Cơ sở lý luận của đầu tư công trong Nông nghiệp vàphát triển nông thôn

Cơ sở lý luận của đầu tư công trong Nông nghiệp vàphát
triển nông thôn
I- Khái niệm và vai trò của Dự án đầu tư công trong Nông nghiệp
và phát triển nông thôn
1. Các khái niệm cơ bản
1.1.Vốn đầu tư và hoạt động đầu tư
1.1.1. Hoạt động đầu tư
Quá trình tái sản xuất nền kinh tế quốc dân đòi hỏi các cơ sở vật chất kỹ
thuật của nền kinh tế phải được tạo ra, duy trì và khôi phục một cách liên
tục.Quá trình này được thực hiện thông qua hoạt động đầu tư.
Từ đó, hoạt động đầu tư được hiểu là các hoạt động làm tăng thêm( bao
hàm cả khôi phục) quy mô của tài sản quốc gia. Đó là hành độngbỏ vốn nhằm
đạt được các mục tiêu cụ thể nào như mục tiêu lợi nhuận( sinh lời), hoặc các
mực tiêu phi lợi nhuận( xã hội, môi trường,...). Để tiến hành đầu tư cần có vốn
đầu tư.
1.1.2. Vốn đầu tư
Theo Giáo trình Dự báo phát triển Kinh tế- Xã hội: “ Vốn đầu tư là tiền
tích lũy của xã hội, của các cơ sở sản xuất kinh doanh; là tiền tiết kiệm của nhân
dân và vốn huy động từ các nguồn khác được đưa vào sử dụng trong quá trình
sản xuất xã hội nhằm duy trì tiềm lực sản xuất hiện có, tạo ra tiềm lực lớn hơn
cho sản xuất, kinh doanh hoặc cải thiện điều kiện sinh hoạt của xã hội”.
Vốn đầu tưđược phân chia theo nhiều giác độ khác nhau như: theo công
dụng cảu kết quả đầu tư, theo mối quan hệ giữa các bộ phận hợp thành, theo
nguồn hình thành, theo yêu cầu của từng lĩnh vực cụ thể,...Tuy nhiên, trong
phạm vi nghiên cứu của đề tài, xin được xét trên các góc độ sau:
- Một là, theo công dụng của kết quả đầu tư, vốn đầu tư được chia thành:
vốn đầu tư cho sản xuất và vốn đầu tư phi sản xuất.
Vốn đầu tư
Vốn đầu tư sản xuất Vốn đầu tư phi sản xuất
VĐT TSLĐ VĐT TSCĐ
VĐT cơ bản VĐT sửa chữa lớn

Hình 1.1: Sơ đồ kết cấu vốn đầu tư
- Hai là, xét theo nội dung một dự án đầu tư cụ thể, vốn đầu tư được chia thành
bốn loại chính sau đây:
+ Chi phí chuẩn bị đầu tư.
+ Chi phí để tạo ra các tài sản cố định hoặc bảo dưỡng các tài sản cố định hiện
có.
+ Chi phí để tạo ra hoặc tăng thêm tài sản lưu động.
+ Chi phí dự phòng cho các khoản chi phí phát sinh ngoài dự kiến.
Như vậy, có nhiều cách phân loại vốn đầu tư, tùy theo mục đích nghiên cứu và
sử dụng mà chúng ta lựa chọn tiêu thức cho phù hợp.
1.2. Dự án đầu tư
1.2.1. Khái niệm
Ngay sau khi ra đời, thuật ngữ dự án đã được sử dụng một cách rộng rãi
trong tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế- xã hội. Chúng ta thường được
biết đến các dự án đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh, hay các dự án đầu tư
xây dựng cơ bản...ví dụ như: Dự án xây dựng đường quốc lộ, Dự án điện cao
thế, Dự án sử dụng mạng lưới công nghệ thông tin trong quản lý hành chính
Nhà nước,...
Tuy có những nội dung và yêu cầu cụ thể khác nhau tùy theo từng lĩnh vực cụ
thể nhưng bất kỳ dự án nào cũng đều được xác định rõ về thời gian bắt đầu và
kết thúc dự án.
Trên cơ sở đó, khái niệm dự án nói chung được trình bày một cách khá
thống nhất. Các tác giả đều nhất trí cho rằng:
- Về hình thức, DA là một tập hồ sơ tài liệu trình bày một cách chi tiết và
có hệ thống một dự kiến đầu tư trong tương lai.
- Về nội dung, DA là một ý đồ tiến hành một công việc cụ thể nào đó
nhằm đạt được mục tiêu xác định trong khuôn khổ nguồn lực và khoảng thời
gian nhất định.
Theo quan điểm của người viết, dự án đầu tư hay gọi tắt là dự án( DA) là
một chuỗi các công việc và nhiệm vụ có mục tiêu cụ thể, có giới hạn nhất định

