So sánh chính sách luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý của việt nam và trung quốc và những hàm ý chính sách cho việt nam
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (448.93 KB, 72 trang )
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT
*************
HỒ SỸ MINH
SO SÁNH
CHÍNH SÁCH LUÂN CHUYỂN CÁN BỘ LÃNH ĐẠO, QUẢN LÝ
CỦA VIỆT NAM VÀ TRUNG QUỐC VÀ NHỮNG HÀM Ý
CHÍNH SÁCH CHO VIỆT NAM
LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ
Thành phố Hồ Chí Minh, 2016
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT
*************
HỒ SỸ MINH
SO SÁNH
CHÍNH SÁCH LUÂN CHUYỂN CÁN BỘ LÃNH ĐẠO, QUẢN LÝ
CỦA VIỆT NAM VÀ TRUNG QUỐC VÀ NHỮNG HÀM Ý
CHÍNH SÁCH CHO VIỆT NAM
Chuyên ngành:
Chính sách công
Mã số:
60340402
LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
TS. LÊ VIỆT PHÚ
Thành phố Hồ Chí Minh, 2016
i
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử
dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu
biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh
tế Thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright.
Thành phố Hồ Chí Minh, tháng 8 năm 2016
Tác giả
Hồ Sỹ Minh
ii
LỜI CẢM ƠN
Trước tiên, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến gia đình, bố mẹ, vợ và những người thân yêu
trong gia đình của tôi, những người đã sát cánh và luôn tạo mọi điều kiện tốt nhất cho tôi
trong suốt khóa học.
Tôi đặc biệt gửi lời cảm ơn chân thành nhất đến thầy Lê Việt Phú, người đã dành rất nhiều
thời gian, hướng dẫn nhiệt tình và tận tâm trong suốt thời gian tôi hoàn thành luận văn này.
Tôi xin chân thành cảm ơn thầy Huỳnh Thế Du đã tận tình góp ý, định hướng, khuyến
khích và động viên trong suốt thời gian tôi hoàn thiện luận văn.
Tôi cũng xin cảm ơn Quý thầy cô giáo, tập thể nhân viên tại Chương trình Giảng dạy Kinh
tế Fulbright, những người với tinh thần trách nhiệm và sự nỗ lực cao nhất của mình đã
truyền đạt kiến thức và tạo mọi điều kiện, cơ hội giúp tôi tiếp cận đến các lĩnh vực tri thức
mới mẻ và hữu ích trong suốt khóa học. Tôi xin cảm ơn thầy Phạm Duy Nghĩa, thầy Đinh
Công Khải đã tư vấn và giúp đỡ tôi trong quá trình lựa chọn đề tài.
Cuối cùng, tôi xin chân thành cảm ơn bạn bè, đồng nghiệp và tập thể lớp MPP7 đã động
viên và giúp đỡ tôi trong suốt khóa học và thời gian thực hiện luận văn.
iii
MỤC LỤC
Trang
LỜI CAM ĐOAN...................................................................................................................i
LỜI CẢM ƠN........................................................................................................................ii
MỤC LỤC............................................................................................................................iii
TÓM TẮT.............................................................................................................................. v
DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT................................................................vii
DANH MỤC HÌNH HỘP...................................................................................................viii
CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU....................................................................................................1
1.1. Bối cảnh chính sách.........................................................................................................1
1.2. Mục tiêu nghiên cứu........................................................................................................2
1.3. Câu hỏi chính sách.......................................................................................................... 2
1.4. Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu................................................................3
1.5. Phương pháp nghiên cứu và nguồn thông tin..................................................................3
1.6. Kết cấu luận văn..............................................................................................................3
CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH.......................................... 4
2.1. Vấn đề ủy quyền – tác nghiệp và cách thức sửa chữa.....................................................4
2.1.1. Vấn đề ủy quyền – tác nghiệp...................................................................................... 4
2.1.2. Cách thức sửa chữa vấn đề ủy quyền – tác nghiệp...................................................... 6
2.2. Xử lý vấn đề ủy quyền – tác nghiệp bằng chính sách luân chuyển cán bộ.....................7
2.2.1. Luân chuyển cán bộ tạo ra cơ chế khuyến khích......................................................... 7
2.2.2. Luân chuyển cán bộ tạo ra cơ chế cạnh tranh.............................................................. 9
2.2.3. Luân chuyển cán bộ tạo ra cơ chế giám sát..................................................................9
CHƯƠNG 3: VẤN ĐỀ ỦY QUYỀN – TÁC NGHIỆP TRONG MÔ HÌNH TỔ CHỨC
NHÀ NƯỚC CỦA VIỆT NAM VÀ TRUNG QUỐC......................................................... 12
3.1. Mô hình tổ chức chính quyền nhà nước tập quyền XHCN...........................................12
3.1.1. Mô hình tổ chức chính quyền nhà nước của Việt Nam..............................................13
3.1.2. Mô hình tổ chức chính quyền địa nhà nước của Trung Quốc....................................15
iv
3.2. Vấn đề ủy quyền – tác nghiệp trong mô hình tổ chức chính quyền nhà nước tập quyền
XHCN...................................................................................................................................15
3.3. Những vấn đề đặt ra đối với mô hình tổ chức nhà nước ở Việt Nam và Trung Quốc
dẫn đến nhu cầu luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý....................................................... 18
CHƯƠNG 4: SO SÁNH CHÍNH SÁCH LUÂN CHUYỂN CÁN BỘ LÃNH ĐẠO, QUẢN
LÝ CỦA VIỆT NAM VÀ TRUNG QUỐC......................................................................... 19
4.1. Chính sách luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý của Việt Nam, Trung Quốc và tác
động đến tăng trưởng kinh tế địa phương............................................................................ 19
4.2. Quá trình hình thành và mục tiêu của chính sách luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý
của Việt Nam và Trung Quốc...............................................................................................20
4.3. So sánh kết quả thực hiện chính sách luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý của Việt
Nam và Trung Quốc.............................................................................................................24
4.3.1. Cơ chế khuyến khích từ chính sách luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý...............24
4.3.2. Cơ chế cạnh tranh từ chính sách luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý....................28
4.3.3. Cơ chế giám sát từ chính sách luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý....................... 30
4.4. Đánh giá chung..............................................................................................................32
CHƯƠNG 5: KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH CHO VIỆT NAM.........34
5.1. Kết luận......................................................................................................................... 34
5.2. Khuyến nghị chính sách................................................................................................ 35
5.3. Hạn chế của luận văn.................................................................................................... 38
TÀI LIỆU THAM KHẢO....................................................................................................39
TÀI LIỆU THAM KHẢO....................................................................................................39
PHỤ LỤC.............................................................................................................................45
v
TÓM TẮT
Luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý là một trong những chính sách quan trọng của ĐCS
Việt Nam trong công tác quy hoạch và sử dụng cán bộ. Bên cạnh mục tiêu của chính sách
là bồi dưỡng toàn diện cán bộ, tạo điều kiện cho cán bộ trẻ có triển vọng, cán bộ trong quy
hoạch được rèn luyện trong thực tiễn, khắc phục tình trạng khép kín, cục bộ ở các địa
phương thì việc thực hiện hiệu quả công tác LCCB lãnh đạo, quản lý có thể tạo ra động lực
tăng trưởng kinh tế cho các địa phương. Tuy nhiên, trên thực tế, công tác LCCB ở Việt
Nam chưa phát huy được vai trò và sự kỳ vọng đặt ra.
