Ứng dụng bảng điểm cân bằng trong quản lý thuế bền vững ở việt nam

B

Ộ GIÁO DỤC & ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM
#"

NGUYỄN HỮU TUYỀN

ỨNG DỤNG BẢNG ĐIỂM CÂN BẰNG TRONG
QUẢN LÝ THUẾ BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM
(Tình huống nghiên cứu Chi cục Thuế quận 1 – Tp. HCM)

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

TP. Hồ Chí Minh, năm 2011


2

BỘ GIÁO DỤC & ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM
#"

NGUYỄN HỮU TUYỀN

ỨNG DỤNG BẢNG ĐIỂM CÂN BẰNG TRONG
QUẢN LÝ THUẾ BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM
(Tình huống nghiên cứu Chi cục Thuế quận 1 – Tp. HCM)
Chuyên ngành: Kinh tế Tài chính – Ngân hàng
Mã số

: 60.31.12

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học:
PGS.TS SỬ ĐÌNH THÀNH

TP. Hồ Chí Minh, năm 2011


i

Mục Lục

Trang
Danh mục những chữ viết tắt

Lời mở đầu .................................................................

Chương 1: Tổng quan về mô hình bảng điểm cân b
1.1

Một số khái niệm cơ bản ....................................................................

1.1.1

Quản lý thuế .................................................................

1.1.2

Người nộp thuế .............................................................

1.1.3

Công bằng trong Quản lý thuế .....................................

1.1.4

Hiệu quả .......................................................................

1.1.5

Người nộp thuế mục tiêu ..............................................

1.2

Quản trị trong khu vực công ...............................................................

1.2.1

Mô hình quản trị công mới (NPM) ...............................

1.2.2

Mô hình quản trị công hiện đại (mô hình của Barnard-

1.2.3

Mô hình quản trị công vượt trội ....................................

1.2.4

Mô hình bảng điểm cân bằng.........................................

1.3

Ứng dụng bảng điểm cân bằng vào trong khu vực công và Quản lý th

1.3.1

Ứng dụng bảng điểm cân bằng vào trong khu vực công

1.3.2

Ứng dụng bảng điểm cân bằng vào Quản lý thuế.........

Chương 2: Thực trạng quản lý thuế ở Việt Nam (ng
huống Chi cục Thuế quận 1- Tp. Hồ Chí Minh)
2.1

Khái niệm về quản lý thuế ở Việt Nam ..............................................

2.2

Quản lý thuế tại Chi cục Thuế quận 1 ..................................................

2.2.1

Những cải cách trong công tác QLT tại Chi cục Thuế q

2.2.2 Thực trạng về quản lý thuế tại Chi cục Thuế quận 1................................................ 30
2.3. Các khoảng trống về chiến lược trong QLT tại Việt Nam và khả năng
điều chỉnh (nghiên cứu tình huống Chi cục Thuế quận 1 – Tp. Hồ Chí Minh)......54
2.3.1 Khoảng trống về chiến lược:"Quản lý thuế chưa hoạch định chiến lược
dài hạn.......................................................................................................................................................... 54
2.3.2 Khoảng trống về hệ thống đánh giá thực hiện............................................................. 55
2.4 Các tồn tại về QLT riêng tại Chi cục Thuế quận 1........................................................ 57
2.4.1 Về bộ máy tổ chức, phân bổ nguồn lực và đào tạo phát triển..............................57
2.4.2 Về công tác tuyên truyền hỗ trợ.......................................................................................... 58
2.4.3 Về giải quyết các thủ tục hành chính xác nhận nghĩa vụ thuế, hoàn thuế,
chấm dứt hoạt động kinh doanh...................................................................................................... 58
2.4.4 Công tác kiểm tra tuân thủ..................................................................................................... 58
Chương 3: Ứng dụng bảng điểm cân bằng trong QLT bền vững ở
Việt Nam (tình huống nghiên cứu Chi cục Thuế quận 1- Tp. Hồ Chí
Minh)
3.1 Các luận cứ để phát triển mô hình QLT bền vững (STM)......................................... 60
3.2 Phát triển mô hình quản lý thuế bền vững......................................................................... 62
3.2.1 Giới thiệu về mô hình STM................................................................................................... 63
3.2.2 Các yếu tố trong cấu trúc mô hình STM......................................................................... 63
3.3 Xây dựng bảng điểm cân bằng trong QLT bền vững (STMBSC).........................73
3.3.1 Vai trò của STMBSC trong STMPES.............................................................................. 74
3.3.2 Điều chỉnh của STMBSC cho cơ quan thuế................................................................. 74
3.3.3 Phát triển các yếu tố STMBSC............................................................................................ 76
3.3.4 Mối quan hệ nhân quả các yếu tố....................................................................................... 87
3.3.5 Bản đồ chiến lược....................................................................................................................... 91
3.3.6 Thiết kế và chọn các số đo, mục tiêu và sáng kiến.................................................... 91
3.4 Khởi xướng các chương trình xây dựng mô hình STM tại CCT Q1...................95
3.4.1 Phân khúc QLT và đổi mới quy trình nội bộ................................................................ 95

3.4.2 Tái cấu trúc bộ máy tổ chức và phân bổ nguồn nhân lực....................................... 99
3.4.3 Phân tầng bảng điểm cân bằng, phát triển bảng điểm thi đua.............................103
Kết luận......................................................................................................................................... 106
Tài liệu tham khảo
Phụ lục


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
TỪ VIẾT TẮT TIẾNG VIỆT
BĐS: Bất động sản
CCT: Cuỡng chế thuế
CBCC: Cán bộ công chức
CNTT: Công nghệ thông tin
CKNT: Cùng kỳ năm trước
CQT: Cơ quan thuế
COL-CG-CK: Cầu ông lãnh - Cô giang - Cầu kho
DTBQ: Doanh thu bình quân
DVC: Dịch vụ công
ĐT&PT: Đào tạo và phát triển
GTGT: Giá trị gia tăng
HCT: Hộ cá thể
LNBQ: Lợi nhuận bình quân
LNDN: Lợi nhuận doanh nghiệp
KK-KKT: Kê khai - kế toán thuế
NNT: Người nộp thuế
NSNN: Ngân sách nhà nước
NVT: Nghĩa vụ thuế
QLN: Quản lý nợ
QLT: Quản lý thuế

QTNB: Quy trình nội bộ
TNDN: Thu nhập doanh nghiệp
TNCN: Thu nhập cá nhân
TTĐB: Tiêu thụ đặc biệt
TTHC: Thủ tục hành chính
TNCT: Thu nhập chịu thuế
TNTT: Thu nhập tính thuế
TTHT: Tuyên truyền hỗ trợ


TH-NV-DT: Tổng hợp - nghiệp vụ - dự toán
SXKD: Sản xuất kinh doanh
SLDN: Số lượng doanh nghiệp
XNK: Xuất nhập khẩu
XLVP: Xử lý vi phạm
VTQT: Vận tải quốc tế
TỪ VIẾT TẮT TIẾNG ANH
BSC: The Balanced Scoredcard (bảng điểm cân bằng)
GDP: Gross Domestic Product (giá trị tổng sản phẩm nội địa)
SG: Strategic Gap (Khoảng trống chiến lược)
STM: Sustainability Tax Management (Quản lý thuế bền vững)
STMBSC: Sustainability Tax Management Balanced Scoredcard (Bảng
điểm cân bằng quản lý thuế bền vững)
STMPES: Sustainability Tax Management Performance Evaluation
Sytem (Hệ thống đánh giá thực hiện quản lý thuế bền vững)
NPM: New Public Management (Quản trị công mới)
NPFM: New Public Financial Management (Quản trị tài chính công
mới)
PDCA: Plan – Do – Check – Act (Hoạch định - Thực hiện - Kiểm tra –
Hành động)

