Vai trò của kiểm toán nhà nước trong kiểm soát quyền lực để phòng chống tham nhũng

Kiểm toán nhà nước với nhiệm vụ phòng chống tham nhũng

VAI TRÒ CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC TRONG KIỂM SOÁT
QUYỀN LỰC ĐỂ PHÒNG CHỐNG THAM NHŨNG
Ths. Trần Minh Khương*

K

iểm sốt quyền lực nhà nước là một trong những u cầu mang tính tất yếu trong q trình
xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta. Khoản 3 Điều 2 Hiếp pháp năm 2013
khẳng định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân cơng, phối hợp, kiểm sốt giữa
các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Nghị

quyết Hội nghị Trung ương lần thứ 7 khóa XII về “tập trung xây dựng đội ngũ cán bộ các cấp, nhất là cấp
chiến lược, đủ phẩm chất, năng lực và uy tín, ngang tầm nhiệm vụ” cũng đã đặt ra mục tiêu đến năm
2020 là phải “Hồn thiện cơ chế kiểm sốt quyền lực”. Để góp phần thực hiện mục tiêu này, KTNN là cơ
quan do Quốc hội thành lập, có chức năng kiểm tốn việc quản lý, sử dụng tài chính cơng, tài sản cơng
theo Điều 118 Hiến pháp năm 2013, có vai trò quan trọng trong kiểm sốt quyền lực, góp phần phòng,
chống tham nhũng.
Từ khóa: Kiểm sốt quyền lực, phòng chống tham nhũng, Kiểm tốn nhà nước.
The role of state audit of Vietnam in power control to prevent corruption
Controlling the state power is one of the essential requirements in the process of building a socialist
rule-of-law state in our country. Clause 3, Article 2 of the 2013 Constitution affirms: “State power is unified
and delegated to state bodies, which shall coordinate with and control one another in the exercise of the
legislative, executive and judicial powers”. The Resolution of the 7th plenum of the 12th National Congress
of the Party on “focusing on building a contingent of cadres at all levels, especially at the strategic level, with
sufficient quality, competence and prestige to meet the requirements of missions” has also set out the target
by 2020 is to “encompass the power control mechanism”. To contribute to the achievement of this goal, SAV
is an agency established by the National Assembly, has the function of auditing the management and use of
public finance, public property according to Article 118 of the 2013 Constitution, which plays an important
role in controlling power, contributing to anti-corruption.

Keywords: Control of power, anti-corruption, State Audit.
1. Cơ chế kiểm sốt quyền lực nhà nước và vai

qua đó thực hiện được việc xem xét, đánh giá hiệu

trò của KTNN trong kiểm sốt quyền lực, góp

quả, hiệu lực hoạt động của các bộ phận thực hiện

phần phòng, chống tham nhũng

quyền lực nhà nước, bảo đảm quyền lực được thực

Cơ chế kiểm sốt quyền lực nhà nước hiểu theo

thi theo đúng Hiến pháp, pháp luật. Ở nước ta, cơ

cách phổ biến và chung nhất là tập hợp những

chế kiểm sốt quyền lực nhà nước đã có trước khi

thành tố, hình thức, mối liên hệ, các thiết chế mà

Hiến pháp 2013 ra đời, tuy nhiên chỉ khi Hiến pháp

* Kiểm tốn trưởng, KTNN khu vực XIII
30

Số 138 - tháng 4/2019

NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TỐN


2013 được ban hành, thì cơ chế kiểm soát quyền

thể), do đó nguy cơ tham nhũng, lãng phí là rất cao.

lực nhà nước mới trở thành một nguyên tắc tổ

Để ngăn chặn, phòng chống tham nhũng, bên cạnh

chức quyền lực nhà nước được hiến định.

việc xây dựng, hoàn thiện các quy định của Đảng,

Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước đảm bảo
mỗi cơ quan thực hiện đúng phạm vi chức năng,
nhiệm vụ của mình, không vượt thẩm quyền;
không ngừng nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt
động của cơ quan, ngăn chặn nguy cơ tham nhũng,
lãng phí tiền và tài sản nhà nước. Hoạt động kiểm
soát quyền lực được thực hiện với nhiều cách thức
khác nhau và bao gồm: Cơ chế kiểm soát từ bên

chính sách, pháp luật của Nhà nước về phòng,
chống tham nhũng; tăng cường kiểm tra, giám sát,
kỷ luật đảng, siết chặt kỷ luật, kỷ cương; kiện toàn
tổ chức bộ máy, cán bộ, nâng cao hiệu lực, hiệu quả
hoạt động của các cơ quan, đơn vị có chức năng
phòng, chống tham nhũng, thì một trong những

giải pháp cơ bản là phải: Tăng cường, nâng cao
hiệu quả công tác giám sát, kiểm soát quyền lực để

trong mỗi cơ quan nhà nước và cơ chế kiểm soát

phòng, chống tham nhũng. Với 3 loại hình kiểm

từ bên ngoài.

