn phải trả lãi hoặc không
phải trả lãi do Nhà nước, Chính phủ, doanh nghiệp và tổ chức khác của Việt Nam
vay của chính phủ nước ngoài, vùng lãnh thổ, tổ chức tài chính quốc tế, tổ chức và
cá nhân nước ngoài.

b) Theo chủ thể đi vay bao gồm:
•

Nợ chính phủ: là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được
ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay
khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy định của pháp
luật. Nợ chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam

phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ.
• Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín
•

dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh.
Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương (sau đây gọi chung là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) ký kết, phát hành
hoặc uỷ quyền phát hành.

c) Theo loại hình vay bao gồm:
•

Vay hỗ trợ phát triển chính thức (vay ODA) là khoản vay nhân danh nhà nước,
Chính phủ Việt Nam từ nhà tài trợ là chính phủ nước ngoài, tổ chức tài chính song
phương, tổ chức liên quốc gia hoặc tổ chức liên chính phủ có yếu tố không hoàn lại
(thành tố ưu đãi) đạt ít nhất 35% đối với khoản vay có ràng buộc, 25% đối với

•

khoản vay không ràng buộc.
Vay ưu đãi là khoản vay có điều kiện ưu đãi hơn so với vay thương mại nhưng

thành tố ưu đãi chưa đạt tiêu chuẩn vay ODA.
• Vay thương mại là khoản vay theo điều kiện thị trường.

d) Theo thời hạn vay bao gồm:
•

Khoản vay ngắn hạn: Có kỳ hạn dưới một năm.

•

Khoản vay trung và dài hạn: Có kỳ hạn từ một năm trở lên.
5


e) Phân loại theo lãi suất:
•

Lãi suất cố định

•

Lãi suất thả nổi

f)

Theo chủ nợ và nhóm chủ nợ:

•

Chủ nợ chính thức: bao gồm chủ nợ song phương là các Chính phủ hoặc cơ quan
đại diện cho chính phủ và các chủ nợ đa phương là các tổ chức tài chính quốc tế đa
phương.

•

Chủ nợ tư nhân: bao gồm các ngân hàng thương mại; người sở hữu trái phiếu; các
chủ nợ tư nhân khác không thuộc chính phủ hoặc không đại diện cho chính phủ.

g) Theo công cụ nợ bao gồm: thỏa thuận vay, tín phiếu, trái phiếu; công trái và các

công cụ khác.
1.1.3 Đặc trưng của nợ công
• Nợ công là khoản nợ ràng buộc trách nhiệm trả nợ của Nhà nước. Khác với các
khoản nợ thông thường, nợ công được xác định là một khoản nợ mà Nhà nước (bao
gồm các cơ quan nhà nước có thẩm quyền) có trách nhiệm trả khoản nợ ấy. Trách
nhiệm trả nợ của Nhà nước được thể hiện dưới hai góc độ trả nợ trực tiếp và trả nợ
gián tiếp. Trả nợ trực tiếp được hiểu là cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ là người
vay và do đó, cơ quan nhà nước sẽ chịu trách nhiệm trả nợ khoản vay. Trả nợ gián
tiếp là trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền đứng ra bảo lãnh để một chủ
thể trong nước vay nợ, trong trường hợp bên vay không trả được nợ thì trách nhiệm
trả nợ sẽ thuộc về cơ quan đứng ra bảo lãnh (ví dụ: Chính phủ bảo lãnh để Ngân
hàng Đầu tư và Phát triển Việt Nam vay vốn nước ngoài).
•

Nợ công được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của cơ quan nhà
nước có thẩm quyền. Việc quản lý nợ công đòi hỏi quy trình chặt chẽ nhằm đảm bảo
hai mục đích: Một là, đảm bảo khả năng trả nợ của đơn vị sử dụng vốn vay và cao
hơn nữa là đảm bảo cán cân thanh toán vĩ mô và an ninh tài chính quốc gia; Hai là,
đề đạt được những mục tiêu của quá trình sử dụng vốn. Bên cạnh đó, việc quản lý
nợ công một cách chặt chẽ còn có ý nghĩa quan trọng về mặt chính trị xã hội.
Nguyên tắc quản lý nợ công Việt Nam là Nhà nước quản lý thống nhất, toàn diện nợ
công từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ để đảm bảo hai
mục tiêu cơ bản trên.

6


•

Mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát triển kinh tế – xã
hội vì lợi ích cộng đồng. Nợ công được huy động và sử dụng không phải để thỏa
mãn những lợi ích riêng của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào, mà vì lợi ích chung của
cộng đồng. Ở Việt Nam, xuất phát từ bản chất của Nhà nước là thiết chế để phục vụ
lợi ích chung của xã hội, Nhà nước là của dân, do dân và vì dân nên đương nhiên
các khoản nợ công được quyết định phải dựa trên lợi ích của nhân dân, cụ thể là đề
phát triển kinh tế – xã hội của đất nước và phải coi đó là điều kiện quan trọng nhất.

1.1.4 Tác động tới nền kinh tế và bản chất của nợ công
Vay nợ là một cách huy động vốn cho phát triển. Bản chất nợ không phải là
xấu. Nợ đem lại rất nhiều tác động tích cực cho nền kinh tế của các nước đi vay.
Thực tế, các nước muốn phát triển nahnh đều phải đi vay. Những nền kinh tế lớn
nhất thế giới như Mỹ, Trung Quốc, Nhật Bản… lại cũng chính là những con nợ lớn.
Nợ công có nhiều tác động tích cực, nhưng cũng có không ít tác động tiêu cực.
Tác động tích cực chủ yếu của nợ công bao gồm:
•

Nợ công làm gia tăng nguồn lực cho Nhà nước, từ đó tăng cường nguồn vốn để phát
triển cơ sở hạ tầng và tăng khả năng đầu tư đồng bộ của Nhà nước. Muốn phát triển
cơ sở hạ tầng nhanh chóng và đồng bộ, vốn là yếu tố quan trọng nhất. Với chính
sách huy động nợ công hợp lý, nhu cầu về vốn sẽ từng bước được giải quyết để đầu
tư cơ sở hạ tầng, từ đó gia tăng năng lực sản xuất cho nền kinh tế.

•

Nợ công góp phần tận dụng được nguồn tài chính nhàn rỗi trong dân cư. Một bộ
phận dân cư trong xã hội có các khoản tiết kiệm, thông qua việc Nhà nước vay nợ
mà những khoản tiền nhàn rỗi này được đưa vào sử dụng, đem lại hiệu quả kinh tế
cho cả khu vực công lẫn khu vực tư.

•

Nợ công tận dụng được sự hỗ trợ từ nước ngoài và các tổ chức tài chính quốc tế. Tài
trợ quốc tế là một trong những hoạt động kinh tế – ngoại giao quan trọng của các
nước phát triển muốn gây ảnh hưởng đến các quốc gia nghèo, cũng như muốn hợp
tác kinh tế song phương. Biết tận dụng tốt những cơ hội này, thì sẽ có thêm nhiều
nguồn vốn ưu đãi để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, trên cơ sở tôn trọng lợi ích đối
tác, đồng thời giữ vững độc lập, chủ quyền đất nước.
Bên cạnh những tác động tích cực, nợ công cũng gây ra những tác động tiêu
cực:
7


•

Nợ công gia tăng sẽ gây áp lực lên chính sách tiền tệ, đặc biệt là từ các khoản tài trợ
ngoài nước.

•

Nếu kỷ luật tài chính của Nhà nước lỏng lẻo và thiếu cơ chế giám sát chặt chẽ việc
sử dụng và quản lý nợ công sẽ dẫn đến tình trạng tham nhũng, lãng phí tràn lan.
Tình trạng này làm thất thoát các nguồn lực, giảm hiệu quả đầu tư và điều quan
trọng hơn là giảm thu cho ngân sách.
Bản chất của nợ công chính là các khoản vay để trang trải thâm hụt ngân sách.

