Soạn thảo và ban hành văn bản tại tổng cục môi trường bộ tài nguyên và môi trường

BỘ NỘI VỤ
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NỘI VỤ HÀ NỘI
KHOA QUẢN TRỊ VĂN PHÒNG

-----



-----

KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP
SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN TẠI TỔNG CỤC MÔI
TRƯỜNG – BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG

Khóa luận tốt nghiệp ngành
Người hướng dẫn
Sinh viên thực hiện
Mã số sinh viên
Khóa
Lớp

: QUẢN TRỊ VĂN PHÒNG
: THS. TRẦN THU HÀ
: TỐNG THỊ MỸ HÀ
: 1405QTVA012
: 2014 – 2018
: ĐH. QUẢN TRỊ VĂN PHÒNG 14A

Hà Nội - 2018

LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành được khóa luận này, tôi xin chân thành gửi lời cảm ơn tới
Chị Nguyễn Thị Kim Chi và chị Hồ Thị Thơ, cán bộ Phòng Văn thư – Lưu trữ,
Tổng Cục Môi trường - là những người đã trực tiếp giúp đỡ và chỉ bảo tôi rất tận
tình để tôi có thể thực hiện tốt các nghiệp vụ trong thời gian tôi thực tập tại Văn
phòng Tổng cục Môi trường. Ngoài ra, tôi cũng xin cảm ơn tất cả các cán bộ,
công chức hiện đang công tác tại Văn phòng Tổng cục Môi trường đã hướng dẫn
tôi làm việc và thực hiện các nghiệp vụ chuyên môn cũng như giúp đỡ tôi trong
quá trình thu thập các thông tin, tài liệu để thực hiện bài khóa luận này.
Qua đây tôi cũng xin được gửi lời cảm ơn tới toàn thể các thầy cô giáo
trong Khoa Quản trị văn phòng, Trường Đại học Nội vụ Hà Nội đã tận tình
hướng dẫn tôi trong quá trình học tập tại trường. Giúp tôi trau rồi thêm nhiều
kiến thức và nhiều kinh nghiệm quý báu để trang bị cho công việc sau này. Đặc
biệt, tôi xin chân thành gửi lời cảm ơn sâu sắc tới cô giáo Ths. Trần Thu Hà,
giảng viên Khoa Quản trị văn phòng, Trường Đại học Nội vụ đã tận tình tướng
dẫn và chỉ bảo tôi để tôi có thể hoàn thành tốt bài Khóa luận này.
Tôi xin chân thành cảm ơn!


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đề tài khóa luận “Soạn thảo và ban hành văn bản tại
Tổng cục Môi trường - Bộ Tài nguyên và Môi trường” là công trình nghiên cứu
của tôi trong thời gian qua. Các số liệu, thông tin trong bài khóa luận này được
sử dụng một cách trung thực, không sao chép, có nguồn trích dẫn, chú thích rõ
ràng, minh bạch. Đồng thời, có sự kế thừa, phát triển từ các công trình nghiên
cứu trước. Tôi xin chịu hoàn toàn trách nhiệm nếu có sự không trung thực về
thông tin sử dụng trong công trình nghiên cứu này.


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

STT
1
2
3


MỤC LỤC
LỜI CẢM ƠN
LỜI CAM ĐOAN
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
LỜI MỞ ĐẦU......................................................................................................1
1. Lý do chọn đề tài............................................................................................1
2. Lịch sử nghiên cứu.........................................................................................1
3. Mục đích nghiên cứu......................................................................................3
4. Nhiệm vụ nghiên cứu..................................................................................... 3
5. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu..................................................................4
6. Phương pháp nghiên cứu................................................................................4
7. Giả thuyết nghiên cứu.................................................................................... 4
8. Cấu trúc của đề tài..........................................................................................4
CHƯƠNG 1:CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ CÔNG TÁC SOẠN
THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC........................ 6
1.1. Một số Khái niệm........................................................................................6
1.1.1. Khái niệm văn bản.................................................................................6
1.1.2. Khái niệm về văn bản quản lý nhà nước...............................................7
1.2. Đặc điểm của văn bản quản lý nhà nước.....................................................8
1.3. Chức năng của văn bản quản lý nhà nước...................................................8
1.3.1. Chức năng thông tin.............................................................................. 8
1.3.2. Chức năng quản lý.................................................................................9
1.3.3. Chức năng pháp lý.................................................................................9
1.4. Phân loại văn bản quản lý nhà nước..........................................................10

1.4.1. Văn bản quy phạm pháp luật...............................................................10
1.4.2. Văn bản hành chính.............................................................................11
1.5. Những yêu cầu về soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước.......12
1.5.1. Yêu cầu về thẩm quyền ban hành văn bản.......................................... 12
1.5.2. Yêu cầu về nội dung văn bản.............................................................. 13
1.5.3. Yêu cầu về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản..............................14


1.5.4. Yêu cầu về ngôn ngữ văn bản............................................................. 14
1.5.5. Yêu cầu về bố cục của văn bản........................................................... 16
1.5.6. Yêu cầu về quy trình soạn thảo và ban hành văn bản......................... 16
TIỂU KẾT CHƯƠNG 1................................................................................... 18
CHƯƠNG 2:THỰC TRẠNG SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN
TẠI TỔNG CỤC MÔI TRƯỜNG, BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG
19
2.1. Khái quát chung về Tổng cục Môi trường................................................ 19
2.1.1. Chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Tổng cục Môi trường..........19
2.1.2. Cơ cấu tổ chức của Tổng cục Môi trường...........................................25
2.2. Cơ sở pháp lý để thực hiện công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại
Tổng cục Môi trường....................................................................................... 26
2.3. Thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản của Tổng cục Môi
trường...............................................................................................................26
2.3.1. Thẩm quyền soạn thảo và ban hành các loại văn bản tại Tổng cục
Môi trường.....................................................................................................26
2.3.2. Thống kê số lượng văn bản do Tổng cục Môi trường ban hành.........28
2.3.3. Thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản do Tổng cục Môi trường ban hành