về nguồn lực, tài chính và thời gian.
1.2.2. Đặc điểm
Dự án có các đặc điểm cơ bản sau:
- Một là, tính thống nhất: theo đó, dự án là một thực thể độc lập trong một môi
trường xác định với các giới hạnnhất định về quyền hạn và trách nhiệm.
- Hai là, tính xác định: dự án được xác định rõ ràng về mục tiêu, nguồn lực, thời
hạn với một cơ cấu, chất lượng nhất định.
- Ba là, tính logic: đây là đặc điểm quan trọng nhất, được thể hiện ở mối quan
hệ biện chứng giữa các thành phần cấu thành dự án. Một dự án gồm có bốn bộ
phận:
+ Mục tiêu của dự án gồm hai cấp mục tiêu: mục tiêu trực tiếp và mục
tiêu phát triển. Mục tiêu trực tiếp là mục tiêu cụ thể mà dự án đặt ra và phải đạt
được trong một giới hạn nhất định về nguồn lực và thời gian. Mục tiêu phát
triển là mục tiêu dự án góp phần thực hiện.
+ Nguồn lực của dự án: là các đầu vào về vật chất, tài chính, nhân lực,
công nghệ cần thiết để thực hiện dự án.
+ Hoạt động của dự án: là những công việc do dự án tiến hành nhằm
chuyển hóa các yếu tố nguồn lực đầu vào thành sản phẩm đầu ra.
+ Kết quả của dự án gồm có: đầu ra, kết quả và tác động.
• Đầu ra là các sản phẩm hàng hóa, dịch vụ cụ thể mà dự án đem lại
cho xã hội sau quá trình thực hiện dự án.
• Kết quả là các tác động, ảnh hưởng đến cộng đồng từ quá trình tạo
ra một đầu ra hoặc một nhóm các đầu ra của dự án. Thường thì các
kết quả này được xem xét trong thời gian trung hạn.
• Tác động là những kết quả mang tính chất dài hạn nhờ việc đạt
được các kết quả trung hạn ở trên. Đây cũng là việc đạt được các
mục tiêu cuối cùng của một dự án.
Ví dụ: thực hiện Chương trình 135 của Chính phủ, một xã có thể quyết
định đầu tư xây dựng cơ bản thông qua Dự án kiên cố hóa kênh mương nhằm
nâng cao năng suất nông nghiệp, tăng thu nhập cho người dân, góp phần xóa đói

