Hoạt động kiểm toán nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng công trình giao thông : Luận văn ThS. Kinh doanh và quản lý: 60 34 01

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
--------o0o---------

CAO ĐỨC HIẾU

HOẠT ĐỘNG KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI CÁC DỰ
ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH

Hà Nội - 2014


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
--------o0o---------

CAO ĐỨC HIẾU

HOẠT ĐỘNG KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI CÁC DỰ
ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG

Chuyên ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 60 34 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN THỊ HƢƠNG LIÊN

Hà Nội - 2014


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan, đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số
liệu nêu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng. Những kết luận
của luận văn chưa từng được công bố trong bất cứ công trình khoa học nào./.

Tác giả luận văn

Cao Đức Hiếu


LỜI CẢM ƠN
Tác giả xin chân thành cảm ơn các thầy, cô giáo đã luôn giúp đỡ, tạo
điều kiện cho tác giả trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu tại Trường Đại
học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội. Đặc biệt, tác giả vô cùng biết ơn
TS.Nguyễn Thị Hương Liên, người đã tận tình hướng dẫn tác giả trong quá
trình thực hiện luận văn.
Tác giả cũng xin chân thành cảm ơn các cấp lãnh đạo cùng các đồng
nghiệp trong ngành Kiểm toán Nhà nước đã động viên tinh thần và tạo điều
kiện giúp đỡ, cung cấp tài liệu phục vụ nghiên cứu giúp cho tác giả hoàn
thành luận văn này./.
Hà Nội, ngày

tháng

năm 2014

Tác giả luận văn

Cao Đức Hiếu


MỤC LỤC
MỤC LỤC .......................................................................................................... i
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ................................................................ i
DANH MỤC CÁC BẢNG, HÌNH ................................................................... ii
LỜI NÓI ĐẦU .................................................................................................. 1
1. Tính cấp thiết của đề tài.............................................................................................. 1
2. Tình hình nghiên cứu ................................................................................................. 2
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu ............................................................................ 5
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu ............................................................................. 5
4.1. Đối tƣợng nghiên cứu ........................................................................ 5
4.2. Phạm vi nghiên cứu ............................................................................ 5
5. Phƣơng pháp nghiên cứu ........................................................................................... 6
6. Những đóng góp của luận văn ................................................................................... 6
7. Kết cấu của đề tài........................................................................................................ 7
CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ HOẠT ĐỘNG KIỂM
TOÁN NHÀ NƢỚC CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH
GIAO THÔNG .................................................................................................. 8
1.1. Khái niệm, mô hình tổ chức, chức năng, nhiệm vụ Kiểm toán nhà nƣớc ........... 8
1.1.1 Khái niệm ......................................................................................... 8
1.1.2. Mô hình bộ máy Kiểm toán nhà nƣớc: ........................................... 8
1.1.3. Chức năng Kiểm toán Nhà nƣớc ..................................................... 9
1.1.4. Nhiệm vụ Kiểm toán nhà nƣớc: .................................................... 11
1.2. Nội dung, vai trò của hoạt động kiểm toán nhà nƣớc trong chống thất thoát,
lãng phí vốn đầu tƣ các Công trình giao thông. ..........................................................12
1.2.1. Khái niệm về thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ xây dựng các Công

trình giao thông ....................................................................................... 12


1.2.2.Tác hại của thất thoát, lãng phí ...................................................... 14
1.2.3. Nội dung kiểm toán của Kiểm toán Nhà nƣớc đối với các dự án
đầu tƣ xây dựng Công trình giao thông .................................................. 17
1.2.4. Vai trò của Kiểm toán Nhà nƣớc trong chống thất thoát, lãng phí
các dự án đầu tƣ xây dựng Công trình giao thông. ................................. 22
1.3. Kinh nghiệm thế giới về mô hình tổ chức bộ máy và hoạt động của Kiểm toán
Nhà nƣớc đối với các dự án đầu tƣ xây dựng Công trình giao thông. ......................22
1.3.1. Kinh nghiệm về mô hình tổ chức bộ máy Kiểm toán Nhà nƣớc .. 22
1.3.2. Kinh nghiệm thế giới về hoạt động của Kiểm toán Nhà nƣớc đối
với các dự án đầu tƣ xây dựng Công trình giao thông. ........................... 24
1.3.3. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam .............................................. 28
CHƢƠNG 2 THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC ĐỐI
VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG 34
2.1. Quá trình hình thành và phát triển của Kiểm toán nhà nƣớc tại Việt Nam .......34
2.2. Thực trạng hoạt động kiểm toán nhà nƣớc đối với các dự án đầu tƣ xây dựng
Công trình giao thông. ..................................................................................................35
2.2.1. Tổ chức bộ máy Kiểm toán Nhà nƣớc .......................................... 35
2.2.2. Hê ̣ thố ng quy trình, chuẩn mực, mẫu biể u kiểm toán dự án đầu tƣ
xây dựng Công trình giao thông của Kiểm toán Nhà nƣớc. ................... 36
2.2.3. Phƣơng pháp kiể m toán dự án đầu tƣ xây dựng Công trình giao
thông của Kiểm toán Nhà nƣớc............................................................... 38
2.2.4. Đội ngũ kiể m toán viên kiểm toán nhà nƣớc kiể m toán các dƣ̣ ánđầu
tƣ xây dựng Công trình giao thông. ........................................................ 39
2.2.5. Kết quả thực hiện các cuộc kiểm toán dự án đầu tƣ xây dựng Công
trình giao thông của Kiểm toán Nhà nƣớc. ............................................. 40
2.3. Thực trạng thấ t thoa,́ t lãng phí vốn đầu tƣ xây dựng Công trình giao thông qua
phát hiện của Kiểm toán Nhà nƣớc. ............................................................................42