29
2.3.3.1. Thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản..........................................29
2.3.3.2. Thể thức và kỹ thuật trình bày bản sao..........................................40

2.3.4. Ngôn ngữ và bố cục về nội dung văn bản do Tổng cục Môi trường
ban hành........................................................................................................ 42
2.3.5. Quy trình soạn thảo và ban hành văn bản tại Tổng cục Môi trường...42
2.3.5.1. Chuẩn bị:........................................................................................42
2.3.5.2. Xây dựng dự thảo văn bản phù hợp với hình thức, thể thức văn bản
theo quy định...............................................................................................43
2.3.5.3. Trình và duyệt văn bản...................................................................43
2.3.5.4. Hoàn thiện các thể thức và làm các thủ tục phát hành:..................46


2.3.6. Cán bộ, nhân viên phụ trách công tác soạn thảo và ban hành văn bản
tại Tổng cục Môi trường................................................................................50
2.3.7. Cơ sở vật chất ảnh hưởng đến công tác soạn thảo và ban hành văn bản
tại Tổng cục Môi trường................................................................................51
2.3.8. Đánh giá chung....................................................................................52
2.3.8.1. Ưu điểm..........................................................................................52
2.3.8.2. Hạn chế:......................................................................................... 53
2.3.8.3. Nguyên nhân..................................................................................54
TIỂU KẾT CHƯƠNG 2................................................................................... 55
CHƯƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG
HIỆU QUẢ CÔNG TÁC SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN TẠI
TỔNG CỤC MÔI TRƯỜNG, BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG......56
3.1. Nhóm giải pháp về thể chế........................................................................56
3.2. Nhóm giải pháp về đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức trong Tổng cục
Môi trường....................................................................................................... 57
3.3. Nhóm giải pháp xây dựng tiêu chí đánh giá hoàn thành công việc, đẩy
mạnh áp dụng hệ thống quản lý chất lượng theo tiêu chuẩn trong giải quyết
công việc.......................................................................................................... 60
TIỂU KẾT CHƯƠNG 3................................................................................... 62
KẾT LUẬN........................................................................................................63

TÀI LIỆU THAM KHẢO................................................................................64
PHỤ LỤC


LỜI MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Hiện nay, trong quá trình hoạt động của các cơ quan, tổ chức đều không thể
thiếu sự xuất hiện của văn bản. Văn bản là một phương tiện để ghi nhận, lưu giữ và
truyền đạt các thông tin của cơ quan, tổ chức bằng một ký hiệu hay một ngôn ngữ
nhất định được hình thành trong quá trình hoạt động của cơ quan, tổ chức.

Chính vì vậy, mà công tác soạn thảo và ban hành văn bản có vai trò hết
sức quan trọng đối với quá trình hoạt động của các cơ quan, tổ chức. Việc soạn
thảo và ban hành văn bản một cách chính xác và nhanh chóng sẽ đảm bảo cho
quá trình hoạt động của cơ quan, tổ chức được diễn ra một cách có hệ thống và
quy củ.
Tổng cục Môi trường trực thuộc Bộ Tài nguyên và môi trường , là một cơ
quan hành chính nhà nước thực hiện quản lý về môi trường và các dịch vụ công
theo quy định của pháp luật. Với những chức năng và nhiệm vụ đã được quy
định, số lượng văn bản mà Tổng cục Môi trường ban hành trong quá trình hoạt
động là tương đối nhiều. Vì thế, công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại
Tổng cục Môi trường được coi là một trong những công tác quan trọng ảnh
hưởng đến sự hoạt động của Tổng cục nói riêng và hoạt động của Bộ Tài nguyên
và Môi trường nói chung. Công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại Tổng cục
đã nhận được sự quan tâm của các cấp lãnh đạo tại Tổng cục. Tuy nhiên, bên
cạnh đó công tác này vẫn còn một số hạn chế cần được khắc phục.
Do đó, mà tôi đã lựa chọn đề tài “Soạn thảo và ban hành văn bản tại
Tổng cục Môi trường - Bộ Tài nguyên và Môi trường” làm đề tài khóa luận
của mình với mong muốn đóng góp một phần công sức của mình nhằm nâng cao
công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại Tổng cục Môi trường.

2. Lịch sử nghiên cứu
Hiện nay, công tác soạn thảo và ban hành văn bản đã nhận được rất nhiều
sự quan tâm của các nhà nghiên cứu cũng như các độc giả. Đã có nhiều giáo
trình liên quan đến công tác soạn thảo và ban hành văn bản được phát hành có
thể kể đến như:
1


- Đoàn Thị Tâm, Soạn thảo văn bản hành chính, Nhà xuất bản Đại học
Sư
phạm TP. Hồ Chí Minh, Tp. Hồ Chí Minh, 2015;
- Nguyễn Trọng Nghĩa, Giáo trình Soạn thảo văn bản, Nhà xuất bản Lao
động xã hội, Hà Nội, 2015;
- Nguyễn Văn Hậu, Kỹ năng nghiệp vụ hành chính; Nhà xuất bản Lao
động, Hà Nội, 2015;
- PGS. Vương Đình Quyền (Trường Đại học Khoa học xã hội và nhân
văn), Giáo trình Lý luận và phương pháp văn thư, Nhà xuất bản Chính trị Quốc
gia, Hà Nội, 2011;
-