Việt Nam và Trung Quốc là hai quốc gia phát triển theo định hướng XHCN nên hình thức
tổ chức bộ máy nhà nước và chính quyền các địa phương là tương tự nhau. ĐCS Việt Nam
và Trung Quốc đóng vai trò lãnh đạo tuyệt đối và toàn diện trong mọi vấn đề, bao gồm cả
công tác tổ chức cán bộ của các cơ quan Đảng và cơ quan hành chính nhà nước. Trong đó,
LCCB lãnh đạo, quản lý là một trong những chính sách thể hiện quyền lực của Trung ương
Đảng và CQTW đối với các địa phương. Chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý nhằm tạo ra
các cơ chế khuyến khích, cạnh tranh và giám sát đối với CQĐP, giải quyết vấn đề ủy quyền
– tác nghiệp giữa CQTW và CQĐP. Tuy nhiên, có sự khác biệt trong việc áp dụng chính
sách LCCB lãnh đạo, quản lý ở Việt Nam và Trung Quốc. So sánh giữa chính sách LCCB
lãnh đạo, quản lý của Việt Nam và Trung Quốc cho thấy được những thành tựu và tồn tại
trong việc thực hiện chính sách này của mỗi quốc gia.
Với cùng mục tiêu ban đầu của chính sách là nhằm đào tạo, bồi dưỡng toàn diện cho thế hệ
lãnh đạo kế cận, tuy nhiên, theo thời gian, mục tiêu chính sách LCCB mà Trung Quốc áp
dụng dần thay đổi để phù hợp với điều kiện của từng giai đoạn. Chính sách LCCB lãnh
đạo, quản lý ở Trung Quốc phần nào phát huy hiệu quả, tạo ra các cơ chế khuyến khích,
cạnh tranh và giám sát đối với CQĐP trong việc thiết kế và thực thi chính sách nhằm thúc
đẩy sự phát triển kinh tế của các địa phương. Đối với Việt Nam, bên cạnh nhưng thành tựu
đạt được, chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý hiện nay vẫn còn rất nhiều hạn chế trong
việc xử lý vấn đề ủy quyền – tác nghiệp khi chưa tạo ra cơ chế khuyến khích, cơ chế cạnh
tranh và cơ chế giám sát đối với CQĐP. Thứ nhất, thiếu minh bạch trong chỉ tiêu đánh giá
về năng lực của cán bộ lãnh đạo, quản lý mặc dù đây là một trong những cơ sở quan trọng
trong công tác quy hoạch cán bộ. Thứ hai, việc xác định các cán bộ do Trung ương quản lý
thuộc diện luân chuyển về các địa phương giữ các chức vụ lãnh đạo, quản lý trong cơ quan
vi
Đảng và nhà nước ở địa phương còn thiếu minh bạch và thống nhất. Thứ ba, việc đánh giá,
bố trí và sử dụng cán bộ sau luân chuyển thiếu sự minh bạch và nặng về hình thức. Thứ tư,
việc LCCB lãnh đạo, quản lý theo chiều ngang, tức là từ địa phương này sang địa phương
khác không hướng đến mục tiêu cải thiện kinh tế cho các địa phương kém phát triển. Thứ
năm, cán bộ được luân chuyển về địa phương không giữ chức vụ đứng đầu hệ thống chính
trị hay bộ máy chính quyền nên khả năng tạo ảnh hưởng và mức độ đóng góp còn hạn chế.
Thứ sáu, việc áp dụng luật “hồi tỵ” trong LCCB lãnh đạo, quản lý chưa triệt để, là mầm
mống phát sinh tham nhũng trong công tác cán bộ tại địa phương đó. Thứ bảy, chưa có quy
định xử phạt đối với những vi phạm trong công tác LCCB lãnh đạo, quản lý. Điều này có
thể dẫn đến tình trạng tham nhũng trong việc đánh giá cán bộ.
Từ thực tế đó, luận văn đưa ra ba nhóm giải pháp chung và năm nhóm giải pháp cụ thể
nhằm nâng cao tính hiệu quả trong công tác LCCB lãnh đạo, quản lý hiện nay ở Việt Nam,
góp phần tạo động lực thúc đẩy sự phát triển kinh tế của các địa phương. Các nhóm giải
pháp cụ thể đó là: i) xây dựng hệ thống các tiêu chí định lượng cụ thể, rõ ràng nhằm đánh
giá năng lực của đội ngũ cán bộ lãnh đạo, quản lý ở địa phương cũng như đội ngũ cán bộ
trẻ thuộc diện Trung ương quản lý trong quy hoạch; ii) đẩy mạnh việc LCCB lãnh đạo,
quản lý theo chiều ngang, tức là từ địa phương này sang các địa phương khác; iii) trong
một số trường hợp nhất định, cán bộ luân chuyển đảm nhận chức vụ cao nhất trong bộ máy
chính trị ở địa phương, có tiếng nói quyết định và là người chịu trách nhiệm cao nhất trong
việc ban hành các chính sách; iv) đẩy mạnh việc luân chuyển các cán bộ lãnh đạo, quản lý
cao nhất ở các địa phương gắn liền với luật “hồi tỵ” và v) luật pháp hóa các quy định trong
công tác tổ chức cán bộ nói chung và LCCB nói riêng.
vii
DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT
BBT
Ban bí thư
BCT
Bộ Chính trị
CQTW
Chính quyền Trung ương
CQĐP
Chính quyền địa phương
ĐCS
Đảng Cộng sản
HĐND
Hội đồng nhân dân
LCCB
Luân chuyển cán bộ
UBND
Ủy ban nhân dân
viii
DANH MỤC HÌNH HỘP
Trang
Hình 1: Sơ đồ tổ chức hệ thống chính trị và bộ máy nhà nước Việt Nam................................ 14
Hình 2: Mối quan hệ ủy quyền – tác nghiệp trong bộ máy nhà nước....................................... 17
Hình 3: Chính sách luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý của Việt Nam và Trung Quốc
qua từng giai đoạn................................................................................................................................. 23
Hộp 1: Chính sách phát triển kinh tế của chính quyền Trung ương Trung Quốc...................29
Hộp 2: Khuyến nghị chung................................................................................................................. 36
1
CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU
1.1. Bối cảnh chính sách
Chính sách luân chuyển cán bộ (LCCB) lãnh đạo, quản lý là một trong những chính sách
quan trọng trong công tác cán bộ, được quy định tại Nghị quyết 03-NQ/TW của Ban chấp
hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam khóa VIII năm 1997, Nghị quyết 11-NQ/TW
của Bộ Chính trị khóa IX năm 2002 và Nghị quyết 42-NQ/TW của Bộ chính trị khóa IX
năm 2004. Theo đó, mục tiêu của chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý là “nhằm sử dụng có
hiệu quả và tạo nên sự đồng đều trong đội ngũ cán bộ, bồi dưỡng toàn diện cán bộ, tạo điều
kiện cho cán bộ trẻ có triển vọng, cán bộ quy hoạch được rèn luyện trong thực tiễn, khắc
phục tình trạng khép kín, cục bộ trong từng ngành, từng địa phương, từng tổ chức”. Tuy
nhiên, trên thực tế, công tác LCCB lãnh đạo, quản lý vẫn còn gặp nhiều hạn chế, thiếu
minh bạch và thiếu hiệu quả khi mà đội ngũ cán bộ được luân chuyển chưa thể hiện được
vai trò và sự đóng góp của mình vào sự phát triển chung của các địa phương.
