Đánh giá quy trình cho vay ủy thác từ ngân hàng chính sách xã hội thông qua các tổ chức chính trị xã hội trường hợp tỉnh phú yên

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM
----------------------------

NGUYỄN TRÙNG THI

ĐÁNH GIÁ QUY TRÌNH CHO VAY ỦY THÁC
TỪ NGÂN HÀNG CHÍNH SÁCH XÃ HỘI QUA
CÁC TỔ CHỨC CHÍNH TRỊ XÃ HỘI
– TRƯỜNG HỢP TỈNH PHÚ YÊN
Chuyên ngành : Chính sách công
Mã số

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
PGS.TS. PHẠM DUY NGHĨA

TP. HỒ CHÍ MINH – NĂM 2013


i

LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử
dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu
biết của tôi.
Luận văn này thể hiện quan điểm cá nhân, không nhất thiết phản ánh quan điểm của
Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế
Fulbright.
Thành phố Hồ Chí Minh, ngày

tháng năm 2013

Tác giả

Nguyễn Trùng Thi


ii

LỜI CẢM ƠN

Tôi xin chân thành cảm ơn PGS.TS Phạm Duy Nghĩa. Thầy đã có những câu hỏi, gợi mở
thú vị, những chỉ dẫn sâu sắc, giúp tôi xác định vấn đề và nội dung nghiên cứu phù hợp,
người giúp đỡ tôi trong những giai đoạn khó khăn nhất, để hoàn thiện luận văn này.
Xin chân thành cảm ơn quý Thầy, Cô của Chương trình Giảng dạy kinh tế Fulbright –
Đại học Kinh tế TP.HCM đã nhiệt tình giảng dạy, hướng dẫn, giúp đỡ tôi trong học tập,
nghiên cứu. Tôi đã học được ở đây không chỉ là kiến thức, phương pháp mà còn những
bài học quý giá khác trong công việc và cuộc sống.
Cảm ơn các bạn, các anh chị MPP4, MPP3 đã chia sẻ, hỗ trợ, giúp đỡ tôi trong suốt quá
trình học tập và nghiên cứu.

Nguyễn Trùng Thi.
Học viên MPP4, Chương trình Giảng dạy kinh tế Fulbright.


iii

TÓM TẮT
Xóa đói giảm nghèo, giải quyết việc làm, giảm thiểu bất bình đẳng là những vấn đề xã

hội được quan tâm của toàn thế giới. Ngân hàng Chính sách Xã hội ra đời vào năm 2003
đã đem lại một cơ hội cho người nghèo có thể tiếp cận với nguồn vốn giá rẻ, từ đó tạo thu
nhập nâng cao đời sống, giảm đói nghèo hiệu quả. Phú Yên là một tỉnh nghèo ở duyên
hải Nam Trung Bộ, với trên 70% người dân sống vùng nông thôn, thu nhập thấp. Hàng
năm, Ngân sách tỉnh Phú Yên đều nhận trợ cấp phần lớn từ Ngân sách Trung ương. Tỉ lệ
hộ nghèo và cận nghèo của tỉnh Phú Yên là 28,42% số hộ. Với tỉ lệ người nghèo cao như
vậy, NHCSXH tỉnh Phú Yên đóng một vai trò quan trọng trong việc chuyển tải chính
sách của Chính Phủ đến với người nghèo.
Hiện nay, việc cho vay vốn chính sách tới người nghèo và các đối tượng chính sách khác từ
NHCSXH chủ yếu được triển khai thông qua ủy thác qua các tổ chức Chính trị - Xã hội. Tuy
nhiên, quy trình cho vay ủy thác vốn NHCSXH thông qua các TC CT-XH trên địa bàn tỉnh
Phú Yên vẫn còn một số trục trặc như mức phí ủy thác/hoa hồng; công tác thanh tra giám sát
còn lỏng lẻo; vấn đề thông tin bất cân xứng; sự mất cân đối về nguồn vốn của NHCSXH tỉnh
Phú Yên; một số chương trình cho vay không hiệu quả; tỷ lệ thu lãi thấp,…

Qua phân tích, đánh giá, tác giả đưa ra một số đề xuất về điều chỉnh tăng mức phí ủy
thác/hoa hồng; xây dựng, cải thiện cơ chế kiểm tra giám sát; tiến tới bền vững về nguồn
vốn của NHCSXH; chuyển giao dư nợ cho các TC CT-XH. Với những biện pháp trên,
quy trình ủy thác vốn NHCSXH thông qua các TC CT-XH sẽ được cải thiện, qua đó góp
phần tăng chất lượng cho vay, giảm thiểu đói nghèo.


iv

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN............................................................................................................................... i
LỜI CẢM ƠN.................................................................................................................................... ii
TÓM TẮT......................................................................................................................................... iii
MỤC LỤC......................................................................................................................................... iv

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT........................................................................................................ vi
DANH MỤC BẢNG BIỂU............................................................................................................. vii
DANH MỤC HÌNH ẢNH.............................................................................................................. viii
DANH MỤC PHỤ LỤC................................................................................................................... ix
CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU................................................................................................................ 1
1.1

Bối cảnh nghiên cứu........................................................................................................... 1

1.2

Mục tiêu của đề tài............................................................................................................. 2

1.3

Câu hỏi nghiên cứu............................................................................................................. 3

1.4

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu......................................................................................3

1.5

Cấu trúc của nghiên cứu..................................................................................................... 3

CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ TỔNG QUAN CÁC NGHIÊN CỨU TRƯỚC................4
2.1 Lý thuyết thông tin bất cân xứng............................................................................................. 4
2.2 Mô tả quy trình ủy thác vốn từ NHCSXH thông qua các TC CT-XH....................................5
2.3 Phương pháp nghiên cứu và khung phân tích.........................................................................9
2.3.1 Phương pháp nghiên cứu.................................................................................................. 9