Ngô Sỹ Trung, Soạn thảo văn bản hành chính, Nhà xuất bản Giao thông

vận tải, Hà Nội, 2015;
- Triệu Văn Cường, Nguyễn Cảnh Đương, Lê Văn In, Nguyễn Mạnh
Cường (2013), Văn bản quản lý nhà nước – Những vấn đề lý luận và kỹ thuật
soạn thảo, Nhà xuất bản Giáo dục Việt Nam;
- Triệu Văn Cường (2017), Giáo trình văn thư, Nhà xuất bản Lao
Động;
- Học viện Hành chính (2013), Giáo trình kỹ thuật xây dựng và ban
hành

văn bản, Nhà xuất bản Khoa học và kỹ thuật;
- Lưu Kiếm Thanh (2002), Hướng dẫn soạn thảo văn bản quản lý hành
chính nhà nước, xuất bản lần 2, Nhà xuất bản Thống Kê;
-

Vương Thị Kim Thanh (2006), Kỹ thuật trình bày và soạn thảo văn bản,

Nhà xuất bản Trẻ, TP. Hồ Chí Minh;
Ngoài các giáo trình thì còn có một số bài khóa luận Thạc sĩ, khóa luận tốt
nghiệp có liên quan đến công tác soạn thảo và ban hành văn bản như:
-

Khóa luận tốt nghiệp “Hoàn thiện thủ tục xây dựng và ban hành văn bản

quy phạm pháp luật của UBND Thành phố Hà Nội” của Nguyễn Thành Long;
-

Khóa luận Tốt nghiệp “Hoàn thiện công tác ban hành văn bản trong

hoạt động của Vụ Thanh tra – Pháp chế (Ban tổ chức Cán bộ của Chính phủ)”
của Doãn Quốc Trung;


2


- Luận văn Thạc sĩ Quản lý hành chính công năm 2006 của Nguyễn
Thanh Bình “ Xây dựng và ban hành văn bản hành chính của Bộ Nội Vụ trong
điều kiện cải cách hành chính”;
-

Luận văn Thạc sĩ “ Ban hành văn bản quản lý nhà nước của cấp xã” của

Nguyễn Văn Bình;
- Khóa luận tốt nghiệp của Phạm Ngọc Huyền “Công tác soạn thảo và
ban hành văn bản hành chính tại Bộ Nội Vụ”.
-

Khóa luận Tốt nghiệp của Phan Thị Kim Tuyến, sinh viên khoa Quản trị

văn phòng, Trường Đại học Nội vụ với đề tài “Nâng cao chất lượng công tác
soạn thảo và ban hành văn bản tại Ủy ban nhân dân Huyện Kỳ Anh, tỉnh hà
Tĩnh”.
-

Khoá luận Tốt nghiệp của Nguyễn Thị Liên, sinh viên khoa Quản trị văn

phòng, Trường Đại học Nội vụ với đề tài “Công tác soạn thảo và ban hành văn
bản tại Viện Hà Lâm Khoa học xã hội Việt Nam”
-

Báo cáo thực tập của Sinh viên khoa Quản trị Văn phòng Trường Đại

học Nội vụ Hà Nội, với đề tài “Công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại
Phòng Nội vụ, huyện Trùng Khánh, tỉnh Cao Bằng”
-

Báo cáo thực tập của sinh viên Hồ Thị Thơ, sinh viên khoa Quản trị văn

phòng, trường Đại học Nội vụ Hà Nội, với đề tài “ Tìm hiểu về Công tác văn thư

– lưu trữ tại Ủy ban nhân dân huyện Thạch Hà, tỉnh Hà Tĩnh”.
Tuy nhiên, cho đến nay, ở nước ta có thể nói chưa có một nghiên cứu,
khảo sát mang tính khái quát, cụ thể về Công tác soạn thảo và ban hành văn
bản tại Tổng cục Môi trường.
3.

Mục đích nghiên cứu
Nhằm tìm hiểu công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại Tổng cục Môi

trường.
Đồng thời, đưa ra một số kiến nghị nhằm nâng cao công tác soạn thảo và
ban hành văn tại Tổng cục Môi trường.
4.

Nhiệm vụ nghiên cứu
- Hệ thống lý thuyết Công tác soạn thảo và ban hành văn bản;
3


-

Đánh giá thực trạng của Công tác soạn thảo và ban hành văn tại Tổng

cục Môi trường, trực thuộc Bộ Tài nguyên và môi trường;
-

Đề xuất một số giải pháp để nâng cao công tác Soạn thảo và ban hành

văn bản tại Tổng cục Môi trường, Bộ Tài nguyên và Môi trường.
5. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

a.Đối tượng:
Công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính.
b. Phạm vi:
- Không gian: Tại Tổng cục Môi trường – Bộ Tài nguyên và môi
trường
- Thời gian: Trong năm 2015 – 2017
6.