2.3.1. Giảm trừ giá trị thanh, quyế t toán vố n đầ u tƣ ............................... 42
2.3.2. Đánh giá tính tuân thủ [11] ........................................................... 49
2.4. Nhƣ̃ng tồ n ta,̣i hạn chế của hoạt động kiểm toán nhà nƣớc trong việc chống thất
thoát, lãng phí vốn các dƣ̣ án đầu tƣ xây dựng Công trình giao thông. ....................55
2.4.1. Về tổ chức bộ máy Kiểm toán Nhà nƣớc...................................... 55
2.4.2. Về hê ̣ thố ng quy triǹ h, mẫu biể u, chuẩn mực kiểm toán và phƣơng
pháp kiểm toán của Kiểm toán Nhà nƣớc. .............................................. 56
2.4.3. Về hoạt động kiểm toán chuyên đề của Kiểm toán Nhà nƣớc...... 57
2.4.4. Về hiệu lực của hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nƣớc. . 60
2.4.5. Về công tác lập kế hoạch kiểm toán tại Kiểm toán Nhà nƣớc...... 60
2.4.6. Về viê ̣c đào ta ̣o kiể m toán viên kiểm toán nhà nƣớc thực hiện kiể m
toán các dự án đầu tƣ xây dựng Công trình giao thông .......................... 62
CHƢƠNG 3 MỘT SỐ GIẢI PHÁP ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG KIỂM TOÁN
NHÀ NƢỚC TRONG CHỐNG THẤT THOÁT, LÃNG PHÍ VỐN CÁC DỰ
ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG ........................ 64
3.1. Hoàn thiê ̣n cơ sở pháp ly
.......................................................................................
64
́
3.1.1. Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật NSNN và
các quy định có liên quan ........................................................................ 64
3.1.2. Luật Kiểm toán Nhà nƣớc ............................................................. 64
3.2. Hoàn thiện, chuẩ n hóa quy trìn,hchuẩn mực, mẫu biể u kiể m toán và phƣơng
pháp kiểm toán..............................................................................................................65
3.2.1. Quy trình, biểu mẫu kiể m toán...................................................... 66
3.2.2. Phƣơng pháp kiểm toán................................................................. 66
3.2.3. Chuẩn mực kiểm toán. .................................................................. 66
3.3. Chú trọng công tác lập kế hoạch kiểm toán

.........................................................67
3.4. Mở rộng phạm vi kiểm toán và loại hình kiểm toán ...........................................69


3.4.1. Mở rộng phạm vi kiểm toán. ......................................................... 69
3.4.2. Tăng cƣờng kiểm toán hoạt động.................................................. 71
3.4.3. Tăng cƣờng kiểm toán chuyên đề . ................................................ 72
3.5. Nâng cao chấ t lƣơ ̣ng kiể m toán viên
....................................................................72
KẾT LUẬN ..................................................................................................... 74
TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................... 77
PHỤ LỤC 01 .......................................................................................................
PHỤ LỤC 02 .......................................................................................................


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
STT

Ký hiệu

Nguyên nghĩa

1

BAI

2

BQLDA(PMU)

3

CTGT

Công trình giao thông

4

ĐTPT

Đầu tƣ phát triển

5

ĐTXD

Đầu tƣ xây dựng

6

GDP

Tổng sản phẩm nội địa

7

IFAC

Liên đoàn kế toán quốc tế

8

INTOSAI

9

KSND

Kiểm sát Nhân dân

10

KTNN

Kiểm toán Nhà nƣớc Việt Nam

11

KTTT

Kinh tế thị trƣờng

12

KTV

Kiểm toán viên

13

NPA

Kiểm toán Nhà nƣớc Nhật Bản

14

NSNN

Ngân sách Nhà nƣớc

15

ODA

Hỗ trợ phát triển chính thức

16

PPP

Hợp tác đầu tƣ với tƣ nhân

17

QLNN

Quản lý Nhà nƣớc

18

QTKT

Quy trình kiểm toán

19

UBND

Ủy ban nhân dân

20

XDCB

Xây dựng cơ bản

Kiểm toán và Thanh tra Hàn Quốc
Ban quản lý dự án

Tổ chức Quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao

i


DANH MỤC CÁC BẢNG, HÌNH
STT Số hiệu

1

2

3

Bảng
2.1

Bảng
2.2
Hình
2.1

Nội dung

Trang

Số lƣợng các cuộc kiểm toán dự án ĐTXD đƣợc
KTNN chuyên ngành IV kiểm toán giai đoạn 2007-