KPIs: Key Performance Indicators (Chỉ tiêu thực hiện cốt yếu)
RBM: Results Based Management (Quản lý dựa vào kết quả)
UN: United Nation (Liên Hiệp Quốc)
WCED: World Commission on Evironment and Development (Uỷ ban
thế giới về phát triển môi trường))


1

LỜI MỞ ĐẦU
Tính cấp thiết của đề tài
Thế giới ngày nay đã chuyển từ lao động máy móc sang lao động tri
thức, nguồn lực (bao gồm nguồn nhân lực, hệ thống thông tin, môi trường tổ
chức,...) là tài sản vô cùng quý giá của các tổ chức. Trong xu thế hội nhập, hiện
tại quản trị công ở Việt Nam bộc lộ nhiều yếu kém. Phương thức quản trị chưa
gắn kết với phân bổ nguồn lực, trách nhiệm người quản lý và đội ngũ công
chức. Công tác quản lý thuế của ngành thuế nói chung vẫn theo cơ chế mệnh
lệnh và kiểm soát, cơ quan thuế luôn phải chịu các áp lực về sự gia tăng đối
tượng nộp thuế, chỉ tiêu pháp lệnh, tuân thủ pháp luật và dư luận xã hội trong
điều kiện nguồn lực có hạn. Trong bối cảnh đó, nhiều sáng kiến về công tác
quản lý thuế có những giá trị nhất định đã góp phần nâng cao hiệu quả quản lý
thuế. Tuy nhiên, đó cũng chỉ là từng khía cạnh của quản lý thuế, các sáng kiến
mang tính chiến lược dài hạn rất khó tìm thấy tại cơ quan thuế cấp cơ sở.
Thậm chí có những trường hợp điều hành bằng thủ thuật, lách luật, tìm cách
phóng đại những chỉ tiêu bình thuờng để rồi hoàn thành trong điều kiện ai
cũng có thể làm được, hoặc tìm cách để tối đa hóa bộ máy tổ chức. Hậu quả
dẫn đến tình trạng phát triển không cân đối, môi trường làm việc ngày càng
xấu đi, những thành công mang lại chỉ là trong ngắn hạn, điều này cũng minh
chứng rằng có những cơ quan thuế trong ngắn hạn đã thành công, nhưng sau
đó là hiện tượng xuống dốc rất khó cải thiện nếu như không có một chiến lược

dài hạn. Việc đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ của ngành thuế chủ yếu
dựa trên chỉ tiêu pháp lệnh thu ngân sách, gần đây xuất hiện thêm một số chỉ
tiêu như nợ đọng, kiểm tra hồ sơ khai thuế,...và một số cơ quan thuế đã xây
được bảng điểm thi đua, đó chính là những nỗ lực và thành công rất đáng được
ghi nhận. Tuy nhiên, điều quan trọng hơn là xây dựng một chiến lược dài hạn,
chuyển hoá tầm nhìn và chiến lược thành những mục tiêu cụ thể để truyền tải
thông tin đến toàn bộ cán bộ công chức tham gia thực hiện. Xây dựng bảng
điểm cân bằng thông qua việc lựa chọn cẩn trọng từ chiến lược, thực hiện phân
bổ nguồn lực gắn với sứ mệnh và tầm nhìn, trên cơ sở đó thực hiện việc phân
tầng bảng điểm đến từng bộ phận cán bộ công chức, đảm bảo việc hoàn thành
các chỉ tiêu của từng bộ phận dẫn đến việc hoàn thành mục tiêu chiến lược của
đơn vị là vấn đề cốt lõi trong quản lý thuế ngày nay. Xuất phát từ thực tiễn đó,
tác giả chọn đề tài "Ứng dụng bảng điểm cân bằng trong quản lý thuế bền
vững ở Việt Nam (nghiên cứu tình huống Chi cục Thuế quận 1- TP. Hồ Chí
Minh) ".


2

Mục tiêu nghiên cứu
Đề tài "Ứng dụng bảng điểm cân bằng trong quản lý thuế bền vững ở
Việt Nam" được nghiên cứu với mục tiêu:
Phát triển mô hình quản lý thuế dựa trên kết quả, tác động đến công
bằng xã hội và tăng trưởng kinh tế.
-

Xây dựng hệ thống đánh giá chiến lược quản lý thuế bền vững với ba
lĩnh vực: thu ngân sách nhà nước gắn với công bằng xã hội và tăng trưởng
kinh tế với sự tham gia của người nộp thuế vào quy trình quản lý nội bộ.
-

Sứ mệnh, tầm nhìn và chiến lược của cơ quan thuế đều được diễn giải
thành các mục tiêu và chỉ số đo lường cụ thể, cân bằng để tất cả mọi người
trong đơn vị có thể hiểu và cùng nhau thực hiện thành công chiến lược quản lý
thuế.
-

Ngoài ra, nghiên cứu đề tài này còn có mục đích đưa ra giải pháp tái cấu
trúc lại bộ máy tổ chức và đổi mới quy trình quản lý thuế, nhằm sử dụng hiệu
quả nguồn lực hoàn thành sứ mệnh chính trị, mang lại lợi ích lớn nhất cho xã
hội. Từ đó, mang lại ý nghĩa để ngành thuế quan tâm đến cải cách quản trị
công, tiếp theo chiến lược cải cách hệ thống thuế đến năm 2010 vừa hoàn
thành về căn bản.
Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu là việc sử dụng nguồn lực để cơ quan thuế hoàn
thành nhiệm vụ chính trị được giao và mang lại sự hài lòng cho người nộp
thuế. Các số liệu liên quan đến sự biến động về thu ngân sách, đối tượng nộp
thuế, nhân sự, quản lý tuân thủ, thực hiện quy trình nội bộ tại Chi cục Thuế
quận 1 từ khi thực hiện Luật Quản lý thuế đến nay (giai đoạn 2008 -2010).
Dữ liệu sơ cấp:
Dữ liệu sơ cấp được xác định thông qua sự kết hợp phương pháp quan
sát trực tiếp và phương pháp điều tra.
Dữ liệu thứ cấp:
Các dữ liệu thứ cấp được xác định bằng phương pháp thống kê, phân
tích và những số liệu thu thập từ báo cáo tổng kết về thu ngân sách, tình hình
nợ đọng, nhân sự, giải quyết các thủ tục hành chính thuế,...


