Các vấn đề chung về địa vị pháo lý của người sử dụng đất

Chơng V

Các vấn đề chung về địa vị pháp lý
của ngời sử dụng đất
Theo quy định của Luật đất đai năm 2003, việc thiết kế các điều luật có nhiều
thay đổi so với các quy định trớc đây của Luật đất đai năm 1993 và các văn bản thi
hành luật này. Hiện nay, chúng ta không quy định riêng về trình tự thủ tục để thực
hiện quyền của ngời sử dụng đất trong một văn bản riêng biệt mà đợc quy định
chung về thủ tục hành chính cho mọi đối tợng sử dụng đất thực hiện quyền của
mình. Mặt khác, trong t cách pháp lý của mình, ngời sử dụng đất phụ thuộc vào
việc thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nớc, ví dụ nh nộp tiền sử dụng đất
cho Nhà nớc nhng có nguồn gốc từ ngân sách Nhà nớc khác với việc nộp tiền
không có nguồn gốc từ ngân sách Nhà nớc, phụ thuộc vào việc họ đã trả tiền thuê
đất nhiều năm hoặc một lần cho Nhà nớc theo quy định của các Luật đất đai sửa
đổi, bổ sung năm 1998 hoặc 2001 và bây giờ quyết định lựa chọn chuyển sang hình
thức giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc tiếp tục thuê đất với thời gian thuê đất
còn lại. Vì vậy, trong chơng các vấn đề cơ bản về địa vị pháp lý của ngời sử dụng
đất sẽ chỉ đề cập khái quát những nội dung ràng buộc đối với mọi chủ thể sử dụng
đất mà không đi sâu vào từng chế độ cụ thể. Địa vị pháp lý cụ thể sẽ đợc nghiên
cứu ở các chế định tiếp theo.
I. Ngời sử dụng đất theo quy định của Luật đất đai năm 2003.
Từ trớc tới nay tại Điều 1 của các Luật đất đai (Luật đất đai năm 1987, Luật
đất đai năm 1993 và các lần sửa đổi, bổ sung) sau khi khẳng định ở Việt Nam thực
hiện chế độ sở hữu toàn dân do Nhà nớc thống nhất quản lý thì các điều luật đều
xác định luôn các chủ thể sử dụng đất và hình thức pháp lý sử dụng đất của họ. Điều
đó thể hiện rằng, ngời sử dụng đất là nhân vật trung tâm trong việc thực hiện các
mối quan hệ qua lại giữa chủ thể quản lý là Nhà nớc và thực thi các yêu cầu đặt ra
trong quan hệ sử dụng đất với ngời thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân
về đất đai. Vì vậy, Luật đất đai năm 2003 cũng tiếp tục khẳng định vai trò quan

97

trọng của ngời sử dụng đất đồng thời bổ sung những chủ thể sử dụng đất mới mà từ
trớc tới nay cha đề cập hoặc đề cập cha rõ trong các Luật đất đai trớc đây.
Ngời sử dụng đất theo thiết kế mới của Luật đất đai năm 2003 không chỉ thuần tuý
liệt kê họ là ai mà vấn đề quan trọng là việc sử dụng đất của họ phải gắn với từng
hình thức sử dụng đất nhất định mà Nhà nớc xác lập cho họ. Cho nên, theo quan
niệm mới của Luật đất đai năm 2003 có những đối tợng sử dụng đất sau đây:
1. Tổ chức sử dụng đất ở trong nớc đợc Nhà nớc giao đất bằng hình thức
không thu tiền sử dụng đất, có thu tiền sử dụng đất, đợc Nhà nớc cho thuê đất,
đợc công nhận quyền sử dụng đất hoặc tổ chức kinh tế nhận chuyển quyền sử dụng
đất.
2. Hộ gia đình, cá nhân trong nớc đợc Nhà nớc giao đất, cho thuê đất hoặc
công nhận quyền sử dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất.
3. Cộng đồng dân c sử dụng đất đợc Nhà nớc giao đất nông nghiệp để sử
dụng không thu tiền sử dụng đất hoặc sử dụng vào các mục đích phi nông nghiệp
đợc Nhà nớc công nhận quyền sử dụng đất.
4. Cơ sở tôn giáo sử dụng đất đợc Nhà nớc giao đất trên cơ sở hiện trạng, sử
dụng vào mục đích phi nông nghiệp không thu tiền sử dụng đất hoặc công nhận
quyền sử dụng đất.
5. Tổ chức nớc ngoài có chức năng ngoại giao xây dựng trụ sở làm việc hoặc mở
các văn phòng đại diện tại Việt Nam đợc Nhà nớc Việt Nam cho thuê đất thu tiền
thuê hàng năm hoặc thu một lần cho toàn bộ quá trình thuê.
6. Ngời Việt Nam định c ở nớc ngoài đầu t vào Việt Nam đợc Nhà nớc
giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc đợc thuê đất thu tiền thuê hàng năm hoặc
thu tiền thuê đất một lần cho toàn bộ quá trình thuê và ngời Việt Nam định c
ở
nớc ngoài thuộc đối tợng đợc phép mua nhà tại Việt Nam đợc Nhà nớc xác lập
quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở.
7. Tổ chức, cá nhân nớc ngoài đầu t vào Việt Nam theo quy định của pháp
luật về đầu t đợc Nhà nớc cho thuê đất thu tiền thuê hàng năm hoặc thu tiền
thuê trả tiền 1 lần.