40

2013
Tổng hợp kết quả xử lý tài chính qua kết quả kiểm
toán các dự án ĐTXD CTGT nhóm A từ năm 2007

42

đến 2013
Nguyên nhân sai sót

45

ii


LỜI NÓI ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất nƣớc ta đang trong những năm qua đều phát triển với tốc độ tƣơng
đối cao. Một trong những yếu tố góp phần quan trọng quyết định sự tăng
trƣởng này là hoạt động đầu tƣ xây dựng cơ bản, trong có đó xây dựng các
công trình giao thông ngày càng đƣợc tăng cƣờng để xây dựng cơ sở vật chất
kỹ thuật, tạo động lực cho quá trình đổi mới và phát triển đất nƣớc. Tuy
nhiên, quá trình này đã bộc lộ nhiều nhƣợc điểm, yếu kém nhƣ nhiều dự án bị
kéo dài tiến độ thực hiện, chất lƣợng không bảo đảm, vƣợt chi phí dự tính ban
đầu, tiêu cực trong quá trình đầu tƣ xây dựng làm cho dự án bị thất thoát, lãng
phí vốn đầu tƣ, hiệu kinh tế - xã hội thấp, gây bức xúc trong nhân. Tình trạng
này đang đƣợc Đảng, Quốc hội, Chính phủ quan tâm, tìm biện pháp hạn chế,
khắc phục.
Kiểm toán Nhà nƣớc (KTNN) là một cơ quan có chức năng kiểm tra tài
chính công quan trọng của Nhà nƣớc. Qua gần 30 năm hoạt động, KTNN đã
thể hiện rõ vai trò quan trọng không thể thiếu trong công tác kiểm tra, kiểm
soát việc quản lý sử dụng các nguồn lực tài chính và tài sản công của Nhà
nƣớc; trong đó, riêng lĩnh vực đầu tƣ xây dựng (ĐTXD) các công trình giao
thông (CTGT), qua kiểm toán các dự án đầu tƣ xây dựng và các Chƣơng trình
mục tiêu đã kiến nghị thu hồi về ngân sách hàng nghìn tỷ đồng. Ngoài ra, còn
phát hiện nhiều sai phạm về việc chấp hành trình tự, thủ tục đầu tƣ, chấp hành
các luật về Đầu tƣ xây dựng, Luật đấu thầu, Luật Xây dựng và các chế độ tài
chính kế toán khác để kiến nghị các đơn vị khắc phục kịp thời, các cơ quan
nhà nƣớc điều chỉnh chính sách cho phù hợp.
Trong bối cảnh KTNN Việt Nam đã gia nhập Tổ chức Quốc tế các cơ
quan Kiểm toán tối cao (INTOSAI), Tổ chức các cơ quan kiểm toán tối cao

châu Á (ASOSAI), từng bƣớc hội nhập với quốc tế, áp dụng theo các nguyên

1


tắc, chuẩn mực quốc tế cũng nhƣ trƣớc áp lực ngày càng cao trong việc công
khai kết quả kiểm toán, tính minh bạch trong kết quả kiểm toán.
Mặc dù KTNN đã đạt đƣợc các kết quả đáng ghi nhận, nhƣng thực tế
hoạt động ĐTXD các CTGT trong những năm qua vẫn còn nhiều bất cập, hạn
chế. Vậy câu hỏi đặt ra là: Hoạt động kiểm toán nhà nƣớc đối với các dự án
ĐTXD CTGT đang diễn ra nhƣ thế nào? Giải pháp nào để KTNN có thể góp
phần phòng chống thất thoát, lãng phí vốn đầu tƣ các dự án đầu tƣ xây dựng
công trình giao thông?
Với kiến thức đã thu nhận đƣợc trong quá trình học tập, kết hợp với
kinh nghiệm tích lũy trong thực tế nơi đang công tác, tôi quyết định chọn đề
tài: Hoạt động kiểm toán Nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng công
trình giao thông.
2. Tình hình nghiên cứu
Cho đến nay, đã có một số đề tài nghiên cứu đề cập đến những vấn đề
lý luận và thực tiễn liên quan đến nội dung nghiên cứu của đề tài ở những góc
độ và giai đoạn khác nhau, đó là:
Tác giả Lê Hùng Minh cùng các đồng nghiệp tại KTNN (2007) đã
nghiên cứu đề tài Thực trạng và giải pháp chống thất thoát ngân sách trong
hoạt động kiểm toán đầu tư xây dựng cơ bản của Kiểm toán Nhà nước Việt
Nam [15]. Công trình nghiên cứu này đã phân tích lý luận cơ bản về thất
thoát, lãng phí, đặc điểm của quá trình đầu tƣ XDCB trong giai đoạn 20052006, đồng thời đánh giá thực trạng về thất thoát, lãng phí trong các dự án đầu
tƣ XDCB sử dụng vốn NSNN, cũng nhƣ đánh giá thực trạng của hoạt động
kiểm toán đầu tƣ XDCB của KTNN. Trên cơ sở đó đƣa ra một số giải pháp
phòng, chống thất thoát, lãng phí NSNN trong hoạt động đầu tƣ và hoạt động
kiểm toán. Tuy nhiên, so với giai đoạn nghiên cứu của đề tài (2005-2006), hệ

thống pháp lý về lĩnh vực đầu tƣ xây dựng đã có sự thay đổi rất lớn, căn bản
về tƣ duy quản lý dự án trong nền kinh tế thị trƣờng, định hƣớng XHCN. Việc

2


phân cấp, phân quyền cho chủ đầu tƣ tự thực hiện và chịu trách nhiệm toàn
diện về dự án nhƣ vậy có thể mang lại sự chủ động hơn cho chủ đầu tƣ nhƣng
trong bối cảnh hệ thống pháp luật còn chƣa hoàn thiện cũng tiềm ẩn nhiều rủi
ro. Mặt khác, trong những năm gần đây, qua việc phát triển và kiện toàn về tổ
chức, KTNN mới có điều kiện để thực hiện kiểm toán nhiều CTGT nhóm A.
Tác giả Phạm Gia Thạch (2011) đã có công trình nghiên cứu Kiểm toán
Nhà nước dưới góc độ kiểm toán đầu tư công

[28]. Công trình này cũng đã

nêu những tồn tại của đầu tƣ công, thực trạng của hoạt động kiểm toán chi
đầu tƣ công trong những năm 2005-2008 và đề xuất những giải pháp nhằm
nâng cao chất lƣợng và hiệu quả các cuộc kiểm toán đầu tƣ công. Tuy nhiên,
đề tài chú trọng nhiều đến chi đầu tƣ công đối với các chƣơng trình mục tiêu
quốc gia nhƣ chƣơng trình 134, 30A,…, trong đó, trực trạng và các đề xuất
giải pháp nâng cao hiệu quả chủ yếu tập trung vào kiểm toán các dự án đầu tƣ
XDCB nhóm B, nhóm C đƣợc đầu tƣ giai đoạn 2005-2008. Riêng đối với
hoạt động kiểm toán các CTGT nhóm A, đề tài này hầu nhƣ chƣa đề cập đến.
Tác giả Hoàng Văn Lƣơng (2011) trong một công trình nghiên cứu
Thất thoát, lãng phí vốn đầu tư xây dựng cơ bản của Nhà nước và vấn đề đặt
ra đối với Kiểm toán Nhà nước trong việc kiểm toán các dự án đầu tư [14] đã
khái quát một số dạng sai phạm dẫn đến tham nhũng, lãng phí và tiêu cực
trong ĐTXD và đề ra một số kiến nghị đối với KTNN. Tuy nhiên, công trình
này chủ yếu nghiên cứu trên hầu hết các dự án ĐTXD đƣợc đầu tƣ ở các địa