3

Phạm vi nghiên cứu là những vấn đề thuộc lý thuyết mô hình quản trị
dựa trên kết quả; mô hình tổ chức theo chức năng, đối tượng nộp thuế, sắc
thuế; hệ thống quản lý chất lượng ISO, mô hình bảng điểm cân bằng và thực
tiễn và quản lý thuế tại Chi cục Thuế quận 1.
Phương pháp nghiên cứu
Đề tài sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau đây:
Phương pháp điều tra: đối tượng điều tra là các công chức làm việc
trong các đội kiểm tra thuế để thực hiện điều tra mức độ chấp hành pháp luật
về thuế của người nộp thuế, mục tiêu điều tra là để phân loại đối tượng nộp
thuế, từ đó có phân khúc quản lý thuế phù hợp.
Phương pháp mô tả: đối tượng mô tả chính là các công việc cán bộ công
chức tại các đội thực hiện theo từng chức năng, số lượng công việc mô tả chủ
yếu tập trung vào các chức năng kê khai, kế toán thuế, kiểm tra thuế, hoàn
thuế, quản lý nợ thuế và giải quyết các thủ tục hành chính thuế theo từng phân
khúc quản lý.
Phương pháp quan sát: đối tượng quan sát là mức hao phí thời gian để
thực hiện các công việc theo mô tả, số lượng quan sát là ba mẫu quan sát cho
mỗi một công việc theo từng hồ sơ (riêng các công việc theo tháng được khảo
sát một phiếu), mục tiêu quan sát là nhằm xác định kết quả của một số chỉ tiêu
thực hiện, như mức độ nhân viên có thể đáp ứng được kết quả mong đợi, cách
thức phân bổ nguồn lực,...
Phương pháp thống kê, phân tích, đánh giá: trên cơ sở thống kê tình
hình biến động các số liệu về quản lý thuế, kết hợp với các phương pháp điều
tra, mô tả, quan sát để đánh giá những tồn tại và những thành công của quản lý
thuế; từ đó tìm ra những khoảng trống cần điều chỉnh để hướng đến xây dựng
mô hình quản lý thuế và hệ thống đánh giá mới.
Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
Về mặt lý luận, đề tài góp phần vào việc xây dựng mô hình quản lý bền
vững và áp dụng bảng điểm cân bằng trong ngành thuế phù hợp với những đô
thị lớn, đồng thời áp dụng phương pháp phân loại đối tượng nộp thuế và phân

khúc quản lý thuế để xác định người nộp thuế mục tiêu, đưa ra phương pháp
quản lý hiệu quả, phù hợp với từng phân khúc.
Về ý nghĩa thực tiễn, xây dựng được các mục tiêu chiến lược, hệ thống
đo lường nhằm thực hiện thành công mục tiêu chiến lược, thông qua đó phát


4

hiện điểm mạnh và điểm yếu đang tồn tại, nguyên nhân tạo ra các điểm yếu để
nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực.
Kết cấu của đề tài
Với mục tiêu, đối tượng và phạm vi nghiên cứu nêu trên, ngoài phần mở
đầu và kết luận, nội dung của đề tài gồm 3 chương:
Chương 1: Tổng quan về mô hình bảng điểm cân bằng
Chương 2: Thực trạng quản lý thuế ở Việt Nam (nghiên cứu tình huống
Chi cục Thuế quận 1 - Tp. Hồ Chí Minh)
Chương 3: Ứng dụng bảng điểm cân bằng trong quản lý thuế bền vững ở
Việt Nam (tình huống Chi cục Thuế quận 1- Tp. Hồ Chí Minh)


5

Chương 1
TỔNG QUAN VỀ MÔ HÌNH BẢNG ĐIỂM CÂN BẰNG
1.1 Một số khái niệm cơ bản
1.1.1 Quản lý thuế (QLT)
Luật QLT không nêu khái niệm về QLT, tuy nhiên tại Điều 3 Luật QLT
quy định nội dung QLT gồm: đăng ký thuế, khai thuế, nộp thuế, ấn định thuế;
thủ tục hoàn thuế, miễn thuế, giảm thuế; xóa nợ tiền thuế, tiền phạt; quản lý
thông tin về người nộp thuế (NNT); kiểm tra thuế, thanh tra thuế; cưỡng chế

thi hành quyết định hành chính thuế; xử lý vi phạm pháp luật về thuế; giải
quyết khiếu nại, tố cáo về thuế.
Trong phạm vi luận văn này, QLT được nghiên cứu trên cơ sở sử dụng
hiệu quả các yếu tố nguồn lực đầu vào để tác động vào quy trình nội bộ cung
cấp các dịch vụ đầu ra gồm khai thuế, nộp thuế; hoàn thuế, miễn thuế, giảm
thuế; giải quyết các thủ tục hành chính và kiểm tra tính tuân thủ của NNT để
phát triển mô hình STM với ứng dụng bảng điểm cân bằng.
1.1.2 Người nộp thuế
Theo Khoản 1 Điều 2 của Luật QLT nêu khái niệm về NNT theo nguyên
tắc liệt kê gồm: tổ chức, hộ gia đình, cá nhân nộp thuế theo quy định của pháp
luật về thuế; tổ chức, hộ gia đình, cá nhân nộp các khoản thu khác thuộc ngân
sách nhà nước (NSNN) (sau đây gọi chung là thuế) do cơ quan QLT quản lý
thu theo quy định của pháp luật; tổ chức, cá nhân khấu trừ thuế; tổ chức, cá
nhân làm thủ tục về thuế thay NNT.
1.1.3 Công bằng trong QLT
Theo lý thuyết tài chính công, công bằng là nói đến công bằng trong
phân phối, để thực hiện đánh giá tính công bằng của hệ thống thuế yêu cầu
phải đo lường hệ thống thuế tái phân phối như thế nào. Công bằng được hiểu
theo hai cách đó là công bằng theo chiều dọc và công bằng theo chiều ngang.
Công bằng theo chiều dọc: thực hiện phân phối thu nhập theo nguyên
tắc các nhóm có nhiều nguồn lực hơn thì phải nộp thuế nhiều hơn so với các
nhóm có thu nhập thấp hơn. Hàm số phúc lợi xã hội theo thuyết vị lợi kêu gọi
phân phối nhóm người có mức thỏa dụng thấp đến nhóm người tiêu dùng có
mức thỏa dụng biên cao hơn trong xã hội.
-


6

Công bằng theo chiều ngang: thực hiện nguyên tắc nhóm người như

nhau (nhưng có lẽ khác nhau về sở thích kinh tế và lối sống) nên được cư xử
như nhau trong hệ thống thuế.
-

Trong phạm vi của luận văn này, công bằng được nghiên cứu theo chiều
ngang: những NNT có điều kiện như sau (loại hình kinh doanh, ngành nghề,
quy mô) được điều chỉnh nghĩa vụ thuế như nhau.
1.1.4 Hiệu quả
Theo lý thuyết tài chính công, tính hiệu quả của thuế thể hiện gánh nặng
phụ trội do thuế tạo ra phải ở mức thấp nhất.
Trong phạm vi của luận văn này, hiệu quả được nghiên cứu thể hiện qua
việc sử dụng nguồn lực có giới hạn để cung cấp dịch vụ công thỏa mãn nhu
cầu tốt nhất cho NNT, đồng thời thực hiện chức năng kiểm tra tuân thủ có
trọng tâm tạo công bằng xã hội.
1.1.5 Người nộp thuế mục tiêu
NNT mục tiêu theo luận văn này được hiểu là doanh nghiệp thỏa mãn
các điều kiện: chấp hành tốt pháp luật về thuế và có mức đóng góp thu NSNN
lớn (từ 1,5 tỷ đồng/năm trở lên).
1.2 Quản trị trong khu vực công
1.2.1 Mô hình quản trị công mới (NPM)
Trong mô hình NPM, có sự tương đồng giữa quản trị công và quản trị
doanh nghiệp, các bộ phận hành chính chính phủ được xem như là từng bộ
phận kinh doanh và hoạt động theo chiến lược cạnh tranh; công dân được xem
là khách hàng. Các cơ quan khu vực công hoạt động không chỉ theo pháp luật
quy định mà còn theo quy luật tổng thể của thị trường: kinh tế và hiệu quả.
Các nguyên lý NPM mang đặc tính như chủ yếu hướng về thị trường, kết
quả và khách hàng.
Hướng về thị trường: NPM dựa vào giả thiết cơ bản là cấu trúc thị
trường, sẽ dẫn tới việc quản trị hiệu quả hơn và cung cấp dịch vụ chất lượng
hơn. NPM áp dụng một số phương pháp quản lý của khu vực tư như: chi tiêu

công và thuê ngoài cung cấp dịch vụ công theo phương thức đấu thầu. Qua đó,
thu hẹp lại khu vực công và tăng cường mối quan hệ giữa bên mua dịch vụ
(công dân) và người cung cấp dịch vụ (tổ chức công). Như thế, tạo cơ chế cạnh
tranh giữa khu vực tư và khu vực công, sẽ hạn chế sự độc quyền không có hiệu
quả, cải tiến chiến lược phục vụ dịch vụ công. Theo nguyên lý này, tính hiệu
quả được đặt ở trung tâm của giá trị của NPM thông qua việc xây dựng các cơ