Các khoản vay này sẽ phải hoàn trả gốc và lãi khi đến hạn, nhà nước sẽ phải thu
thuế tăng lên để bù đắp. Vì vậy, suy cho cùng, nợ công chỉ là sự lựa chọn thời gian
đánh thuế: hôm nay hay ngày mai, thế hệ này hay thế hệ khác. Vay nợ thực chất là
cách đánh thuế dần dần, được hầu hết chính phủ các nước sử dụng để tài trợ cho các
hoạt động chi ngân sách. Tỷ lệ nợ công/GDP chỉ phản ảnh một phần nào đó về mức
độ an toàn hay rủi ro của nợ công. Mức độ an toàn hay nguy hiểm của nợ công
không chỉ phụ thuộc vào tỷ lệ nợ/GDP mà quan trọng hơn, phụ thuộc vào tình trạng
phát triển của nền kinh tế.
1.2 Quản lý nợ công
1.2.1 Khái niệm
Quản lý nợ công được đúc kết từ kinh nghiệm các nước, theo IMF, đó là “quá
trình thiết lập và thực thi chiến lược vay nợ của một quốc gia nhằm gây
dựng được một lượng vốn theo yêu cầu, nhằm đạt được các mục tiêu về chi phí và
rủi ro, đáp ứng được các mục tiêu quản lý nợ khác của Nhà nước đặt ra”. Trong
khuôn khổ kinh tế vĩ mô, vấn đề quan trọng nhất của quản lý nợ công là Chính phủ
phải đảm bảo quy mô và tốc độ tăng trưởng của nợ công phải bền vững, có khả
năng thanh toán trong nhiều tình huống khác nhau mà vẫn đáp ứng được các mục
tiêu về rủi ro và chi phí.
1.2.2 Các nguyên tắc quản lý nợ công
Theo Điều 5 Luật quản lý nợ công số 29/2009/QH12 của Quốc hội có nêu các
nguyên tắc quản lý nợ công

 Nhà nước quản lý thống nhất, toàn diện nợ công, từ việc huy động, phân bổ, sử

dụng vốn vay đến việc trả nợ.
 Bảo đảm an toàn nợ trong giới hạn được cấp có thẩm quyền phê duyệt, bảo đảm an
ninh tài chính quốc gia và cân đối vĩ mô nền kinh tế.
8

 Bảo đảm hiệu quả trong việc vay vốn và sử dụng vốn vay; không vay ngắn hạn để

đầu tư dài hạn. Vốn vay thương mại nước ngoài chỉ sử dụng cho các chương trình,
dự án có khả năng thu hồi vốn trực tiếp và bảo đảm khả năng trả nợ.
 Người vay chịu trách nhiệm thực hiện đầy đủ nghĩa vụ trả nợ đối với khoản vay.
 Công khai, minh bạch trong việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ và

quản lý nợ công. Chương trình, dự án sử dụng vốn vay của Chính phủ, chính quyền
địa phương phải được kiểm toán bởi Kiểm toán Nhà nước hoặc kiểm toán độc lập.
 Mọi nghĩa vụ nợ của Chính phủ được đối xử bình đẳng.

1.2.3 Mục tiêu của ban hành Luật quản lý nợ công
 Nhằm thiết lập khuôn khổ pháp lý có hiệu lực cao và thống nhất, hoàn thiện thể chế
kinh tế thị trường, luật hoá và thống nhất các qui phạm pháp luật hiện hành về nợ
công để đảm bảo huy động, sử dụng có hiệu quả các nguồn lực phục vụ cho sự
nghiệp phát triển kinh tế, xã hội của đất nước, quản lý nợ an toàn, hiệu quả. Việc
ban hành Luật quản lý nợ công sẽ tạo ra khung pháp lý để nâng cao hiệu quả quản
lý, xác định rõ các nội dung quản lý chủ đạo như phạm vi quản lý nợ công, mục
đích vay nợ, trách nhiệm trả nợ, tổ chức quản lý nợ tập trung và thống nhất, nghĩa
vụ, quyền hạn của các cơ quan và đưa ra các nguyên tắc chính nhằm chuẩn hoá quy
trình vay, trả nợ. Từng bước thực hiện thống nhất đầu mối quản lý, khắc phục một
trong những tồn tại cơ bản trong quản lý nợ công hiện nay là phân tán (từ đó dẫn
đến hiệu quả quản lý chưa cao và chưa chủ động), tăng cường phối hợp giữa các cơ
quan liên quan.
•

Quy định một số nội dung mới trong quản lý nợ công như thống nhất quản lý nợ
trong và ngoài nước, điều hành các hạn mức nợ, quản lý rủi ro, cơ cấu lại danh mục
nợ, xây dựng cơ sở dữ liệu nợ thống nhất... nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nợ trên
cơ sở sử dụng các công cụ và mô hình quản lý tiên tiến.

•

Đáp ứng yêu cầu công khai, minh bạch, tạo điều kiện kiểm tra, kiểm soát của toàn
xã hội đối với việc vay, trả nợ. Vay nợ để đầu tư cho hiện tại nhằm tăng thu nhập và
phúc lợi nhưng đồng thời cũng tạo ra nghĩa vụ trả nợ cho các thế hệ tương lai. Vì
vậy, việc vay nợ và quản lý nợ có hiệu quả, đồng thời sử dụng nguồn vốn vay đúng
mục đích là rất quan trọng để đảm bảo trả được nợ. Luật quản lý nợ công với những
quy định rõ về phân công quản lý, trách nhiệm của cơ quan đầu mối, trách nhiệm
báo cáo, công khai thông tin, kiểm tra, giám sát sẽ giúp nâng cao hiệu quả kiểm tra,
9


giám sát của toàn xã hội đối với hoạt động vay, trả nợ của Chính phủ. Các quy định
đảm bảo công khai, minh bạch cũng sẽ giúp nâng cao chất lượng môi trường đầu tư
của Việt Nam, vì mức độ bền vững của danh mục nợ Chính phủ và khu vực công là
một trong những biến số rất quan trọng về ổn định kinh tế vĩ mô mà các nhà đầu tư
quan tâm.
•

Tạo điều kiện để tăng cường hội nhập kinh tế quốc tế. Việc ban hành khung pháp lý
cao nhất quy định rõ ràng về trách nhiệm báo cáo minh bạch các thông tin về nợ
công sẽ giúp Việt Nam có chung một mặt bằng đánh giá, so sánh với các nước khác
trên thế giới, tạo điều kiện hội nhập kinh tế và chia sẻ, học tập có chọn lọc các kinh
nghiệm tốt của quốc tế.