phƣơng bằng nguồn ngân sách địa phƣơng, chi phối bởi Kế hoạch vốn hàng
năm của địa phƣơng và kiến nghị các giải pháp trên căn cứ đó. Trong khi, hầu
hết các dự án ĐTXD CTGT nhóm A lại đƣợc đầu tƣ bằng nguồn Ngân sách
trung ƣơng, do Bộ GTVT làm chủ đầu tƣ hoặc ủy quyền cho các đơn vị khác
làm chủ đầu tƣ.

3


Tác giả Hoàng Thị Hƣơng Giang (2012) đã nghiên cứu, bảo vệ luận văn
thạc sỹ tại trƣờng Đại học kinh tế - Đại học quốc gia với đề tài Chống thất
thoát lãng phí trong đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn Ngân sách, phân tích dưới
góc độ Kiểm toán Nhà nước [4]. Đề tài này đã nêu lên đƣợc tình trạng thất
thoát, lãng phí vốn đầu tƣ XDCB của Nhà nƣớc từ đó đƣa ra các giải pháp
nhằm ngăn chặn, đẩy lùi các hiện tƣợng lãng phí, thất thoát và nêu lên các biện
pháp chống thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ XDCB từ vốn ngân sách. Đề tài đã
nghiên cứu về đầu tƣ XDCB nói chung và đƣa ra một số giải pháp nhằm thực
hiện tốt công tác phòng chống thất thoát lãng phí trong ĐTXD từ vốn NSNN.
Trong đó, chú trọng đến việc làm rõ trách nhiệm và tăng hình thức xử phạt đối
với các tổ chức, cá nhân để xảy ra sai phạm, đồng thời đƣa ra một số giải pháp
mang tính đổi mới trong mô hình và phƣơng thức quản lý dự án.
Có thể thấy, điểm chung của các đề tài trên là nghiên cứu các hoạt động
đầu tƣ XDCB nói chung. So với hoạt động đầu tƣ XDCB nói chung thì đầu tƣ
xây dựng các công trình giao thông có những đặc thù riêng nhƣ: có vốn đầu tƣ
lớn, địa bàn đầu đầu tƣ rộng, thời gian thực hiện kéo dài, khối lƣợng chìm khuất
của kết cấu lớn; việc triển khai cũng nhƣ tiến độ hoàn thành các công trình này
ảnh hƣởng trực tiếp đến cuộc sống hàng ngày của đông đảo dân chúng,… Vì
vậy, việc nghiên cứu các hoạt động của KTNN đối với các hoạt động đầu tƣ
XDCB cũng có những khác biệt đối với hoạt động ĐTXD CTGT nhóm A.
Với việc lựa chọn đề tài Hoạt động kiểm toán Nhà nước đối với các

dự án đầu tư xây dựng công trình giao thông, tác giả sẽ nghiên cứu hoạt
động kiểm toán tại KTNN chuyên ngành IV giai đoạn 2007-2013. Đây là thời
gian đánh dấu những thay đổi căn bản về tƣ duy quản lý đầu tƣ XDCB trong
nền kinh tế thị trƣờng và là giai đoạn KTNN có những bƣớc phát triển lớn
trong hoạt động kiểm toán các CTGT. Hơn nữa, đề tài chỉ tập trung vào
nghiên cứu sâu hoạt động kiểm toán các CTGT nhóm A, đó là những công

4


trình giai đoạn trƣớc đây KTNN rất ít có điều kiện thực hiện kiểm toán một
cách toàn diện và chỉ nghiên cứu vai trò của KTNN trong việc chống thất
thoát, lãng phí vốn đầu tƣ.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
- Mục đích nghiên cứu: Nâng cao năng lực hoạt động kiểm toán nhà
nƣớc đối với các dự án đầu tƣ xây dựng công trình giao thông, qua đó góp
phần chống thất thoát, lãng phí vốn đối với các dự án đầu tƣ xây dựng công
trình giao thông.
- Nhiệm vụ nghiên cứu: Làm rõ cơ sở lý luận về nội dung, phƣơng
pháp kiểm toán, vai trò, chức năng và nhiệm vụ của KTNN trong phòng
chống lãng phí, thất thoát vốn đầu tƣ đối với các dự án ĐTXD CTGT nhóm
A. Đồng thời, đánh giá thực trạng về thất thoát, lãng phí vốn trong các dự án
ĐTXD CTGT qua hoạt động kiểm toán các CTGT của KTNN. Trên cơ sở đó,
đƣa ra một số giải pháp đối với KTNN để góp phần phòng chống thất thoát,
lãng phí vốn đầu tƣ đối với các dự án ĐTXD CTGT nhóm A.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tƣợng nghiên cứu
Để thực hiện mục tiêu của đề tài, học viên tiến hành nghiên cứu các nội
dung cơ bản sau:
- Nghiên cứu cơ sở lý luận về nội dung, phƣơng pháp kiểm toán, vai

trò, chức năng và nhiệm vụ của KTNN; về thất thoát, lãng phí trong ĐTXD
CTGT.
- Đánh giá thực trạng về thất thoát, lãng phí vốn trong các dự án ĐTXD
CTGT qua hoạt động kiểm toán các CTGT của KTNN.
- Đề xuất một số giải pháp đối với hoạt động KTNN trong việc chống
thất thoát, lãng phí vốn các dự án ĐTXD CTGT.
4.2. Phạm vi nghiên cứu