7

quan quản lý Nhà nước dạng công ty kinh doanh.
Hướng về kết quả: Chức năng trung tâm của NPM là nhấn mạnh tới việc
đo lường kết quả thực hiện bằng những chỉ số định lượng. Thay đổi này đã dẫn
đến quan tâm đến nâng cao tính trách nhiệm phải trả lời cho đầu ra thông qua
việc đòi hỏi phải có tường trình rõ ràng về mục tiêu, mục đích và các số đo
thành công.
Hướng về khách hàng: xuất phát từ khái niệm “sự thỏa mãn của khách
hàng”, mô hình NPM lấy sự hài lòng của khách hàng như là mục tiêu sau cùng
trên cả lợi nhuận. Trong khi quản trị công truyền thống coi công dân chỉ là
người nhận dịch vụ được cấp phát từ cơ quan Nhà nước, thì NPM chấp nhận
triết lý điều hành kinh doanh đối với công dân như là những khách hàng.
Nguyên lý NPM này bao gồm việc nhấn mạnh tới việc cải thiện chất lượng
dịch vụ và xác định phương cách để tổ chức đáp ứng trách nhiệm và báo cáo
cách như thế nào. Như vậy, NPM hướng đến cả ba mặt: chiến lược phát triển
theo nguyên lý thị trường, kết quả và sự thỏa mãn của công dân đối với dịch
vụ công.
Tóm lại, NPM không phải là một lý thuyết có hệ thống, còn bộc lộ một
số những hạn chế như: đã bỏ qua sự khác biệt giữa quản trị khu vực công và
khu vực tư; chỉ chú trọng tới kết quả, hiệu quả và thực tiễn của dịch vụ công,
nhưng lại bỏ qua việc đạt được sứ mệnh của khu vực công và các mục đích dài

hạn để đáp ứng những nhu cầu thật sự của công chúng; không phân biệt được
sự khác nhau giữa công dân trong khu vực công và khách hàng trong khu vực
tư. Tuy nhiên, nó vẫn còn những giá trị nhất định trong quản trị công ngày nay,
đặc biệt là đối với những Quốc gia mới phát triển như Việt Nam, thì các
nguyên lý của NPM vẫn có giá trị để thừa kế có chọn lọc vào quản trị công.
Trong QLT ngày nay, do xuất phát từ nền quản lý hành chính tập trung, quan
liêu, bao cấp chuyển sang quản lý hành chính trong nền kinh tế thị, một số
những nguyên tắc mang tính tập trung, quan liêu vẫn chưa xóa bỏ triệt để, các
nguyên lý hướng về khách hàng, hướng về thị trường, hướng về kết quả trong
mô hình NPM có thể được kế thừa cải thiện để QLT ngày càng tốt hơn.
1.2.2 Mô hình quản trị công hiện đại (mô hình quản trị công của
Barnard-Simon)
Trong mô hình này, nhiệm vụ thiết yếu là duy trì một khối lượng đầu
vào cần thiết để đảm bảo khả năng của tổ chức cung cấp dịch vụ. Vai trò tổ
chức của người quản lý tài chính là cân bằng sự thay đổi gắn liền với tài chính,
hướng quản lý vào những vấn đề thay đổi đó và giám sát sự thực hiện tài chính
của tất cả các bên có liên quan. Mô hình quản trị của Barnard-Simon được


8

thực hiện với sự tương tác giữa khu vực công, các tổ chức bên ngoài và công
dân với những đặc trưng sau đây:
Về nội dung quản lý: chú trọng phát triển mạng lưới liên kết bên ngoài
để đạt kết quả, thực hiện mục tiêu quản lý trong mối liên kết với các tổ chức,
thể hiện mối quan hệ tổ chức từ nhiều phía.
- Về kế toán: kế toán tính toán cho quyền và nghĩa vụ của các bên đối
với những thỏa thuận hợp đồng.
- Về kiểm toán: kiểm tra tập trung vào đầu ra, kết quả, kinh tế, hiệu quả
và tính hợp lý.

Tóm lại, mô hình quản trị công hiện đại, các đơn vị công thực hiện
nhiệm vụ của mình trong một liên minh tổ chức lớn hơn. Kết quả là, cơ quan
công quyền không chỉ phải giỏi về quản lý hệ th ống bên trong tổ ch ức mình,
quản lý tài chính, quản lý nguồn nhân lực, công nghệ thông tin mà còn phải
quản lý các nhóm có lợi ích liên quan bên ngoài để đạt kết quả chính sách
mong đợi và chất lượng cao của dịch vụ công. Mô hình này được xem là nền
tảng lý thuyết để hướng đến nâng cao chấ t lượng dịch vụ công thông qua việc
thuê các đơn vị bên ngoài thực hiện trong điều kiện nguồn lực cơ quan thuế có
hạn.
1.2.3 Mô hình quản trị công vượt trội (Quality execellence models)
-

Mô hình quản trị công v ượt trộ i phát triển đầu tiên trong khu vực tư và
đã chuyển dịch sang khu vực công. Theo mô hình này, việc đánh giá chất
lượng quản trị công có thể được tự đánh giá hoặc thuê đơn vị bên ngoài đánh
giá.
Để chuyển từ dịch vụ công chất lượng cao đến quản tr ị công vượt trội cần
phải có bằng chứng rằng công dân thỏa mãn và ch ấp nh ận chất lượng dịch vụ
công mà họ nhận được từ các đơn vị công. Từ khía cạnh sâu r ộng hơn này, một
đơn vị th ực hiện mô hình quản trị công vượt trội thì không đơn giản chỉ cung cấp
dịch vụ chất l ượng cao mà còn phải hoàn thành nhiệm vụ chính tr ị và trách
nhiệm xã hội đối với công dân. Quản trị công chất lượng cao không chỉ có thể gia
tăng thỏa mãn khách hàng với dịch vụ công mà còn xây dựng sự trung thực trong
quản trị công thông qua quá trình minh bạch và trách nhiệm giải trình, đối tho ại
dân chủ. Hệ th ống đánh giá chất lượng theo tiêu chuẩn ISO được xem nh ư là
công cụ củ a mô hình quản trị công v ượt trộ i. Trong phương pháp đo chất l
ượng, nếu như chỉ tin cậy vào ch ỉ số chất lượng đơn lẻ thì sẽ dẫn đến rủi ro cho
quản lý, do đó cần đo lường hỗn hợp t ốt hơn là đo l ường vào chỉ số duy nhất. Hệ
th ống đánh giá chất lượng theo tiêu chu ẩn ISO là một công cụ để cải tiến liên
tục hệ thống quản lý chất lượng theo quy trình khép kín:

(1): Từ các yếu tố đầu vào, căn cứ theo yêu cầu của khách hàng, tổ chức
tạo sản phẩm cung cấp nhằm thỏa mãn nhu cầu của khách hàng;


9

(2) : Thực hiện đo lường kết hợp với các thông tin từ khách hàng để
phân tích, đánh giá và đề xuất các cải tiến;
(3): Kết quả đo lường, phân tích, đánh giá được báo cáo cho lãnh đạo;
(4): Trách nhiệm lãnh đạo là phải quản lý, sử dụng nguồn lực hiệu quả
để tác động quy trình tạo sản phẩm cung cấp cho khách hàng sản phẩm tốt hơn
nữa. Đây là một quy trình khép kín và được cải tiến liên tục.
1.2.3.1 Seri ISO 9000 và chứng nhận bên thứ ba
Theo quan điểm nhà đầu tư, tổ chức điển hình muốn có sự bằng lòng của
họ với ISO 9000 để kiểm tra. Độc lập, chứng nhận bên thứ ba thông qua việc
đánh giá để tránh tình trạng phán quyết chủ quan từ bên trong. Mong muốn thực
hiện và chứng nhận hoàn thành của tiêu chuẩn ISO 9000 thuờng bắt nguồn từ sự
cần thiết mở rộng thị trường của nhà cung cấp trong những khu vực mà thuơng
hiệu của họ chưa được biết đến hoặc cần tăng lên. Công ty tư nhân muốn trưng
bày “dấu hiệu chất lượng” của họ, cơ quan nhà nước muốn chứng minh với công
dân và cấp trên chất lượng hoạt động của đơn vị mình.

Tháng 12 năm 2000, phiên bản điều chỉnh của ISO 9000 được phát hành
bởi ISO (Seri ISO 9001: 2000 mới căn bản gồm 3 hình thức tiêu chuẩn ISO
9001, ISO 9002 và ISO 9003). Ủy ban kỹ thuật ISO đề xuất rằng tổ chức nên
chấp thuận ISO 9001: 2000. Cái mà xác định rõ yêu cầu cho hệ thống quản lý
chất lượng của bất kỳ tổ chức nào. Thực hiện diễn tả trong ISO 9001: 2000 có
thể thực thi sau đó để đạt mức chất lượng cao hơn, Về cơ bản, phiên bản điều
chỉnh ISO 2000 đặt ISO gần tới mô hình chất lượng xuất sắc.
1.2.3.2 Hệ thống quản lý chất lượng theo tiêu chuẩn TCVN ISO

9001: 2000
Hệ thống quản lý chất lượng theo tiêu chuẩn TCVN ISO 9001: 2000 do
ban kỹ thuật TCVN/TC 176 "Quản lý chất lượng và đảm bảo chất lượng" biên
soạn. Tổng cục Tiêu chuẩn Đo lường Chất lượng đề nghị, Bộ Khoa học, Công
nghệ và Môi trường ban hành. TCVN ISO 9001: 2000 hoàn toàn tương ứng
với ISO 9001:2000.
Quy trình mô tả trong tiêu chuẩn này được dựa trên quy trình cải tiến
mô hình: hoạch định – thực hiện – kiểm tra – hành động (PDCA)
Hoạch định: thiết lập các mục tiêu và quy trình cần thiết để giao các
kết quả phù hợp với các yêu cầu của khách hàng và chính sách của tổ chức.
(1)

Thực hiện: đánh giá thực hiện bao gồm việc thu thập dữ liệu, chuyển
dữ liệu thành thông tin, đánh giá dữ liệu và báo cáo kết quả.
(2)


10

Kiểm tra: các kết quả cần phải được kiểm tra và kiểm nghiệm lại để
phát hiện những hạn chế nhằm cải thiện thực hiện.
(3)

Hành động: cần có hành động để cải tiến liên tục kết quả hoạt động
của quy trình.
(4)

1.2.4 Mô hình bảng điểm cân bằng (BSC)
BSC xuất phát từ Hoa Kỳ trong đầu những năm 1990 do Robert S.
Kaplan, một giáo sư trường kinh doanh đại học Harvard và David P.Norton,

một nhà tư vấn tại Boston đưa ra. Mục đích ban đầu của dự án của Viện Norlan
Norton - Hoa Kỳ là phát triển một hệ thống đánh giá sự thực hiện trong kinh
doanh. Trong khi nghiên cứu, họ phát hiện được những nhược điểm của
phương pháp đánh giá theo truyền thống dựa trên yếu tố tài chính và hệ thống
đương thời đã quá chú trọng tới yếu tố tài chính và dẫn tới một tình trạng “bất
cân đối” trong tương quan đối với các yếu tố khác. Năm 1992 Kaplan &
Norton phát hành tài liệu đầu của họ: Bảng điểm cân bằng - những số đo các
động lực của thực hiện. Tới khi tác phẩm nổi tiếng Bảng Điểm cân bằng đã
diễn giải chiến lược vào hành động được in ấn vào năm 1996, thì BSC đã tự
phát triển từ một hệ thống đánh giá thực hiện sang thành một hệ thống điều
hành chiến lược đã dẫn tới những thành công dài hạn (Kaplan & Norton, 1996;
Balanced Score Institute, 1998; Niven, 2003)1.
1.2.4.1 Khái niệm bảng điểm cân bằng
Bảng điểm cân bằng là một phương pháp nhằm chuyển tầm nhìn, chiến
lược của tổ chức thành những mục tiêu cụ thể. Chúng ta có thể mô tả bảng điểm
cân bằng như tập hợp thước đo định lượng được lựa chọn cẩn trọng bắt nguồn từ
chiến lược của tổ chức. Các đo lường trong một bảng điểm được xem như là một
công cụ để nhà lãnh đạo sử dụng truyền tải thông tin về nhiệm vụ, mục tiêu chiến
lược đến người lao động và các người có lợi ích liên quan về kết quả dẫn dắt hiệu
suất mà thông qua đó, tổ chức sẽ đạt được sứ mệnh cùng các mục tiêu chiến lược
của mình. Trong bảng điểm cân bằng có ba phần: công cụ truyền tải thông tin, hệ
thống đo lường và hệ thống quản lý chiến lược. Khái niệm cân bằng là trung tâm
của hệ thống, đặc biệt liên quan đến ba lĩnh vực: cân bằng giữa chỉ số tài chính và
chỉ số phi tài chính của sự thành công, cân bằng giữa chỉ số đo lường kết quả và
đo lường hiệu suất, cân bằng giữa các cấu phần bên trong và bên ngoài của đơn
vị. Thay vì tập trung các chỉ tiêu tài chính bảng điểm cân bằng được lựa chọn cẩn
trọng từ chiến lược của một tổ chức thể hiện sự cân bằng giữa bốn yếu tố: tài
chính, khách hàng, quy trình nội