1.2.4 Tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động quản lý nợ công
Năm 2011, đoàn công tác của Ngân hàng thế giới (WB) tới Việt Nam để thực
hiện đánh giá hiệu quả quản lý nợ công theo các tiêu chí của công cụ DeMPA.
DEMPA là công cụ bao gồm 15 tiêu chí nhằm để xếp loại (A,B,C,D) về mức

độ mạnh, yếu trong các hoạt động quản lý nợ của từng nước và hiện tại đã thực hiện
có hiệu quả trên 60 quốc gia.
WB sẽ làm việc trực tiếp với các đơn vị thuộc Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà
nước Việt Nam, Bộ Tư pháp, Kiểm toán Nhà nước và một số cơ quan liên quan đến
công tác quản lý nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia theo quy định của Luật
Quản lý nợ công. Sau đó, WB sẽ hoàn thành Báo cáo đánh giá về hiệu quả công tác
quản lý nợ công của Việt Nam, phát hiện những vấn đề còn tồn tại, vướng mắc,
đồng thời có các khuyến nghị đối với Chính phủ để có các điều chỉnh phù hợp, xác
định tiêu chí và lộ trình hỗ trợ kỹ thuật từ WB nhằm nâng cao hiệu quả công tác
quản lý nợ của Việt Nam.
Nội dung đánh giá tập trung vào các lĩnh vực cụ thể trong quy trình thực hiện
nghiệp vụ quản lý nợ:
•

Khuôn khổ thể chế và pháp lý, cơ cấu tổ chức của bộ máy của cơ quan quản lý nợ

•

Xây dựng và điều hành thực hiện chiến lược quản lý nợ;

•

Đánh giá hoạt động quản lý nợ, công tác kiểm toán, phối hợp giữa quản lý nợ với
chính sách tài khoá, chính sách tiền tệ;

•

Các hoạt động vay nợ; dự báo và quản lý dòng tiền, quản lý rủi ro hoạt động;
10

•

Báo cáo và ghi chép nợ phù hợp với thông lệ quốc tế.
Cụ thể giá trị mức ngưỡng dựa vào tỷ lệ nợ truyền thống để làm cơ sở đánh
giá thể chế và chính sách của quốc gia. Dựa vào giá trị ngưỡng, Ngân hàng Thế giới
phân loại 3 mức thực hiện chính sách: kém, vừa và mạnh. Trong quá trình đánh giá
chính sách, quản lý được xem là có trọng số lớn nhất.
Bảng 1.1 Mức ngưỡng phụ thuộc vào chính sách và thể chế theo tiêu chuẩn của
HIPCs
Đánh giá sức mạnh thể chế và hiệu quả chính sách
Kém
Vừa
Mạnh
Mức ngưỡng(%)
CPIA ≤ 3
3 < CPIA < 3.9
CPIA ≥ 3.9
Nợ nước ngoài/GDP
30%
45%
60%
Nợ nước ngoài/X
100%
200%
300%
Nợ nước ngoài/DBR
200%
275%
350%

Nguồn Ngân hàng thế giới WB
Chú thích:

•
•

Nợ nước ngoài/GDP: Tỷ lệ nợ nước ngoài trên tổng sản phẩm quốc nội
Nợ nước ngoài/X: Tỷ lệ nợ nước ngoài/xuất khẩu. Đo lường giá trị hiện tại ròng của
nợ nước ngoài liên quan đến khả năng trả nợ của quốc gia lấy từ nguồn thu xuất

khẩu. Ngưỡng an toàn của tỷ lệ này là 150%.
• Nợ nước ngoài/DBR: Tỷ lệ nợ nước ngoài/thu ngân sách nhà nước. Đo lường giá trị
hiện tại ròng của nợ nước ngoài liên quan đến khả năng trả nợ của quốc gia lấy từ
nguồn thu ngân sách nhà nước. Ngưỡng an toàn của tỷ lệ này là 250%.
1.2.5 Các Nghị định, văn bản pháp luật đã được ban hành để đảm bảo thi
hành Luật quản lý nợ công
• Nghị định Ban hành quy chế quản lý vay và trả nợ nước ngoài số 134/2005/NĐ-CP.
• Thông tư Hướng dẫn lập, sử dụng và quản lý quỹ tích lũy trả nợ nước ngoài Số:
54/2009/TT-BTC do Bộ tài chính ban hành.
• Nghị định về cấp và quản lý bảo lãnh chính phủ Số: 15/2011/NĐ-CP do Chính phủ
ban hành.
2. Thực trạng nợ công, quản lý nợ công và thực hiện các chính sách quản lý nợ
công ở Việt Nam
2.1 Thực trạng nợ công
2.1.1 Các chỉ tiêu nợ công
Bảng 2.1 Các chỉ tiêu về nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia
Chỉ tiêu
2010
Nợ công so với 56.3

2011
54.9

2012
50.8
11

2013
54.5

2014
58.0


tổng sản phẩm quốc
nội ( GDP) (%)
Nợ nước ngoài của
quốc gia so với 42,2
GDP (%)
Nghĩa vụ trả nợ
nước ngoài trung,
dài hạn của quốc
gia so với tổng kim 3,4
ngạch xuất khẩu
hàng hoá và dịch vụ
(%)
Dư nợ chính phủ so
44,6
với GDP (%)
Dư nợ chính phủ so

với thu ngân sách 157,9
(%)
Nghĩa vụ trả nợ của
Chính phủ so với 17,6
thu NSNN (%)
Nghĩa vụ nợ dự
phòng so với thu 5,5
ngân sách (%)
Hạn
mức
vay
thương mại nước
ngoài và bảo lãnh
2,000,0
vay nước ngoài của
Chính phủ (triệu
USD)
Số liệu được lấy từ dữ

41,5

37,4

37,3

38,3

3,5

3,5

4,3

4,1

43,2

39,4

42,6

46,4

162,0

172,0

184,4

211,5

15,6

14,6

12,6

13,8

6,7

9,8

9,7

8,5

3,500,0

3,500,0

1,800,0

2,800,0

liệu nợ công của Việt Nam do Bộ Tài chính quản

lý thông qua việc sử dụng phần mềm DMFAS và tổng hợp báo cáo thống
kê từ các cơ quan có liên quan Cơ cấu nợ công
Tính đến ngày 31/12/2015, nợ công của Việt Nam ước ở mức 61,3% GDP. Tỷ
lệ này nằm trong giới hạn cho phép của quốc hội là không quá 65% GDP. Các
khoản vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài đặc biệt là sau khi Việt Nam trở thành nước
có thu nhập trung bình vào năm 2010, đã có sự thay đổi đáng kể về điều kiện vay
theo hướng giảm kỳ hạn từ 10-15 năm, chi phí huy động vốn tăng gấp đôi so với
trước đây. Các khoản vay trong nước, lãi suất trái phiếu chính phủ trong nước nhìn
chung liên tục giảm kể từ năm 2011. Tuy nhiên, lãi suất phát hành có xu hướng tăng
lên kể từ đầu năm 2015 trước bối cảnh thị trường tài chính trong nước và thế giới có
nhiều biến động.
12

2.1.2 Tình hình sử dụng nợ công
Thông qua các chương trình đầu tư công, nợ công của Việt Nam được chuyển
tải vào các dự án đầu tư nhằm cải thiện cơ sở hạ tầng, tạo nền tảng cho sự phát triển
kinh tế bền vững. Tuy nhiên, tình hình sử dụng nợ công ở Việt Nam chưa đạt được
hiệu quả cao, thể hiện ở các khía cạnh sau:
•

Tình trạng chậm trễ trong giải ngân vốn: Còn tình trạng chậm trễ trong giải ngân
nguồn vốn đầu tư từ NSNN và nguồn vốn trái phiếu Chính phủ. Dù đã qua nửa năm
2016, nhưng tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công chưa đạt được kế hoạch được giao,
nhất là giải ngân nguồn vốn trái phiếu Chính phủ. Vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn
nhà nước thấp là nguyên nhân cơ bản gây khó khăn cho công tác thu NSNN. Nếu
không có các giải pháp thúc đẩy tiến độ giải ngân, tăng trưởng của nền kinh tế sẽ bị
ảnh hưởng, trong khi tỷ lệ và nghĩa vụ vay trả nợ công ngày càng có nguy cơ tăng
cao.