Tháng 3/2014, lần đầu tiên Bộ chính trị (BCT) và Ban bí thư (BBT) công khai danh sách
cán bộ thuộc diện Trung ương quản lý được luân chuyển, điều động về công tác tại các địa
1
phương . Trong danh sách 44 cán bộ được luân chuyển đợt này, có 2 cán bộ được BCT
phân công, điều động giữ chức Phó bí thư tỉnh ủy, 23 cán bộ được chỉ định tham gia Ban
chấp hành, ban thường vụ và giữ chức Phó bí thư các tỉnh, thành ủy, 19 cán bộ được chỉ
định tham gia Ban chấp hành và giới thiệu để Hội đồng nhân dân (HĐND) bầu giữ chức
Phó chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh. Sau hơn một năm sau luân chuyển, có đến 5
cán bộ được tín nhiệm bầu giữ chức Bí thư tỉnh ủy, 2 cán bộ được bầu giữ chức Chủ tịch
UBND tỉnh trong nhiệm kỳ mới. Ngoài ra, có 6 trường hợp trở về lại Trung ương đảm
nhận chức vụ cũ như trước khi luân chuyển và hiện nay 5/6 trường hợp đã được bổ nhiệm
vị trí cao hơn (Xem Phụ lục 2). Như vậy, sau khoảng thời gian tương đối ngắn, 12/44 cán
bộ được luân chuyển vào tháng 3/2014 đảm nhận chức vụ cao hơn so với vị trí được luân
chuyển. Trong khi đó, hầu như không có sự thay đổi nào trong tăng trưởng kinh tế của các
địa phương có cán bộ luân chuyển này (Xem Phụ lục 3).
1
/>
2
Đối với Trung Quốc, cho dù còn nhiều vấn đề do bản chất của mô hình tổ chức bộ máy nhà
nước, nhưng chính sách LCCB đang thực hiện lại cho thấy hiệu quả của nó đối với sự phát
triển kinh tế của các địa phương. Wu (2010) chỉ ra rằng, chính quyền Trung ương (CQTW)
Trung Quốc sử dụng tiêu chí tăng trưởng kinh tế để đánh giá năng lực lãnh đạo của những
người đứng đầu địa phương. Địa phương nào cho thấy rõ được sự phát triển nổi bật thì
chính quyền địa phương (CQĐP) đó có nhiều hơn các cơ hội thăng tiến trong sự nghiệp
chính trị, được luân chuyển đến các địa phương khác hoặc luân chuyển ra Trung ương đảm
nhận chức vụ cao hơn trong bộ máy quyền lực. Tương tự, nghiên cứu của Zhang và Gao
(2008) cho thấy rằng, chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý là một trong những động lực
thúc đẩy sự phát triển kinh tế của các địa phương khi các địa phương có cán bộ luân
chuyển thì tốc độ tăng trưởng khả quan hơn.
Cấu trúc thể chế chính trị và quá trình cải cách kinh tế có nhiều điểm tương đồng và chính
sách LCCB được Đảng Cộng sản Việt Nam và Trung Quốc xem là một trong những chiến
lược quan trọng trong chính sách cán bộ của mình. Tuy nhiên, kết quả thực hiện của chính
sách đối với sự phát triển kinh tế địa phương của hai quốc gia thì khác nhau. Xuất phát từ
những thực tiễn trên, tôi quyết định lựa chọn đề tài “So sánh chính sách luân chuyển cán
bộ lãnh đạo, quản lý của Việt Nam và Trung Quốc và những hàm ý chính sách cho Việt
Nam” làm luận văn tốt nghiệp của mình.
1.2. Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu của nghiên cứu là so sánh chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý của Việt Nam và
Trung Quốc nhằm tìm ra giải pháp phù hợp đối với Việt Nam. Có bốn vấn đề cụ thể sẽ
được triển khai. Thứ nhất, khái quát về mục tiêu và quá trình thực hiện chính sách LCCB
lãnh đạo, quản lý của Việt Nam và Trung Quốc. Thứ hai, so sánh sự giống và khác nhau
trong chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý của Việt Nam và Trung Quốc. Thứ ba, phân tích
những hạn chế, tồn tại của chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý hiện nay ở Việt Nam. Thứ
tư, đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao tính hiệu quả và vai trò của chính sách LCCB
lãnh đạo, quản lý đối với tăng trưởng kinh tế địa phương.
1.3. Câu hỏi chính sách
Để đạt được những mục tiêu trên, nghiên cứu tập trung vào ba câu hỏi chính sách sau:
-
Thứ nhất, có sự giống và khác nào trong chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý của Việt Nam
và Trung Quốc?
3
-
Thứ hai, vì sao chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý của Trung Quốc phát huy hiệu quả
trong tăng trưởng kinh tế địa phương còn Việt Nam thì không?
-
Thứ ba, giải pháp nào giúp cho chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý phát huy tính hiệu quả
trong việc đóng góp cho sự phát triển kinh tế địa phương ở Việt Nam?
1.4. Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu: Chính sách luân chuyển đối với cán bộ lãnh đạo, quản lý địa
phương cấp tỉnh của Việt Nam và Trung Quốc.
-
Phạm vi nghiên cứu: So sánh sự giống và khác nhau trong chính sách LCCB lãnh đạo,
quản lý địa phương cấp tỉnh của Việt Nam và Trung Quốc.
1.5. Phương pháp nghiên cứu và nguồn thông tin
Luận văn sử dụng phương pháp phân tích chủ đạo là so sánh, đối chiếu giữa chính sách
LCCB lãnh đạo, quản lý của Việt Nam và Trung Quốc.
Nguồn thông tin mà luận văn sử dụng là các văn bản quy phạm pháp luật quy định về việc
thực hiện LCCB lãnh đạo, quản lý của Việt Nam và Trung Quốc. Luận văn còn sử dụng
các công trình nghiên cứu đã được công bố trên các tạp chí của các nhà khoa học đánh giá,
phân tích về thực trạng và kết quả của chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý đang diễn ra ở
Việt Nam và Trung Quốc.
1.6. Kết cấu luận văn
Luận văn được chia thành 5 chương. Chương 1 trình bày bối cảnh chính sách, câu hỏi
nghiên cứu, mục tiêu nghiên cứu, đối tượng và phạm vi nghiên cứu. Chương 2 giới thiệu
khung phân tích lý thuyết và tổng quan các công trình nghiên cứu, kinh nghiệm quốc tế
trong lĩnh vực này. Chương 3 trình bày nội dung về vấn đề ủy quyền – tác nghiệp trong mô
hình tổ chức nhà nước tập quyền Xã hội chủ nghĩa. Chương 4 so sánh chính sách LCCB
lãnh đạo, quản lý của Việt Nam và Trung Quốc. Chương 5 đề xuất các khuyến nghị chính
sách nhằm góp phần cải thiện hiệu quả của chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý qua sự đối
chiếu với Trung Quốc.
4
CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH
Chương 2 giới thiệu về cơ sở lý thuyết và khung phân tích chủ đạo mà luận văn sử dụng,
đồng thời tóm lược các bài báo, các công trình nghiên cứu khoa học của các học giả trên
thế giới liên quan đến vấn đề nghiên cứu mà luận văn đề cập.