Nh vậy, so với Luật đất đai năm 1993, Luật đất đai mới đã chi tiết hoá, cụ thể
hoá từng đối tợng sử dụng đất tránh tình trạng bỏ sót nh trớc đây gây khó khăn
trong quá trình thực hiện quyền của ngời sử dụng đất. Điều có thể thấy rõ nhất là,
cộng đồng dân c sinh sống làm ăn theo phong tục tập quán, truyền thống canh tác
và văn hoá lại không đợc đề cập tại Luật đất đai năm 1993, dẫn tới quyền lợi của
những cộng đồng này về quyền sử dụng đất cha đợc quan tâm đúng mức. Mặt
khác, là một chủ thể sử dụng đất họ sẽ đợc xếp vào nhóm nào? họ không phải là tổ
chức, cũng không phải là hộ gia đình, cá nhân. Do vậy, cộng đồng dân c sử dụng đất

98
nên chăng đợc xếp thành một nhóm có quy chế pháp lý riêng biệt đợc Nhà nớc
bảo hộ.
Cùng với sự bổ sung chủ thể sử dụng đất là cộng đồng dân c, vấn đề sử dụng
đất của ngời Việt Nam định c ở nớc ngoài đợc xác định có nhiều điểm mới. Thứ
nhất, khái niệm này trớc đây không đợc đề cập tại Pháp lệnh về quyền và nghĩa
vụ của tổ chức, cá nhân nớc ngoài và mới chỉ đợc quy định lần đầu tiên tại Luật
đất đai sửa đổi, bổ sung năm 2001. Thứ hai, hình thức sử dụng đất của tổ chức, cá
nhân nớc ngoài nói chung là thuê đất thì bây giờ riêng ngời Việt Nam định c ở
nớc ngoài có thể đợc giao đất có thu tiền sử dụng đất khi họ đầu t vào Việt Nam.
Đây là những điểm bổ sung rất quan trọng cũng nh thể hiện quan điểm mới của
Nhà nớc trong quan hệ sử dụng đất phù hợp với xu thế hội nhập khu vực và trên
thế giới.
Đối với cơ sở tôn giáo cũng vậy, việc sử dụng đất vào mục đích tín ngỡng từ
bao đời nay để xây dựng chùa chiền, thánh thất, nơi thờ cúng hành lễ và các trờng
đào tạo tôn giáo cũng cha có những quy định cụ thể. Dẫn tới quyền lợi của cơ sở tôn
giáo với tính cách là ngời sử dụng đất phi nông nghiệp vào mục đích tín ngỡng của
nhân dân cha có hành lang pháp lý rõ ràng để thực hiện các quyền của họ. Ngay cả
nhiều cơ sở tôn giáo sử dụng đất ổn định lâu dài có đầy đủ giấy tờ về quyền sử dụng
đất cũng cha đợc xem xét để công nhận quyền sử dụng đất. Bởi vậy, với tinh thần
là một đạo luật đảm bảo tối đa quyền tự do kinh doanh cho mọi ngời sử dụng đất,