•

Hiệu quả đầu tư chưa cao, thể hiện qua chỉ số ICOR: Năm 2015, tăng trưởng kinh tế
đã dần hồi phục, với tăng trưởng GDP đạt 6,68% - mức cao nhất kể từ năm 2008
đến nay, hiệu quả đầu tư đã có bước cải thiện, với ICOR giai đoạn 2011-2015 đạt
6,91, giảm so với giai đoạn 2006-2010 (là 6,96). Điều này có nghĩa là, nếu giai đoạn
2006-2010, Việt Nam cần 6,96 đồng vốn để tạo ra được 1 đồng sản lượng, thì giai
đoạn 2011-2015 chỉ cần đầu tư 6,91 đồng. Rất đáng ghi nhận khi trong bối cảnh
tổng vốn đầu tư toàn xã hội so với GDP giảm mạnh (còn khoảng 32,6% GDP vào
năm 2015) thì tốc độ tăng trưởng vẫn duy trì ở mức hợp lý. Song cũng cần thẳng
thắn, ICOR của Việt Nam còn cao, hiệu quả đầu tư còn thấp so với nhiều nền kinh
tế trong khu vực. Nguyên nhân một phần là do nền kinh tế đang trong giai đoạn tập
trung đầu tư cho hạ tầng, bao gồm cả hạ tầng ở vùng sâu, vùng xa và đầu tư cho xóa

đói, giảm nghèo, đảm bảo an sinh xã hội cộng với tình trạng đầu tư còn có sự dàn
trải, lãng phí. Việt Nam đang bước vào giai đoạn phát triển mới, với tổng nhu cầu
vốn đầu tư toàn xã hội cho cả giai đoạn 5 năm 2016 - 2020 lên tới gần 10.600.000
tỷ đồng, bằng khoảng 32-34% GDP. Phải huy động được nguồn vốn này, Việt Nam
mới có thể đảm bảo tốc độ tăng trưởng kinh tế 6,5-7% và thực hiện khâu đột phá về
xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ, hiện đại, trong đó tập trung vào hệ
thống giao thông, hạ tầng đô thị lớn. Huy động vốn đã khó, nhất là trong bối cảnh
13


ngân sách thâm hụt, bội chi lớn, không đủ để chi thường xuyên và trả nợ, còn nợ
công đang tăng nhanh, áp lực trả nợ lớn, càng đòi hỏi phải sử dụng hiệu quả từng
đồng vốn đầu tư, làm giảm ICOR, đồng thời gia tăng tốc độ tăng trưởng kinh tế.
2.1.3 Tình hình trả nợ công
Từ năm 2006 đến nay, tình hình trả nợ công của Việt Nam không ổn định và
hầu như không có sự gia tăng đáng kể về giá trị, trung bình hàng năm Việt Nam
dành ra trên 3,5% GDP để chi trả nợ và viện trợ. Tỷ lệ trả nợ/tổng nợ công giảm dần
qua các năm, từ 9,09% năm 2006 xuống còn 6,53% năm 2010. Trong khi đó, quy
mô của các khoản nợ công ngày càng tăng lên với tốc độ chóng mặt với gần
20%/năm; mặt khác, tình hình sử dụng nợ công ở Việt Nam còn đang tồn tại nhiều
bất cập như chậm trễ trong giải ngân và sự kém hiệu quả trong sử dụng vốn vay vào
các dự án đầu tư. Điều này tác động tiêu cực tới khả năng trả nợ của Việt Nam trong
tương lai.
Sau Hội nghị Tổng kết công tác tài chính – ngân sách Nhà nước, theo thông
tin từ Bộ Tài chính, dự toán năm 2016 chi trả nợ, viện trợ là 155,1 nghìn tỷ đồng,
đảm bảo trả đủ các khoản nợ gốc, lãi vay nước ngoài đến hạn. Đối với chi trả nợ
trong nước, đảm bảo trả đủ lãi và một phần nợ, giảm mức vay đảo nợ.
2.2 Thực trạng quản lý nợ công
2.2.1 Chất lượng chính sách quản lý nợ nước ngoài của Việt Nam đánh giá
bởi WB

Từ năm 2004 đến năm 2010, tỷ lệ X/GDP của Việt Nam luôn ở mức cao, trung
bình là 64,28%; trong khi tỷ lệ DBR/GDP trung bình ở mức 31,75%, thấp nhất là
22,35% vào năm 2009. Do đó, Việt
Nam đáp ứng được hai điều kiện X/GDP 30% và DBR/GDP 15%. Trong khi
đó, tỷ lệ NPV/X 150% (NPV/X thấp, luôn dưới mức 60%) và NPV/DBR 250%
(NPV/DBR luôn dưới 150%). Như vậy, nợ công của Việt Nam cho đến năm 2010
đáp ứng được yêu cầu về nợ bền vững và được đánh giá là vẫn ở ngưỡng an toàn
mà Ngân hàng Thế giới đưa ra.
Từ năm 2004 đến năm 2010, ba chỉ số nợ công của Việt Nam là NPV/GDP
30% trong khi NPV/X < 60%, NPV/DBR < 150%. Điều này cho thấy thể chế và
chính sách quản lý nợ nước ngoài của Việt Nam xếp vào chỉ số CPIA3, tức là ở mức
kém.
14


Nợ trong nước được đánh giá qua hai chỉ số là Nợ trong nước/GDP và Nợ
trong nước/DBR. Với tỷ lệ Nợ trong nước/GDP nhìn chung luôn ở mức thấp hơn
nhưng khá sát với ngưỡng 20%-25%, tương tự, Nợ trong nước/DBR luôn ở mức
thấp hơn nhưng khá sát với ngưỡng 92%, do đó, nợ trong nước của Việt Nam được
đánh giá là ổn định.
2.2.2 Công tác quản lý nợ công
Trong thời gian gần đây, công tác quản lý nợ của Việt Nam đã đạt được những
tiến bộ đáng kể, góp phần ổn định và phát triển kinh tế đất nước, cụ thể là:
•

Thông qua hoạt động vay nợ, Chính phủ và chính quyền địa phương các cấp đã huy
động được nguồn vốn khá lớn cho đầu tư phát triển, đồng thời vẫn đảm bảo quản lý
nợ trong các giới hạn an toàn.

•

Hoạt động huy động vốn trong nước của Chính phủ thông qua phát hành tín phiếu,
trái phiếu Chính phủ cũng đã giúp hình thành thị trường trái phiếu Chính phủ trong
nước, một thành tố khá quan trọng để hình thành thị trường tài chính hoàn chỉnh.
Trái phiếu Chính phủ được niêm yết và giao dịch trên thị trường chứng khoán đã
góp phần làm tăng tính thanh khoản của thị trường trái phiếu Chính phủ nói riêng và
phát triển thị trường vốn trong nước nói chung.

•

Trong công tác quản lý nợ, các văn bản pháp lý ngày càng được hoàn thiện, đồng bộ
hơn và tiến gần đến các chuẩn mực và thông lệ quốc tế, nhất là trong lĩnh vực quản
lý nợ nước ngoài. Chính phủ đã thực hiện nguyên tắc thống nhất quản lý nợ Chính
phủ, nợ quốc gia trên cơ sở phân công, xác định trách nhiệm rõ ràng hơn giữa các
cơ quan quản lý.

