Vai trò của Ngân hàng Nhà nước trong quản lý nợ công

Vai trò của Ngân hàng Nhà nước trong quản lý nợ
công
TS.Nguyễn Thị Kim Thanh
1
Khái niệm về nợ công theo quan điểm của Ngân hàng Thế giới:
“Nợ công là toàn bộ những khoản nợ của Chính phủ và những khoản nợ
của Chính phủ bảo lãnh”. Theo Luật Quản lý nợ công của Việt Nam, nợ
công bao gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ của
chính quyền địa phương. Như vậy, có thể thấy, khái niệm nợ công của
Việt Nam về cơ bản là phù hợp với khái niệm của Ngân hàng Thế giới.
Đó là toàn bộ các khoản nợ mà Chính phủ trực tiếp vay (ở trong nước và
nước ngoài) và không trực tiếp vay nhưng có nghĩa vụ trả nợ (bảo lãnh).
Về khái niệm, quản lý nợ công được đúc kết từ kinh nghiệm các
nước, đó là, quá trình thiết lập và thực thi chiến lược vay nợ của một quốc
gia nhằm gây dựng được một lượng vốn theo yêu cầu, nhằm đạt được
các mục tiêu về chi phí và rủi ro, đáp ứng được các mục tiêu quản lý nợ
khác của Chính phủ đã đề ra. Theo đó, những yếu tố nền tảng của cơ chế
quản lý nợ công là phải xác định được hệ thống mục tiêu quản lý nợ
công; việc quản lý này phải được minh bạch và cơ quan quản lý chính
phải có trách nhiệm giải trình về mức độ nợ và hiệu quả sử dụng các
khoản nợ, cũng như khả năng trả nợ của Chính phủ; xây dựng khuôn khổ
thể chế quản lý; xây dựng chiến lược quản lý nợ; xây dựng khuôn khổ
quản lý rủi ro; phát triển và duy trì một thị trường trái phiếu Chính phủ
hiệu quả.
Vấn đề đặt ra ở đây là, tại sao chúng ta phải quản lý nợ công? Yêu
cầu này được rút ra từ thực tế:
- Danh mục nợ của Chính phủ ngày càng lớn và phức tạp, nó có thể
gây ra những rủi ro lớn đối với sự bất ổn vĩ mô, như mất khả năng thanh
toán quốc gia đối với phần còn lại của thế giới và tình trạng ổn định của
tài chính quốc gia. Theo Bộ Tài chính, thì đến hết 31/12/2010, dư nợ
công là 56,6% GDP. Đây là, một tỷ lệ tăng đáng kể so với các năm trước

và không nhỏ, cần có những biện pháp quản lý, kiểm soát chặt chẽ nợ
công hiện nay để tránh những hậu quả bất lợi có thể xảy ra trong tương
lai.
Ngoài ra, nợ Chính phủ còn có những ảnh hưởng đến nền kinh tế,
nó có thể làm cho việc đánh thuế trở nên không hiệu quả và làm triệt
thoái vốn đầu tư tư nhân: (i) vì để trả lãi cho khoản đi vay, Chính phủ
buộc phải đánh thuế, hoặc tăng thuế, để có thêm nguồn thu. Việc đánh
thuế thêm đó sẽ làm giảm tiết kiệm và bóp méo hoạt động đầu tư sản
xuất; (ii) khi nợ Chính phủ tăng lên, mọi người mua nhiều trái phiếu
Chính phủ hơn nên vốn dành cho đầu tư khu vực tư nhân sẽ giảm đi
1
Viện Chiến lược Ngân hàng, NHNN
tương ứng. Điều này càng tệ hại khi những khoản chi tiêu của Chính phủ
là không hiệu quả. Kết quả dài hạn là, tác động xấu đến tăng trưởng kinh
tế và làm giảm phúc lợi của người dân.
- Việc quản lý nợ công hợp lý có thể làm giảm thiểu chi phí và rủi
ro. Mục tiêu chính trong quản lý nợ công là, đảm bảo đáp ứng nhu cầu tài
chính và các nghĩa vụ thanh toán của Chính phủ với chi phí thấp nhất
trong trung hạn và dài hạn, tương ứng với rủi ro ở mức cẩn trọng. Rủi ro
tiềm ẩn của nợ công là không ít, trong đó, sự biến động tăng của lãi suất,
tỷ giá gây ra những tổn thất không nhỏ đối với nợ công, làm tăng các
khoản nợ công của Chính phủ. Do vậy, một cơ cấu nợ hợp lý về đồng
tiền, về cấu trúc kỳ hạn, cấu trúc lãi suất, cấu trúc nợ trong nước và nợ
ngoài nước của Chính phủ là rất cần thiết.
Bài học về khủng hoảng nợ công của Hy Lạp gần đây là một minh
chứng rất rõ nét cho tầm quan trọng của quản lý nợ công đối với một
quốc gia.
Vậy thì quản lý nợ công gồm những nội dung gì?
Trên cơ sở những yếu tố nền tảng của cơ chế quản lý nợ công, theo
Điều 4 của Luật Quản lý nợ công năm 2009, thì quản lý nợ công bao gồm