5


Hoạt động KTNN trong phòng chống thất thoát, lãng phí vốn đầu tƣ
xây dựng các CTGT nhóm A, sử dụng nguồn vốn NSNN đƣợc KTNN chuyên
ngành IV (chuyên ngành kiểm toán về lĩnh vực giao thông) kiểm toán từ năm
2007 đến năm 2013.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Luận văn đã sử dụng nhiều phƣơng pháp nghiên cứu nhƣ:
- Phƣơng pháp thu thập thông tin thứ cấp từ các nguồn sau: Báo cáo và
Hồ sơ kiểm toán các dự án ĐTXD CTGT nhóm A giai đoạn 2007-2013, từ
các website điện tử, sách báo, tạp chí, hội thảo, số liệu thống kê…
- Phƣơng pháp nghiên cứu tình huống: học viên sẽ lựa chọn 3 nghiên
cứu điển hình về mô hình hoạt động của Kiểm toán nhà nƣớc (mô hình Cơ
quan Kiểm toán nhà nƣớc có vị trí độc lập với cả cơ quan lập pháp và cơ quan
hành pháp; mô hình Cơ quan Kiểm toán nhà nƣớc đƣợc đặt trong hệ thống lập
pháp; mô hình cơ quan Kiểm toán nhà nƣớc đƣợc đặt trong hệ thống hành
pháp), kinh nghiê ̣m kiể m toá n ĐTXD CTGT (Kiểm toán nhà nƣớc Nhật Bản,
Kiểm toán Liên bang Nga, Kiểm toán Hàn Quốc), trên cơ sở đó rút ra các bài
học kinh nghiệm trong việc xây dựng mô hình, bộ máy và kinh nghiê ̣m kiể m
toán các dự án ĐTXD CTGT.
- Phƣơng pháp phân tích, thống kê, mô tả: Tổng hợp, phân tích thực

trạng hoạt động của KTNN trong kiểm toán các dự án ĐTXD CTGT nhằm
chống thất thoát, lãng phí vốn.
6. Những đóng góp của luận văn
Khái quát hóa một số vấn đề về thất thoát lãng phí trong ĐTXD CTGT;
đánh giá thực trạng thấ t thoát, lãng phí v ốn; nêu lên các tồn tại, hạn chế của
hoạt động Kiểm toán Nhà nƣớc trong việc chống thất thoát, lãng phí vốn các
dự án đầu tƣ xây dựng công trình giao thông. Trên cơ sở đó, đƣa ra những
giải pháp để chống thất thoát, lãng phí vốn ĐTXD CTGT thông qua hoạt

6


động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nƣớc trong thời gian tới.
7. Kết cấu của đề tài
Ngoài Phần Lời nói đầu, Phần Kết luận và các phụ lục cần thiết, đề tài
đƣợc trình bày làm 3 chƣơng nhƣ sau:
Chƣơng 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về hoạt động kiểm toán nhà nước
các dự án đầu tư xây dựng Công trình giao thông.
Chƣơng 2: Thực trạng hoạt động kiểm toán nhà nước đối với các dự
án đầu tư xây dựng Công trình giao thông.
Chƣơng 3: Một số giải pháp đối với hoạt động kiểm toán nhà nước
trong chống thất thoát, lãng phí vốn các dự án đầu tư xây dựng Công trình
giao thông.

7


CHƢƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ HOẠT ĐỘNG KIỂM
TOÁN NHÀ NƢỚC CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CÔNG

TRÌNH GIAO THÔNG
1.1. Khái niệm, mô hình tổ chức, chức năng, nhiệm vụ Kiểm toán
nhà nƣớc
1.1.1 Khái niệm
Kiểm toán Nhà nƣớc là hệ thống bộ máy chuyên môn của Nhà nƣớc
bao gồm những công chức Nhà nƣớc thực hiện việc kiểm tra tài chính công và
tài sản công.
Kiểm toán Nhà nƣớc đóng vai trò là một công cụ quản lý của Nhà
nƣớc, đặc biệt là trong quản lý chi tiêu NSNN, giúp nhà nƣớc nắm bắt và
củng cố điều hành hoạt động của các đơn vị, các tổ chức trong việc tuân thủ
pháp luật và các quy định khác của Nhà nƣớc nhƣ: việc tuân thủ Luật Doanh
nghiệp, Luật Thuế GTGT, Luật Bảo vệ môi trƣờng, ...
Nhà nƣớc thành lập Kiểm toán Nhà nƣớc; tổ chức này hoạt động theo
quy định của pháp luật và dƣới sự điều hành của Nhà nƣớc nói chung.
Ở Việt Nam, hoạt động của Kiểm toán Nhà nƣớc đƣợc thể chế hóa
bằng Hiến pháp, Luật Kiểm toán Nhà nƣớc và các văn bản pháp lý khác có
liên quan.
1.1.2. Mô hình bộ máy Kiểm toán nhà nƣớc:
Trên thế giới hiện nay, thực tế mô hình tổ chức bộ máy Kiểm toán nhà
nƣớc trực thuộc hệ thống quản lý cụ thể có một số dạng chính nhƣ:
- Trƣờng hợp quan Kiểm toán nhà nƣớc có vị trí độc lập với cả cơ quan
lập pháp và cơ quan hành pháp. Một số nƣớc theo mô hình này là: Malaixia,
8


Pháp, Philippin, Inđônêxia, Tây Ban Nha, Thụy Sĩ, Bồ Đào Nha, Italia,
Đức,....
- Trƣờng hợp cơ quan Kiểm toán nhà nƣớc đƣợc đặt trong hệ thống lập
pháp. Mô hình này đƣợc áp dụng khá rộng rãi trên thế giới nhƣ tại Nga,
Anh, Đan Mạch, Ôxtrâylia, Hungari, Phần Lan, Ba Lan, Séc, Hà Lan,....