toán tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt

Kiểm toán nhà nước (KTNN) là cơ quan Hiến
định, do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và
chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc
quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công, đã được
khẳng định tại Điều 118 Hiến pháp 2013 và được
cụ thể hóa trong Luật KTNN năm 2015. Công tác

động trong công tác quản lý, sử dụng tài chính, tài
sản công, KTNN là công cụ quan trọng của Nhà
nước để giám sát, kiểm soát quyền lực nhà nước
của các cơ quan, cá nhân được giao nhiệm vụ phân
bổ, quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công.
Cụ thể:

quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công có đặc

(i) Kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp

điểm nổi bật là sự tách rời giữa quyền sở hữu (toàn

của các báo cáo quyết toán thu chi NSNN, báo cáo

dân) và quyền sử dụng (các tổ chức, cá nhân cụ

tài chính của các DNNN, các đơn vị HCSN, báo
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 138 - tháng 4/2019

31


Kiểm toán nhà nước với nhiệm vụ phòng chống tham nhũng

cáo quyết tốn vốn đầu tư dự án hồn thành sử

tốn. Đặc biệt, Tổng KTNN đã ký và ban hành

dụng vốn NSNN;

Cơng điện số 1696/CĐ-KTNN về việc chuyển các

(ii) Đánh giá tính tn thủ pháp luật, tn thủ
hệ thống Kiểm sốt nội bộ (KSNB) và các quy
định khác có liên quan trong quản lý, sử dụng tài
chính cơng, tài sản cơng được giao theo chức năng,
nhiệm vụ;
(iii) Đánh giá tính kinh tế, tính hiệu lực, tính
hiệu quả trong quản lý, sử dụng tài chính cơng, tài
sản cơng.
Các hoạt động nêu trên của KTNN sẽ góp phần

nâng cao tính cơng khai, tính minh bạch, tính
tn thủ pháp luật, tính hiệu lực, hiệu quả và trách
nhiệm giải trình của các cơ quan, đơn vị được giao
trách nhiệm phân bổ, quản lý, sử dụng tài chính

điều tra thơng qua hoạt động kiểm tốn. Nhờ đó,
trong những năm qua, hoạt động phòng chống
tham nhũng của KTNN đã có nhiều chuyển biến
tích cực, từ năm 2016 tới nay tồn ngành đã kiến
nghị xử lý tài chính 219.283 tỉ đồng, kiến nghị sửa
đổi, bổ sung, bãi bỏ 424 văn bản quy phạm pháp
luật, văn bản chỉ đạo, quản lý, điều hành, chuyển hồ
sơ sang cơ quan Điều tra để điều tra, xử lý theo quy
định của pháp luật 11 vụ việc.
2. Những vấn đề làm hạn chế vai trò của KTNN
trong kiểm sốt quyền lực để phòng chống tham
nhũng

cơng, tài sản cơng, từ đó ngăn ngừa nguy cơ tham

Thứ nhất, KTNN chưa có đầy đủ thẩm quyền

nhũng, lãng phí trong quản lý tài chính cơng, tài

và trách nhiệm kiểm tốn cơ quan quản lý thuế và

sản cơng. Đồng thời qua kiểm tốn, KTNN cũng

kiểm tốn người nộp thuế. Theo Điều 118 Hiến

kịp thời phát hiện những lỗ hổng pháp lý, những

pháp năm 2013, KTNN có quyền và trách nhiệm

sơ hở trong cơ chế, chính sách, qua đó kiến nghị bổ

kiểm tốn việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản

sung, điều chỉnh, bãi bỏ những quy định, cơ chế,

cơng. Một trong những bộ phận quan trọng của tài

chính sách bất cập, trái pháp luật góp phần ngăn

chính cơng chính là NSNN và kiểm tốn báo cáo

chặn nguy cơ tham nhũng, lãng phí tiền và tài sản

quyết tốn thu, chi NSNN, kiểm tốn tn thủ và

nhà nước.