giảm nghèo trên địa bàn xã. Để triển khai dự án cần có các nguồn lực đầu vào,
đó là: kinh phí( vốn), lao động, nguyên vật liệu xây dựng, công nghệ, kỹ
thuật,...Hoạt động của dự án chính là toàn bộ quá trình thi công kiên cố kênh
mương để đem lại đầu ra là hệ thống kênh mương hoàn chỉnh. Kết quả ban đầu
của dự ánđầu tư trên là năng suất cây trồng được nâng cao. Từ đó giúp tăng thu
nhập cho người dân, góp phần giảm tỷ lệ đói nghèo trong xã- đó chính là những
tác động của việc kiên cố hóa kênh mương.
1.3. Dự án đầu tư công
1.3.1. Khái niệm
Dự án đầu tư công thường được đề xuất bởi Chính phủ và được hình
thành trong các hoạch định vĩ mô. Các DA này thường do Nhà nước làm chủ và
sử dụng các nguồn lực chủ yếu do Nhà nước kiểm soát.
Về nội dung, DAC là một kế hoạch hành động chi tiết được xây dựng
trên cơ sở nghiên cứu và đề xuất các mục tiêu, nguồn lực và các phương án triển
khai cụ thể. Trong thực tế, các DAC là sự triển khaicủa các Chương trình đầu tư
công cộng trong từng giai đoạn. Cũng như các dự án thông thường, các DAC
cũng bao gồm các phân tích về mọi khía cạnh như: tài chính, kinh tế, pháp lý,
nhân lực cũng như các giải pháp về mặt công nghệ- kỹ thuật. Do tính chất đặc
thù của đầu tư công nên đối với các DAC, hoạch định là khâu đầu tiên và cũng
là khâu quan trọng nhất của quá trình quản lý đầu tư công.
Về hình thức, DAC là tập hợp các tài liệu( hồ sơ DA, văn kiện DA) bao
gồm: đề xuất đầu tư, báo cáo nghiên cứu, ý kiến các bên liên quan( ngành, địa
phương,...). Tùy theo mức độ chi tiết mà người ta gọi là: DA sơ bộ, DA tiền khả
thi, DA khả thi.
Như vậy, DAC là tập hợp các hoạt động tương hỗ nhằm thực hiện một
mục tiêu phát triển theo một phương án đã lựa chọn với thời gian và nguồn lực
đã xác định.
1.3.2. Đặc điểm
Bất kỳ DAC nào cũng đều mang những đặc trưng và yêu cầu cơ bản nhất của
DA nói chung. Do đó, để phân biệt DAC với các DA thông thường khác cần

phải dựa trên những đặc điểm của đầu tư.
Theo đó, DAC có thường có các đặc điểm nhận dạng sau:
- Một là, DAC thường có sự tham gia của Nhà nước. Đa số các DAC đều
do Nhà nước làm chủ đầu tư, đồng thời Nhà nước cũng kiểm soát và quản lý
quá trình đầu tư thông qua các Cơ quan chức năng của Nhà nước( Bộ,
ngành,...).
- Hai là, nguồn vốn của DAC chủ yếu từ NSNN, có nguồn gốc từ NSNN
hoặc huy động qua NSNN và thường được xác định trong dự toán NSNN hàng
năm cũng như trong từng thời kỳ tuỳ thuộc vào mục tiêu và quy mô đề ra của
Chính phủ.
- Ba là, sản phẩm của DA thường là các hàng hóa công cộng. Đặc trưng
cơ bản nhất của loại hàng hoá này là tính không cạnh tranh và tính không loại
trừ. Ở nước ta, phần lớn các DA đầu tư xây dựng cơ bản đều có những đặc điểm
tương tự DAC. Tuy nhiên, ngay cả khi chủ đầu tư là các doanh nghiệp Nhà
nước, nhưng nếu sản phẩm của DA là hàng hoá cá nhân thì DA đó cũng không
được gọi là DAC.
- Bốn là, quy mô của DAC thường lớn và thời hạn thường kéo dài, hầu
như không có khả năng hoàn vốn. Đặc điểm này gắn liền với tính mục tiêu của
các DAC.
- Năm là, DAC thường có tác động tới nhiều đối tượng, và mang tính liên
ngành, liên vùng.Tuy các DAC có đối tượng thụ hưởng rất rõ ràng nhưng kết
quả của một DAC thường không chỉ dừng lại ở những đối tượng đó mà còn có
khả năng lan toả đến các khu vực khác có liên quan.
- Sáu là, DAC thường ưu tiên các lợi ích kinh tế- xã hội, phát triển bền
vững, xóa đói giảm nghèo và các mục tiêu xã hội khác. Điều này xuất phát từ
một trong những chức năng quan trọng nhất của Nhà nước khi can thiệp vào nền
kinh tế là nhằm đảm bảo phúc lợi và công bằng xã hội. Do vậy, các DAC
thường được hướng đến việc thực hiện và đạt được các mục tiêu xã hội đó.
Về mặt lý thuyết, những đặc điểm trên giúp chúng ta nhận dạng được các
DAC. Trong thực tế, người ta thường chỉ căn cứ vào chủ đầu tư và nguồn vốn