2.1. Vấn đề ủy quyền – tác nghiệp và cách thức sửa chữa
2.1.1. Vấn đề ủy quyền – tác nghiệp
Lý thuyết về ủy quyền – tác nghiệp (Principal – Agent Theory) được khởi xướng từ các công
trình nghiên cứu độc lập của Stephen Ross (1973) và Barry Mitnick (1973), sau đó được phát
triển bởi Jensen và Mecskling (1976). Jensen và Meckling (1976) định nghĩa về mối quan hệ
giữa người ủy quyền và người tác nghiệp như là một hợp đồng, trong đó những người chủ
(người ủy quyền) giao quyền điều hành cho người tác nghiệp, thay mặt họ ra các quyết định
trong quá trình quản lý. Vấn đề ủy quyền – tác nghiệp là một trong những hệ quả của hiện
tượng bất cân xứng thông tin. Đó là tình trạng mà trong một giao dịch, một bên sở hữu thông
tin đầy đủ hơn so với bên còn lại (Akerlof, 2001; Stiglitz, 2001; Spence, 2001). Sự khác biệt về
lợi ích khiến cho những người người tác nghiệp lựa chọn và thực thi các quyết định mang lại
lợi ích cho bản thân họ, mặc dù điều này có thể gây thiệt hại cho những người ủy quyền. Vấn
đề ủy quyền – tác nghiệp không chỉ xảy ra trong môi trường các công ty mà còn là một trong
những cơ sở quan trọng giải thích cho việc thiết kế và thực thi chính sách của khu vực công
(Tolofari, 2005). Trong khu vực công, những công chức trong chính quyền được xem như là
những người tác nghiệp, đại diện cho người dân (người ủy quyền) trong việc điều hành bộ máy
nhà nước, cung cấp các dịch vụ công và thực thi chính sách nhằm thúc đẩy sự phát triển của xã
hội. Mối quan hệ này được Boston và cộng sự (1996) mô tả là một hợp đồng được pháp luật
quy định. Người dân (người ủy quyền) là những người phải đóng thuế nhằm chi trả các khoản
thu nhập cho những công chức (người tác nghiệp). Tuy nhiên, mặc dù là những người ủy quyền
nhưng người dân không thể kiếm soát được hoạt động của bộ máy chính quyền vì họ không có
thông tin. Ngược lại, những người hoạt động trong chính quyền các cấp sở hữu thông tin một
cách đầy đủ hơn, bao gồm những thông tin phục vụ cho quá trình hoạch định và thực thi chính
sách, thông tin về kết quả của việc thực hiện chính sách đó. Đây chính là hệ quả của vấn đề bất
cân xứng thông tin trong khu vực công. Đối với những cán bộ, công chức điều hành bộ
5
máy nhà nước, Tanzi (2000) cho rằng, họ có xu hướng lựa chọn các chính sách nhằm mang
lại những lợi ích cho chính họ (hoặc nhóm lợi ích của họ) bởi vì họ không phải gánh chịu
những thiệt hại do chính sách đó gây ra. Những thiệt hại này thuộc về toàn xã hội.
Vấn đề ủy quyền – tác nghiệp trong khu vực công là cơ sở giải thích quan trọng cho lý
thuyết về lựa chọn công. Huỳnh Thế Du và Đỗ Thiên Anh Tuấn (2014) phân chia lựa chọn
công thành hai nhóm: i) cần thiết cho xã hội, cho cộng đồng nhưng không có sự ủng hộ của
những người có ảnh hưởng; và ii) không thực sự cần thiết nhưng được sự ủng hộ của
những người có quyền lực, có ảnh hưởng. Trong trường hợp chỉ được lựa chọn một thì các
nhà hoạch định chính sách luôn lựa chọn nhóm thứ hai “bởi vì số đông “thiểu số” kia
không phải là người ra quyết định mà thực tế chính thiểu số “to lớn” nọ mới được quyền
lựa chọn” (Huỳnh Thế Du và Đỗ Thiên Anh Tuấn, 2014). Sự khác nhau trong kết quả của
việc lựa chọn chính sách là cơ sở phân biệt giữa hai phương pháp lựa chọn chính sách
công: lựa chọn công “cứng” và lựa chọn công “mềm”. Lựa chọn công “cứng” là khi: “các
cá nhân vì quyền lợi cá nhân hạn hẹp, hành động một cách khá duy lý nhìn từ góc độ riêng
của họ, có xu hướng tạo ra các kết quả phi lý về mặt tập thể” (Huỳnh Thế Du, 2015). Lựa
chọn công “mềm” là khi: “các cá nhân hiểu biết hơn về quyền lợi riêng của họ và nói
chung có thể đi đến những kết quả duy lý về mặt tập thể” (Peterson, trích từ Huỳnh Thế
Du, 2015). Như vậy, lựa chọn công “cứng” xảy ra khi các nhà hoạch định chính sách, với
quyền lực được người dân ủy quyền, tận dụng nguồn lực xã hội để lựa chọn và thực hiện
các chính sách đem lại lợi ích cho cá nhân hoặc nhóm lợi ích của mình. Lựa chọn công
“cứng” là một trong những trục trặc của vấn đề ủy quyền – tác nghiệp trong khu vực công
khi những người tác nghiệp là những người có tiếng nói quyết định trong việc lựa chọn
chính sách.
Ngoài ra, ở các quốc gia Xã hội chủ nghĩa (XHCN), vấn đề ủy quyền – tác nghiệp còn xảy
ra trong mối quan hệ giữa sự lãnh đạo của ĐCS với sự điều hành, quản lý của bộ máy nhà
nước. Lieberthal và Lampton (1992) khi nghiên cứu về mối quan hệ giữa ĐCS và chính
quyền nhà nước ở Trung Quốc thì thấy rằng, bộ máy nhà nước có đặc điểm thực hiện các
công việc hành chính và thực thi các chính sách mà ĐCS hoạch định. Bên cạnh đó, một
nguyên nhân quan trọng dẫn đến việc các lựa chọn công “cứng” thường xảy ra ở những
quốc gia XHCN là do cơ chế ra quyết định tập thể và không một cá nhân nào phải gánh
chịu trách nhiệm cho các quyết định đó. Và đáng tiếc thay, những nghiên cứu của James
6
Buchanan, Mancur Olson và Gordon Tullock lại cho thấy rằng, trong một tập thể, mọi
người đều tư duy một cách duy lý nhưng lại đưa ra những kết quả hành động phi lý về mặt
tập thể (Trích từ Huỳnh Thế Du, 2013).
Như vậy, dù ở môi trường nào thì những người sở hữu thông tin đầy đủ hơn (người tác
nghiệp) cũng đều hành động vì lợi ích và mục tiêu riêng của họ. Hay nói cách khác, vấn đề
ủy quyền – tác nghiệp là lý thuyết quan trọng giải thích cho sự lựa chọn và thực thi chính
sách của các nhà lãnh đạo, quản lý trong khu vực công.