2.3.2 Các tiêu chí đánh giá......................................................................................................... 9
2.4 Nguồn tài liệu, số liệu............................................................................................................ 10
2.5 Tổng quan các nghiên cứu trước............................................................................................ 10
CHƯƠNG 3: ĐÁNH GIÁ QUY TRÌNH ỦY THÁC VỐN TỪ NHCSXH THÔNG QUA CÁC TC
CT-XH TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH PHÚ YẾN.................................................................................... 12
3.1 Đánh giá hệ thống văn bản quy định quy trình ủy thác vốn từ NHCSXH thông qua các TC
CT-XH.......................................................................................................................................... 12
3.1.1 Phục vụ các mục tiêu chính xác, rõ ràng đã ấn định trước.............................................13
3.1.2 Có cơ sở pháp luật, thực tiễn chắc chắn.........................................................................14
3.1.3 Giảm thiểu chi phí và tác động lệch lạc tới thị trường...................................................14
3.1.4 Phù hợp, tương thích với các chính sách, pháp luật khác..............................................15
3.2 Đánh giá NHCSXH tỉnh Phú Yên......................................................................................... 15


v

3.3Đánh giá các TC CT-XH và các Tổ TK&VV trên địa bàn tỉnh Phú Yên .

3.3.1Khái quát các TC CT-XH và các Tổ

3.3.2Đánh giá các TC CT-XH và các Tổ

3.4Đánh giá công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát ........................................
CHƯƠNG 4: KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH...................................................

4.1Kết luận .....................................................................................................

4.2Khuyến nghị ..............................................................................................

4.2.1Điều chỉnh tăng mức phí ủy thác/ph

4.2.2Xây dựng, tăng cường cơ chế kiểm

4.2.3Tiến tới bền vững hơn về nguồn vố

4.2.4Quan tâm đến công tác đào tạo, tập

4.2.4Chuyển giao toàn bộ dư nợ cho các
hiện hiệu quả .............................................................................................................................
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..........................................................................................

PHỤ LỤC.........................................................


vi

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

NHCSXH

Ngân hàng Chính sách Xã hội

TC CT-XH

Tổ chức Chính trị - Xã hội

TCVM

Tài chính vi mô

TK&VV

Tiết kiệm và Vay vốn

UBND

Ủy ban Nhân dân


vii

DANH MỤ

Bảng 3.1 Tỷ lệ thu lãi quý I/2013
Bảng 3.2 Số lượt cho vay hộ nghèo giai đoạn 2003-2012
Bảng 3.3 Dư nợ phân theo các Hội đến 31/12/2012
Bảng 3.4 Số tổ TK&VV phân theo TC CT-XH đến 31/12/2012
Bảng 3.5 Số lượng hộ vay vốn theo Hội đến 31/12/2012
Bảng 3.6

Nợ quá hạn đến 31/12/2012 phân

Bảng 3.7

Tỷ lệ thu lãi phân theo Tổ chức H

Bảng 3.8

Trình độ chuyên môn của cán bộ

Bảng 3.9

Tiền phí ủy thác/hoa hồng mà các

Bảng 3.10 Số lượt kiểm tra giám sát giai đoạn 2003-2012


viii

DANH MỤC HÌNH ẢNH

Hình 2.1 Quy trình cho vay hộ nghèo và các đối tượng chính sách tại NHCSXH
Hình 3.1 Tóm tắt quá trình hình thành chính sách ủy thác vốn từ NHCSXH thông qua các
TC CT-XH
Hình 3.2: Tham gia của NHCSXH tỉnh Phú Yên trong quy trình cho vay ủy thác
Hình 3.3: Sơ đồ tổ chức hệ thống NHCSXH Việt Nam
Hình 3.4: Sơ đồ tổ chức chi nhánh NHCSXH cấp Tỉnh và cấp Huyện
Hình 3.5 Cơ cấu nguồn vốn đến 31/12/2012 của NHCSXH tỉnh Phú Yên
Hình 3.6 Cơ cấu sử dụng vốn đến 31/12/2012 của NHCSXH tỉnh Phú Yên
Hình 3.7

Tỷ trọng dư nợ theo các chương trìn

Hình 3.8

Nợ quá hạn tại NHCSXH giai đoạn

Hình 3.9 Tỷ lệ phần trăm số tổ TK&VV phân theo các TC CT-XH vào 31/12/2012

ix

DANH MỤC PHỤ LỤC

Phụ lục 1: Chi tiết hệ thống văn bản pháp luật
Phụ lục 2: Danh sách Ban đại diện Hội đồng quản trị NHCSXH tỉnh Phú Yên
năm 2012
Phụ lục 3: Các chương trình cho vay của NHCSXH Việt Nam và Phú Yên
Phụ lục 4: Danh sách phỏng vấn hoặc tham khảo ý kiến
Phụ lục 5: Số liệu họp giao ban Hội đoàn thể tỉnh Phú Yên quý I/2013
Phụ lục 6: Số liệu Hội nghị tổng kết 10 năm hoạt động NHCSXH tỉnh Phú Yên
(2003-2012)


1

CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU
1.1 Bối cảnh nghiên cứu
Xóa đói giảm nghèo, giải quyết việc làm, giảm thiểu bất bình đẳng là những vấn
đề xã hội được quan tâm của toàn thế giới. Tại Việt Nam, công cuộc xóa đói giảm nghèo
đã đạt được nhiều kết quả ấn tượng. Từ năm 1992 đến 2008, tỉ lệ nghèo đói giảm từ 54%
1

xuống còn 14,5%, mỗi ngày giải phóng 6.000 người thoát khỏi nghèo đói . Những con số
ấn tượng nêu trên đạt được là nhờ Việt Nam đã duy trì tốc độ tăng trưởng kinh tế cao
trong những năm qua, đồng thời chính phủ đã thực thi nhiều chính sách cho người nghèo
như hỗ trợ tín dụng tạo công ăn việc làm, hỗ trợ cho người nghèo trong lĩnh vực y tế, giáo
dục, trong ưu đãi tín dụng.
Nghị định số 78/2002/NĐ-CP ngày 04/10/2002 của Chính Phủ ra đời với việc ban
hành chính sách tín dụng đối với người nghèo và các đối tượng chính sách khác, cùng với