sử dụng đểxác định xem đó có phải là DAC hay không. Trên cơ sở đó, một DA
do Nhà nước làm chủ và kiểm soát, sử dụng vốn Nhà nước( vốn NSNN, huy
động qua NSNN, vốn tín dụng phát triển của Nhà nước) thường được coi là
DAC. Nhà nước xây dựng các Chương trình đầu tư công cộng để hệ thống và
sắp xếp thực hiện các mục tiêu quốc gia trong từng giai đoạn phát triển kinh tế-
xã hội, đồng thời quyết định xây dựng và lựa chọn triển khai các DAC một cách
hợp lý nhất.
1.3.3. Phân loại dự án đầu tư công
Phân loại DAC có thể dựa theo nhiều tiêu thức khác nhau. Để thuận tiện trong
quá trình quản lý đầu tư và trong ngành Nông nghiệp và phát triển nông thôn,
DAC chủ yếu được phân loại theo các tiêu thức sau:
* Một là, theo đặc điểm, tính chất và quy mô của hoạt động đầu tư.
Cách phân loại này dựa trên cách phân loại dự án đầu tư nói chung ở Việt Nam
hiện nay. Theo cách này, DAC được chia thành 3 nhóm A, B, Ccụ thể như sau:
- Các DA nhóm A bao gồm:
+ Các DA, không kể mức vốn, thuộc phạm vi bảo vệ an ninh, quốc phòng
có tính bảo mật quốc gia, có ý nghĩa chính trị- xã hội quan trọng, thành lập và
xây dựng hạ tầng khu công nghiệp mới.
+ Các DA có mức vốn trên 600 tỷ đồng đầu tư vào giao thông: cầu, cảng
biển, cản sông, sân bay, đường sắt, đường quốc lộ.
+ Các DA có mức vốn trên 400 tỷ đồng đầu tư vào thuỷ lợi, giao thông,
cấp thoát nước và công trình hạ tầng kỹ thuật, bưu chính viễn thông, BOT trong
nước, đường giao thông nội thị đã có quy hoạch chi tiết được duyệt.
+ Các DA có mức vốn trên 300 tỷ đồng đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ thuật
khu đô thị mới, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên.
+ Các DA có mức vốn trên 200 tỷ đồng đầu tư vào y tế, văn hoá, giáo
dục, phát thanh, truyền hình, thể dục thể thao, nghiên cứu khoa học.
- Các DA nhóm B bao gồm:
+ Các DA có mức vốn từ 30 đến 600 tỷ đồng, đầu tư vào công nghiệp
điện, dầu khí, giao thông: cầu, cảng biển, cảng sông, sân bay, đường sắt, đường

quốc lộ.
+ Các DA có mức vốn từ 20 đến 400 tỷ đồng đầu tư vào thuỷ lợi, giao
thông, cấp thoát nước và công trình hạ tầng kỹ thuật, bưu chính viễn thông,
BOT trong nước, đường giao thông nội thị đã có quy hoạch chi tiết được duyệt.
+ Các DA có mức vốn từ 15 đến 300 tỷ đồng đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ
thuật khu đô thị mới, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên.
+ Các DA có mức vốn từ 7 đến 200 tỷ đồng đầu tư vào y tế, văn hoá, giáo
dục, phát thanh, truyền hình, thể dục thể thao, nghiên cứu khoa học.
- Các DA nhóm C bao gồm:
+ Các DA có mức vốn dưới 30 tỷ đồng, đầu tư vào công nghiệp điện, dầu
khí, giao thông. Các trường phổ thông nằm trong quy hoạch.
+ Các DA có mức vốn dưới 20 tỷ đồng đầu tư vào thuỷ lợi, giao thông,
cấp thoát nước và công trình hạ tầng kỹ thuật, bưu chính viễn thông, BOT trong
nước, đường giao thông nội thị đã có quy hoạch chi tiết được duyệt.
+ Các DA có mức vốn dưới 15 tỷ đồng đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ thuật
khu đô thị mới, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên.
+ Các DA có mức vốn dưới 7 tỷ đồng đầu tư vào y tế, văn hoá, giáo dục,
phát thanh, truyền hình, thể dục thể thao, nghiên cứu khoa học.
* Hai là, theo tính chất và mức độ nghiên cứu lập DA. Đây là cách phân
loại dựa vào khung dự án, từ đó DAC được chia thành:DA sơ bộ( báo cáo đầu
tư); DA tiền khả thi( báo cáo nghiên cứu tiền khả thi); DA khả thi(báo cáo
nghiên cứu khả thi).
*Ba là, căn cứ theo nguồn vốn đầu tư, DAC bao gồm các loại:
- DA sử dụng vốn NSNN
- DA sử dụng vốn Tín dụng phát triển Nhà nước
- DA sử dụng vốn đầu tư phát triển của DNNN
- DA sử dụng vốn ODA
Trong phạm vi của đề tài, người viết chỉ tập trung nghiên cứu đến các DAC sử
dụng nguồn vốn NSNN. Đây là nguồn vốn chủ yếu nhất trong đầu tư công cộng
ở nước ta.