kiểm tốn hoạt động trong quản lý thu, chi NSNN

Hiện nay, trách nhiệm của KTNN trong cơng
tác phòng chống tham nhũng, lãng phí thơng qua
hoạt động kiểm tốn đã được quy định cụ thể trong
Luật Phòng, chống tham nhũng. Cụ thể, Điều 60
Luật Phòng chống tham nhũng quy định: KTNN
thơng qua hoạt động kiểm tốn có trách nhiệm

chủ động phát hiện hành vi tham nhũng, xử lý theo
thẩm quyền hoặc kiến nghị xử lý theo quy định của
pháp luật và chịu trách nhiệm trước pháp luật về

32

vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật sang cơ quan

cũng là nhiệm vụ quan trọng, thường xun của
KTNN. Để kiểm tốn tn thủ Luật Quản lý thuế
và các luật thuế khi kiểm tốn thu NSNN, KTNN
phải có quyền kiểm tốn các cơ quan quản lý thu
NSNN và người nộp thuế. Vì hoạt động thu NSNN
ln liên quan đến 02 chủ thể: Người nộp thuế và
người quản lý thuế (người thu thuế); trong đó hồ
sơ, chứng từ, tài liệu kế tốn để chứng minh, xác
định số thuế phải nộp chủ yếu do người nộp thuế

quyết định của mình. Để phát huy vai trò kiểm sốt

trực tiếp nắm giữ, quản lý; cơ quan quản lý thuế chỉ

quyền lực thơng qua hoạt động kiểm tốn, nhằm

lưu trữ hồ sơ kê khai, quyết tốn thuế, hồ sơ hồn

nâng cao hiệu quả phòng chống tham nhũng, Ban

thuế, khấu trừ thuế, miễn giảm thuế. Đồng thời,

Cán sự Đảng, Đảng ủy KTNN, Tổng KTNN đã

theo khoản 2 Điều 7 Luật Quản lý thuế hiện hành

ban hành nhiều Nghị quyết, chỉ thị u cầu cán bộ

thì người nộp thuế có nghĩa vụ: “Khai thuế chính

cơng chức (CBCC) trong tồn ngành nâng cao tinh

xác, trung thực, đầy đủ và nộp hồ sơ thuế đúng

thần trách nhiệm, siết chặt kỷ luật, kỷ cương trong

thời hạn; chịu trách nhiệm trước pháp luật về tính

thực hiện nhiệm vụ và tăng cường đấu tranh phòng

chính xác, trung thực, đầy đủ của hồ sơ thuế”; theo

chống tham nhũng thơng qua hoạt động kiểm

khoản 2 Điều 30 Luật Quản lý thuế hiện hành thì

Số 138 - tháng 4/2019

NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TỐN


nguyên tắc khai thuế, tính thuế là: “Người nộp thuế

cơ quan cuối cùng có thẩm quyền kiểm tra, thanh

tự tính số thuế phải nộp, trừ trường hợp việc tính

tra thuế tại trụ sở người nộp thuế và thiết lập một

thuế do cơ quan quản lý thuế thực hiện theo quy

cơ chế kiểm soát quyền lực có hiệu quả đối với lĩnh

định của Chính phủ”. Như vậy, KTNN kiểm toán

vực này, thì sẽ rất khó phòng chống tham nhũng và

thu NSNN phải có thẩm quyền và trách nhiệm

ngăn chặn thất thoát nguồn thu NSNN trong lĩnh

kiểm toán cơ quan quản lý thuế và kiểm toán người

vực này.

nộp thuế. Có như thế mới có đủ cơ sở, căn cứ để
đánh giá việc tuân thủ pháp luật trong thu NSNN,
cũng như đánh giá việc chấp hành các quy định
trong tổ chức thực hiện kế hoạch thu NSNN của
các cơ quan quản lý thu NSNN.

Thứ hai, Việc quy định các đơn vị được kiểm

toán của KTNN là chưa đầy đủ. Điều 55 Luật Kiểm
toán nhà nước 2015 có quy định về đơn vị được
kiểm toán. Trong đó, ngoài việc chưa quy định
người nộp thuế là đơn vị được kiểm toán như đã