những nội dung: Xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy
phạm pháp luật về quản lý nợ công; Xây dựng, ban hành các chỉ tiêu an
toàn về nợ; các mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản
lý nợ công trong từng giai đoạn; hệ thống các chỉ tiêu giám sát nợ Chính
phủ, nợ công, nợ nước ngoài của quốc gia và kế hoạch vay, trả nợ chi tiết
hàng năm; Tổ chức huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay và quản lý nợ
công đúng mục đích, hiệu quả, bảo đảm thực hiện đầy đủ nghĩa vụ trả nợ;
Giám sát việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ và quản lý nợ
công, quản lý rủi ro tài khoá, bảo đảm an toàn nợ và an ninh tài chính
quốc gia; Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn vay, hiệu quả quản lý nợ công;
Tổng hợp, báo cáo, công bố thông tin về nợ công; Tuyên truyền, phổ biến
chính sách, pháp luật về quản lý nợ công; Thanh tra, kiểm tra việc thực
hiện pháp luật về quản lý nợ công; Xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố
cáo liên quan đến việc thực hiện pháp luật về quản lý nợ công; Tổ chức
đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ quản lý nợ công; Hợp tác quốc tế trong
quản lý nợ công.
Với nội dung quản lý nợ công như vậy, thì Bộ Tài chính là cơ quan
chịu trách nhiệm chính trong việc quản lý nợ công, song, các Bộ, ngành
khác cũng có những trách nhiệm liên quan nhất định, và điều này cũng đã
được qui định rõ trong Luật Quản lý nợ công. Theo qui định của Luật
Quản lý nợ công năm 2009, tại Điều 12, thì trách nhiệm của Ngân hàng
Nhà nước (NHNN) là:
“1. Theo phân công, ủy quyền của Chủ tịch nước hoặc Chính phủ,
chủ trì phối hợp với Bộ Tài chính và cơ quan khác có liên quan chuẩn bị
nội dung, tiến hành đàm phán, ký kết các điều ước quốc tế với các tổ chức
tài chính tiền tệ quốc tế mà NHNN Việt Nam là đại diện và là đại diện
chính thức của người vay tại các điều ước quốc tế này.
2. Thẩm định phương án vay lại vốn vay thương mại nước ngoài
của Chính phủ theo các chương trình, hạn mức tín dụng và vay thương
mại có bảo lãnh Chính phủ của tổ chức tín dụng.

3. Hướng dẫn và tổ chức đăng ký các khoản vay nước ngoài của
doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng được Chính phủ bảo lãnh.
4. Tham gia với Bộ Tài chính trong việc: a) Xây dựng mục tiêu, định
hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công trong từng giai đoạn
5 năm; chương trình quản lý nợ trung hạn và kế hoạch vay, trả nợ chi tiết
hàng năm của Chính phủ; b) Xây dựng hệ thống chỉ tiêu giám sát nợ
Chính phủ, nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia; c) Xây dựng phương
án huy động vốn trong nước, nước ngoài của Chính phủ gắn với điều hành
chính sách tiền tệ - tín dụng”.
Trách nhiệm trên của NHNN cho thấy, NHNN có vai trò rất quan
trọng trong việc góp phần đảm bảo ổn định nợ công, tăng khả năng huy
động vốn của Chính phủ, nâng cao hiệu quả quản lý nợ công, cụ thể,
NHNN có vai trò:
- Góp phần giảm thiểu ảnh hưởng tiêu cực của thâm hụt ngân sách
đến các lĩnh vực khác của nền kinh tế thông qua việc điều tiết dòng tiền
giữa các lĩnh vực của nền kinh tế một cách hợp lý bằng các công cụ của
chính sách tiền tệ (CSTT): Thu chi trong khu vực Chính phủ là một bộ
phận cấu thành trong dòng luân chuyển vốn của một quốc gia, những biến
động trong chi tiêu khu vực Chính phủ làm thay đổi khối lượng tiền trong
nền kinh tế, thay đổi dòng chu chuyển tiền. Một sự gia tăng chi tiêu khu
vực Chính phủ sẽ làm giảm chi tiêu của khu vực phi Chính phủ của nền
kinh tế và ngược lại. Thực tế đã chứng minh, mức độ thâm hụt ngân sách
càng lớn thì mức độ ảnh hưởng của khu vực Chính phủ đến các khu vực
khác của nền kinh tế càng lớn, và để giảm những ảnh hưởng bất lợi từ
khu vực Chính phủ và tạo sự luân chuyển cân bằng hợp lý của dòng chu
chuyển vốn trong xã hội thì vai trò của CSTT là rất lớn. Chẳng hạn, khi
khu vực Chính phủ chi tiêu lớn làm tăng lượng tiền trong nền kinh tế có
thể gây nguy cơ lạm phát, khi đó, để hạn chế lượng tiền này, Ngân hàng
Trung ương (NHTƯ) có thể thực hiện CSTT thắt chặt, theo đó, sẽ hạn chế
chi tiêu khu vực phi Chính phủ. Tuy nhiên, sự can thiệp này có giới hạn