Phương pháp nghiên cứu
Trong quá trình thực hiện được đề tài, tôi đã sử dụng một số phương pháp sau:

-

Phương pháp nghiên cứu tài liệu: Tham khảo, kế thừa có chọn lọc những

thông tin có giá trị trong các tài liệu nghiên cứu trước.
-

Phương pháp phân tích, tổng hợp thông tin: Đây là phương pháp được

sử dụng nhiều nhất trong quá trình thực hiện đề tài.
-

Phương pháp sưu tầm, thống kê số liệu: Tổng hợp, sưu tầm, thống kê số

lượng văn bản của Tổng cục Môi trường soạn thảo và ban hành từ năm 2015 đến
năm 2017 nhằm phục vụ cho đề tài nghiên cứu.
7. Giả thuyết nghiên cứu
Nếu đánh giá được thực trạng của công tác soạn thảo và ban hành văn bản
tại Tổng cục Môi trường. Từ đó, tìm ra được nguyên nhân và đưa ra được các

giải pháp cần thiết về công tác soạn thảo và ban hành văn bản, góp phần nâng
cao kỹ năng soạn thảo và ban hành văn bản cho cán bộ, công chức, viên chức và
nhân biên trong toàn bộ Tổng cục.
8. Cấu trúc của đề tài
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, đề tài được
chia 3 chương:
Chương 1. Cơ sở lý luận và pháp lý về công tác soạn thảo và ban hành
văn bản quản lý nhà nước.
4


Chương 2. Thực trạng soạn thảo và ban hành văn bản tại Tổng cục
Môi trường, trực thuộc Bộ Tài nguyên và môi trường.
Chương 3. Một số kiến nghị, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hiệu
quả Công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại Tổng cục Môi trường, trực
thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường.

5


CHƯƠNG 1:
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ CÔNG TÁC SOẠN THẢO
VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
1.1. Một số Khái niệm
1.1.1. Khái niệm văn bản
“Văn bản là một phương tiện để ghi nhận, lưu giữ và truyền đạt các thông
tin, quyết định từ chủ thể này sang chủ thể khác bằng một ký hiệu hay ngôn ngữ
nhất định nào đó. Hay nói khác đi, văn bản là một dạng sản phẩm của hoạt động
giao tiếp bằng ngôn ngữ được thể hiện ở dạng viết trên một chất liệu nào đó gồm
tập hợp các câu có tính trọn vẹn về nội dung, hoàn chỉnh về hình thức, có tính

liên kết chặt chẽ và hướng tới một mục tiêu giao tiếp nhất định”. (Nguồn trích
dẫn tại />“Văn bản phản ánh nhiều mặt của đời sống xã hội và được sử dụng để ghi
chép, phản ánh các sự vật, hiện tượng xảy ra trong thực tiễn, các kinh nghiệm
của con người trong quá trình lao động, sang tạo và sản xuất. Đồng thời văn bản
cũng sử dụng để truyền đạt các quyết định quản lý và thu thập thông tin trong
hoạt động quản lý”.
-

Trong cuốn “Tiếng việt thực hành”, Nhà xuất bản Giáo dục Hà Nội,

1977, hai tác giả Lê A và Đinh Thanh Huệ, có khái niệm về văn bản như sau
“Văn bản là sản phẩm lời nói ở dạng viết của hoạt động giao tiếp mang tính
hoàn chỉnh về hình thức, trọn vẹn về nội dung nhằm hướng tới một hay một số
giao tiếp nào đó”.
-

Cũng trong cuốn “Tiếng việt thực hành”, Nhà xuất bản Giáo dục Hà

Nội, 1996, hai tác giả Nguyễn Quang Ninh và Hồng Dân cũng có giải thích
tương tự “Văn bản là một thể hoàn chỉnh về hình thức, trọn vẹn về nội dung,
thống nhất về cấu trúc, độc lập về giao tiếp, dạng tồn tại điển hình của văn bản
là dạng viết”.
- Dưới góc độ Hành chính học, văn bản được hiểu là khái niệm để chỉ
các
công văn, giấy tờ hình thành trong các hoạt động của cơ quan, đoàn thể, xí
nghiệp….
6


- Theo PGS Vương đình Quyền, trong cuốn “Lý luận và phương pháp

công tác văn thư” cho rằng “Văn bản là vật mang tin được ghi bằng một ký hiệu
ngôn ngữ”. Vật mang tin mà loài người dùng để ghi các loại ký hiệu ngôn ngữ
rất đa dạng và phong phú như: đá, gỗ, tre, trúc, da thú, đất sét, giấy và các loại
mang tin khác. Ngày nay, cũng với sự phát triển của khoa học, công nghệ thì vật
mang tin phong phú và đa dạng hơn như USB, đĩa CD, CD-ROM….). Ký hiệu
ngôn ngữ được sử dụng trên các vật mang tin là chữ viết dùng để thể hiện ngôn
ngữ của con người”.
Như vậy, có thể thấy khái niệm về văn bản đã được rất nhiều các tác giả
nghiên cứu và nêu ra. Các khái niệm được đưa ra đều đúng, tuy nhiên những
khái niệm đó chỉ phù hợp với một số ngành mà các tác giả đã nghiên cứu. Vì
vậy, em xin được khái quát một cách chung nhất về khái niệm Văn bản từ các
khái niệm mà các tác giả đã nghiên cứu như sau: “Văn bản là một sản phẩm của
hoạt động giao tiếp, là một phương tiện để truyền đạt thông tin trong hoạt động
của con người. Nó được hoàn chỉnh cả về nội dung và thể thức, có sự thống
nhất với nhau về cấu trúc, cách thức trình bày, được ghi lại bằng một ký hiệu
ngôn ngữ cụ thể. Văn bản có thể được hình thành từ rất nhiều các vật liệu khác
nhau tùy vào các giai đoạn phát triển của con người”.
1.1.2. Khái niệm về văn bản quản lý nhà nước
Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là một nhà nước “pháp quyền
xã hội chủ nghĩa”, do đó Nhà nước Việt Nam được cấu tạo bởi 3 hệ thống cơ
quan gồm: cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước và cơ
quan tư pháp. Hoạt động ban hành văn bản là một trong những hoạt động không
thể tách rời của hoạt động quản lý nhà nước. Vì văn bản là phương tiện thông tin
cơ bản và có tính chất quan trọng trong các cơ quan nhà nước nhằm ghi chép và
truyền đạt các quyết định quản lý, các thông tin cần thiết để thực hiện các chức
năng đối nội và đối ngoại của nhà nước.
Trong cuốn “Lý luận và phương pháp công tác văn thư” của tác giả
Vương đình Quyền có nêu “Văn bản quản lý nhà nước là văn bản mà các cơ
quan quản lý nhà nước dùng để ghi chép, truyền đạt các quyết định quản lý và
7