việc Thủ tướng Chính phủ ký quyết định số 131/2002/QĐ-TTg ngày 04/10/2002 về việc
thành lập Ngân hàng Chính sách xã hội (NHCSXH) trên cơ sở tổ chức lại mô hình Ngân hàng
phục vụ người nghèo nhằm tập trung nguồn lực tài chính trợ giúp cho vay người nghèo và
các đối tượng chính sách khác đã đem lại một cơ hội cho những đối tượng này có thể tiếp cận
với nguồn vốn giá rẻ, từ đó tạo thu nhập nâng cao đời sống, giảm đói nghèo hiệu quả. Theo
báo cáo thường niên 2010 của NHCSXH, NHCSXH đã triển khai giải ngân cho 18 chương
trình tín dụng chính sách, trong đó cho vay hộ nghèo chiếm 40,4%, tổng dư nợ các chương
trình đạt 89.462 tỷ đồng, tăng 23% so với năm 2009. Những hoạt động của NHCSXH đã góp
phần giảm tỷ lệ hộ nghèo từ 12% năm 2009 xuống còn 9,45% năm 2010.
Phú Yên là một tỉnh nghèo ở duyên hải Nam Trung Bộ, với trên 70% người dân sống
vùng nông thôn, thu nhập thấp. Hàng năm, Ngân sách tỉnh Phú Yên đều nhận trợ cấp từ Ngân
sách Trung ương. Theo số liệu của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, đến hết năm 2012,
số hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Phú Yên là 37.803 hộ, chiếm 15,69% số hộ trên địa bàn; số hộ
cận nghèo là 30.660 hộ, chiếm 12,73% số hộ. Tỉ lệ hộ nghèo và cận nghèo của tỉnh Phú Yên
là 28,42% số hộ. Với tỉ lệ người nghèo cao như vậy, NHCSXH tỉnh Phú
1WB (2011, tr.3)


2

Yên đóng một vai trò quan trọng trong việc chuyển tải chính sách của Chính Phủ đến với
người nghèo.
Hiện nay, việc triển khai dòng vốn chính sách từ NHCSXH tỉnh Phú Yên đến
người nghèo và các đối tượng chính sách khác chủ yếu thông qua 04 tổ chức Chính trị Xã hội (TC CT-XH), bao gồm Hội Liên Hiệp Phụ Nữ, Hội Nông Dân, Hội Cựu Chiến
Binh và Đoàn Thanh Niên. Theo số liệu Hội nghị tổng kết 10 năm hoạt động NHCSXH
(2003-2012), đến hết 31/12/2012, tỷ trọng dư nợ do các Tổ chức Hội nhận ủy thác đạt
1.552.568 triệu đồng, chiếm 99,79% tổng dư nợ của NHCSXH tỉnh Phú Yên, trong đó tỷ
trọng của Hội Phụ Nữ là lớn nhất, chiếm 54,69% tổng dư nợ.
Với tỉ lệ hộ nghèo và cận nghèo vẫn còn chiếm 28.42% dân cư trên địa bàn, tỉnh Phú
Yên sẽ còn gặp nhiều thách thức trong công cuộc xóa đói giảm nghèo. Dòng vốn ủy thác từ

NHCSXH đến với người nghèo thông qua các TC CT-XH trên địa bàn tỉnh đóng vai trò cực
kỳ quan trọng. Tuy nhiên, trong thời gian qua, một số vụ việc tiêu cực phát sinh trong cho vay
ủy thác trên địa bàn tỉnh Phú Yên làm mất uy tín của các TC CT-XH, chẳng hạn như vụ bà
Đỗ Thị Thu Thủy – Hội Phụ Nữ xã An Ninh Đông, huyện Tuy An, tỉnh Phú Yên đã lợi dụng
tín nhiệm chiếm dụng tiền gốc, lãi của người vay, gây dư luận xấu trên địa bàn; hay vụ ông
Trần Minh Đông, chủ tịch Hội Cựu Chiến binh xã An Thọ, huyện Tuy An, tỉnh Phú Yên cũng
lợi dụng chức vụ, tín nhiệm để vay ké, xâm tiêu tiền của người vay, gây nên sự phẫn nộ từ
dân địa phương và làm mất uy tín của các TC CT-XH trên địa bàn. Vẫn còn tồn tại một số
trục trặc ở đâu đó trong quy trình cho vay ủy thác từ NHCSXH thông qua các TC CT-XH trên
địa bàn tỉnh Phú Yên, dẫn đến một số vụ việc nêu trên.

Chính vì thế, việc xây dựng chính sách ủy thác và hợp tác hiệu quả giữa
NHCSXH và các TC CT-XH trên địa bàn tỉnh Phú Yên là hành động cần thiết để thực
hiện tốt nhất chính sách cho vay ủy thác, đồng thời giảm thiểu những tiêu cực có thể dẫn
đến những dư luận không tốt trong dân cư.
1.2 Mục tiêu của đề tài
Đề tài tập trung phân tích những tác động của hệ thống văn bản và thực tế triển khai quy
trình ủy thác vốn từ NHCSXH tỉnh Phú Yên, vai trò của các TC CT-XH và phối hợp giữa các
cơ quan trên trong triển khai dòng vốn chính sách xã hội đến với người nghèo. Từ


3

đó, đánh giá quy trình triển khai dòng vốn ủy thác, và đưa ra những chính sách nhằm góp
phần giảm thiểu những trục trặc của dòng vốn ủy thác từ NHCSXH đến người nghèo
thông qua các TC CT-XH.
1.3 Câu hỏi nghiên cứu
Tác giả sẽ tìm hiểu, phân tích để trả lời cho những câu hỏi:
•

Quy trình cho vay ủy thác từ NHCSXH thông qua các TC CT-XH đến người
nghèo và các đối tượng chính sách khác trên địa bàn tỉnh Phú Yên gặp phải những
trục trặc nào?

•

Những giải pháp nhằm giảm thiểu những trục trặc trong triển khai cho vay ủy thác
nói trên?