1.2.4. Chu kỳ dự án đầu tư công
Về khái niệm chu kỳ dự án, có một số định nghĩa như sau:
Theo Giáo trình Chương trình và dự án Kinh tế- xã hội: “ Chu kỳ dự án là
một quá trình hoạt động gồm nhiều giai đoạn kế tiếp nhau từ khâu đầu tiên đến
khâu cuối cùng nhằm bảo đảm cho mục tiêu phát triển được thực hiện một cách
tối ưu”.
Giáo trình Lập dự án đầu tư phát triển Nông nghiệp nông thôn có viết: “
Quá trình lặp đi lặp lại bắt đầu từ việc chuẩn bị và soạn thảo dự án đầu tư đến
khi kết thúc dự án được gọi là chu kỳ dự án hay chu trình dự án đầu tư”.
Theo quan điểm của người viết, tựu trung lại, chu kỳ dự án là một chuỗi
các hoạt động cụ thể nối tiếp nhau, từ khi hình thành ý tưởng đến khi kết thúc
dự án và đưa ra một ý tưởng dự án mới. Cũng như các dự án thông thường khác,
chu kỳ của DAC cũng gồm 6 giai đoạn cơ bản, được thể hiện ở sơ đồ chu kỳ dự
án đầu tư, bao gồm: xác định dự án đầu tư, xây dựng dự án đầu tư, thẩm định
dự án, phê duyệt và ra quyết định đầu tư, triển khai thực hiện dự án-khai thác
công trình đầu tư, đánh giá hậu dự án. Tuy vậy, đối với một DAC, nội dung của
từng giai đoạn cũng có những điểm khác biệt.
Thực hiện DA
Thẩmđịnh DA
Phê duyệt và ra quyếtđịnh
Hình 1.2: Chu kỳ Dự án đầu tư công
- Giai đoạn xác định dự án: đây là giai đoạn hình thành nên ý tưởng của DAC.
Khác với các dự án tư nhân- ý tưởng đầu tư được hình thành hoàn toàn do thị
trường, ý tưởng của DAC thường được hình thành trong quá trình hoạch định,
xây dựng các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chuơng trình phát triển KT-XH
của quốc gia.
- Giai đoạn xây dựng dự án: đây là giai đoạn xác lập những điều kiện cơ bản để
quyết định đầu tư. Công việc của giai đoạn này là đưa ra được một báo cáo đầu
tư chi tiết và chuẩn xác về mọi mặt của một dự án để trình duyệt như: địa điểm,
công nghệ- kỹ thuật, thiết bị, nhân lực, vật tư, thị trường, nguồn vốn, thời hạn,

các tác động về xã hội, môi trường và hiệu quả của đầu tư. Do đặc điểm của đầu
tư công cho nên khi lập dự án, cần phải tính đến và chỉ ra được các lợi ích về
mặt kinh tế, xã hội của dự án phục vụ cho các mục tiêu quốc gia.
- Giai đoạn thẩm định dự án: đây là giai đoạn mà một cơ quan chức năng của
Nhà nước đánh giá xem DAC có đạt được các mục tiêu đã đề ra một cách hiệu
quả hay không. Mục đích của quá trình thẩm định là để kiểm tra mức độ phù
Hình thànhý
tưởngđầu tư
Đánh giá hậu DA
Xây dựng DA