các thông tin cần thiết cho hoạt động quản lý theo đúng thể thức, thẩm quyền và
thủ tục quy định”.
Hay như trong cuốn “Giáo trình nghiệp vụ Công tác văn thư” của Khoa
Văn thư – lưu trữ, Trường Đại học Nội vụ cũng có ghi “Văn bản quản lý nhà
nước là những quyết định và thông tin quản lý thành văn, do cơ quan nhà nước
ban hành hoặc phối hợp ban hành theo quy định của pháp luật, được đảm bảo
thi hành bằng quyền lực của Nhà nước”.
Như vậy, các khái niệm về văn bản quản lý nhà nước đã nêu ở trên khá là
đúng, em xin khái quát lại về khái niệm Văn bản quản lý nhà nước như sau:
“Văn bản quản lý nhà nước là văn bản chứa đựng các thông tin, quyết định cần
thiết trong các hoạt động của quản lý nhà nước, do các cơ quan nhà nước ban
hành hoặc phối hợp cùng ban theo đúng thẩm quyền quy định của pháp luật,
Nhà nước và được đảm bảo thi hành bằng quyền lực của Nhà nước”.
1.2. Đặc điểm của văn bản quản lý nhà nước
Văn bản quản lý nhà nước có 3 đặc điểm chính, đó là:
-

Văn bản quản lý nhà nước được ban hành dưới danh nghĩa của một cơ

quan nhà nước hoặc người đứng đầu cơ quan nhà nước đó.
-

Văn bản quản lý nhà nước thể hiện ý chí của giai cấp cầm quyền và

mang tính quyền lực đơn phương.
-

Văn bản quản lý nhà nước được ban hành theo trình tự, thủ tục, ngôn

ngữ theo quy định của pháp luật và có thể thức thống nhất do các cơ quan nhà
nước có thẩm quyền quy định.
1.3. Chức năng của văn bản quản lý nhà nước
1.3.1. Chức năng thông tin
Chức năng thông tin là chức năng bao quát nhất của văn bản nói chung và
văn bản quản lý nhà nước nói riêng. Do đó, chức năng thông tin là chức năng
quan trọng nhất của văn bản, bởi vì thông qua chức năng này thì những chức
năng khác mới được thực hiện.
Hoạt động thông tin bằng văn bản trong quản lý nhà nước là một quá trình
diễn ra thường xuyên, liên tục nhằm đạt mục tiêu của quản lý nhà nước. Chính
8


vì thế, thông tin trong văn bản phải được ghi lại một cách chính thống, có độ
chính xác cao.
1.3.2. Chức năng quản lý
“Văn bản quản lý nhà nước được các cơ quan nhà nước sử dụng làm
phương tiện để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao hoặc
được phân cấp quản lý. Trong công tác quản lý, văn bản được sử dụng vào nhiều
mục đích khác nhau như:
- Văn bản được sử dụng làm truyền đạt các quyết định quản lý: các cơ
quan tổ chức sử dụng văn bản để đề ra các chủ trương, chính sách, biện pháp
công tác, chương trình, kế hoạch,…
-

Trong hoạt động và quá trình quản lý, việc soạn thảo và ban hành các

quyết định quản lý là một trong những công việc quan trọng. Các quyết định
quản lý được văn bản hóa là một trong những hình thức tối ưu, hiệu quả và

chính xác nhất.
- Văn bản quản lý nhà nước được sử dụng làm căn cứ để các chủ thể
quản
lý hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra giám sát các đối tượng quản lý thực hiện một
cách thuận lợi và hiệu quả cao và cũng là căn cứ để xử lý những trường hợp
không chấp hành nghiêm chỉnh”.
1.3.3. Chức năng pháp lý
Chức năng pháp lý là một chức năng mang tính riêng biệt của văn bản
quản lý nhà nước. Văn bản quản lý nhà nước được ban hành để đặt ra những quy
định được phép và không được phép nhằm điều chỉnh và duy trì sự phát triển
của xã hội theo định hướng của Nhà nước
Trong công tác quản lý nhà nước nói chung, để truyền đạt các thông tin
trong hoạt động quản lý và đưa ra những quyết định quản lý có hiệu lực và hiệu
quả cần phải sử dụng các hình thức văn bản khác nhau. Những văn bản đó vừa
là phương tiện quản lý, vừa làm bằng chứng đảm bảo cho văn bản ban hành có
giá trị pháp lý và hiệu lực thi hành.