1.4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu: chủ yếu gồm các văn bản và thực tế triển khai cho vay ủy
thác của NHCSXH thông qua các TC CT-XH đến các đối tượng chính sách trên địa
bàn tỉnh Phú Yên; nghiên cứu các tác nhân tham gia vào quy trình nói trên.
Phạm vi nghiên cứu: Đề tài tập trung phân tích các văn bản cũng như khảo sát
thực tế để làm rõ vai trò của NHCSXH, các TC CT-XH trong triển khai vốn đến các
đối tượng chính sách trên địa bàn tỉnh Phú Yên.
1.5 Cấu trúc của nghiên cứu
Chương 1: Giới thiệu
Chương 2: Cơ sở lý thuyết và tổng quan các nghiên cứu trước
Chương 3: Đánh giá quy trình ủy thác vốn từ NHCSXH đến đối tượng chính sách thông
qua các TC CT-XH
Chương 4: Kết luận và khuyến nghị chính sách


4

CHƯƠNG 2:
CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ TỔNG QUAN CÁC NGHIÊN CỨU TRƯỚC

2.1 Lý thuyết thông tin bất cân xứng

Lý thuyết Thông tin bất cân xứng được chuẩn hóa do 3 nhà kinh tế George Akerlof,
Michael Spence, và Joseph Stigliz đoạt giải Nobel kinh tế năm 2001. Thông tin bất cân
xứng là một dạng thất bại của thị trường, xảy ra khi trong giao dịch, một bên có thông tin
đầy đủ hơn và tốt hơn so với (các) bên còn lại; bất cân xứng là tình trạng phổ biến trong
cuộc sống của cá nhân và xã hội. Có ba lớp bài toán Thông tin bất cân xứng là: Lựa chọn
ngược hay lựa chọn bất lợi; Rủi ro đạo đức hay tâm lý ỷ lại; và Vấn đề người ủy quyềnngười thừa hành.
Lựa chọn ngược hay lựa chọn bất lợi: Lựa chọn ngược xảy ra khi trong một thị trường,
người bán hoặc người mua biết rõ hơn về tính chất sản phẩm, mà đối tượng kia không biết.

Rủi ro đạo đức hay tâm lý ỷ lại: Rủi ro đạo đức là hiện tượng một người có hành động
mà người khác không thể quan sát được có xu hướng gian dối, không trung thực hay biểu
hiện những hành vi không tốt. Rủi ro đạo đức xảy ra khi một cá nhân hay một tập thể
không chịu toàn bộ trách nhiệm hay hậu quả cho việc làm của mình, và vì vậy có biểu
hiện ít cận thận hơn, và làm cho người khác phải chịu một phần trách nhiệm hay hậu quả
việc làm của mình.
Vấn đề người ủy quyền-người thừa hành: vấn đề người ủy quyền-người thừa hành
xuất hiện khi mục tiêu của người ủy quyền và người thừa hành không như nhau, người
thừa hành có nhiều thông tin hơn sẽ hành động theo hướng có lợi nhiều nhất cho bản
thân, dù điều này có thể đem lại tổn thất cho người ủy quyền.
Để khắc phục tình trạng thông tin bất cân xứng, nguyên tắc chính đó là giải quyết vấn
đề tận nguồn, làm giảm đi sự bất cân xứng về thông tin cho các bên tham gia giao dịch.
Giải pháp này có thể được cung cấp bởi tư nhân, xã hội và chính phủ.
Các cơ chế sàng lọc khách hàng
Để hạn chế rủi ro đạo đức, người cho vay sẽ phải thực hiện quy trình tín dụng chặt
chẽ để giám sát vốn vay sau khi được giải ngân, nhằm vừa đảm bảo vốn vay được sử


5

dụng đúng mục đích, đồng thời hỗ trợ khách hàng kịp thời trong kinh doanh. Đồng thời

nếu rủi ro xảy ra, người cho vay sẽ có những phản ứng và giải pháp kịp thời.
Đối với những khách hàng vay vốn thông thường, việc công bố thông tin về báo
cáo tài chính giúp người cho vay giám sát khách hàng sử dụng vốn vay đúng mục đích,
hiệu quả và tiết kiệm chi phí; hay việc trả tiền mua thông tin từ trung tâm tín dụng cũng
giúp người cho vay sàng lọc trước khi cho vay, đồng thời giám sát khách hàng sau khi
giải ngân tốt hơn nhờ biết được lịch sử tín dụng, tình hình vay nợ hiện tại của người vay
trong toàn hệ thống tín dụng nếu họ đang vay nợ ở nhiều tổ chức tín dụng.
Theo Armedariz và Morduch (2005), các cơ chế khuyến khích như cho vay tăng
dần, lựa chọn hình thức trả góp linh hoạt (ngày, tuần, tháng…), giám sát trực tiếp của các
nhân viên tín dụng đến thăm gia đình và doanh nghiệp thành viên vay vốn cũng như bạn
bè, người thân, hàng xóm góp phần làm giảm tác động tiêu cực từ rủi ro đạo đức của
người vay vốn.
2.2 Mô tả quy trình ủy thác vốn từ NHCSXH thông qua các TC CT-XH
Hoạt động cho vay vốn của NHCSXH bản chất là một hình thức của triển khai tài
chính vi mô (TCVM) đến với người nghèo và các đối tượng chính sách. NHCSXH triển khai
những hoạt động liên quan đến các dịch vụ: tín dụng, tiết kiệm, thanh toán để phục vụ cho
người nghèo và các đối tượng chính sách mà không cần tài sản thế chấp. Trên thế giới, loại
hình TCVM này tồn tại và phát triển nhờ các phương pháp đặc thù bảo đảm cho tỉ lệ trả nợ
vay cao và cơ chế sàng lọc khách hàng hiệu quả. Đó là: cho vay theo nhóm, lịch trả nợ
2

thường xuyên và cơ chế tiết kiệm bắt buộc nhằm thay thế cho tài sản đảm bảo .