2.1.2. Cách thức sửa chữa vấn đề ủy quyền – tác nghiệp
Sự khác biệt về lợi ích giữa người ủy quyền và người tác nghiệp chính là nguyên nhân dẫn
đến vấn đề ủy quyền – tác nghiệp. Người tác nghiệp hành động dựa trên mục tiêu và lợi ích
cá nhân của mình, kể cả khi điều đó gây tổn hại đến lợi ích của người ủy quyền. Vì thế,
cách sửa chữa vấn đề ủy quyền – tác nghiệp là làm sao thu hẹp khoảng cách về lợi ích của
người ủy quyền và người tác nghiệp hoặc tạo ra các cơ chế khuyến khích, cạnh tranh và
giám sát việc thực hiện đối với người tác nghiệp. Jensen và Meckling (1976) đưa ra ba
nhóm giải pháp nhằm giải quyết vấn đề ủy quyền – tác nghiệp:
Thứ nhất là cơ chế khuyến khích. Cơ chế này được thực hiện bằng cách người ủy quyền
đưa ra các hình thức thưởng phạt tương ứng với kết quả thực hiện của người tác nghiệp.
Theo đó, người tác nghiệp có thể nhận được các khoản khen thưởng nếu như kết quả thực
hiện tốt và ngược lại, phải chấp nhận bồi thường nếu như kết quả thực hiện gây nên thiệt
hại cho người ủy quyền. Đồng thời, cơ chế này cũng có thể được vận hành thông qua việc
người ủy quyền có thể lựa chọn người tác nghiệp bằng hình thức bổ nhiệm hoặc thông qua
việc phân bổ ngân sách hoạt động cho người tác nghiệp.
Thứ hai là cơ chế cạnh tranh. Thông thường, một người ủy quyền có thể lựa chọn nhiều
người tác nghiệp khác nhau. Việc tạo ra cơ chế cạnh tranh giữa những người tác nghiệp
được xem là một trong những giải pháp nhằm giám sát hoạt động của người tác nghiệp.
Khi đó, dưới áp lực của sự cạnh tranh và đào thải, người tác nghiệp sẽ hành động vì lợi ích
của người ủy quyền. Tuy nhiên, cơ chế cạnh tranh sẽ thất bại nếu như những người tác
nghiệp tạo thành liên minh và hành động chống lại lợi ích của người ủy quyền.
Thứ ba là cơ chế giám sát. Việc thực hiện cơ chế này nhằm hạn chế vấn đề thông tin bất
cân xứng xảy ra trong ủy quyền – tác nghiệp. Cơ chế giám sát cho phép người ủy quyền có
thể biết được hành vi của người tác nghiệp thông qua các hình thức khác nhau như: báo
7
cáo, kiểm tra hay chế độ thưởng phạt. Tuy nhiên, quá trình thực hiện giám sát thường phát
sinh chi phí rất cao.
Ngoài ra, một số nhà nghiên cứu cũng chỉ ra rằng, phương thức lãnh đạo cũng có thể là cơ
chế giải quyết vấn đề ủy quyền – tác nghiệp. Miller (1992) lập luận rằng, việc lãnh đạo
hiệu quả có thể truyền cảm hứng cho người tác nghiệp, khiến họ hạn chế lợi ích của mình
và thực hiện các mục tiêu chung của tổ chức. Breton và Wintrobe (1982) xem một trong
những yếu tố quan trọng trong lãnh đạo là tạo niềm tin cho người tác nghiệp (cấp dưới) của
mình trong hệ thống quyền lực (như cơ hội thăng tiến hoặc hình thức khen thưởng nào đó).
Breton và Wintrobe (1982) cho rằng, khi nhận được các cam kết tích cực từ người ủy quyền
(cấp trên) thì người tác nghiệp (cấp dưới) sẽ nỗ lực hành động để cam kết đó được thực
hiện. Ngược lại, đối với các cam kết tiêu cực (như trừng phạt hay sa thải) khiến cho người
tác nghiệp hạn chế hành động đi ngược lại với lợi ích của người ủy quyền. Như vậy, cơ chế
lãnh đạo cũng là giải pháp nhằm sửa chữa vấn đề ủy quyền – tác nghiệp.
Nhìn chung, những cơ chế này không thể giải quyết triệt để vấn đề ủy quyền – tác nghiệp
nhưng nó phần nào thu hẹp khoảng cách về lợi ích của người ủy quyền và người tác
nghiệp, tạo ra rào cản nhằm hạn chế những hành động trục lợi cá nhân của người tác
nghiệp và hình thành các cơ chế kiểm tra và giám sát cho người ủy quyền. Trong luận văn
này, tác giả sử dụng khung phân tích của Jensen và Meckling (1976) nhằm giải quyết vấn
đề ủy quyền – tác nghiệp xảy ra trong khu vực công, bao gồm ba cơ chế: khuyến khích,
cạnh tranh và giám sát.
2.2. Xử lý vấn đề ủy quyền – tác nghiệp bằng chính sách luân chuyển cán bộ
Lĩnh vực nghiên cứu về vai trò của chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý vẫn còn tương đối
mới mẻ và các công trình nghiên cứu còn hạn chế. Phần này trình bày một số công trình
nghiên cứu tiêu biểu về việc sử dụng chính sách luân chuyển cán bộ trong khu vực công,
đặc biệt là cán bộ lãnh đạo, quản lý như là một phương pháp nhằm giải quyết vấn đề ủy
quyền – tác nghiệp thông qua ba cơ chế: khuyến khích, cạnh tranh và giám sát.
2.2.1. Luân chuyển cán bộ tạo ra cơ chế khuyến khích
Luân chuyển là một trong những hình thức được các tổ chức thường xuyên sử dụng nhằm nâng
cao chất lượng đội ngũ lao động và cải thiện sự đóng góp của họ cho tổ chức (Parsons, 1951).
Điều này được giải thích rằng, thông qua quá trình luân chuyển, người lao động trải nghiệm,
tích lũy kiến thức và kinh nghiệm qua các vị trí khác nhau và khi trở về
8
vị trí cũ, khả năng đóng góp của họ đối với sự phát triển của tổ chức gia tăng đáng kể
(Ortega, 1999; Weichel và cộng sự, 2010). Đồng quan điểm, Campion, Cheraskin, và
Stevens (1994) cho rằng, quá trình luân chuyển mang lại hai tác động tích cực, đó là giúp
cho người lao động tích lũy kinh nghiệm nhanh hơn và thích nghi tốt hơn ở các môi trường
làm việc khác nhau. Sự phát triển kỹ năng của người lao động thông qua luân chuyển là
yếu tố quan trọng đóng góp cho sự phát triển của tổ chức và khả năng thăng tiến trong sự
nghiệp của họ (Ortega, 2001). Những nhân viên có năng lực, được đánh giá thông qua
thành tích đạt được trong công việc, sẽ được các nhà quản trị lựa chọn luân chuyển và đề
bạt cho những chức vụ quản lý cao hơn trong tương lai (Baiman và Demski, 1980). Với
việc áp dụng chính sách luân chuyển, người lao động (người tác nghiệp) cố gắng phấn đấu
hoàn thành nhiệm vụ, đạt thành tích cao để có nhiều hơn những cơ hội thăng tiến trong tổ
chức. Như vậy, với sự hình thành cơ chế khuyến khích, vấn đề ủy quyền – tác nghiệp giữa
những người chủ và người lao động được hạn chế thông qua chính sách luân chuyển.