9


Chức năng thông tin, chức năng quản lý, chức năng pháp lý không tồn tại
độc lập mà có thể được tích hợp trong văn bản quản lý nhà nước. Các chức năng
này phản ánh đầy đủ vai trò quan trọng của văn bản quản lý nhà nước.
1.4. Phân loại văn bản quản lý nhà nước
Hiện nay, có rất nhiều tiêu chí khác nhau để phân loại văn bản quản lý nhà
nước có thể kể đến như: Phân loại theo tiêu chí chủ thể ban hành; phân loại theo
tiêu chí nguồn gốc của văn bản; phân loại theo tiêu chí phạm vi sử dụng của văn
bản; phân loại theo tiêu chí tính chất cơ mật và phạm vi phổ biến của văn bản;
phân loại theo tiêu chí mức độ chính xác của văn bản; phân loại theo tiêu chí
hiệu lực pháp lý của văn bản…

Tùy theo mục đích của việc phân loại văn bản nhà nước mà cho chúng ta
các kết quả khác nhau về việc phân loại văn bản. Việc phân loại văn bản nhằm
giúp ta nắm bắt được tính chất, công dụng, đặc điểm của từng loại văn bản để
ban hành phù hợp với từng trường hợp cụ thể. Đồng thời, áp dụng các phương
pháp soạn thảo thích hợp để soạn thảo các văn bản sao cho phù hợp nhất.
1.4.1. Văn bản quy phạm pháp luật
-

Theo Điều 2, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được
ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật
này”.
- Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không
đúng
thẩm quyền, hình thức, trình tự thủ tục được quy định trong Luật ban hành văn
bản quy phạm pháp luật năm 2015 thì không phải là văn bản quy phạm pháp
luật.
- Văn bản quy phạm pháp luật có những đặc điểm như:
+

Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan hoặc chức danh nhà nước có

thẩm quyền ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự thủ tục do pháp
luật quy định.
+ Nội dung của văn bản quy phạm pháp luật có chứa những quy tắc xử
sự
chung, mang tính bắt buộc đối với mọi đối tượng chịu sự điều chỉnh của văn
bản. 10

+

Hiệu lực về không gian của văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng

trong phạm vi của cả nước hoặc của từng địa phương. Hiệu lực về thời gian của
văn bản quy phạm pháp luật là thường xuyên, liên tục, được áp dụng nhiều lần
đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng.
+

Nhà nước đặt ra những biện pháp để đảm bảo thực hiện theo quy định

của pháp luật.
1.4.2. Văn bản hành chính
“Văn bản hành chính là loại văn bản quản lý nhà nước không mang tính
quy phạm, được dùng để quy định, quyết định, phản ánh, thông báo tình hình
trao đổi công việc và xử lý các vấn đề cụ thể khác của hoạt động quản lý”.
Căn cứ Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08 tháng 4 năm 2004 của
Chính phủ về công tác văn thư; và Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng
02 năm 2010 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số
110/2004/NĐ-CP ngày 08 tháng 4 năm 2004 của Chính phủ về công tác văn thư,
thì văn bản hành chính được chia thành 2 loại gồm văn bản hành chính cá biệt và
văn bản hành chính thông thường.
a. Văn bản hành chính cá biệt
Văn bản hành chính cá biệt là những quyết định quản lý thành văn do cơ
quan hoặc cá nhân có thẩm quyền ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục
nhất định trên cơ sở áp dụng pháp luật để giải quyết những công việc có tính
chất cụ thể, cá biệt.
Đặc điểm của một văn bản hành chính cá biệt gồm:
-

Văn bản hành chính cá biệt do cơ quan hoặc cá nhân có thẩm quyền ban

hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục nhất định.
-

Nội dung của văn bản cá biệt có chứa những quy tắc xử sự riêng, được

áp dụng đối với từng trường hợp, cá nhân cụ thể trên cơ sở áp dụng pháp luật để
giải quyết những công việc có tính chất cụ thể, cá biệt.
-

Văn bản hành chính cá biệt được thực hiện bằng các biện pháp theo quy

định của pháp luật.
11


b. Văn bản hành chính thông thường
Văn bản hành chính thông thường là văn bản được hình thành trong quá
trình của hoạt động quản lý nhằm ghi chép, truyền đạt và phản ánh các thông tin
trong hoạt động quản lý.
Văn bản hành chính không được dùng để thay thế văn bản quy phạm pháp
luật và văn bản hành chính cá biệt.
Văn bản hành chính thông thường gồm quy chế, quy định, thông cáo,
thông báo, hướng dẫn, chương trình, kế hoạch, phương án, đề án, dự án, báo
cáo, biên bản, tờ trình, hợp đồng, công văn, công điện, bản ghi nhớ, bản cam kết,
bản thỏa thuận, giấy chứng nhận, giấy ủy quyền, giấy mời, giấy giới thiệu, giấy
nghỉ phép, giấy đi đường, giấy biên nhận hồ sơ, phiếu gửi, phiếu chuyển, thư
công.

1.5. Những yêu cầu về soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước
1.5.1. Yêu cầu về thẩm quyền ban hành văn bản
Thẩm quyền ban hành văn bản quản lý nhà nước được xem xét trên cả 2
phương diện đó là thẩm quyền ban hành về hình thức văn bản và thẩm quyền
ban hành về nội dung văn bản.
Thẩm quyền ban hành về hình thức văn bản có nghĩa là cơ quan, tổ chức
chỉ được ban hành những hình thức – thể loại văn bản được pháp luật quy định.
Thẩm quyền về nội dung ban hành văn bản có nghĩa là chủ thể quản lý chỉ
được phép ban hành văn bản để giải quyết những vấn đề, sự việc mà theo pháp
luật, chủ thể đó có thẩm quyền giải quyết. Nội dung văn bản ban hành không
được trái với Hiến pháp, pháp luật hiện hành và các quy định của cấp trên.
Văn bản được ban hành đúng thẩm quyền sẽ đảm bảo tính hợp pháp cho
văn bản đó. Nội dung của văn bản không được mâu thuẫn, phải được ban hành
trên cơ sở các căn cứ xác thực, không trái với quy định của Nhà nước đã đề ra,
không đi ngược lại với chủ trương, đường lối của Đảng, của cấp trên.