- Trƣờng hợp cơ quan Kiểm toán nhà nƣớc đƣợc đặt trong hệ thống
hành pháp. Mô hình này đƣợc áp dụng tại một số nƣớc nhƣ: Nhật Bản, Arập
Xêút, Thái Lan, Lào, Campuchia, Thụy Điển,....
Kiểm toán Nhà nƣớc Việt Nam (KTNN) ban đầu đƣợc thành lập là cơ
quan trực thuộc Chính phủ. Lúc này, KTNN đƣợc tổ chức theo mô hình Kiểm
toán Nhà nƣớc trực thuộc cơ quan hành pháp. Từ khi Luật KTNN có hiệu lực
(01/01/2006), KTNN đƣợc tổ chức theo mô hình KTNN có vị trí độc lập với
cả cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp. Từ khi Hiến pháp năm 2013 có
hiệu lực, KTNN và Tổng KTNN đã đƣợc đƣa vào Hiến pháp, nâng cao địa vị
pháp lý của KTNN và Tổng KTNN.
1.1.3. Chức năng Kiểm toán Nhà nƣớc
Kiểm toán Nhà nƣớc nói chung và Kiểm toán Nhà nƣớc Việt Nam có
những chức năng sau:
- Kiểm toán báo cáo tài chính: Kiểm toán báo cáo tài chính là việc kiểm
tra và xác nhận về tính trung thực và hợp lý của các tài liệu, số liệu kế toán và
báo cáo tài chính của đơn vị kế toán phục vụ đối tƣợng có nhu cầu sử dụng
thông tin trên báo cáo tài chính của đơn vị.
- Kiểm toán tuân thủ: Kiểm toán tuân thủ là loại hình kiểm toán để
kiểm tra, đánh giá và xác nhận việc tuân thủ pháp luật, nội quy, quy chế mà
đơn vị đƣợc kiểm toán phải thực hiện.

9


- Kiểm toán hoạt động: Kiểm toán hoạt động bao gồm kiểm toán tính
kinh tế, tính hiệu quả và hiệu lực.
+ Tính kinh tế có thể định nghĩa là “tối thiểu hoá chi phí cho các nguồn
lực sẽ đƣợc sử dụng nhƣng vẫn đảm bảo đạt đƣợc kết quả đầu ra có chất
lƣợng phù hợp”. Nhƣ vậy, nội dung của tính kinh tế nhấn mạnh đến yếu tố
đầu vào, tức là việc có đƣợc tất cả các nguồn lực để sử dụng hoặc cần đến.

+ Tính hiệu quả đƣợc hiểu là việc sử dụng tối thiểu các nguồn lực
nhƣng vẫn đảm bảo đạt đƣợc các mục tiêu của đơn vị. Có nghĩa là kết quả
đƣợc tạo ra nhiều hơn so với mục tiêu, mục đích hoặc kế hoạch nhƣng vẫn sử
dụng đúng nguồn lực đã đƣợc xác định, hoặc kết quả tạo ra đúng nhƣ mục
tiêu, mục đích hoặc kế hoạch nhƣng nguồn lực sử dụng lại ít đi. Nói cách
khác tính hiệu quả nhằm hƣớng đến việc cải tiến hoạt động để giảm giá thành
hoặc giảm đƣợc nguồn lực sử dụng trên một đơn vị kết quả tạo ra.
+ Tính hiệu lực đƣợc xác định nhƣ là một khái niệm hƣớng đến cái cuối
cùng là đánh giá mức độ thực hiện các mục tiêu, mục đích đã đƣợc định trƣớc
cho một hoạt động hoặc một chƣơng trình đã đƣợc thực hiện (đạt đƣợc kết
quả thoả đáng từ việc sử dụng các nguồn lực và các hoạt động của tổ chức).
Vì vậy, điểm quan trọng trong kiểm toán tính hiệu lực là phải xem xét giữa
kết quả mong đợi trong kế hoạch với kết quả thực tế qua hoạt động.
Tính kinh tế, tính hiệu quả và hiệu lực có mối quan hệ mật thiết, phản
ánh sự thống nhất trong toàn bộ quá trình thực hiện hoạt động. Hiệu quả là
một khái niệm có tính tƣơng đối, đƣợc xác định trên cơ sở so sánh giữa chi
phí (đầu vào) và sản phẩm, dịch vụ (đầu ra) nên các khái niệm về hiệu quả và
tính kinh tế không thể nào tách rời nhau. Việc sử dụng một cách kinh tế các
nguồn lực (giảm tối đa chi phí đầu vào) sẽ góp phần đảm bảo tính hiệu quả.
Mặt khác, tính hiệu lực vừa có tính độc lập, vừa có mối liên hệ chặt chẽ, gắn

10


liền với tính hiệu quả vì không thể có một hoạt động có hiệu quả nếu không
đạt đƣợc mục đích hoặc không thể đạt đƣợc mục đích với bất kỳ giá nào.
1.1.4. Nhiệm vụ Kiểm toán nhà nƣớc:
Với tƣ cách là cơ quan kiểm tra tài chính công tối cao, KTNN phải thực
hiện bốn nhiệm vụ quan trọng:
Thứ nhất, KTNN phải báo cáo và tƣ vấn cho Quốc hội về những vấn đề