11

bộ, đào tạo và phát triển.
Yếu tố khách hàng: sự trung thành của khách hàng với những nhà cung
cấp là rất quan trọng nên “sự thỏa mãn của khách hàng” là yếu tố đầu ra chính
của chiến lược dài hạn. Khi lựa chọn các thước đo cho yếu tố khách hàng của
bảng điểm, các tổ chức phải trả lời ba câu hỏi quan trọng: Ai là khách hàng
mục tiêu? Tuyên bố giá trị của tổ chức trong việc phục vụ khách hàng là gì?
Khách hàng mong đợi hay yêu cầu gì ở tổ chức? Như vậy, phương châm thỏa
mãn sự hài lòng "làm dâu trăm họ" là không có tính khả thi, không thể đặt ra
và không thể thực hiện được mục tiêu "mọi thứ cho mọi khách hàng". Để tạo
ra sự khác biệt so với các đối thủ cạnh tranh, việc lựa chọn và tuyên bố giá trị
phù hợp nên thực hiện theo ba nguyên tắc sau đây:
-

Sự hoàn hảo trong hoạt động: tập trung vào lợi ích của khách hàng
thông qua giá cả, sự tiện lợi.
+

Dẫn đầu về sản phẩm: luôn thực hiện đổi mới để đưa ra những sản
phẩm vượt trội so với tổ chức khác.
+

Thân thiết với với khách hàng: tổ chức cần phải cung cấp các giải
pháp cho các yêu cầu đặc biệt của khách hàng, xây dựng sự hiểu biết sâu sắc
về khách hàng để duy trì và phát triển mối quan hệ bền vững với khách hàng.
+

Yếu tố quy trình nội bộ: trong quy trình nội bộ, các nhân viên sẽ nhận
ra quy trình chủ yếu mà một tổ chức phải làm tốt để đáp ứng với các mục đích

trên. Tổ chức cần phải nhận diện các quy trình chính phải thực hiện tốt để gia
tăng giá trị cho khách hàng và các bên có lợi ích liên quan. Cần tập trung nỗ
lực vào việc các quy trình nội bộ hoàn toàn mới để gia tăng giá trị cho khách
hàng.
-

Yếu tố đào tạo và phát triển: để đối mặt với những thay đổi nghiêm
trọng của môi trường cạnh tranh và đáp ứng được mục đích dài hạn, các công
ty cần phải tiếp tục cải thiện khả năng của mình để đạt được những cải tiến
trong quy trình nội tại, thỏa mãn khách hàng để đạt thành công cuối cùng trong
tài chính. Nếu muốn đạt được những kết quả cho các quy trình nội bộ, khách
hàng và các bên có lợi ích liên quan thì cần phải thực hiện chiến lược đào tạo
và phát triển nguồn nhân lực. Các mục tiêu và thuớc đo trong yếu tố đào tạo và
phát triển của bảng điểm cân bằng thật sự là yếu tố hỗ trợ cho ba yếu tố còn
lại. Khi đã nhận biết các thuớc đo, sáng kiến liên quan đến yếu tố khách hàng
và quy trình nội bộ, chắc chắn tổ chức sẽ thấy được khoảng cách giữa cơ sở hạ
tầng về các kỹ năng của nhân viên (nguồn vốn nhân lực), hệ thống thông tin
(nguồn vốn thông tin) và môi trường cần thiết để duy trì sự thành công (nguồn
-


12

vốn tổ chức). Các mục tiêu và thước đo được thiết kế trong yếu tố này sẽ giúp
điều chỉnh khoảng trống đó và bảo đảm được thành tích bền vững trong tương
lai. Yếu tố đào tạo và phát triển được xem như là bộ rễ sẽ dẫn nước qua thân
cây (quy trình nội bộ) - đến các cành cây (kết quả khách hàng) – và cuối cùng
là đến những trái cây (lợi nhuận tài chính).
Yếu tố tài chính: mục đích cuối cùng của hoạt động của một doanh
nghiệp là lợi nhuận của cổ đông, nên BSC vẫn giữ lại tính quan trọng của việc

đạt được các mục đích tài chính. Đây là thành phần rất quan trọng trong bảng
điểm cân bằng. Các mục tiêu và thước đo trong yếu tố này cho ta biết liệu việc
thực thi chiến lược, vốn đã được chi tiết hoá thông qua các mục tiêu và thuớc
đo được chọn trong những yếu tố còn lại, có dẫn đến việc cải thiện những kết
quả cốt yếu hay không. Tổ chức có thể tập trung toàn bộ nỗ lực và khả năng
của mình vào việc cải thiện sự thỏa mãn của khách hàng, nhưng nếu không chỉ
ra những tác động của chúng đến lợi nhuận tài chính thì chỉ có giá trị hạn chế
mà thôi.
-

Khi BSC đưa ra 4 yếu tố này, thì nó có thể giới hạn số các mục tiêu và
các chỉ số để làm giảm vấn đề của hiện tượng quá nhiều thông tin khiến không
thể chọn được các yếu tố quan trọng nhất (Kaplan & Norton, 1996; Kan,
2005)2. Hơn thế nữa, BSC còn là một tập hợp những yếu tố thành công chủ
chốt hay những chỉ số, mà qua đó 4 yếu tố liên kết với nhau để diễn giải tầm
nhìn và chiến lược sang một hệ thống các mục tiêu và biện pháp với các mối
quan hệ nhân - quả.
1.2.4.2 Vai trò của bảng điểm cân bằng
Bảng điểm cân bằng như là một công cụ truyền tải thông tin: các
bản đồ chiến lược
Thông qua bảng điểm cân bằng, tổ chức có thể mô tả chính xác và đưa
chiến lược vào thực tế cho nhân viên, những người chịu trách nhiệm thực thi
nó hàng ngày. Một mục tiêu là lời tuyên bố ngắn gọn, mô tả điều mà tổ chức
phải làm tốt trong cả bốn yếu tố để thực thi chiến lược của mình. Công cụ
truyền tải thông tin của lãnh đạo đến toàn thể nhân viên chính là bản đồ chiến
lược, báo hiệu cho mọi người trong tổ chức biết điều phải xảy ra nên họ hy
vọng đánh bại được mối bất hòa vốn áp đảo trong việc thực thi chiến lược.
Bản đồ chiến lược là việc trình bày bằng sơ đồ trong một trang giấy về
điều tổ chức phải làm tốt trong từng yếu tố để thực thi thành công chiến lược.

13

Điều mà tổ chức phải làm tốt được trả lời dưới dạng các mục tiêu, tuyên bố súc
tích. Bản đồ chiến lược xác định con đường nhân quả đan xen qua bốn yếu tố
có thể dẫn tới việc thực thi chiến lược, việc liên kết các mục tiêu với nhau
trong mô hình nhân quả dẫn dắt kết quả trong các yếu tố quy trình nội bộ và
khách hàng đến các kết quả yếu tố tài chính sẽ cho phép trình bày chiến lược
của mình một cách đầy đủ, thuyết phục mà tất cả các nhân viên có thể hiểu và
tuân theo một cách dễ dàng.
Bảng điểm cân bằng như là một hệ thống đo lường
Việc đánh giá hiệu quả thực thi chiến lược của một tổ chức nếu chỉ dựa
vào chỉ số tài chính thì nó sẽ không phản ánh được một cách toàn diện và đầy
đủ, vì vậy nếu các nhà quản trị muốn có một bức tranh toàn diện về tổ chức
phải tìm ra một công cụ đánh giá hiệu quả hơn. Đó chính là các thuớc đo trong
từng yếu tố riêng biệt, nhưng liên quan mật thiết với nhau của một thành tích:
tài chính, khách hàng, quy trình nội bộ, đào tạo và phát triển nhân viên. Các
thước đo của bảng điểm cân bằng được rút ra từ những mục tiêu xuất hiện
trong bản đồ chiến lược, thứ mà bản thân nó đóng vai trò như sự diễn giải trực
tiếp và rõ ràng về chiến lược của tổ chức. Bản đồ chiến lược và thước đo hiệu
suất là hai liên kết không thể thiếu được trong chuỗi thành công. Bản đồ chiến
lược, nếu không có sự diễn gỉai bởi những thuớc đo hiệu suất đi kèm thì giá trị
của nó chỉ là hình thức bên ngoài. Ngược lại, các thuớc đo hiệu suất đóng vai
trò giám sát việc thực thi chiến lược, nhưng nếu không có lợi ích của một bản
đồ chiến lược rõ ràng và thuyết phục thì hầu hết những giá trị ngữ cảnh của nó
cũng sẽ mất đi. Bản đồ chiến lược truyền đạt điểm đích của chiến lược, trong
khi những thước đo hiệu suất bên trong bảng điểm cân bằng giám sát cả tiến
trình, cho phép chúng ta chắc chắn rằng mình đang đi đúng huớng.
Bảng điểm cân bằng như là một hệ thống quản lý chiến lược
Bên cạnh công cụ truyền đạt và đo lường quy trình, bảng điểm cân bằng