Tuy nhiên, theo Luật Quản lý thuế hiện hành,

nêu ở trên, cũng chưa quy định các tổ chức và cá

thì hiện nay chỉ duy nhất các cơ quan quản lý thu

nhân quản lý sử dụng đất đai, rừng, tài nguyên,

NSNN (cơ quan Thuế, cơ quan Hải quan) có quyền

khoáng sản… là đơn vị được kiểm toán của KTNN

kiểm tra, thanh tra việc nộp thuế tại trụ sở người

để phù hợp với phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của

nộp thuế, ngoài ra khi phát hiện dấu hiện trốn thuế

KTNN quy định tại khoản 1 Điều 118 Hiến pháp

thì cơ quan điều tra mới có thể tiến hành điều tra

năm 2013. Hiện có một số cơ quan và cá nhân cho

đối với người nộp thuế. Đây chính là thiếu sót, là

lỗ hổng lớn về kiểm soát quyền lực để phòng chống
tham nhũng của Luật Quản lý thuế. Cụ thể:
- Luật Quản lý thuế hiện hành chưa bổ sung, cập
nhật quyền của KTNN trong kiểm toán người nộp
thuế khi kiểm toán thu NSNN, một bộ phận của tài
chính công theo quy định của Hiến pháp 2013.
- Luật Quản lý thuế đã xác lập một cơ chế đặc
biệt cho các cơ quan quản lý thu khi họ là cơ quan
duy nhất, cơ quan cuối cùng theo Luật Quản lý
thuế có thẩm quyền kiểm tra, thanh tra thuế tại trụ
sở người nộp thuế. Ngoài họ ra, không một cơ quan
nào khác có thẩm quyền vào thanh tra, kiểm tra,
kiểm toán tại việc thực hiện nghĩa vụ với NSNN
của người nộp thuế. Có thể nói, đây là một dạng
độc quyền theo kiểu “vừa đá bóng, vừa thổi còi”
trong quản lý nhà nước về thu NSNN - lĩnh vực
quản lý hết sức quan trọng, nhạy cảm, tiểm ẩn nguy
cơ rất cao về trốn thuế, ẩn lậu thuế. Như vậy, không
sai khi nói rằng, Luật Quản lý thuế hiện hành vừa
tước bỏ chức năng, quyền hạn theo Hiến định của

rằng, KTNN cứ thực hiện như hiện tại (không
kiểm toán người nộp thuế và tổ chức và cá nhân
quản lý sử dụng đất đai, rừng, tài nguyên, khoáng
sản, mà chỉ đề nghị các đơn vị này cung cấp hồ sơ,
tài liệu để kiểm tra, đối chiếu khi kiểm toán các
cơ quan quản lý thuế và các cơ quan quản lý nhà
nước về tài nguyên, khoáng sản…) cũng là rất tốt
rồi. Theo chúng tôi, quan điểm này là không hợp lý,
vì những lý do sau đây.

- Chưa cụ thể hóa chức năng, nhiệm vụ của
KTNN quy định tại khoản 1 Điều 118 Hiến pháp
năm 2013;
- Nhiều người nộp thuế hiện nay là các doanh
nghiệp có quy mô lớn, nên việc yêu cầu doanh
nghiệp này mang hàng tấn hồ sơ, tài liệu đến trụ sở
cơ quan quản lý thuế để phục vụ công tác kiểm tra,
đối chiếu của KTNN sẽ rất bất cập. Đó là bất cập về
khâu liệt kê, ký biên bản giao nhận tài liệu, trách
nhiệm bảo quản tài liệu mà doanh nghiệp đã bàn
giao cho Tổ kiểm toán nhưng lưu trữ tại trụ sở cơ
quan quản lý thuế;

KTNN, vừa là rào cản lớn nhất về kiểm soát quyền

- Nhiều trường hợp, để kiểm toán lại các khoản

lực để phòng, chống tham nhũng trong lĩnh vực

phải nộp NSNN, kiểm toán việc tuân thủ pháp luật

quản lý thu NSNN. Do đó, nếu không xóa bỏ cơ

trong quản lý đất đai, tài nguyên, khoáng sản... các

chế các cơ quan quản lý thuế là cơ quan duy nhất,

Tổ kiểm toán phải tổ chức kiểm quỹ, kiểm kê hàng
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 138 - tháng 4/2019

33


Kiểm toán nhà nước với nhiệm vụ phòng chống tham nhũng

tồn kho, kiểm tra thực tế hiện trạng sử dụng đất

những trường hợp cần kiểm tra thực tế hàng tồn

đai, khai thác tài ngun, khống sản... Những nội

kho, quỹ tiền mặt, kiểm tra thực tế việc khai thác

dung này khơng thể thực hiện được khi người nộp

tài ngun khống sản (TNKS)...