Hoạt động cho vay vốn của NHCSXH có những đặc trưng sau: đối tượng cho vay
là hộ nghèo hoặc các đối tượng chính sách khó khăn khác; cho vay và thu hồi nợ theo
nhóm khách hàng, cụ thể dưới hình thức Tổ Tiết kiệm và Vay vốn (TK&VV); ủy thác cho
vay thông qua các TC CT-XH làm cầu nối.
Tổ TK&VV được thành lập nhằm tập hợp các hộ nghèo có nhu cầu vay vốn của
NHCSXH để sản xuất kinh doanh, cải thiện đời sống; cùng tương trợ lẫn nhau trong sản
xuất và đời sống; cùng liên đới chịu trách nhiệm trong việc vay vốn và trả nợ ngân hàng.

2Morduch (2005, tr.12-21)


6

Các TC CT-XH làm dịch vụ uỷ thác từng phần cho NHCSXH có nhiệm vụ chính
là cầu nối giữa NHCSXH với người nghèo và các đối tượng chính sách, thông qua tổ
chức thành lập và chỉ đạo hoạt động của các Tổ TK&VV tại cơ sở có đủ điều kiện trực
tiếp làm dịch vụ uỷ thác tín dụng đến khách hàng. Thực hiện Nghị định 78/2002/NĐ – CP
của Chính phủ, đến nay NHCSXH đã ký văn bản thoả thuận, uỷ thác cho vay chương
trình tín dụng hộ nghèo thông qua 4 tổ chức chính trị - xã hội: Hội liên hiệp Phụ nữ, Hội
Nông dân, Hội Cựu chiến binh và Đoàn TNCS Hồ Chí Minh.
NHCSXH ủy thác cho các TC CT-XH thực hiện 06 nội dung công việc sau trong quy
trình cho vay hộ nghèo và các chương trình tín dụng chính sách khác:
1. Tổ chức họp các đối tượng vay vốn thuộc diện thụ hưởng các chính sách tín dụng

có ưu đãi của Chính phủ. Thông báo và phổ biến các chương trình chính sách tín
dụng có ưu đãi của Chính Phủ đến hộ nghèo và các đối tượng chính sách khác.
2. Hướng dẫn việc thành lập Tổ TK&VV; chỉ đạo và hướng dẫn tổ TK&VV tổ chức

họp Tổ, bình xét công khai các hộ có nhu cầu xin vay vốn và đủ điều kiện vay đưa
vào Danh sách hộ gia đình đề nghị vay vốn NHCSXH theo quy định nghiệp vụ
cho vay của từng chương trình, trình Ban xóa đói giảm nghèo cấp xã xác nhận,
Ủy ban Nhân dân (UBND) cấp xã xét duyệt và đề nghị ngân hàng cho vay.
3. Nhận và thông báo kết quả phê duyệt danh sách hộ gia đình được vay vốn cho tổ

TK&VV để tổ TK&VV thông báo đến từng hộ gia đình được vay vốn.
4. Kiểm tra, đôn đốc hoạt động của các tổ TK&VV thuộc phạm vi của tổ chức CT-XH
quản lý. Giám sát quá trình sử dụng vốn vay của các hộ. Phối hợp với Ban quản lý tổ

TK&VV đôn đốc người vay trả nợ gốc, lãi theo định kỳ đã thỏa thuận. Thông báo kịp
thời cho Ngân hàng nơi cho vay về các trường hợp sử dụng vốn vay bị rủi ro do
nguyên nhân khách quan (thiên tai, dịch bệnh, hỏa hoạn, chết, mất tích,…) và rủi ro
do nguyên nhân chủ quan như: sử dụng vốn vay sai mục đích, người vay trốn,… để
có biện pháp xử lí thích hợp, kịp thời. Phối hợp cùng NHCSXH và chính quyền địa
phương xử lí các trường hợp nợ chây ỳ, nợ quá hạn và hướng dẫn hộ vay lập hồ sơ đề
nghị xử lý rủi ro do nguyên nhân khách quan (nếu có).
5. Chỉ đạo và giám sát Ban quản lý tổ TK&VV trong việc:
•

Đôn đốc các tổ viên đem tiền đến điểm giao dịch của NHCSXH để trả nợ
gốc theo kế hoạch trả nợ đã thỏa thuận


7

•

Thực hiện việc thu lãi, thu tiền tiết kiệm (đối với các tổ TK&VV được
NHCSXH ủy nhiệm thu); chỉ đạo Ban quản lý tổ TK&VV đôn đốc các tổ
viên đem tiền đến các điểm giao dịch của NHCSXH để trả lãi, gửi tiết
kiệm (nếu có) theo định kỳ đã thỏa thuận (đối với các tổ TK&VV không
được NHCSXH ủy nhiệm thu)

6. Theo dõi hoạt động của tổ TK&VV, đôn đốc Ban quản lý tổ TK&VV thực hiện

hợp đồng ủy nhiệm đã ký với NHCSXH. Tổ chức tập huấn nghiệp vụ ủy thác cho
cán bộ tổ chức Hội, Ban quản lý tổ TK&VV để hoàn thành công việc ủy thác cho
vay.
Quy trình cho vay hộ nghèo và các đối tượng chính sách khác