các lợi ích hợp pháp đợc bảo hộ không có sự phân biệt khác nhau giữa các thành
phần kinh tế, ngời sử dụng đất khác nhau thuộc mọi nguồn gốc đất đai, Luật đất
đai năm 2003 đã bổ sung một đối tợng sử dụng đất quan trọng mà từ trớc đến nay
còn bỏ sót đó là cơ sở tôn giáo.
II. Nguyên tắc sử dụng đất.
Khi đề cập đến các nguyên tắc sử dụng đất ngời ta liên tởng đến các phơng
hớng chỉ đạo thể hiện sự thấu suốt trong từng mối quan hệ đất đai. Các nguyên tắc
đó không chỉ xuất phát từ vai trò và vị trí của Nhà nớc trong t cách là ngời đại
diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai có nhiệm vụ thống nhất quản lý đất đai trong
phạm vi cả nớc, mà còn là xuất phát điểm để ngời sử dụng đất trong t cách là
ngời thực hiện cụ thể quyền lợi của mình và trên hết là quyền lợi của Nhà nớc của
toàn thể nhân dân đợc bảo hộ một cách đầy đủ. Vì vậy, ngời sử dụng đất trong quá
trình khai thác công năng đất đai dứt khoát phải tuân thủ những quy định của Nhà
nớc, vừa tạo điều kiện cho Nhà nớc có những thuận lợi trong quản lý, mặt khác
đợc hởng lợi từ những quyền của ngời sử dụng đất đợc thiết kế trong Chơng IV
của Luật đất đai năm 2003.

99
Theo quy định tại Điều 11 của Luật đất đai, lần đầu tiên các nguyên tắc sử
dụng đất đợc xác định rõ và có tính pháp lý cao. Bên cạnh những quy định quan
trọng về ngời sử dụng đất với hình thức pháp lý cụ thể, những bảo đảm cho ngời
sử dụng đất mà sẽ đợc trình bày ở phần sau, có thể thấy rằng, Luật đất đai năm
2003 có cách nhìn toàn diện hơn về vị trí pháp lý của ngời sử dụng đất trong đó đề
cập về từng nguyên tắc trong sử dụng đất là một ví dụ cụ thể.
1. Nguyên tắc sử dụng đất đúng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và
đúng mục đích sử dụng đất.
Thực chất của việc sử dụng đất là hớng tới lợi ích và hiệu quả. Tuy nhiên, lợi
ích của ngời sử dụng đất chỉ đợc bảo đảm trong tổng quan các quyền lợi của cả
xã hội đợc bảo đảm. Vì vậy, ngời sử dụng đất trong quá trình khai thác sử dụng
đất đều tuân theo sự chỉ huy từ phía Nhà nớc. Sự chỉ huy đó xuất phát từ việc

Nhà nớc là ngời đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai thực hiện quyền định
đoạt đất đai phục vụ lợi ích toàn xã hội. Cho nên để thực hiện quyền định đoạt đó,
Nhà nớc quyết định mục đích sử dụng đất trong từng dự án cụ thể, trong từng
quyết định đầu t, cũng nh trong các quyết định giao đất, cho thuê đất, công nhận
quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, các quyết định đó vẫn thể hiện ở tầm vi mô của
quản lý Nhà nớc trong việc thực thi những ý đồ lớn hơn từ phía Nhà nớc. Đó
chính là việc sử dụng theo các quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất.
Với đặc trng của mình, quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất vừa chứa đựng
những chỉ tiêu mang tính pháp lệnh vừa có chỉ tiêu mang tính hớng dẫn đợc coi là
sự mô hình hoá - hình tợng hoá - trực quan hoá một bộ phận pháp luật đất
đai. Cho nên, quá trình khai thác sử dụng nhiều loại đất khác nhau, sử dụng cho
nhiều mục đích khác nhau và hàng nghìn dự án đang triển khai của hàng triệu
ngời sử dụng đất phải đợc lập trình, quy phạm hoá và phân bổ theo tiêu chí Nhà
nớc. Cơ sở của mọi sự sử dụng đất đó chính là các quy hoạch và kế hoạch sử dụng
đất đợc xây dựng công phu từ trung ơng đến địa phơng, từ ngành đến vùng lãnh
thổ trong sự thống nhất, hài hoà và đợc các cơ quan Nhà nớc có thẩm quyền phê
duyệt để đi vào thực hiện.
Cho nên, trong quá trình sử dụng đất, ng
ời sử dụng tuân thủ nghiêm ngặt các
quy định về giao đất, cho thuê đất do các cơ quan Nhà nớc có thẩm quyền quyết
định, thực hiện đúng quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất chi tiết đã đợc phê duyệt.
Có nh vậy, ngời sử dụng đất mới hoàn thành tốt trách nhiệm của mình là chấp
hành pháp luật đất đai trong quá trình sử dụng.