•

Công tác trả nợ Chính phủ trong và ngoài nước luôn được thực hiện đầy đủ, đúng
hạn, không để xảy ra nợ quá hạn như những năm về trước. Việc tích cực đàm phán
xử lý các khoản nợ cũ với các chủ nợ nước ngoài đã giúp giảm đáng kể nghĩa vụ nợ
của Việt Nam.
2.2.2 Ưu điểm và tồn tại của Luật quản lý nợ công
Ưu điểm của Luật quản lý nợ công được ban hành bởi Quốc hội:

•

Lần đầu tiên Việt Nam có luật điều chỉnh chuyên biệt về lĩnh vực nợ công. Điều này
hết sức quan trọng để đảm bảo tính thống nhất và hiệu quả trong công tác quản lý
nợ, tránh tình trạng các đầu mối quản lý tản mạn, tình trạng thiếu thông tin và phối

15


hợp kém hiệu quả giữa các cơ quan quản lý nhà nước cấp Bộ, giữa Chính phủ và
chính quyền cấp tỉnh. Bên cạnh đó, Luật Quản lý nợ công ra đời cũng có nghĩa quan
trọng để tuyên bố về mức độ nhất quán, tính minh bạch trong công tác quản lý nợ
công của Việt Nam.
• Lần đầu tiên pháp luật Việt Nam ghi nhận một cách tổng thể các công cụ quản lý nợ
công. Các công cụ quản lý nợ công được xác định một cách rõ ràng bao gồm: Luật
Quản lý nợ công, chiến lược nợ dài hạn, chương trình quản lý nợ trung hạn, kế
hoạch vay, trả nợ hàng năm của Chính phủ. Các văn kiện này sẽ đưa ra các mục tiêu
về vay nợ, các giải pháp về huy động và sử dụng hiệu quả vốn vay, các hạn mức,
ngưỡng giới hạn vay cho từng thời kỳ nhằm đảm bảo tình trạng nợ công luôn ở mức
an toàn; quản lý tốt rủi ro trung – dài hạn, tăng cường năng lực phân tích, dự báo
của các cơ quan tham gia quản lý nợ. Việc xây dựng các công cụ quản lý mang tính
chuẩn mực cao nói trên còn nhằm hạn chế thủ tục hành chính, giảm các bước trình
duyệt từng lần, đảm bảo tính chủ động của cơ quan thừa hành, đồng thời chuẩn hoá
công tác quản lý nợ theo những quy trình ổn định.
• Chiến lược nợ là một bộ phận của chiến lược tài chính thuộc thẩm quyền của Chính
phủ phê duyệt. Tuy nhiên, lĩnh vực nợ công liên quan trực tiếp đến ngân sách nhà
nước và cân đối vĩ mô của nền kinh tế nên cần có sự quyết định của Quốc hội. Theo
quy định hiện hành, Quốc hội có thẩm quyền phê duyệt các chỉ tiêu an toàn về nợ
khi phê duyệt chiến lược phát triển kinh tế – xã hội. Đồng thời hàng năm, Quốc hội
phê duyệt tổng mức vay, cơ cấu vay và trả nợ hàng năm của Chính phủ cùng với
phê chuẩn dự toán ngân sách nhà nước. Căn cứ chỉ tiêu an toàn nợ được Quốc hội
phê duyệt, Chính phủ sẽ quyết định các chính sách, giải pháp cụ thể để thực hiện
các chỉ tiêu này. Theo đó, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chương trình quản lý nợ
trung hạn, trong đó có các mục tiêu cụ thể về quản lý nợ cho giai đoạn 3 năm liền
kề và điều chỉnh từng năm, như các hạn mức nợ, cơ cấu cụ thể của danh mục nợ.
• Luật Quản lý nợ công đã có bước tiến trong việc quy định nguyên tắc Chính phủ

thống nhất quản lý nhà nước về nợ công từ vay, giám sát sử dụng vốn vay đến trả
nợ và đảm bảo an toàn nợ theo Chiến lược nợ dài hạn và Chương trình quản lý nợ
trung hạn. Bộ Tài chính là cơ quan đầu mối, chủ trì xây dựng chiến lược nợ dài hạn,
chương trình quản lý nợ trung hạn, kế hoạch vay, trả nợ hàng năm của Chính phủ; là
đại diện có thẩm quyền trong vai trò Người vay nhân danh Nhà nước và Chính phủ;
16


tổ chức trả nợ và cấp bảo lãnh Chính phủ, xây dựng và quản lý cơ sở dữ liệu nợ
thống nhất và cung cấp thông tin. Việc đàm phán, ký kết các điều ước quốc tế về
ODA thực hiện theo phân công của Chính phủ.
• Về cơ chế phối hợp trong quản lý nhà nước, Luật Quản lý nợ công cũng quy định rõ
trách nhiệm chủ trì và trách nhiệm phối hợp của các cơ quan (như Bộ Tài chính, Bộ
Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam) trong việc xây dựng những
văn kiện quan trọng để quản lý nợ công, như chiến lược nợ, chương trình quản lý nợ
trung hạn, kế hoạch vay, trả nợ hàng năm. Riêng đối với Ngân hàng Nhà nước Việt
Nam, Luật Quản lý nợ công qui định: theo phân công, uỷ quyền của Chủ tịch nước
hoặc của Chính phủ, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phối hợp với Bộ Tài chính và
các cơ quan liên quan chuẩn bị nội dung, tiến hành đàm phán, ký kết điều ước quốc
tế với các tổ chức tài chính tiền tệ quốc tế mà Ngân hàng Nhà nước Việt Nam là đại
diện và là đại diện chính thức của người vay tại các điều ước quốc tế này.
Nhược điểm còn tồn tại của Luật quản lý nợ công ban hành bởi Quốc hội:
 Khái niệm nợ công quá hẹp, dẫn đến việc đánh giá không đúng về nợ công ở Việt

Nam
•

Theo cách định nghĩa của Luật Quản lý nợ công năm 2009, nợ công bao gồm ba
loại chính là nợ chính phủ, nợ chính quyền địa phương và nợ do Chính phủ bảo
lãnh. Ba loại nợ này xác định những trách nhiệm trả nợ trực tiếp của Chính phủ và

phù hợp với thông lệ quốc tế. Tuy nhiên, theo thông lệ quốc tế, cách quy định nợ
công của Việt Nam hiện nay là chưa đầy đủ, thể hiện ở những điểm sau: Nợ công
không tính đến các khoản nợ của doanh nghiệp do Nhà nước nắm 100% vốn hoặc
nắm vốn chi phối. Thực tế, trong cách định nghĩa phổ biến về nợ công của những tổ
chức quốc tế uy tín (IMF, OECD hoặc WB) thì những khoản nợ này được xếp vào
nợ công vì khác với các doanh nghiệp thuộc sở hữu tư nhân, cuối cùng thì Nhà nước
cũng phải đảm bảo khả năng trả nợ cho các doanh nghiệp mà Nhà nước có 100%
vốn hoặc vốn chi phối nhằm đảm bảo an sinh và trật tự xã hội, cho dù về mặt pháp
lý, đây cũng chỉ là những doanh nghiệp thông thường[25]. Về thực tiễn, các doanh
nghiệp này là những chủ thể dễ dàng nhất tiếp cận được với các nguồn vốn tài trợ
thông qua các hoạt động huy động vốn. Bên cạnh đó, với phương châm kinh tế nhà
nước giữ vai trò chủ đạo, việc để các khoản nợ của doanh nghiệp do Nhà nước nắm
17


100% hoặc vốn chi phối ra khỏi nợ công sẽ làm các nhà tài trợ kém tin tưởng hơn
vào khả năng quản lý nợ và trả nợ của Việt Nam.
• Các khoản nợ của Ngân hàng Phát triển Việt Nam không được xếp vào nợ công là
không hợp lý. Ngân hàng Phát triển Việt Nam được thành lập theo Quyết định số
108/2006/QĐ-TTg ngày 19/5/2006 của Thủ tướng Chính phủ để thực hiện chính
sách tín dụng đầu tư phát triển và tín dụng xuất khẩu của Nhà nước theo quy định
của Chính phủ. Về bản chất, Ngân hàng Phát triển Việt Nam không phải là doanh
nghiệp, vì nó hoạt động phi lợi nhuận, đồng thời nó cũng không phải là ngân hàng
theo đúng nghĩa vì nó không phải thực thi các nghĩa vụ tài chính như các ngân hàng
thương mại thông thường. Ngân hàng Phát triển Việt Nam được Chính phủ đảm bảo
khả năng thanh toán, được miễn nộp thuế và các khoản nộp ngân sách nhà nước
theo quy định của pháp luật. Thực chất, các khoản huy động của Ngân hàng Phát
triển Việt Nam được xem như là thay mặt Chính phủ, do đó cần xác định đây là nợ
công nhằm đảm bảo thông tin đầy đủ về nợ công ở Việt Nam.
 Thiếu các quy định về chính sách và chiến lược nợ công của Việt Nam