có liên quan trong quá trình ra các quyết định của Quốc hội, không những ở
chừng mực Quốc hội là cơ quan giám sát, cơ quan hành pháp, mà cả trong
việc thực hiện nhiệm vụ của mình với tƣ cách là cơ quan ban hành Luật
NSNN và các đạo luật chuyên môn có hiệu lực tài chính.
Thứ hai, KTNN phải báo cáo, tƣ vấn và giải toả trách nhiệm cho Chính
phủ, cụ thể là cho các cấp quản lý hành chính Nhà nƣớc, các Bộ, ban, ngành
trong việc thực hiện nhiệm vụ của mình, cũng nhƣ về tác động tài chính của
những biện pháp đề ra.
Thứ ba, KTNN thực hiện chức năng phòng ngừa và răn đe đối với bộ
máy hành chính Nhà nƣớc nhằm chống lại việc sử dụng phung phí và lạm
dụng các phƣơng tiện tài chính của Nhà nƣớc.
Thứ tƣ, KTNN cần thông báo công khai trƣớc công luận về việc sử
dụng các phƣơng tiện tài chính Nhà nƣớc của Chính phủ và Quốc hội.
Nhƣ vậy, nhiệm vụ của Kiểm toán nhà nƣớc là phục vụ quản lý vĩ mô
của Nhà nƣớc, đảm bảo duy trì kỷ cƣơng, thực hiện nghiêm chỉnh và thống
nhất luật pháp, chính sách, chế độ, đồng thời sử dụng tiết kiệm, hiệu quả
vốn, tài sản và kinh phí Nhà nƣớc. Hoàn thành các nhiệm vụ nêu trên, là
biểu thị thƣớc đo giá trị thành công của một cơ quan Kiểm toán nhà nƣớc
với tƣ cách là cơ quan công quyền có chức năng kiểm tra tài chính công tối
cao của Nhà nƣớc.

11


1.2. Nội dung, vai trò của hoạt động kiểm toán nhà nƣớc trong
chống thất thoát, lãng phí vốn đầu tƣ các Công trình giao thông.
1.2.1. Khái niệm về thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ xây dựng các Công
trình giao thông
1.2.1.1. Khái niệm về thất thoát:
Hiện nay có nhiều tài liệu đƣa ra các khái niệm về thất thoát khác nhau,

khái quát lại có thể hiểu thất thoát là sự tổn thất, mất đi vô ích, thiệt hại không
đáng có, mất đi cơ hội tạo thêm cơ sở vật chất, tăng thêm năng lực cho xã hội
hoặc thậm chí có hại.
Nhƣ vậy nhận thức đúng khái niệm thất thoát và vận dụng đúng khi
xem xét một hiện tƣợng, sự việc cụ thể cần hội tụ đủ hai điều kiện sau:
- Có bằng chứng đúng đắn, rõ ràng về các việc làm sai, làm trái pháp
luật quy định có nguy cơ gây hậu quả thất thoát.
- Tiền của Nhà nƣớc đã bị thất thoát, không có khả năng thu hồi, hoặc
gây hậu quả nghiêm trọng.
1.2.1.2. Khái niệm về lãng phí:
Lãng phí dƣới góc độ chủ thể khác nhau, mục đích, khác nhau cũng có
những khái niệm khác nhau. Lãng phí đƣợc biểu hiện qua đơn vị sức lao
động, thời gian, tiền của, song nó lại rất trừu tƣợng, khó xác định chính xác.
Cùng một sự vật, một hiện tƣợng ở chủ thể này là lãng phí nhƣng ở chủ thể
khác lại không lãng phí, với mục đích này là lãng phí với mục đích khác lại là
hiệu quả; hoặc việc sử dụng nguồn lực đúng định mức, đúng tiêu chuẩn, chế
độ và đạt đƣợc mục tiêu trƣớc mắt nhƣng không đạt đƣợc mục tiêu lâu dài,
không phù hợp với tổng thể phải phá bỏ hoặc không sử dụng đƣợc cũng là sự
lãng phí.
“Lãng phí là làm tiêu hao vật chất vào việc không cần thiết gây thêm sự
tốn kém” [30].
12


Theo Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí số 48/2005/QH11 ngày
29/11/2005 và số 44/2013/QH13 ngày 26/11/2013: “Lãng phí là việc quản lý,
sử dụng tiền, tài sản, lao động, thời gian lao động và tài nguyên thiên nhiên
không hiệu quả. Đối với lĩnh vực đã có định mức, tiêu chuẩn, chế độ do cơ
quan nhà nước có thẩm quyền ban hành thì lãng phí là việc quản lý, sử dụng
ngân sách nhà nước, tiền, tài sản nhà nước, lao động, thời gian lao động

trong khu vực nhà nước và tài nguyên thiên nhiên vượt định mức, tiêu chuẩn,
chế độ hoặc không đạt mục tiêu đã định”[21, tr.1].
1.2.1.3. Khái niệm về thất thoát, lãng phí trong lĩnh vực ĐTXD các CTGT:
Thất thoát trong ĐTXD các CTGT bao hàm nhiều mặt nhƣ: Lãng phí,
tham ô, hối lộ, sai sót kỹ thuật lớn, sự không phù hợp giữa thiết kế kỹ thuật,
bản vẽ thi công với báo cáo nghiên cứu khả thi; giữa thanh quyết toán khối
lƣợng hoàn thành với hồ sơ hoàn công... Do vậy thất thoát, lãng phí đƣợc hiểu
nhƣ sự mất mát về tiền của, nhân tài, vật lực dƣới mọi hình thức gây ra thiệt
hại không đáng có về vốn đầu tƣ xây dựng của nhà nƣớc trong suốt quá trình
đầu tƣ từ quyết định chủ trƣơng đầu tƣ đến khi công trình hoàn thành và đƣa
vào sử dụng. Phần vốn này mặc dù đã đƣa vào công trình nhƣng bị lãng phí
hoặc là phần vốn bị biến mất trong quá trình đó và do nhiều nguyên nhân
trong quá trình đầu tƣ và xây dựng gây ra.
Thất thoát trong ĐTXD các CTGT đƣợc đo lƣờng bằng giá trị phần thất
thoát để đánh giá mức độ thất thoát thông qua hiệu số giữa tổng số vốn đầu tƣ
đã thực hiện với giá trị thực của khối lƣợng công trình đƣợc xây dựng (giá trị
thực là phần chi phí thực tế để thực hiện khối lƣợng xây dựng công trình đạt
đƣợc mục đích đầu tƣ); mức độ thất thoát là tỷ lệ phần trăm giữa giá trị thất
thoát so với giá trị đƣợc đề nghị thanh, quyết toán.
Giá trị phần thất thoát