Hình 2.1 Quy trình cho vay hộ nghèo và các đối tượng chính sách tại NHCSXH


8

Nguồn: tác giả vẽ dựa trên quy trình cho vay của NHCSXH

Phí dịch vụ ủy thác cho vay
Để thực hiện ủy thác cho vay, NHCSXH sẽ phải trả một khoản phí ủy thác cho TC
CT-XH nhất định. Mức phí dịch vụ ủy thác mà hiện nay NHCSXH trả cho các TC
CT-XH tối đa là 0,045%/tháng tính trên số dư nợ có thu được lãi. Mức phí ủy thác
này đã được điều chỉnh giảm từ 0,08%/tháng vào cuối năm 2006 xuống còn
0,06%/tháng đầu năm 2007, và điều chỉnh còn 0,045%/tháng vào năm 2009. Việc chi
trả này phụ thuộc vào chất lượng dư nợ tín dụng ủy thác, cụ thể, nếu dư nợ do TC CTXT nhận ủy thác có tỷ lệ nợ quá hạn đến 5% thì TC CT-XH đó được hưởng 100%
mức phí ủy thác; dư nợ do TC CT-XT nhận ủy thác có tỷ lệ nợ quá hạn từ trên 5%
đến 7% thì TC CT-XH đó được hưởng 80% mức phí ủy thác; dư nợ do TC CT-XT
nhận ủy thác có tỷ lệ nợ quá hạn từ trên 7% đến 10% thì TC CT-XH đó được hưởng
50% mức phí ủy thác; dư nợ do TC CT-XT nhận ủy thác có tỷ lệ nợ quá hạn trên 10%
thì TC CT-XH đó không được hưởng phí ủy thác.
Mức phí ủy thác này sẽ được phân chia giữa các cấp TC CT-XH. Hiện nay, cả bốn TC
CT-XH thống nhất phân bổ mức phí dịch vụ ủy thác cho từng cấp được thực hiện theo
văn bản số 747/NHCS-TD của NHCSXH qui định, cụ thể: Hội cấp Trung ương nhận 3%
trên tổng phí ủy thác; Hội cấp tỉnh nhận 5%; Hội cấp huyện nhận 8%; Hội cấp xã nhận
84% trên tổng phí ủy thác.
Ban quản lý các Tổ TK&VV cũng nhận được tiền hoa hồng theo kết quả thu lãi thực
tế của các tổ viên trong tổ TK&VV. NHCSXH chi trả hoa hồng cho tổ TK&VV không
được ủy nhiệm thu lãi là 0,075%/tháng tính trên số dư nợ có thu được lãi; hoa hồng cho
tổ TK&VV được ủy nhiệm thu lãi là 0,085%/tháng tính trên số dư nợ có thu được lãi;
Trường hợp có thu tiền gửi tiết kiệm của các tổ viên, tổ TK&VV được NHCSXH trả hoa
hồng là 0,11% doanh số gửi tiết kiệm từng lần theo số tiền tiết kiệm của các tổ viên mà

NHCSXH thực thu.


9

2.3 Phương pháp nghiên cứu và khung phân tích
2.3.1 Phương pháp nghiên cứu
Đề tài thực hiện nghiên cứu theo phương pháp định tính, dựa trên khung phân tích
thể chế kết hợp với lý thuyết thông tin bất cân xứng; đánh giá hệ thống văn bản pháp luật
theo dụng một số tiêu chí trong bộ tiêu chí đánh giá tác động của quy định RIA
3

(Regulatory Impact Analysis) của OECD .
Đề tài phân tích số liệu thống kê cùng với phỏng vấn chuyên sâu, hình thức phỏng
vấn không cấu trúc để phỏng vấn lãnh đạo các cơ quan chuyên môn, các cán bộ thực hiện
ở địa phương và khách hàng vay để đánh giá thực trạng cũng như đưa ra khuyến nghị
chính sách phù hợp. Thông tin có được từ phỏng vấn các đại diện của các Hội cấp tỉnh tại
Phú Yên, cán bộ Hội cấp xã, cấp cơ sở; đại diện Ngân hàng Nhà nước, NHCSXH tỉnh
Phú Yên, Ban quản lý tổ TK&VV, các hộ vay vốn.
2.3.2 Các tiêu chí đánh giá
Để đánh giá hệ thống văn bản pháp luật về quy trình ủy thác vốn từ NHCSXH
thông qua các TC CT-XH trên địa bàn tỉnh Phú Yên, tác giả sử dụng một số tiêu chí trong
bộ tiêu chí đánh giá tác động của quy định RIA. Theo RIA, các tiêu chí để đánh giá văn
bản pháp luật gồm:
(1) Phục vụ các mục tiêu chính xác, rõ ràng đã ấn định trước;
(2) Có cơ sở pháp luật, thực tiễn chắc chắn;
(3) Mang lại nhiều lợi ích hơn là chi phí, có tính tới tác động phân bổ trên toàn xã

hội, các yếu tố kinh tế, xã hội và môi trường;
(4) Giảm thiểu chi phí và tác động lệch lạc tới thị trường;

(5) Khuyến khích cạnh tranh, thông qua khuyến khích thị trường và các phương

pháp tiếp cận dựa trên cơ sở mục tiêu đã định;
(6) Rõ ràng, đơn giản, thiết thực đối với người sử dụng;
(7) Phù hợp, tương thích với các chính sách, pháp luật khác;
(8) Tương thích ở mức độ tối đa đối với các nguyên tắc về khuyến khích cạnh

tranh, thương mại trong pháp luật quốc gia và các điều ước quốc tế.
3Rodrigo và Amo (2007)


10

Tác giả sử dụng các tiêu chí (1), (2), (4) và (7) để đánh giá hệ thống văn bản pháp
luật và bỏ qua áp dụng các tiêu chí (3), (5), (6) và (8) vì các lý do sau: phạm vi nghiên
cứu và nguồn lực hạn chế; không đủ bằng chứng để tính toán lợi ích và chi phí của chính
sách; không đủ bằng chứng để đánh giá mức độ rõ ràng, thiết thực; không đủ bằng chứng
để đánh giá mức độ tương thích với nguyên tắc cạnh tranh trong nước và quốc tế.
Trên cơ sở mục tiêu của đề tài và câu hỏi nghiên cứu, tác giả tập trung phân tích
dựa trên các tiêu chí trên đã nêu ở trên, kết hợp với phân tích dựa trên khung phân tích
thể chế và lý thuyết bất cân xứng thông tin để trả lời cho các câu hỏi được đặt ra.
2.4 Nguồn tài liệu, số liệu
Số liệu làm cơ sở phân tích được trích từ các báo cáo, tài liệu của NHCSXH Việt
Nam, NHCSXH tỉnh Phú Yên, các Hội cấp Trung ương và cấp tỉnh Phú Yên, Ngân hàng
Thế giới và các nguồn khác để minh họa cho các lập luận, phân tích.
Thông tin có được từ phỏng vấn các đại diện của các Hội cấp tỉnh tại Phú Yên,
cán bộ Hội cấp xã, cấp cơ sở; đại diện Ngân hàng Nhà nước, NHCSXH tỉnh Phú Yên,
Ban quản lý tổ TK&VV, các hộ vay vốn.
2.5 Tổng quan các nghiên cứu trước
Các nghiên cứu về TCVM và việc cung cấp các giải pháp TCVM cho các đối