•

Hiện nay, Luật Quản lý nợ công thể hiện không rõ ràng về chính sách đối với nợ
công. Chưa có một điều khoản nào quy định cụ thể về nội dung này. Chỉ có một vài
nội dung của chính sách nợ công được thể hiện lẻ tẻ trong Điều 5 Luật Quản lý nợ
công, cho thấy, vẫn còn có những nhầm lẫn giữa chính sách và các nguyên tắc quản
lý nợ. Chính sách nợ công là một trong những kim chỉ nam quan trọng để tăng
cường hiệu quả của quản lý nợ công, do đó cần được quy định cụ thể, nhất quán

•

hơn.
Bên cạnh đó, mặc dù chiến lược nợ được coi là một trong những công cụ để quản lý
nợ công, nhưng không có nội dung nào quy định về chiến lược nợ trong Luật Quản
lý nợ công. Bổ sung nội dung này vào Luật là hết sức cần thiết, nhằm minh bạch
hóa quan điểm và chủ trương của Nhà nước Việt Nam đối với các nhà tài trợ và đối
với hoạt động quản lý, sử dụng hiệu quả nợ công.

 Hoạt động quản lý nhà nước và hoạt động giám sát

•

Chức năng quản lý nhà nước được thể hiện rõ ràng bởi khả năng cho phép, khả
năng cấm đoán, khả năng xử phạt. Trong khi đó, chức năng giám sát là việc đánh
giá, phân tích và đưa ra các khuyến nghị, nên nó không cần mang yếu tố quản lý
18


nhà nước. Tuy nhiên, chức năng giám sát lại hết sức quan trọng vì nó là tiền đề, là
công cụ để thực hiện việc quản lý nhà nước một cách hiệu quả.

• Quy định tại Điều 4 Luật Quản lý nợ công về nội dung quản lý nhà nước về nợ công
cho thấy còn có sự nhầm lẫn giữa chức năng giám sát và chức năng quản lý. Cụ thể:
nội dung quản lý nhà nước thể hiện ở các khoản 1, 2, 3, 8, 9 và 11; còn chức năng
giám sát thể hiện ở các khoản 4, 5 và 6. Những nội dung còn lại của Điều này như
công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật và đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ v.v.
cần được quy định trong những điều khác vì rõ ràng những hoạt động này không
phải là hoạt động quản lý nhà nước.
 Điều từ 37-39, chính quyền địa phương được cho phép để các khoản vay ngoài ngân

sách
•

Theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước, mọi khoản thu, chi của Nhà nước phải
được thể hiện vào ngân sách nhà nước. Đối với chính quyền địa phương, các khoản
vay nợ được quy định khá cụ thể nhằm tránh tình trạng phá vỡ cân đối tổng thể
ngân sách cũng như đảm bảo khả năng trả nợ của Nhà nước. Khác với ngân sách
trung ương, ngân sách địa phương được phép ghi các khoản huy động vốn như là

•

những nguồn thu ngân sách chứ không phải là để bù đắp bội chi ngân sách.
Trong khi đó, từ Điều 37 đến 39 Luật Quản lý nợ công, luật cho phép chính quyền
địa phương, ngoài việc huy động vốn thực hiện các nhiệm vụ kinh tế – xã hội theo
quy định của Luật Ngân sách nhà nước, còn được phép huy động vốn cho các dự án
có khả năng hoàn vốn tại địa phương. Rõ ràng, nếu những dự án này là trách nhiệm
của chính quyền địa phương, thì nó cũng là những nhiệm vụ kinh tế – xã hội phải
thực hiện thông qua hoạt động ngân sách. Sự thiếu rõ ràng này sẽ làm cho hoạt
động quản lý nợ công ở địa phương trở nên phức tạp và rất không minh bạch.
2.2.4 Đánh giá việc thực hiện Luật quản lý nợ công
Luật Quản lý nợ công được ban hành năm 2009, có hiệu lực thi hành từ

1/1/2010 đã tạo khuôn khổ pháp lý ở mức cao nhất đối với hoạt động quản lý nợ
công. Qua hơn 6 năm triển khai thực hiện, Luật đã tạo hành lang pháp lý phù hợp
với mức độ phát triển của nền kinh tế - xã hội, huy động nguồn lực cho ngân sách
và cho đầu tư phát triển, nhất là đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng đồng bộ, tạo ra các
tác động lan tỏa, góp phần cải thiện môi trường đầu tư, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế
của đất nước. Cụ thể:
19




Huy động được khối lượng lớn nguồn vốn ODA, vay ưu đãi từ các nhà tài trợ nước
ngoài; giai đoạn 2011 - 2015, tổng trị giá ký kết các hiệp định vay ODA, vay ưu đãi
nước ngoài đạt gần 28 tỷ USD và đã giải ngân đạt gần 27 tỷ USD, nhằm tăng cường

đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, xóa đói giảm nghèo.
 Tổ chức huy động vốn trong nước cho ngân sách và đầu tư phát triển với tổng khối
lượng phát hành trái phiếu chính phủ giai đoạn 2011-2015 đạt hơn 927 nghìn tỷ
đồng (tốc độ tăng bình quân 34%/năm), đảm bảo cân đối ngân sách và nguồn vốn
giải ngân cho đầu tư vào giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục, góp phần phát triển thị


trường vốn trong nước.
Bảo lãnh cho các doanh nghiệp, ngân hàng chính sách huy động vốn vay trong và
ngoài nước với tổng trị giá lên tới 489 nghìn tỷ đồng trong giai đoạn 2011 - 2015,
nhằm hỗ trợ tiếp cận với các nguồn vốn vay dài hạn để thực hiện các chương trình,
dự án trọng điểm, cấp bách, các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng đòi hỏi vốn đầu tư lớn
mà với uy tín, năng lực tài chính hiện tại của các doanh nghiệp Việt Nam chưa thể
huy động được; đồng thời tạo nguồn vốn rất quan trọng để cho tín dụng đầu tư, tín
dụng xuất khẩu, cho vay học sinh, sinh viên, hộ nghèo, đối tượng chính sách theo



chủ trương của Đảng và Nhà nước.
Tạo điều kiện cho chính quyền địa phương huy động vốn thông qua hình thức phát
hành trái phiếu, vay về cho vay lại, theo đó giai đoạn 2011-2015, tổng trị giá vay nợ
của chính quyền địa phương đạt trên 104 nghìn tỷ đồng, góp phần thúc đẩy phát

triển kinh tế xã hội của các địa phương.
 Việc quản lý nợ công, gồm nợ chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ của
chính quyền địa phương được thực hiện một cách chặt chẽ, đảm bảo trong phạm vi
chỉ tiêu an toàn được Quốc hội phê duyệt: Tính đến cuối năm 2015 tỷ lệ nợ
công/GDP ở mức 62,2% GDP, nợ của Chính phủ ở mức 50,3% GDP, nợ nước ngoài
của quốc gia ở mức 43,1% GDP, nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ là 14,9%
tổng thu Ngân sách Nhà nước.
 Bảo đảm nguồn trả nợ nước ngoài và nợ trong nước, không làm ảnh hưởng đến uy
tín của Chính phủ Việt Nam với các nhà tài trợ cũng như với thị trường tài chính
quốc tế; củng cố lòng tin của nhà đầu tư tại thị trường vốn trong nước đối với trái
phiếu chính phủ; bên cạnh đó, trong điều kiện kinh tế vĩ mô ổn định, một số năm
gần đây đã phát hành các loại Trái phiếu Chính phủ với kỳ hạn dài hơn, lãi suất thấp