12


1.5.2. Yêu cầu về nội dung văn bản
a. Văn bản quản lý nhà nước ban hành phải hướng tới mục đích nhất định
Mục đích cao nhất khi ban hành văn bản quản lý nhà nước là nhằm điều
chỉnh các mối quan hệ xã hội, quan hệ nội bộ tổ chức hoặc giải quyết công vụ
trong phạm vi quản lý của cơ quan, tổ chức ban hành. Đồng thời, văn bản phải
thể hiện rõ mục đích chính trị trong nội dung tức là hướng tới việc thực hiện
phương châm, đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước đã đề ra.
Để đảm bảo thực hiện yêu cầu này, trước khi soạn thảo văn bản cần xác
định rõ: văn bản này có thực sự cần thiết phải ban hành hay không? Văn bản đó
ban hành để làm gì? Giới hạn của vấn đề là đâu? Lời giải cho các câu hỏi trên sẽ
là định hướng cơ bản cho người soạn thảo, người tham gia góp ý kiến và người

ký duyệt văn bản trong quá trình soạn thảo văn bản.
b. Văn bản ban hành phải có tính khoa học
Tính khoa học của văn bản tức là sự đảm bảo có đủ lượng thông tin pháp
lý và thông tin thực tế cần thiết để soạn thảo văn bản. Các thông tin này phải
được xử lý và đảm bảo chính xác, đầy đủ các sự kiện, số liệu. Phải có sự nhất
quán, logic về chủ đề, không có sự mâu thuẫn, chồng chéo giữa các ý, kết cấu
trong văn bản phải chặt chẽ, hợp lý. Người soạn thảo văn bản phải soạn thảo văn
bản trên sự khách quan, không được lồng những quan điểm, ý nghĩ chủ quan vào
văn bản hoặc có động cơ vu lợi khi soạn thảo văn bản.
c. Tính khả thi khi soạn thảo văn bản
Tính khả thi là một yêu cầu rất quan trọng khi soạn thảo văn bản. Văn bản
ban hành phải phù hợp với hoàn cảnh thực tế, với quy luật phát triển của sự vật,
hiện tượng có liên quan, phải giải quyết hài hòa các lợi ích, hiệu quả to lớn về
chính trị, kinh tế, xã hội.
Những văn bản ban hành không có tính khả thi nghĩa là các văn bản có
chứa nội dung không phù hợp với thực tế, mang tính chủ quan, duy ý chí hoặc
có những lỗ hổng, kẽ hở, gây khó khăn cho việc thực thi. Điều này dẫn đến tình
trạng văn bản vừa mới ban hành đã sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ để thay thế
bằng văn bản mới. Vì vậy, sự kết hợp đúng đắn và phù hợp giữa các yêu cầu
13


như yêu cầu về thẩm quyền ban hành, yêu cầu về tính khoa học hay như yêu cầu
văn bản ban hành phải có mục đích nhất định, tính hợp pháp, tính khoa học cũng
đã giúp cho văn bản có tính khả thi hơn.
1.5.3. Yêu cầu về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản
Theo Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08/02/2010 của Chính phủ sửa
đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/04/2004
của Chính phủ về Công tác văn thư, và Thông tư 01/2011/TT-BNV ngày
19/01/2011 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ về Hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình

bày văn bản hành chính, thể thức văn bản bao gồm các thành phần:
- Quốc hiệu và tiêu ngữ;
- Tên cơ quan, tổ chức ban hành văn bản;
- Số và ký hiệu của văn bản;
- Địa danh và ngày tháng năm ban hành văn bản;
- Tên loại và trích yếu nội dung văn bản;
- Nội dung văn bản;
- Chức vụ, họ tên và chữ ký của người ký văn bản;
- Dấu của cơ quan, tổ chức;
- Nơi nhận;
Ngoài ra, còn có dấu chỉ mức độ khẩn, mật (đối với những văn bản loại
khẩn, mật)
Đối với công văn, ngoài các thành phần được quy định, có thể bổ sung địa
chỉ cơ quan, tổ chức; địa chỉ thư điện tử; số điện thoại; số Telex; số Fax;…
1.5.4. Yêu cầu về ngôn ngữ văn bản
Phong cách ngôn ngữ hành chính là phong cách chủ yếu được sử dụng
trong văn bản quản lý nhà nước. Văn phong trong văn bản quản lý là văn viết
nên hiệu quả truyền đạt thông tin chủ yếu phụ thuộc vào việc lựa chọn các thuật
ngữ và cách hành văn của người soạn thảo văn bản. Những yêu cầu về mặt văn
phong hành chính công vụ phải đảm bảo được:
- Tính chính xác, rõ ràng, mạch lạc;
- Tính phổ thông, đại chúng;
14