còn được xem như hệ thống quản lý chiến lược. Nếu mục đích ban đầu của
bảng điểm cân bằng là các số liệu tài chính trước đó với những yếu tố giá trị
tương lai của tổ chức, thì ngày nay nó trở thành một công cụ quan trọng của
việc điều chỉnh các hoạt động ngắn hạn bằng chiến lược.
1.2.4.3 Thuộc tính của bảng điểm cân bằng
Khởi đầu, BSC là một hệ thống đánh quản lý chiến lược trong kinh
doanh, tuy nhiên công cụ này có thể mở rộng và phát triển vào khu vực công,
hơn thế nữa nó có khả năng áp dụng vào QLT, do 3 thuộc tính sau đây:
Tính mở: BSC đã thực hiện được nhiều thay đổi với ý hướng mở từ lúc


14

được sinh ra vào những năm đầu của thập kỷ 90. Trước hết, BSC đã được tạo
ra như là “một hệ thống những số đo cung cấp cho các điều hành cấp cao có
cái nhìn kịp thời và bao quát tình hình của kinh doanh” bằng cách so sánh
những mục tiêu với những số đo để đạt chiến lược và tầm nhìn vào địa điểm
trung tâm. BSC đã biến chuyển từ công cụ đánh giá thực hiện sang một hệ
thống điều hành chiến lược, từ một công cụ điều hành sang một công cụ kiểm
tra chiến lược. Trong khi phát triển, nó vẫn giữ tốt mối quan hệ với các quy
trình hiện hành, những phương pháp và công cụ khác để tăng thêm sức mạnh,
như hệ tiêu chuẩn ISO. Ngoài ra, nó còn có thể áp dụng nhiều loại chiến lược
cho các tổ chức hoạt động kinh doanh và phi lợi nhuận. Bên cạnh yếu tố tài
chính, BSC còn bao gồm những yếu tố phi tài chính, đồng thời có thể sát nhập
thêm nhiều lĩnh vực khác như đo tác động xã hội và kinh tế.
Tính nhân quả: BSC không phải là một tập hợp các phương pháp, công
cụ và chỉ số với “tính mở” không logic và phức tạp, mà nó được hỗ trợ bởi một
nền tảng vững chắc, nối tất cả những phần chủ yếu của các yếu tố trong mối
quan hệ logic, liên hệ, tác động lẫn nhau. Trước tiên, tính nhân quả nội tại,
khiến cho BSC vừa mang tính lý luận vừa có tính thực tiễn, bằng tìm một lời

giải cho vấn đề đối mặt với việc điều hành thực hiện chiến lược: sẽ không có
một kết quả thật sự nào được đánh giá, khi một chiến lược hay kế hoạch mới
chỉ là một giả thuyết. Hơn thế nữa, các mối quan hệ không những chỉ có giữa
các các lĩnh vực mà còn bên trong từng yếu tố, tạo cho BSC thành một công cụ
mạnh để có thể cho phép một tổ chức truy tìm các chỉ số quan trọng làm nên
thành công hay thất bại trong quá trình thực hiện chiến lược, tạo nên mối quan
hệ giữa các mục tiêu và các biện pháp, như thế yếu tố quan trọng nhất sẽ được
đưa ra nghiên cứu, đồng thời dựa trên tính nhân quả, BSC xác định một số chỉ
số thực hiện cốt yếu (KPIs) được nối theo kiểu một chuỗi các nguyên nhân kết quả.
Tính cân bằng: BSC dựa trên một chuỗi các kết nối nguyên nhân và kết
quả, nhấn mạnh tới việc cần phải quan tâm phối hợp tới mọi yếu tố, như thế có
được “cân bằng” giữa những kết quả và các yếu tố quyết định để bảo đảm sự
diễn giải chiến lược và các điều kiện để hoàn thiện tổ chức, khái niệm cân
bằng là một đặc tính căn bản của BSC, có liên quan một cách đặc biệt tới ba
khu vực: cân bằng giữa các chỉ số tài chính và phi tài chính của thành công,
giữa các thành phần nội tại và bên ngoài của tổ chức, giữa các chỉ số báo trước
và tương lai. Hơn thế nữa, ý tưởng “cân bằng” là một cách đánh giá, nghiên
cứu tất cả những yếu tố để nhận diện và truyền tải chiến lược.
Tóm lại, với đặc tính mở, mối quan hệ nhân quả và trạng thái cân bằng,


15

BSC đang được tôn vinh trong những thập kỷ qua, cho tới ngày nay nó vẫn
còn được hoạt động và phát triển hơn nữa. Tuy nhiên, BSC vẫn có một số các
nhược điểm. Anthony (1998)3 chứng minh rằng có nhiều bẫy sập mà một tổ
chức có thể gặp phải khi thực hiện BSC, như mối quan hệ yếu kém giữa các số
đo phi tài chính và số đo các kết quả, sự dừng lại trên kết quả tài chính, không
có cơ cấu để cải thiện, không cập nhật các số đo, đo lường quá nhiều và khó
khăn trong việc tạo ra một giao dịch. Coelho (2005) 4 còn cho rằng BSC làm