Không chỉ được áp dụng trong môi trường tư nhân, luân chuyển còn là một trong những
công cụ quan trọng trong chính sách sử dụng cán bộ nhà nước mà chính quyền các quốc
gia sử dụng, đặc biệt là việc luân chuyển đối với cán bộ lãnh đạo, quản lý. Nghiên cứu của
Krueger (1974; Frye và Shleifer (1997) cho thấy rằng, việc bổ nhiệm và tuyển chọn các
nhà lãnh đạo, quản lý ở địa phương đóng vai trò quan trọng trong sự phát triển kinh tế của
địa phương nói riêng và đóng góp vào sự phát triển của quốc gia nói chung. Ở một số quốc
gia, các quan chức địa phương được người dân trực tiếp chọn ra thông qua bầu cử, là
những người có năng lực và phát huy tối đa khả năng đóng góp của mình đối với sự phát
triển của địa phương thông qua các mối quan hệ với người dân và nhân viên của mình
(McFarland và Seeger, 2010). Ở một số quốc gia khác, các chức danh lãnh đạo, quản lý ở
địa phương cấp tỉnh thường được quyết định bởi CQTW, dựa trên năng lực, sự đóng góp
của họ đối với sự phát triển kinh tế của các địa phương đó (Huang, 2002). Trong mối quan
hệ này, CQTW giữ vai trò là người ủy quyền và CQĐP là người tác nghiệp. CQTW lựa
chọn những cán bộ lãnh đạo, quản lý có năng lực ở các địa phương, thông qua tiêu chí tăng
trưởng kinh tế của địa phương đó, giữ các chức vụ cao hơn trong bộ máy chính trị và cơ
quan nhà nước ở Trung ương (Wu, 2010). Điều này khiến cho các quan chức địa phương
tập trung vào việc lựa chọn và thực thi các chính sách phục vụ cho việc phát triển kinh tế
địa phương thay vì trục lợi cho cá nhân và cho nhóm lợi ích của họ (Li và Zhou, 2005).
9
Như vậy, việc áp dụng chính sách luân chuyển như là một hình thức thăng tiến tạo ra cơ
chế khuyến khích mà qua đó, vấn đề ủy quyền – tác nghiệp giữa CQTW và CQĐP, giữa
người dân và CQĐP sẽ được loại trừ.
2.2.2. Luân chuyển cán bộ tạo ra cơ chế cạnh tranh
Theo Fama (1980), sự cạnh tranh khiến cho những người lãnh đạo, quản lý có xu hướng
lựa chọn và thực hiện các chính sách mang lại lợi thế cho họ trong việc xây dựng hình ảnh
đối với cấp trên. Fama (1980) cho rằng, khi các nhà lãnh đạo cấp cao lấy sự phát triển của
tổ chức là tiêu chí chủ yếu nhằm đánh giá năng lực của người lãnh đạo, quản lý cấp dưới
và là cơ sở quan trọng cho việc đề bạt thăng cấp thì việc cạnh tranh đó hoàn toàn có lợi cho
tổ chức. Sự cạnh tranh mà chính sách luân chuyển tạo ra giúp hạn chế việc các nhà lãnh
đạo, quản lý cấp dưới (là những người tác nghiệp) hành động vì lợi ích cá nhân, gây ra
những tổn thất cho các nhà lãnh đạo, quản lý cấp trên (người ủy quyền) và cho tổ chức
(Fama, 1980).
Trong khu vực công, đối với đội ngũ lãnh đạo, quản lý ở các địa phương, việc được luân
chuyển ra Trung ương giữ các chức vụ cao hơn trong hệ thống chính trị và cơ quan nhà
nước được xem là bước tiến lớn trong sự nghiệp của họ. Chính vì thế, sự cạnh tranh trong
đội ngũ lãnh đạo, quản lý giữa các địa phương là điều không thể tránh khỏi và nó được ví
như là một giải đấu kéo dài (Mookherjee, 1988). Cán bộ lãnh đạo, quản lý ở các địa
phương cố gắng thể hiện năng lực của mình thông qua việc điều hành địa phương đó, tạo
ấn tượng cho CQTW bằng những thành tích đạt được với địa phương đó (Wu, 2010). Như
vậy, thông qua việc hình thành sự cạnh tranh, CQTW có thể hạn chế được vấn đề ủy quyền
– tác nghiệp xảy ra ở CQĐP, đóng vai trò quan trọng trong việc lựa chọn và thực thi chính
sách phát triển kinh tế địa phương.
2.2.3. Luân chuyển cán bộ tạo ra cơ chế giám sát
Tùy thuộc vào từng trường hợp, CQTW có thể quyết định luân chuyển, bổ nhiệm các chức
vụ cao hơn đối với những cán bộ lãnh đạo, quản lý các địa phương có năng lực và đóng
góp lớn vào sự phát triển của địa phương đó. Ngược lại, đối với những cán bộ lãnh đạo,
quản lý năng lực yếu kém, điều hành, quản lý không hiệu quả, không tạo ra sự phát triển
đối với kinh tế địa phương thì CQTW có quyền cách chức, luân chuyển xuống những vị trí
thấp hơn trong bộ máy quyền lực. Theo đó, chính sách LCCB trở thành công cụ giám sát
của CQTW đối với CQĐP (Huang, 2002).
10
Ngoài ra, một trong những đối tượng thuộc diện LCCB mà CQTW quan tâm giám sát là
những người nắm giữ một chức vụ lãnh đạo, quản lý trong hai nhiệm kỳ liên tiếp. Chính vì
thế, tư duy nhiệm kỳ là một trong những yếu tố quan trọng quyết định đến động lực phụng
sự của các cán bộ, công chức làm việc trong khu vực công, đặc biệt là những người nắm
giữ các vị trí lãnh đạo, quản lý. Trên thế giới, các nghiên cứu về tư duy nhiệm kỳ và giới
hạn nhiệm kỳ đều cho thấy được sự tác động của nó đến hành vi ra quyết định của người
lãnh đạo, đặc biệt là các quyết định lựa chọn chính sách kinh tế của một địa phương và một
quốc gia (Rogoff, 1990; Besley và Case, 1992; Besley và Case, 1995; J. M. Johnson và
Crain, 2004). Các nhà nghiên cứu có nhiều quan điểm khác nhau về thời gian nhiệm kỳ
của những người lãnh đạo, quản lý đối với tăng trưởng kinh tế địa phương. Quan điểm ủng
hộ kéo dài thời gian nhiệm kỳ đối với đội ngũ cán bộ lãnh đạo, quản lý ở địa phương vì cho
rằng điều này sẽ mang lại sự tăng trưởng kinh tế lâu dài và bền vững hơn. Padro Miquel và
Snyder (2006) nhận định rằng, các nhà lãnh đạo, quản lý địa phương với nhiệm kỳ lâu dài
có nhiều kinh nghiệm hơn, am hiểu tình hình phát triển của địa phương mình phụ trách
hơn, từ đó có thể đề xuất những giải pháp, chính sách kinh tế, xã hội hiệu quả hơn.