thuế, tổ chức sử dụng, khai thác đất đai, tài ngun
khống sản khơng phải là đơn vị được kiểm tốn
của KTNN. Bởi vì, khi đó họ chỉ có trách nhiệm
cung cấp thơng tin, tài liệu theo khoản 1 Điều 68
Luật KTNN, khơng tn thủ các u cầu kiểm tra
của KTNN, tạo ra hạn chế rất lớn trong kiểm tốn
thu NSNN và kiểm tốn việc quản lý, sử dụng tài
cơng. Đây cũng chính là vấn đề gây hạn chế lớn vai
trò của KTNN trong kiểm sốt quyền lực để phòng
chống tham nhũng và thực hiện chức năng, nhiệm
vụ theo Hiến pháp.
3. Giải pháp và kiến nghị nhằm nâng cao vai
trò của KTNN trong kiểm sốt quyền lực, góp

phần phòng, chống tham nhũng

tốn vào Luật KTNN. Đó là, “Người nộp thuế,
các tổ chức sử dụng, khai thác đất đai, tài ngun,
khống sản và các tổ chức khác có liên quan đến
việc quản lý, sử dụng tài chính cơng, tài sản cơng”
cần được quy định thêm vào Điều 55 Luật Kiểm
tốn nhà nước hiện hành về đơn vị được kiểm
tốn. Vấn đề này thật ra đã có trong Dự thảo Tờ
trình của Tổng KTNN về dự án Luật sửa đổi, bổ
sung một số điều của Luật KTNN nhằm khắc phục
những hạn chế tồn tại trong kiểm tốn thu NSNN
và kiểm tốn việc quản lý, sử dụng tài sản cơng đã
nêu ở trên.
Thứ ba, Nâng cao ý thức phòng chống tham

Để nâng cao vai trò của KTNN trong kiểm sốt

nhũng cho cán bộ, kiểm tốn viên khi thực hiện

quyền lực, góp phần phòng, chống tham nhũng,

nhiệm vụ. Thực hiện nghiêm túc quy định của

chúng tơi đề nghị:

Tổng KTNN tại Cơng điện số 1696/CĐ-KTNN về

Thứ nhất, Cần bổ sung thêm chức năng kiểm
tốn người nộp thuế của KTNN vào Luật Quản lý

thuế. Đây là vấn đề hết sức quan trọng, với mục tiêu
lớn nhất là xóa bỏ cơ chế các cơ quan quản lý thuế
là cơ quan duy nhất, cơ quan cuối cùng có thẩm
quyền kiểm tra, thanh tra thuế tại trụ sở người nộp
thuế, thiết lập một cơ chế kiểm sốt quyền lực có
hiệu quả đối với lĩnh vực này. Từ đó nâng cao hiệu
quả cơng tác quản lý thuế, ngăn chặn có hiệu quả
tình trạng gian lận, trốn thuế, ẩn lậu thuế, chuyển
giá để trốn thuế hiện nay. Khơng nên đặt vấn đề
theo cách nếu bổ sung thêm quy định này thì số
lượng người nộp thuế (kể cả nộp thuế thu nhập cả
nhân) q nhiều, KTNN có làm được khơng? Vì
đây là bổ sung quy định để hồn thiện chức năng
và tạo cơ chế kiểm sốt quyền lực. Đó là, việc quản
lý thu thuế, thanh tra, kiểm tra thuế vẫn là việc

34

Thứ hai, Cần bổ sung thêm đơn vị được kiểm

việc chuyển các vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp
luật sang cơ quan điều tra thơng qua hoạt động
kiểm tốn.
Thứ tư, Nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt
động kiểm tốn của KTNN. Để phát huy tốt vai
trò của KTNN trong kiểm sốt quyền lực, góp
phần phòng, chống tham nhũng, cần thực hiện tốt
các biện pháp nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt
động kiểm tốn của KTNN. Trọng tâm là thơng
qua cơng tác đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao trình

độ chun mơn nghiệp vụ của đội ngũ KTV; xây
dựng, ban hành các cẩm nang hướng dẫn chun
mơn, nghiệp vụ trong từng lĩnh vực, từng loại hình
kiểm tốn; tăng cường áp dụng cơng nghệ thơng
tin trong hoạt động kiểm tốn; nâng cao tinh thần
trách nhiệm, ý thức tổ chức kỷ luật của các cán bộ,
kiểm tốn viên KTNN trong thực hiện nhiệm vụ.

làm thường xun, liên tục của các cơ quan quản

Thứ năm, Cần tiếp tục thực hiện cơng khai

lý thuế; Cơ quan KTNN sẽ chỉ kiểm tốn tại trụ sở

rộng rãi kết quả kiểm tốn của KTNN. Đây cũng

người nộp thuế trong những trường hợp thật cần

là một việc làm thiết thực góp phần nâng cao vai

thiết, khi quy mơ doanh nghiệp q lớn hoặc phát

trò giám sát, chất vấn của của các cơ quan dân cử

hiện dấu hiệu trốn thuế quy mơ lớn, phức tạp, hoặc

và nhân dân.

Số 138 - tháng 4/2019

NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TỐN