100
2. Nguyên tắc sử dụng đất tiết kiệm, có hiệu quả, bảo vệ môi trờng và
không làm tổn hại đến lợi ích chính đáng của ngời sử dụng đất xung
quanh.
Đất đai là tài sản quý giá, mỗi ngời sử dụng đất đều cần phải đợc xác định nh
vậy. Cho nên, đợc giao đất, cho thuê đất và đang sử dụng đất chính là sự tin tởng

của Nhà nớc đối với từng chủ sử dụng trong việc khai thác có hiệu quả nguồn tài
nguyên này. Nhà nớc không trao quyền sử dụng đất vào tay ngời sử dụng đất vô
trách nhiệm, vì nh vậy sẽ lãng phí đất đai trong khi ngời thực sự có nhu cầu lại
không đợc sử dụng đất. Luật đất đai năm 2003 hớng tới trong quản lý với sự công
khai, minh bạch trong thủ tục hành chính, thủ tục thực hiện quyền của ngời sử dụng
song điều quan trọng nhất cần xác định: đất đai là nguồn lực lớn để chúng ta công
nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nớc, là nguồn tài chính tiềm năng lớn cho sự phát triển.
Mục đích lớn lao là nh vậy, tuy nhiên do nhiều nguyên nhân khác nhau, việc khai
thác nguồn nội lực này còn cha tơng xứng với tiềm năng vốn có của nó, vẫn còn
nhiều trờng hợp khai thác đất đai bừa bãi, tuỳ tiện, không sử dụng theo quy hoạch,
giao đất không đúng đối tợng dẫn tới thiếu công bằng xã hội, lãng phí đất đai trong
nhiều dự án, cha mang lại đầy đủ lợi ích thiết thực cho xã hội và ngời sử dụng đất.
Vì vậy, một trong những nguyên tắc lớn và cũng là sự đòi hỏi ý thức trách
nhiệm của mỗi ngời sử dụng đất là khai thác đất đai có hiệu quả, bảo vệ môi trờng
và không làm ảnh hởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của ngời sử dụng đất xung
quanh.
3. Nguyên tắc ngời sử dụng đất thực hiện các quyền, nghĩa vụ của
mình trong thời hạn sử dụng đất.
Thời hạn sử dụng đất là thời gian vật chất mà ngời sử dụng đất đợc Nhà
nớc bảo hộ thực hiện các quyền của mình. Sau khi hết thời hạn sẽ có nhiều khả
năng xảy ra, có thể Nhà nớc tiếp tục giao đất cho họ, Nhà nớc có thể thu hồi đất để
giao cho ng
ời khác. Trong các quy định của Luật đất đai có sự phân biệt loại đất sử
dụng ổn định lâu dài, có loại đất mà thời hạn sử dụng là 20 năm, có loại là 50 năm,
có loại có thể gia hạn đến 70 năm và có loại đợc thuê tối đa đến 99 năm, có loại
chuyển từ mục đích sử dụng có thời hạn sang sử dụng ổn định lâu dài. Nh vậy, có
nhiều thời hạn khác nhau cho từng loại đất cụ thể. Cho nên, khi thực hiện quyền của
mình, ngời sử dụng đất phải xác định đúng những quyền và lợi ích mà mình đợc
hởng và trách nhiệm tuân thủ các điều luật đó. Từ Điều 105 đến Điều 121 Luật đất
đai năm 2003 đã xác định rõ các quyền cho từng đối tợng sử dụng đất. Vì vậy, ngời

sử dụng chỉ đợc phép thực hiện các quyền của mình tơng ứng với nhóm quyền của
họ và thời hạn giao đất, cho thuê đất đợc quy định trong Luật đất đai. Việc thực
hiện các quyền của ngời sử dụng đất khi hết thời hạn sử dụng mà không xin phép

101