tượng nghèo được thực hiện khá nhiều trên thế giới cũng như tại Việt Nam, tuy nhiên
chưa có một nghiên cứu nào về cung cấp nguồn vốn cho người nghèo thông qua những tổ
chức chính trị xã hội như tại Việt Nam.
Một số mô hình hoạt động tài chính vi mô thành công trên thế giới có thể tham khảo,
tiêu biểu như Ngân hàng Grameen ở Bangladesh. Ngân hàng Grameen được thành lập vào
năm 1974 với mục tiêu hỗ trợ vốn cho người nghèo đầu tư các hoạt động kinh doanh nhỏ lẻ,
góp phần cải thiện thu nhập. Phát kiến quan trọng mà Grameen cung cấp đó là mô hình
“nhóm tự quản”, tức là kết nối những người vay có hoàn cảnh tương tự để cùng chia sẻ trách
nhiệm, giám sát quản lý lẫn nhau. Mô hình ngân hàng có chế độ sở hữu đặc biệt với 90% sở
hữu thuộc về những người nghèo vay vốn, 10% còn lại là của Chính phủ.


11

Grameen đạt được bền vững tài chính và không phải nhận trợ cấp nguồn vốn ưu đãi từ
4

chính phủ .
Kết quả các nghiên cứu trước đây của Armedariz và Morduch (2005, tr. 140) cho
thấy tổ chức TCVM HTX của Đức trong thế kỷ thứ 19 yêu cầu người xin vay vốn phải
có một đảm bảo vay vốn từ một người hàng xóm. Nhiều tổ chức TCVM yêu cầu các
nhân viên tín dụng của mình phải dành nhiều thời gian đến thăm trực tiếp và nói chuyện
với những người hàng xóm và bạn bè của người vay tiềm năng trước khi ra quyết định
cho vay.
Theo Zeitinger (1996) trích trong Armedariz và Morduch (2005), một tổ chức
TCVM ở Nga chỉ ra quyết định cho vay dựa trên nhân viên của tổ chức TCVM trực tiếp
đến thăm cơ sở kinh doanh và gia đình của người vay vốn hơn là dựa vào các hồ sơ tài
liệu doanh nghiệp.
Còn ở Indonesia, theo Churchill (1999) trích trong Armedariz và Morduch
(2005), các đơn vị Ngân hàng Rakyat Indonesia cho vay chủ yếu dựa trên tư cách của

người vay vốn chứ không dựa trên tài sản đảm bảo. Việc từ chối cho vay được đưa ra sau
khi nhân viên tín dụng biết người nộp đơn không tôn trọng cộng đồng hoặc khai báo sai
về bản thân trong đơn xin vay vốn. Các quyết định cho vay cũng dựa trên đánh giá của
những người hàng xóm về tư cách của người nộp đơn để dự đoán về hành vi trả nợ trong
tương lai của họ.

4Grameen (2011), Introduction


12

CHƯƠNG 3:
ĐÁNH GIÁ QUY TRÌNH ỦY THÁC VỐN TỪ NHCSXH
THÔNG QUA CÁC TC CT-XH TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH PHÚ
YẾN
3.1 Đánh giá hệ thống văn bản quy định quy trình ủy thác vốn từ NHCSXH thông
qua các TC CT-XH
Hệ thống văn bản quy định chính sách ủy thác vốn từ NHCSXH thông qua các TC
5

CT-XH được mô tả tóm tắt như sau :
Hình 3.1 Tóm tắt quá trình hình thành chính sách ủy thác vốn từ NHCSXH
thông qua các TC CT-XH

Nguồn: tác giả tổng hợp trên cơ sở các văn bản hiện hành

Ngày 04/10/2012, Thủ tướng chính phủ ký quyết định số 131/2002/QĐ-TTg về việc
thành lập NHCSXH; cũng vào ngày 04/10/2002, Nghị định số 78/2002/NĐ-CP của Chính
Phủ được ký, trong đó Điều 5 quy định việc cho vay của NHCSXH được thực hiện ủy
thác thông qua các tổ chức Hội gồm: Hội Phụ nữ, Hội Nông dân, Hội Cựu chiến binh và

Đoàn thanh niên. Đến 22/01/2003, Thủ tướng chính phủ ký quyết định số 16/2003/QĐTTg về việc phê duyệt điều lệ và tổ chức hoạt động của NHCSXH.
Từ tháng 04-08/2003, NHCSXH và các TC CT-XH ký kết các văn bản thỏa thuận quy
định việc cho vay ủy thác từ NHCSXH thông qua các TC CT-XH. Cùng thời điểm đó,

5Chi tiết hệ thống văn bản pháp luật tại Phụ lục 1


13

NHCSXH và các TC CT-XH ở các tỉnh cũng ký kết các văn bản liên tịch về cho vay ủy
thác.
Năm 2006, NHCSXH và các TC CT-XH ký các văn bản thỏa thuận quy định mức phí
ủy thác áp dụng mà các TC CT-XH được hưởng. Theo đó, phí ủy thác tối đa mà các TC
CT-XH được hưởng là 0,08%/tháng trên số dư nợ gốc thu được lãi.
Năm 2007, NHCSXH và các TC CT-XH ký các văn bản thỏa thuận điều chỉnh mức
phí ủy thác áp dụng mà các TC CT-XH được hưởng. Theo đó, phí ủy thác tối đa mà các
TC CT-XH được hưởng là 0,06%/tháng trên số dư nợ gốc thu được lãi.
Năm 2009, NHCSXH và các TC CT-XH ký các văn bản thỏa thuận điều chỉnh mức
phí ủy thác áp dụng mà các TC CT-XH được hưởng. Theo đó, phí ủy thác tối đa mà các
TC CT-XH được hưởng là 0,045%/tháng trên số dư nợ gốc thu được lãi.
Năm 2010, Luật các tổ chức tín dụng ra đời, trong đó điều 17 quy định rõ mục tiêu, tổ
chức và hoạt động của NHCSXH.
Như đã nêu trong phần 2.4.2, để đánh giá hệ thống văn bản về quy trình ủy thác vốn
từ NHCSXH thông qua các TC CT-XH, tác giả sử dụng một số tiêu chí trong bộ tiêu chí
đánh giá tác động của quy định RIA của OECD.
3.1.1 Phục vụ các mục tiêu chính xác, rõ ràng đã ấn định trước
Ngay từ khi ra đời, mục đích của NHCSXH đã được vạch rõ, đó là hoạt động
không vì mục đích lợi nhuận mà nhằm thực hiện chính sách tín dụng ưu đãi đối với người
nghèo và các đối tượng chính sách khác. Mục tiêu này đã xuyên suốt các văn bản quy
định về thành lập và hoạt động của NHCSXH, hệ thống văn bản quy định chính sách ủy