việc tốt như một công cụ để nhận diện các số, nhưng lại không đưa ra bất cứ
quy trình chuyên biệt, cấu trúc trong từng bước để đánh giá thực hiện.
Brignaul (2002)5 lập luận rằng nếu BSC, như là mô hình được biết nhiều nhất
của việc đánh giá các thực hiện đa lĩnh vực với cách “thống nhất” và “cân
bằng” thì nó vẫn có một hạn chế không cân bằng.
1.3 Ứng dụng bảng điểm cân bằng vào trong khu vực công và QLT
1.3.1 Ứng dụng bảng điểm cân bằng vào trong khu vực công
Xét theo tiến trình phát triển có thể chia quản trị công thành: quản trị
công cổ điển, quản trị công mới và mô hình quản trị công hiện đại. Quản trị
công cổ điển có các đặc trưng: người quản lý hạn chế trao quyền ra quyết định;
cơ chế trách nhiệm giải trình chỉ chú trọng vào quản lý các yếu tố đầu vào,
phân bổ ngân sách không gắn với mục tiêu kết quả. NPM có các đặc điểm: trao
quyền quyền định cho người quản lý, xác lập các tiêu chuẩn và đo lường hiệu
suất; kiểm soát đầu ra; hướng các đơn vị công hoạt động theo mô hình công ty;
cạnh tranh thông qua các hợp đồng có điều kiện và đấu thầu; tăng cường tính
kỷ luật tổng thể trong sử dụng nguồn lực tài chính; và chấp nhận mô hình quản
trị khu vực tư. NPM là phương thức quản trị theo kết quả, chú trọng đến tính
hiệu quả, hiệu lực và chất lượng cung cấp dịch vụ; sự cải thiện hiệu quả, hiệu
lực được tăng cường thông qua nâng cao cạnh tranh và chiến lược. Quản trị
công hiện đại có những đặc điểm như NPM, nhưng khắc phục những nhược
điểm của NPM như quản trị công hiện đại hướng đến chính phủ phải thực hiện
phần của họ trong liên minh tổ chức lớn hơn, việc kế toán phải giữ lại những
dấu vết cho nhiều quyền và nghĩa vụ đối với những thỏa thuận hợp đồng phức
tạp; các mục tiêu ngoài việc xem xét về mặt kinh tế, hiệu quả còn hướng đến
sự có hiệu lực và tính hợp lý.
Với phương diện NPM và quản trị công hiện đại, các đơn vị công được
xem là các đơn vị kinh doanh chiến lược có cạnh tranh với nhau và công


16

chúng trở thành khách hàng; kiểm soát thực hiện và đo lường kết quả gắn với
mục tiêu thay thế cho các yếu tố đầu vào. Đặc điểm nổi bật của NPM và quản
trị công hiện đại là chú trọng vào đánh giá quá trình thực hiện chiến lược. Điều
này rất cần đến sự hỗ trợ cách tiếp cận của bảng điểm cân bằng trong việc đo
lường hiệu suất là kết quả.
Bảng điểm cân bằng trong khu vực công phiên bản thế hệ thứ 3 được
Liên hiệp quốc (UN) đưa vào năm 2002 với tên gọi quản lý dựa trên kết quả
(RBM).
SƠ ĐỒ 1.1: QUY TRÌNH QUẢN TRỊ DỰA TRÊN KẾT QUẢ

Hiệu quả
Đầu vào

Hoạt động gia tăng giá trị
Dòng thông tin

Giải thích các khái niệm trong sơ đồ trên:
+

Đầu ra là hàng hoá công do các đơn vị công cung cấp cho xã hội

+

Đầu vào là những nguồn lực được các đơn vị công sử dụng để thực

hiện các hoạt động và từ đó tạo ra đầu ra và kết quả.
+

Hiệu quả là quan hệ so sánh giữa đầu ra và đầu vào.

+

Kết quả là các tác động, ảnh hưởng đến cộng đồng xã hội.

Hiệu lực phản ánh cung cấp thông tin trong phạm vi đầu ra đạt được so
với các mục tiêu.
+

Tính thích hợp thể hiện mối quan hệ kết hợp giữa kết quả thực tế và mục
tiêu chiến lược chiến lược.
+

RBM trong UN dựa vào 4 yếu tố chính:


17
-

Định nghĩa mục tiêu chiến lược để tập trung hành động;

Chi tiết hóa kết quả mong đợi mà nó đóng góp đến mục tiêu, qua đó
thiết lập quy trình nội bộ và sử dụng nguồn lực;
-

-

Giám sát và đo lường hiệu suất;

Cải thiện trách nhiệm và minh bạch các cơ sở thông tin phản hồi để cải

thiện thực hiện.
-

Mặc dù lúc bắt đầu BSC được thiết kế chỉ cho khu vực kinh doanh,
nhưng ngày nay BSC nó không phải chỉ là một công cụ dành riêng cho các tổ
chức kinh doanh, mà đã trở nên một công cụ có ích có thể được áp dụng cho
các tổ chức phi lợi nhuận và đã đạt những được những thành công đáng kể. Lý
thuyết bảng điểm cân bằng chỉ rõ là BSC có thể diễn dịch tầm nhìn và chiến
lược cho các tổ chức phi lợi nhuận thành những mục đích và các biện pháp cụ
thể để cung cấp những cơ hội để cải thiện việc điều hành của khu vực công.
Khi mà động lực để cải tổ trong lĩnh vực công trên toàn thế giới đã tập
trung vào các đo lường sự thực hiện của các tổ chức trong khu vực công, thì
BSC cung cấp một mối dây liên lạc chặt chẽ giữa hoạch định chiến lược và
biện pháp thực hiện. Một số các thao tác và thực hành của BSC trong hệ thống
điều hành khu vực công đã được thực hiện bởi cả cơ quan chính phủ địa
phương và trung ương trong nhiều ngành dịch vụ công. Hơn nữa, do sự khác
biệt giữa khu vực công và khu vực tư, BSC truyền thống cần phải được điều
chỉnh và thay đổi để khớp với môi trường và nhu cầu mới.
Khi ứng dụng bảng điểm cân bằng vào đo lường hiệu quả khu vực công
cần chú ý các khác biệt về hoạt động giữa khu vực công và khu vực tư. Những
khác biệt này được thể hiện ở bảng dưới đây:


18

Đặc điểm
Mục tiêu chiến lược
Mục tiêu tài chính
Các giá trị hướng đến

Kết quả mong đợi

Các nhóm lợi ích
Ngân sách được xác
định bởi:
Các yếu tố thành công
chủ yếu

Sự đo lường chủ yếu đối với các đơn vị công không phải là yếu tố tài
chính mà đúng hơn là tính hiệu quả về sứ mệnh của nó. Đối với các đơn vị
công, sứ mệnh sẽ được xác lập đầu ra hay kết quả mong đợi của khách hàng và
nhóm các lợi ích khác nhau. Theo sau sứ mệnh là khách hàng của đơn vị chứ
không phải là các cổ đông tài chính, các đơn vị công phải quyết định ai là đối
tượng mà tổ chức phải hướng đến phục vụ và làm thế nào để đáp ứng một cách
tốt nhất. Từ việc xác định khách hàng, các đơn vị công sẽ xác lập quy trình nội
bộ nhằm hướng đến tạo lập giá trị cho khách hàng. Bảng điểm cân bằng không
thể hoàn thành nếu không có yếu tố tài chính, chi tiêu để thỏa mãn nhu cầu
khách hàng trong khu vực công bị giới hạn bởi ngân sách được phân bổ, việc
tuân thủ pháp luật và các nỗ lực để giải quyết vấn đề này. Chẳng hạn khả năng
tăng thuế và các nguồn thu khác bị giới hạn pháp luật và cơ chế lựa chọn công,
cho nên, bảng điểm trong khu vực công tập trung vào tính vượt trội và tìm
kiếm cách thức để vận hành một cách tiết kiệm và hiệu quả hơn. Cuối cùng,
hoạt động liên quan đến sứ mệnh và kết quả, đòi hỏi các đơn vị công dựa rất
nhiều vào các kỹ năng, sự tinh tế và cách thức sắp xếp đội ngũ công chức để
đạt được mục tiêu chiến lược bao gồm: kỹ năng lao động và tính cạnh tranh,
thông tin về hoạt động của tổ chức, môi trường tổ chức (học hỏi và vươn lên).
Phát triển mô hình BSC trong khu vực công, ngoài thuộc tính như là
truyền tải thông tin đến toàn thể công chức hiểu được và thực hiện dễ dàng,
còn là hệ thống đo lường để giám sát quá trình thực hiện chiến lược của tổ