Biglaiser và Mezzetti (1997) thì cho rằng, với nhiệm kỳ dài hơn, các nhà lãnh đạo, quản lý
địa phương có nhiều động lực hơn trong việc thực hiện các chính sách đầu tư, cải cách kinh
tế mang tính lâu dài nhằm tạo nền tảng cho sự phát triển bền vững trong tương lai. Ngược
lại, thời gian giới hạn trong nhiệm kỳ lãnh đạo, quản lý có thể là nguyên nhân khiến những
người này có động cơ tham nhũng, hối lộ vì họ biết rằng họ sẽ mất hết quyền lực sau khi
mãn nhiệm (Fredriksson và Svensson, 2003). Khi đó, những người đứng đầu địa phương
này có xu hướng lựa chọn các chính sách kinh tế, đầu tư mang lại lợi ích cho chính bản
thân họ mà không quan tâm đến tính hiệu quả của chính sách đó, gây ra sự lãng phí nguồn
lực xã hội. Một số nhà nghiên cứu cho rằng, việc kéo dài nhiệm kỳ đối với các cán bộ lãnh
đạo, quản lý có thể làm tổn hại đến sự phát triển kinh tế của địa phương đó. Việc họ có khả
năng duy trì quyền lực và sự lãnh đạo lâu dài khiến cho họ dễ dàng bị chi phối bởi các
chính sách mang nhiều lợi ích nhóm hơn là việc đánh giá tính hiệu quả, thiết thực của
chính sách đó (McNutt, 1997; Fredriksson và Svensson, 2003; Ashworth, 2005).
Như vậy, việc áp dụng chính sách LCCB kết hợp với chính sách nhiệm kỳ đối với đội ngũ
lãnh đạo, quản lý các địa phương nhằm tạo ra áp lực giám sát của CQTW, đồng thời gia
tăng trách nhiệm của CQĐP trong việc lựa chọn và thực thi các vấn đề về chính sách công.
11
Nhìn chung, mặc dù các công trình nghiên cứu vẫn còn hạn chế nhưng đều cho thấy hiệu
quả và tác động của chính sách LCCB lãnh đạo, quản lý trong việc xử lý vấn đề ủy quyền –
tác nghiệp giữa CQTW và CQĐP thông qua việc hình thành các cơ chế khuyến khích, cạnh
tranh và giám sát. Các chương tiếp theo sẽ phân tích và so sánh sự khác biệt trong chính
sách LCCB lãnh đạo, quản lý địa phương cấp tỉnh của Việt Nam và Trung Quốc để cho
thấy được tác động của chính sách này đối với tăng trưởng kinh tế của các địa phương.
12
CHƯƠNG 3: VẤN ĐỀ ỦY QUYỀN – TÁC NGHIỆP TRONG MÔ HÌNH TỔ CHỨC
NHÀ NƯỚC CỦA VIỆT NAM VÀ TRUNG QUỐC
Chương này trình bày mô hình tổ chức chính quyền nhà nước của Việt Nam cũng như
Trung Quốc, cách thức mà CQTW lựa chọn cán bộ lãnh đạo, quản lý ở các địa phương và
những trục trặc về vấn đề ủy quyền – tác nghiệp xuất phát từ mô hình đó.
3.1. Mô hình tổ chức chính quyền nhà nước tập quyền XHCN
CQĐP được xem là đại diện cho quyền lực của nhà nước trong việc thực hiện quản lý hành
chính tại mỗi địa phương. Mối quan hệ giữa CQTW và CQĐP phụ thuộc vào hình thức tổ chức
quyền lực nhà nước của từng quốc gia. Mối quan hệ này được xác định dựa trên bốn hình thức
tổ chức quyền lực nhà nước: tập quyền, tản quyền, phân cấp, phân quyền.
Việt Nam và Trung Quốc đều tổ chức chính quyền nhà nước theo mô hình tập quyền
XHCN, là mô hình tổ chức chính quyền nhà nước điển hình của các quốc gia phát triển
theo định hướng XHCN. Theo Nguyễn Cửu Việt và Trương Đắc Linh (2011), mô hình
chính quyền nhà nước tập quyền XHCN là mô hình “tổng hợp đầy đủ các yếu tố của tập
quyền, tản quyền và phân quyền kết hợp với ủy quyền. Trong đó các yếu tố tập quyền là
chủ đạo, tản quyền là phổ biến, phân quyền rất yếu ớt và cá lẻ, ủy quyền diễn ra phổ biến
đặt dưới sự lãnh đạo trực tiếp, toàn diện và tuyệt đối của Đảng”. Trong mô hình này,
CQĐP được phân chia thành các đơn vị hành chính – lãnh thổ theo cấp bậc. Từng cấp bậc
hành chính cơ bản đều có cơ quan đại diện của người dân, được người dân trực tiếp bầu ra.
Cơ quan này thành lập bộ máy nhà nước cấp tương ứng và chịu trách nhiệm kiểm tra hoạt
động của cấp chính quyền đó. Bên cạnh đó, “bộ máy nhà nước được tổ chức thành hệ
thống theo thứ bậc chặt chẽ, cả trong quan hệ giữa Trung ương – địa phương, giữa cấp
trên – cấp dưới” (Nguyễn Cửu Việt và Trương Đắc Linh, 2011). Đây chính là yếu tố “song
trùng trực thuộc” đặc trưng của CQĐP trong mô hình tập quyền XHCN. Theo đó, bộ máy
chính quyền cấp dưới chịu sự giám sát của đồng thời hai cơ quan, cơ quan đại diện cho
quyền lực người dân, được người dân bầu ra ở cấp tương ứng và bộ máy chính quyền cấp
trên.
Một điểm nổi bật trong hệ thống chính trị và tổ chức bộ máy nhà nước ở các quốc gia
XHCN là vai trò lãnh đạo trực tiếp, toàn diện và tuyệt đối của ĐCS. Theo Nguyễn Hữu
Khiển (2011), đây là mối quan hệ giữa lực lượng chính trị và bộ máy công quyền. Đảng
13
cầm quyền giữ chức năng lãnh đạo còn bộ máy nhà nước giữ chức năng quản lý, tổ chức
và thực thi. Hệ thống chính trị của Đảng cũng được phân thành các cấp ủy, tương ứng với
từng cấp chính quyền trong bộ máy nhà nước. Cấp ủy Đảng là cơ quan đại diện cho Đảng,
chịu trách nhiệm lãnh đạo trực tiếp, toàn diện và tuyệt đối đối với chính quyền cấp tương
ứng (Lieberthal và Lampton, 1992). Kornai (2002) cho rằng, Đảng còn đóng vai trò rất
quan trọng trong việc lựa chọn các thành viên của các cơ quan lập pháp, cơ quan hành
pháp và cơ quan tư pháp. Các tổ chức Đảng ra quyết định về tất cả các công việc chủ yếu
của nhà nước trước khi cơ quan nhà nước quyết định (Kornai, 2002). Bên cạnh đó, Đảng
còn thực hiện chức năng lãnh đạo thông qua hệ thống đảng viên, những người nắm giữ các
chức danh trong bộ máy nhà nước. Đồng thời, Đảng có thể thực hiện quyền bổ nhiệm hoặc
giới thiệu nhân sự của mình trong bộ máy chính quyền nhà nước các cấp, từ Trung ương
đến địa phương (Kornai, 2002).
Như vậy, đối với địa phương cấp tỉnh, Đảng bộ tỉnh (mà người đứng đầu là Bí thư) đại diện
cho sự lãnh đạo của Đảng và Chính phủ nhân dân tỉnh (mà người đứng đầu là Chủ tịch)
chịu trách nhiệm tổ chức, thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương đó. Khác với chức
danh Chủ tịch tỉnh, được bầu từ cơ quan đại diện cho quyền lực của người dân (HĐND hay
Nhân đại) thì Bí thư được bầu tư Ban chấp hành Đảng bộ tỉnh (là cơ quan được bầu ra từ
các Đảng viên trong tỉnh đó). Ngoài ra, các chức danh lãnh đạo trong Đảng bộ tỉnh hay
chức danh quản lý trong bộ máy CQĐP có thể được chỉ định, bổ nhiệm hoặc giới thiệu từ
cơ quan Đảng cấp trên (là Trung ương Đảng). Nguyên tắc này thể hiện sự lãnh đạo tuyệt
đối của Đảng trong chính sách cán bộ ở các quốc gia XHCN.