20


hơn để đảo nợ, góp phần làm giảm áp lực trả nợ trong ngắn hạn và giảm chi phí vay
vốn.
 Việc công khai về nợ công đã bước đầu đi vào nề nếp và phát huy được tác dụng;
từng bước thực hiện cung cấp thông tin về nợ công thông qua phát hành bản tin nợ
công; cung cấp thông tin về kế hoạch huy động vốn trong nước cho các nhà đầu tư;
công khai thông tin về phát hành trái phiếu chính phủ trong nước, trái phiếu được

chính phủ bảo lãnh, trái phiếu chính quyền địa phương thông qua đăng ký, niêm yết
lưu ký trên thị trường chứng khoán; kịp thời thực hiện báo cáo về huy động, sử
dụng nợ công theo luật định.
 Công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán về nợ công đã được chú trọng, từng bước
nâng cao kỷ cương, kỷ luật trong việc thực hiện công tác quản lý nhà nước đối với
nợ công theo quy định của pháp luật. Hàng năm, Kiểm toán Nhà nước đều tiến hành
kiểm toán nợ công. Năm 2013, Thanh tra Tài chính đã có đợt thanh tra chuyên đề về
nợ công tại một số cơ quan có liên quan, đồng thời triển khai một số đợt thanh tra
đối với một số lĩnh vực sử dụng nợ công. Ngoài ra, Bộ Tài chính cũng đã chủ động
triển khai một số đợt kiểm tra, giám sát đối với các chương trình, dự án vay lại, dự
án được Chính phủ bảo lãnh, góp phần tăng cường quản lý và nâng cao hiệu quả sử
dụng nợ công.
Bên cạnh những kết quả đạt được, quá trình quản lý nợ công theo quy định của Luật
Quản lý nợ công năm 2009 cũng đã bộc lộ một số tồn tại hạn chế sau đây:
 Tồn tại, hạn chế về mặt pháp luật
• Phạm vi nợ công: Luật Quản lý nợ công hiện hành quy định nợ công gồm: nợ của

Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương. Thực
tiễn triển khai thực hiện Luật thời gian qua cho thấy còn một số ý kiến khác nhau
liên quan đến phạm vi nợ công cần phải được thống nhất như: Đối với nợ Chính
phủ, các khoản phát sinh trong quá trình điều hành ngân sách nhà nước có thuộc
phạm vi nợ Chính phủ hay không; Đối với nợ được chính phủ bảo lãnh, cần cân
nhắc chỉ giới hạn trong phạm vi các nghĩa vụ nợ được bảo lãnh mà Chính phủ trực
tiếp phải trả nợ; Đối với nợ của chính quyền địa phương, cần làm rõ mối quan hệ
giữa trung ương và địa phương đối với các khoản chính phủ vay về cho vay lại.
Tương tự, đối với nợ của doanh nghiệp nhà nước, cũng cần có thống nhất về quan
điểm nợ của doanh nghiệp nhà nước có thuộc phạm vi nợ công hay không.
21

•

Công cụ và nghiệp vụ quản lý nợ công chủ động: Các công cụ quản lý nợ công đã
được quy định trong Luật Quản lý nợ công năm 2009, bao gồm: các chỉ tiêu an toàn
về nợ, mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công trong
từng giai đoạn 5 năm, chương trình quản lý nợ công trung hạn và kế hoạch vay trả
nợ hàng năm. Tuy nhiên, do được lồng ghép với với quy định về chức năng, nhiệm
vụ và thẩm quyền của các cơ quan liên quan nên còn phân tán và chưa được làm rõ.
Đồng thời, các nghiệp vụ quản lý nợ công tuy đã được quy định trong Luật song

•

chưa được thể hiện đầy đủ.
Mối quan hệ giữa quản lý nợ công với chính sách tài khóa, đầu tư công chưa được

phân định rõ ràng:
• Đối với chính sách tài khóa: tại Luật Quản lý nợ công có những quy định liên quan
đến chính sách tài khóa. Ngược lại, Luật NSNN cũng có những quy định thuộc
phạm vi điều chỉnh của Luật quản lý nợ công. Mặt khác, vừa qua Quốc hội đã ban
hành Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015, trong đó có một số nội dung liên quan
đến nợ công cần phải điều chỉnh Luật Quản lý nợ công cho đồng bộ.
• Đối với chính sách đầu tư công: chủ trương huy động, phân bổ và sử dụng vốn vay
là khâu đầu tiên trong quy trình vay nợ. Luật đầu tư công đang quy định về các
nguồn vốn vay (công trái, trái phiếu chính phủ, vay ODA, vay ưu đãi, tín dụng đầu
tư phát triển, các khoản vay của ngân sách địa phương) thuộc phạm vi đầu tư công.
Tuy nhiên, các quy định về chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư, phân bổ sử dụng
vốn vay, điều chỉnh tổng mức đầu tư bằng nguồn vốn vay quy định tại Luật Quản lý
nợ công năm 2009 chưa gắn với các hạn mức trần nợ, xác định mức vay nợ phù hợp
•

với khả năng trả nợ, dẫn đến việc kiểm soát an toàn nợ gặp nhiều khó khăn.
Bên cạnh đó, việc lập và thực hiện kế hoạch đầu tư công còn tương đối độc lập với
lập và thực hiện kế hoạch, chiến lược về nợ công, trong đó có việc xác định nguồn
vốn vay, chi phí vay là những yếu tố tác động lên tổng nhu cầu huy động, dư nợ và
cơ cấu danh mục nợ công, đặc biệt là gây bị động trong khâu lập dự toán ngân sách

nhà nước đối với vốn vay.
• Cho vay lại và bảo lãnh chính phủ chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý chặt chẽ nợ
công trong tình hình mới: các lĩnh vực, chương trình dự án được ưu tiên cho vay lại
và cấp bảo lãnh cần được rà soát và điều chỉnh cho phù hợp với định hướng hiện
nay. Đặc biệt là trong bối cảnh nguồn vốn ODA giảm dần và tiến tới không còn sau
khi Việt Nam tốt nghiệp IDA.
22


•

Một số quy định về điều kiện, trình tự thủ tục, xử lý rủi ro đối với công tác cho vay

lại, cấp và quản lý bảo lãnh của Chính phủ chưa được quy định rõ ràng, chặt chẽ.
• Về việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan trong quản lý nợ công:
Theo quy định của Luật Quản lý nợ công, Bộ Tài chính được giao giúp Chính phủ
thống nhất quản lý nhà nước về nợ công song hiện nay, công tác huy động vốn còn
phân tán ở 3 đầu mối là Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và
Bộ Tài chính. Việc huy động vốn không gắn chặt chẽ với trách nhiệm bố trí trả nợ,
từ đó làm hạn chế về khả năng xem xét hiệu quả của khoản vay và gây áp lực và bị
•