Mức độ thất thoát
(%)

=

x 100%

13

Giá trị nghiệm thu (hoặc giá trị
quyết toán) của công trình
Nhƣ vậy có thể đƣa ra khái niệm một cách chung nhất về thất thoát,
lãng phí nhƣ sau:
Thất thoát trong lĩnh vực ĐTXD các CTGT là phần vốn bị mất đi và
thực tế không sử dụng vào công trình do bị bớt xén, bị thay đổi chất lượng,
chủng loại vật tư, cắt giảm không đúng quy định, không hợp lý hoặc do khai
man, khai khống để trục lợi, nhưng vẫn tính vào chi phí xây dựng công trình
để rút vốn, làm giảm chất lượng và hiệu quả ĐTXD công trình.
Lãng phí trong lĩnh vực ĐTXD các CTGT là những mất mát, thiệt hại
không đáng có về vốn đầu tư xây dựng do ý thức chủ quan của con người, do
yếu kém trong quản lý dẫn đến việc sử dụng vốn đầu tư xây dựng không đúng
mục đích, không đúng nhiệm vụ thiết kế, chất lượng xây dựng kém phải phá đi
làm lại hoặc công trình hoàn thành không sử dụng được, bỏ phí, không mang
lại hiệu quả, hoặc hiệu quả thấp do xây dựng với chi phí cao hơn chi phí đầu
tư cần thiết cho dự án được xác định theo các tiêu chuẩn, định mức quy định
của Nhà nước.
1.2.2.Tác hại của thất thoát, lãng phí
Thất thoát, lãng phí nói chung và trong ĐTXD các CTGT nói riêng tồn
tại ở mọi nơi, mọi quốc gia và gây hậu quả nghiêm trọng cho quốc gia. Đây là
một trong những nguyên nhân làm nghèo đất nƣớc, kìm hãm sự phát triển và
làm giảm uy tín cho quốc gia. Sự nguy hại của thất thoát, lãng phí đều đƣợc
các nƣớc quan tâm và tìm mọi cách ngăn chặn và đẩy lùi. Thất thoát, lãng phí
dƣới mọi hình thức và ở mọi nơi đang gây ra những hậu quả kinh tế, xã hội,
tâm lý, đạo đức... hết sức nghiêm trọng.
Thất thoát trong ĐTXD các CTGT tuy đƣợc đánh giá với mức độ khác
nhau song đều rất nghiêm trọng gây bất bình cho xã hội và trở thành mối quan

14

tâm thƣờng xuyên của Quốc hội và Chính phủ, làm tăng chi phí phát triển,
làm tha hóa đội ngũ cán bộ, công chức nhà nƣớc và giảm uy tín quốc gia.
1.2.2.1. Thất thoát làm tăng chi phí phát triển:
Thất thoát, lãng phí gây thiệt hại rất lớn về tiền, tài sản của nhà nƣớc,
tập thể và công dân. Hậu quả không chỉ là việc tài sản, lợi ích của Nhà nƣớc,
của tập thể hoặc của công dân bị xâm hại, biến thành tài sản riêng của ngƣời
thực hiện hành vi, làm đất nƣớc tụt hậu xa hơn về kinh tế, khoa học, công
nghệ và làm thất thoát nguồn lực đầu tƣ từ NSNN hoặc vốn vay nƣớc ngoài,
tiếp nhận những công nghệ lạc hậu… Chẳng hạn việc nhà nƣớc chủ trƣơng
đầu tƣ cho một chƣơng trình kinh tế hoặc xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế
nhƣ đƣờng, cầu cống, sân bay, bến càng, đê điều, các nguồn vốn đó bị tham
nhũng thông qua công tác tƣ vấn thiết kế, tƣ vấn giám sát, nghiệm thu, thanh
quyết toán công trình làm cho chi phí đầu tƣ các dự án, công trình tăng lên,
làm thất thoát, lãng phí vốn đầu tƣ, làm chậm tiến độ triển khai thực hiện dự
án, công trình, làm giảm chất lƣợng công trình; Hậu quả đã có không ít công
trình chƣa làm xong hoặc vừa đƣa vào sử dụng đã bị sự cố, sụp đổ hoặc chất
lƣợng kém, xuống cấp nhanh chóng, không sử dụng đƣợc, gây lãng phí lớn
cho ngân sách.
Thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ ĐTXD các CTGT ảnh hƣởng đến các
nguồn lực của đất nƣớc cũng nhƣ đến tốc độ tăng trƣởng kinh tế của Việt
Nam: Sai phạm trong quy hoạch đầu tƣ dẫn đến những tổn thất lớn, quy hoạch
sai còn tạo điều kiện cho lãng phí và gây tổn thất rất dài hạn. Nhƣ hàng loạt
nhà máy đƣờng có quy hoạch sai, khiến nông dân điêu đứng, ảnh hƣởng nặng
nề của nó không chỉ ở số tiền bị mất từ dự án đầu tƣ sai đó mà còn ảnh hƣởng
lâu dài. Quy hoạch sai có nhiều nguyên nhân, có nguyên nhân do nôn nóng
phát triển, có nguyên nhân do năng lực kém nhƣng có một nguyên nhân là do
tiêu cực “chia phần dự án”. Thiệt hại do sai phạm này là rất lớn vì nó làm
giảm nội lực quốc gia.

15