- Tính khách quan, phi cá nhân;
- Tính trang trọng, lịch sự;
- Tính khuôn mẫu.
Nội dung văn bản phải được diễn đạt một cách rõ ràng, dễ hiểu, phù hợp
với trình độ dân trí, sao cho mọi đối tượng có liên quan đến việc chấp hành và

thi hành văn bản đều có thể năm hiểu nội dung văn bản một cách đúng đắn và
thống nhất. Ngôn ngữ sử dụng trong văn bản phải chính xác, phổ thông, diễn đạt
phải đơn giản, dễ hiểu.
Về cơ bản, việc sử dụng ngôn ngữ và kết cấu các loại văn bản nên tuân
theo những yêu cầu sau:
- Yêu cầu về viết câu:
Câu văn viết dài hay ngắn phụ thuộc vào cách hành văn của người soạn
thảo văn bản và loại văn bản cần ban hành. Dù câu văn dài hay ngắn, đều phải
có đủ các thành phần cơ bản của câu như chủ ngữ và vị ngữ. Đối với các loại
văn bản quản lý nhà nước nên sử dụng các câu tường thuật để diễn đạt. Trong
trường hợp cần thiết, phải sử dụng câu tường thuật phức thì cần chú ý đến việc
tách câu một cách hợp lý. Đặc biệt, trong văn bản quản lý nhà nước không sử
dụng các câu nghi vấn và câu biểu cảm.
- Yêu cầu về nghĩa của câu:
Trong văn bản, câu văn viết phải có nghĩa. Nghĩa của câu phải phù hợp
với tư duy của người Việt Nam. Để khắc phục hiện tượng các câu sai về ngữ
nghĩa, khi đặt câu cần chú ý cho câu đạt được những yêu cầu sau:
+ Câu phải phản ánh đúng mối quan hệ trong thế giới khách quan;
+ Quan hệ giữa các thành phần trong câu, các vế câu phải logic;
+

Quan hệ giữa các thành phần đẳng lập phải là quan hệ đồng loại cùng

phạm trù ngữ nghĩa.
Nghĩa của câu phải phù hợp với chủ đề chung và chủ đề bộ phận của văn bản.

Để hoàn thiện về mặt hình thức của văn bản, đòi hỏi người soạn thảo phải
biết sử dụng các từ để liên kết các câu, các đoạn văn với nhau trong một văn bản
để tạo thành một thể thống nhất về hình thức.
15

1.5.5. Yêu cầu về bố cục của văn bản
- Phần mở đầu: Phần mở đầu của văn bản thường nêu lên mục đích, lí
do
ban hành của văn bản. Trong đó nêu lên những cơ sở pháp lý, cơ sở thực tiễn của
việc ban hành văn bản đó.
-

Phần nội dung: Đây là phần quan trọng nhất của văn bản và được trình

bày tùy theo kết cấu nội dung của từng loại văn bản. Tùy theo thể loại và nội
dung mà văn bản có thể có các phần căn cứ pháp lý để ban hành. Văn bản có thể
bố cục thành phần, chương, mục, Điều, khoản, điểm hoặc chia thành các phần
mục từ lớn đến nhỏ theo một trình tự nhất định.
- Phần kết luận: Trong văn bản dưới dạng Điều/Khoản phần kết luận
thường nêu Điều khoản thi hành và hiệu lực của văn bản. Các văn bản hành
chính khác phần kết luận thường trình bày mong muốn hoặc yêu cầu thực tiễn.
1.5.6. Yêu cầu về quy trình soạn thảo và ban hành văn bản
Quy trình soạn thảo và ban hành văn bản là trình tự các bước cần thiết được
sắp xếp có khoa học nhằm đạt được yêu cầu về thời gian và chất lượng văn bản.

Quy trình soạn thảo và ban hành văn bản gồm 4 bước:
Bước 1: Chuẩn bị
-

Phân công soạn thảo: Căn cứ tính chất, nội dung của văn bản cần soạn

thảo, người đứng đầu cơ quan sẽ giao cho cá nhân hoặc đơn vị chủ trì soạn thảo.
- Cá nhân, đơn vị soạn thảo có trách nhiệm thực hiện các công việc như: +

Xác định mục đích, tính chất, nội dung của vấn đề cần ra văn bản;

+ Xác định tên loại, trích yếu nội dung văn bản;
+ Xác định nội dung và độ mật, độ khẩn của văn bản;
+ Thu thập thông tin, phân tích lựa chọn các thông tin cần thiets có liên
quan đến nội dung văn bản;
+ Xây dựng đề cương và soạn thảo văn bản.

16


Bước 2: Xây dựng dự thảo văn bản phù hợp với hình thức, thể thức văn
bản theo quy định.
Căn cứ vào mục đích của văn bản và thu thập để soạn thảo văn bản. Soạn
thảo xong phải kiểm tra thể thức, kỹ thuật trình bày theo quy định hiện hành,
kiểm tra mục đích đạt được của văn bản.
Bước 3: Trình duyệt văn bản:
-

Thủ trưởng đơn vị hoặc cá nhân chủ trì soạn thảo văn bản phải kiểm tra

và chịu trách nhiệm về nội dung văn bản trước Thủ trưởng cơ quan và trước
pháp luật. Thông thường, người duyệt ký nháy vào chữ cuối cùng của nội dung
văn bản sau dấu (./.)
- Chánh văn phòng phải kiểm tra và chịu trách nhiệm về hình thức, thể
thức, kỹ thuật trình bày và thủ tục ban hành văn bản. Chánh văn phòng ký nháy
vào cuối Nơi nhận.
- Thủ trưởng cơ quan, duyệt và ký văn bản.
Bước 4: Hoàn thiện thể thức và làm các thủ tục phát hành
- Hoàn thiện dự thảo theo ý kiến của lãnh đạo và trình ký chính thức.

- Cán bộ văn thư ghi số, ngày tháng năm ban hành văn bản.
- Nhân bản theo số lượng văn bản quy định..
- Đóng dấu
- Làm các thủ tục phát hành
- Lưu văn bản.

17