động trong bố trí dự toán chi ngân sách nhà nước hàng năm.
Các quy định hiện hành có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền về

quản lý nợ công trong bối cảnh đã có một số các quy định mới được ban hành sau
Luật Quản lý nợ công như: Hiến pháp, Luật Tổ chức chính phủ, Luật Ngân sách nhà
nước, Luật Đầu tư công, Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế cũng
cần có sự điều chỉnh tại Luật Quản lý nợ công cho phù hợp. Ngoài ra, cũng cần có
thêm quy định trách nhiệm giải trình của các cơ quan liên quan đến quản lý, sử

dụng nợ công.
• Về việc hoàn thiện thông tin nợ công, công tác thống kê, kế toán, kiểm toán, thanh
•

tra, tổng hợp, báo cáo và công bố thông tin về quản lý, sử dụng nợ công:
So với yêu cầu mới về quản lý nợ công, các vấn đề liên quan đến thông tin nợ công,
thống kê, kế toán, kiểm toán, báo cáo nợ công cũng cần phải được hoàn thiện về
mặt luật pháp như: Điều chỉnh hệ thống chỉ tiêu báo cáo và thống kê nợ nhằm đáp
ứng việc nâng cao tính công khai, minh bạch, đầy đủ, thống nhất số liệu và tình
hình nợ công, đồng thời phù hợp với các cam kết của Việt Nam trong lĩnh vực công
khai minh bạch thông tin, số liệu; Bổ sung các quy định về thống kê, kế toán, kiểm

toán, kiểm tra giám sát nợ công và báo cáo về bền vững nợ công.
 Tồn tại, hạn chế trong công tác quản lý:
•
Nợ công tăng cao (do bội chi ngân sách dẫn đến vay nhiều). Kể từ năm 2001 đến
nay đã có xu hướng gia tăng nhanh: năm 2001 nợ công ở mức 36,5% GDP, năm
2005 ở mức 40,8% GDP, năm 2010 ở mức 50% GDP và năm 2015 ở mức 62,2%
GDP. Xét theo quy mô, dư nợ công cuối năm 2015 gấp 2,3 lần năm 2010, gấp 7,6
lần năm 2005 và gấp 14,8 lần năm 2001; bình quân giai đoạn 2011-2015 tăng
18,4%/năm.

23

•

Công tác quản lý, phân bổ vốn vay thời gian qua, chủ yếu được ưu tiên phân bổ cho
các chương trình, dự án đầu tư công (khoảng 44% tổng vốn đầu tư phát triển toàn
xã hội giai đoạn 2011-2015), song chỉ số ICOR khu vực nhà nước mặc dù đã giảm
xuống 8,94 (giai đoạn 2006-2010 là 9,2), tuy nhiên vẫn rất cao so với ICOR của nền
kinh tế (tương ứng cả 2 giai đoạn là 5,52 và 6,26) cho thấy hiệu quả thấp trong việc

sử dụng nguồn vốn này.
• Phát sinh rủi ro một số dự án dẫn đến Chính phủ phải trả nợ thay, chủ yếu tập trung
vào một ngành như xi măng, giao thông, công nghiệp tàu thủy, thủy điện, giấy,
nông-lâm-ngư nghiệp, chế biến chế tạo, thép, hóa chất..., trong đó có một số dự án
lớn của Tổng công ty Công nghiệp Tàu Thủy và Tổng Công ty Giấy Việt Nam.
3. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ công
3.1 Nguyên tắc công khai, minh bạch trong quản lý nợ công
Đây là một nguyên tắc căn bản hàng đầu và phổ biến trên thế giới trong quản
trị công nói chung, quản trị tài khóa và đặc biệt là trong quản trị nợ công. Theo
hướng dẫn quản lý nợ công của IMF (2003) cũng như Cẩm nang minh bạch tài khóa
(2007), cần đặc biệt nhấn mạnh một số yêu cầu cơ bản như sau:
•

Xác định rõ vai trò và trách nhiệm tài khóa của các cơ quan của Chính phủ. Đây là
yêu cầu thiết yếu để đảm bảo trách nhiệm giải trình trong việc hoạch định và thực
thi chính sách tài khóa.

•

Khu vực chính phủ phải được tách bạch rõ ràng ra khỏi phần còn lại của khu vực
công và phần còn lại của nền kinh tế; chính sách và vai trò quản lý của khu vực

công phải rõ ràng và được công bố công khai.

•

Pháp luật quản lý nợ nên giao trách nhiệm rõ ràng cho một cá nhân, thường là Bộ
trưởng Tài chính trong việc: Lựa chọn các công cụ cần thiết cho việc vay nợ; xây
dựng chiến lược quản lý nợ; xác định giới hạn nợ (nếu luật không quy định rõ) thường là dựa vào chiến lược nợ bền vững; thiết lập và kiểm soát cơ quan/tổ chức
có trách nhiệm quản lý nợ (thuộc quyền hoặc nằm ngoài) và thiết lập quy chế quản
lý nợ.

•

Luật pháp phải quy định cụ thể tất cả các khoản chính phủ bảo lãnh.Luật pháp cũng
phải xác định rõ vai trò của Ngân hàng Trung ương sao cho việc phát hành quỹ
chứng khoán không bị lẫn với các biện pháp nghiệp vụ thuộc chính sách tiền tệ. Tất
cả các khoản vay phải được ghi có tại một tài khoản ngân hàng dưới sự kiểm tra của
24


Bộ Tài chính, và nghĩa vụ nợ và các điều khoản vay nợ phải được công bố đầy đủ
cho công chúng. Minh bạch tài khóa đòi hỏi cơ quan lập pháp phải xác định rõ các
yêu cầu trong báo cáo hàng năm về dư nợ và dòng chu chuyển nợ, kể cả số liệu về
bảo lãnh nợ của chính phủ trình cơ quan lập pháp và công khai cho công chúng.
Ngoài ra, cần đảm bảo rằng thông tin về nợ công phải bao quát cả quá khứ,
hiện tại và dự tính cho tương lai. Điều này hết sức cần thiết vì thông tin công khai
về nợ còn nhằm tăng cường khả năng can thiệp và phòng ngừa tình huống xấu xảy
ra.
3.2 Xây dựng và hoàn thiện khuôn khổ pháp lý trong quản lý nợ công
3.2.1 Sửa đổi Luật quản lý nợ công
Xuất phát từ yêu cầu phải sửa đổi Luật Quản lý nợ công cho phù hợp với các

quy định của Hiến pháp 2013 và thống nhất, đồng bộ với hệ thống pháp luật có liên
quan ban hành sau Luật Quản lý nợ công từ 2009 đến nay. Theo đó, ngoài việc phải
đảm bảo phù hợp với các quy định của Hiến pháp 2013, Luật Quản lý nợ công còn
liên quan đến một số luật đã được Quốc hội ban hành thời gian qua như Luật Ngân
sách nhà nước (2015), Luật Đầu tư công (2014), Luật Tổ chức Chính phủ (2015),
Luật Tổ chức chính quyền địa phương (2015)... Vì vậy, việc sửa đổi Luật Quản lý
nợ công nhằm tạo sự thống nhất, đồng bộ trong hệ thống các quy định của pháp luật
nói chung và các quy định liên quan đến công tác quản lý nợ công nói riêng là hết
sức cần thiết.
Sửa đổi Luật quản lý nợ công khắc phục những tồn tại, hạn chế sau hơn 6 năm
triển khai thi hành Luật quản lý nợ công: các hạn chế, tồn tại của Luật liên quan đến
việc phải làm rõ về phạm vi, công cụ quản lý nợ công; các tồn tại liên quan đến quy
định về cho vay lại vốn vay của chính phủ, cấp và quản lý bảo lãnh chính phủ, vay
nợ của chính quyền địa phương và phân định giữa quản lý ngân sách và quản lý nợ
công, công tác giám sát và đảm bảo an toàn nợ công; thống kê, kế toán, kiểm tra,
giám sát nợ công, nâng cao và gắn trách nhiệm giải trình với chức năng, nhiệm vụ
quản lý nợ công của các cơ quan có liên quan.
Với yêu cầu quản lý nợ bền vững, an toàn, hiệu quả phù hợp với điều kiện
phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong thời kỳ mới.
Nghị quyết số 07-NQ/TW ngày 18/11/2016 của Bộ Chính trị về chủ trương,
giải pháp cơ cấu lại ngân sách nhà nước, quản lý nợ công để đảm bảo nền tài chính
25