thác vốn từ NHCSXH thông qua các TC CT-XH. Trong hệ thống văn bản ở cấp tỉnh Phú
Yên, mục tiêu này cũng thể hiện rõ trong các văn bản liên tịch quy định chính sách ủy
thác vốn từ NHCSXH thông qua các TC CT-XH trên địa bàn tỉnh.
Chính sách cho vay ủy thác vốn NHCSXH thông qua các TC CT-XH cũng được
vạch rõ, cụ thể trong Điều 5 Nghị định số 78/2002/NĐ-CP của Chính Phủ, trong điều lệ
và tổ chức hoạt động của NHCSXH cũng như trong các văn bản thỏa thuận, thông tư liên
tịch giữa NHCSXH với các TC CT-XH, cả ở cấp trung ương và cấp địa phương.


14

Như vậy, hệ thống văn bản pháp luật hiện hành phục vụ các mục tiêu chính xác, rõ
ràng đã ấn định từ trước, đó là thực hiện chính sách tín dụng ưu đãi đối với người nghèo và
các đối tượng chính sách khác, thông qua ủy thác vốn từ NHCSXH qua các TC CT-XH.

3.1.2 Có cơ sở pháp luật, thực tiễn chắc chắn
Điều 5 Nghị định số 78/2002/NĐ-CP của Chính Phủ, điều lệ và tổ chức hoạt động
của NHCSXH quy định rõ việc cho vay dụng ưu đãi đối với người nghèo và các đối
tượng chính sách khác phải được thực hiện thông qua các TC CT-XH. Đồng thời, hệ
thống văn bản thỏa thuận và thông tư liên tịch giữa NHCSXH và các TC CT-XH ở cấp
trung ương và cấp tỉnh cũng quy định chi tiết quy trình ủy thác này. Chính vì vậy, cho vay
ủy thác từ NHCSXH xã hội thông qua các TC CT-XH có cơ sở pháp luật chắc chắn.
Về cơ sở thực tiễn, vấn đề bất cân xứng thông tin giữa người vay và người cho vay
khiến cho người cho vay phải có cơ chế lựa chọn, sàng lọc khách hàng cũng như kiểm tra
giám sát hoạt động của người vay để làm giảm tác động của sự lựa chọn ngược và rủi ro đạo
đức. Các TC CT-XH có đội ngũ cán bộ cấp cơ sở rộng khắp, nhiều uy tín trong dân, sâu sát,
nắm rõ tình hình của người nghèo và các đối tượng chính sách khác hơn là đội ngũ của
NHCSXH. Do đó việc cho vay ủy thác thông qua các TC CT-XH tiết kiệm chi phí đi lại, cũng
như thu thập được nhiều thông tin về khách hàng hơn và kiểm tra sử dụng vốn chặt chẽ hơn
so với việc NHCSXH trực tiếp thực hiện toàn bộ quy trình cho vay.

3.1.3 Giảm thiểu chi phí và tác động lệch lạc tới thị trường
Vấn đề bất cân xứng thông tin giữa người vay và người cho vay dẫn đến lựa chọn
ngược và rủi ro đạo đức. Lựa chọn ngược khiến cho người cho vay phải tốn nhiều chi phí để
lựa chọn, sàng lọc khách hàng; rủi ro đạo đức khiến cho việc sử dụng vốn có thể sai mục
đích, rủi ro cao, dẫn đến khả năng mất vốn, do đó người cho vay phải tốn nhiều chi phí hơn
để kiểm tra, giám sát sử dụng vốn vay để phát hiện kịp thời những sai sót. Các TC CT-XH có
những lợi thế khi có đội ngũ cán bộ cơ sở rộng khắp, nhiều uy tín và nắm vững tình hình của
các đối tượng chính sách. Vì vậy, việc ủy thác thông qua các TC CT-XH giúp cho bài toán bất
cân xứng thông tin được giải quyết: NHCSXH tiết giảm được chi phí kiểm tra, giám sát và
sàng lọc thông tin; người nghèo và các đối tượng chính sách có nhiều cơ hội tiếp cận vốn vay
hơn; các TC CT-XH có thêm một khoản thu nhập cũng như có


15

thêm cơ hội tiếp cận đến các đối tượng chính sách, từ đó thực hiện các mục tiêu xã hội
của mình. Như vậy, xét về tổng thể, chính sách ủy thác vốn thông qua các TC CT-XH
mang lại lợi ích nhiều hơn là chi phí.
3.1.4 Phù hợp, tương thích với các chính sách, pháp luật khác
Hệ thống văn bản pháp luật về chính sách ủy thác vốn từ NHCSXH thông qua các
TC CT-XH đa phần phù hợp với các quy định và chính sách khác như Luật các tổ chức
tín dụng 2010, Luật doanh nghiệp 2005. Việc triển khai thực hiện ủy thác cũng hoàn toàn
tương thích với tôn chỉ, mục tiêu của các TC CT-XH.
3.2 Đánh giá NHCSXH tỉnh Phú Yên
Vai trò của NHCSXH tỉnh Phú Yên trong quy trình cho vay ủy thác
Tham gia của NHCSXH tỉnh Phú Yên trong quy trình cho vay ủy thác được mô
tả như hình dưới:
Hình 3.2: Tham gia của NHCSXH tỉnh Phú Yên trong quy trình cho vay ủy
thác

Nguồn: tác giả vẽ dựa trên quy trình và khảo sát thực tế