3.1.1. Mô hình tổ chức chính quyền nhà nước của Việt Nam
Luật Tổ chức chính quyền địa phương (2015) quy định đơn vị hành chính bao gồm: (i)
tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh); (ii) huyện, quận, thị xã,
thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp huyện); (iii) xã,
phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã) và (iv) đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Theo số
liệu từ Tổng cục thống kê, tính đến 01/01/2016, cả nước có 63 đơn vị hành chính cấp tỉnh
(trong đó có 5 thành phố trực thuộc Trung ương: Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Hải
Phòng, Đà Nẵng và Cần Thơ), 713 đơn vị cấp huyện (trong đó gồm 546 huyện, và 11.162
đơn vị cấp xã (trong đó gồm 1.581 phường, 603 thị trấn và 8.978 xã).
14
Hình 1: Sơ đồ tổ chức hệ thống chính trị và bộ máy nhà nước Việt Nam
CHÍNH QUYỀN
ĐẢNG CỘNG SẢN VIỆT NAM
Trung
Đại hội đại
Bầu
Chính phủ
Đại hội Đảng
Bầu
BCH TW ĐCSVN
ương
biểu toàn quốc
chọn
(Thủ tướng)
toàn quốc
chọn
(Tổng bí thư)
Tỉnh
Hội đồng nhân
dân Tỉnh
Bầu
UBND
Tỉnh
Đảng ủy
Bầu
BCH Tỉnh ủy
Tỉnh
chọn
(Bí thư)
Hội đồng nhân
dân Huyện
Bầu
UBND Huyện
Đảng ủy
Bầu
BCH Huyện ủy
(Chủ tịch)
Huyện
chọn
(Bí thư)
Hội đồng nhân
dân Xã
Bầu
UBND Xã
Đảng ủy Xã
Bầu
BCH Đảng ủy Xã
chọn
(Chủ tịch)
chọn
(Bí thư)
Huyện
Xã
chọn
chọn
(Nguồn: Tác giả tự vẽ)
Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND. HĐND gồm các đại biểu HĐND
do cử tri địa phương bầu ra và là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, chịu trách
nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. HĐND hiện nay bao gồm
HĐND tỉnh, HĐND huyện và HĐND xã. UBND do HĐND cùng cấp bầu, là cơ quan chấp
hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước nhân
dân địa phương, HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Như vậy, đối
với UBND tỉnh, là cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh sẽ chịu trách nhiệm trước người
dân tỉnh đó, trước HĐND tỉnh và trước CQTW (Chính phủ).
Người đứng đầu hệ thống chính trị của địa phương cấp tỉnh là bí thư tỉnh ủy, được bầu từ
Đại hội Ban chấp hành Đảng bộ của tỉnh, đại diện cho sự lãnh đạo của Đảng tại địa phương
đó. Người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước địa phương cấp tỉnh là chủ tịch UBND
tỉnh, được HĐND tỉnh tín nhiệm bầu ra. Thông thường, chủ tịch tỉnh sẽ kiêm nhiệm là phó
bí thư tỉnh ủy. Điều này càng thể hiện rõ hơn sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động của
CQĐP. Ngoài ra, đối với địa phương cấp tỉnh, BCT và BBT có thể bổ nhiệm hoặc chỉ định
cán bộ tham gia lãnh đạo, quản lý ở địa phương đó.
15
3.1.2. Mô hình tổ chức chính quyền địa nhà nước của Trung Quốc
Hiến pháp Trung Quốc quy định có 3 cấp hành chính: tỉnh, huyện và hương. Theo thống
kê, tính cho đến ngày 31/12/2011, Trung Quốc có 33 đơn vị hành chính cấp tỉnh (bao gồm
22 tỉnh; 4 thành phố trực thuộc Trung ương là Bắc Kinh, Thiên Tân, Thượng Hải, Trùng
Khánh; 5 khu tự trị là Ninh Hạ, Nội Mông Cổ, Quảng Tây, Tân Cương, Tây Tạng; 2 đặc
khu hành chính là Hồng Kông, Ma Cao), 2.853 đơn vị hành chính cấp huyện (bao gồm 857
quận, 360 thị xã, 1.456 huyện, 117 huyện tự trị, 49 kỳ, 3 kỳ tự trị. 1 đặc khu và 1 lâm khu),
40.466 đơn vị hành chính cấp hương (bao gồm 19.683 trấn, 12.395 hương, 1.085 hương
dân tộc, 106 tô mộc, 1 tô mộc dân tộc, 7.194 nhai đạo và 2 công sở khu). Trên thực tế,
Trung Quốc được chia thành 5 cấp đơn vị hành chính: tỉnh, địa khu, huyện, hương và thôn.
Địa khu là được xem là chi nhánh của chính quyền tỉnh còn thôn là một tổ chức tự quản
của cộng đồng dân cư. Tuy nhiên, ở một số hương có địa bàn rộng lớn, thôn hình thành và
được trao cho nhiều quyền lực hành chính.
Các cấp hành chính được quy định theo Hiến pháp đều thành lập Hội đồng đại biểu nhân
dân (Nhân đại) và Chính phủ nhân dân do người dân địa phương trực tiếp bầu ra. Đối với
cấp địa khu và thôn, cơ quan hành chính được bổ nhiệm bởi chính phủ nhân dân cấp trên
nó. Chính phủ nhân dân cấp tỉnh bổ nhiệm cơ quan hành chính địa khu và chính phủ nhân
dân cấp hương bổ nhiệm cơ quan hành chính thôn. Một điểm đáng lưu ý, Trung Quốc thừa
nhận sự tồn tại của các khu tự trị, các đặc khu với mức độ độc lập khác nhau, thậm chí độc
lập cả về chính trị như Hồng Kông và Ma Cao.
Tương tự như Việt Nam, đội ngũ lãnh đạo, quản lý địa phương cấp tỉnh ở Trung Quốc có thể
được bầu trực tiếp từ Đại hội Đảng bộ của tỉnh (đối với chức danh bí thư) và Nhân đại cấp tỉnh
(đối với chức danh chủ tịch) hoặc được chỉ định và bổ nhiệm từ BCT Trung ương.
3.2. Vấn đề ủy quyền – tác nghiệp trong mô hình tổ chức chính quyền nhà nước tập
quyền XHCN
Như đã trình bày, vấn đề ủy quyền – tác nghiệp không chỉ xảy ra trong môi trường các
công ty, doanh nghiệp mà nó còn là lý thuyết quan trọng giải thích cho việc lựa chọn chính
sách của các nhà lãnh đạo, quản lý địa phương.
Một cách chi tiết, Terry Moe (1984) cho rằng, sự phân cấp quyền lực trong bộ máy quản lý
nhà nước khiến cho nó tồn tại một chuỗi mối quan hệ giữa người ủy quyền – người tác
nghiệp. Theo đó, Moe (1984) chia vấn đề ủy quyền – tác nghiệp trong khu vực công thành