mới mang lại hiệu quả cao cho sự ổn định và phát triển kinh tế. Chính vì
vậy, hầu hết các quốc gia trên thế giới, hàng năm đều phải thiết lập
chương trình tài chính quốc gia nhằm bảo đảm sự chu chuyển vốn hợp lý
giữa các khu vực của nền kinh tế, thông qua các công cụ quản lý kinh tế
vĩ mô, đặc biệt là, sử dụng công cụ CSTT để điều tiết dòng vốn bù đắp
thâm hụt ngân sách ở một mức độ hợp lý. Đây cũng là một trong những
biện pháp hữu hiệu để quản lý tốt nợ công.
- Hỗ trợ tích cực việc huy động vốn cho bù đắp thâm hụt ngân
sách, thông qua việc góp phần thúc đẩy sự phát triển thị trường trái phiếu
Chính phủ, như tạo cầu về trái phiếu Chính phủ, tạo tính thanh khoản cho
trái phiếu và phối hợp với Bộ Tài chính trong việc xác định mức lãi suất
trái phiếu Chính phủ cho phù hợp với mặt bằng lãi suất của thị trường tài
chính: Trong quản lý nợ công, vấn đề huy động vốn là rất quan trọng, hay
nói cách khác là, Chính phủ vay mượn dưới hình thức như thế nào là tốt
nhất? Thực tế đã cho thấy, việc bù đắp thâm hụt ngân sách của Chính phủ
chỉ có thể được bù đắp bởi nguồn vốn vay trong nước dưới hình thức phát
hành trái phiếu Chính phủ, công trái quốc gia, tín phiếu kho bạc và vay
nợ nước ngoài dưới hình thức ODA, vay thương mại, phát hành trái phiếu
Chính phủ trên thị trường quốc tế và vay NHTƯ (biện pháp cuối cùng,
không khuyến khích).
Việc huy động vốn cho khu vực Chính phủ dưới hình thức trái
phiếu là hình thức được ưa chuộng và hiệu quả nhất, hiện đang được áp
dụng ở hầu hết các quốc gia. Để hình thức này mang lại hiệu quả cao, các
nước đã phát triển thành một thị trường trái phiếu Chính phủ nhằm tạo ra
tính thanh khoản của trái phiếu Chính phủ, qua đó, thu hút được các
nguồn vốn nhàn rỗi của các khu vực khác của nền kinh tế. Đồng thời, thị
trường trái phiếu Chính phủ là nơi tạo ra mức lãi suất dài hạn chuẩn cho
thị trường tài chính (vì mức lãi suất này không chứa đựng những yếu tố
rủi ro). Trong thị trường này thì vai trò của NHTƯ rất quan trọng, NHTƯ
góp phần làm tăng tính thanh khoản của thị trường. Trái phiếu Chính phủ

là một phương tiện quan trọng để NHTƯ thực thi CSTT, thông qua việc
mua bán trái phiếu Chính phủ mà NHTƯ tác động mạnh, thậm chí, chi
phối giá cả của trái phiếu trên thị trường. Các tín hiệu thắt chặt hay nới
lỏng CSTT cũng tác động mạnh đến giá trái phiếu Chính phủ.
Đối với Việt Nam hiện nay, thị trường trái phiếu Chính phủ chưa
phát triển mạnh như các nước, thể hiện ở chỗ, thị trường trái phiếu Chính
phủ chưa hình thành được đường cong lãi suất chuẩn, lượng giao dịch
trên thị trường thứ cấp còn ít... Do vậy, sự ảnh hưởng của CSTT đến thị
trường trái phiếu, đến giá trái phiếu Chính phủ còn hạn chế. Tuy nhiên,
hiện nay trái phiếu Chính phủ là phương tiện chủ yếu để NHNN thực
hiện việc bơm hay hút tiền từ nền kinh tế thông qua các công cụ CSTT,
đặc biệt là, thông qua nghiệp vụ thị trường mở, qua đó, tạo tính thanh
khoản cho trái phiếu Chính phủ và hỗ trợ thanh khoản cho các ngân hàng
thương mại (NHTM). Nhờ vậy, trái phiếu Chính phủ là kênh đầu tư an
toàn, là danh mục đầu tư đảm bảo thanh khoản của các NHTM. Lượng
trái phiếu mà các NHTM mua ngày càng tăng qua các năm. Việc các
NHTM mua trái phiếu là điều kiện tốt để có thể huy động nguồn bù đắp
thâm hụt ngân sách một cách thuận lợi với chi phí thấp hơn nhiều so với
phát hành trái phiếu trực tiếp cho người dân.
Mặt khác, mối quan hệ chặt chẽ giữa lãi suất ngắn hạn với lãi suất
trung và dài hạn đặt ra mối quan hệ chặt chẽ giữa lãi suất trái phiếu Chính
phủ với lãi suất chỉ đạo của NHTƯ. Việc xác định mức lãi suất trái phiếu
cho thị trường sơ cấp nếu thiếu sự thống nhất với lãi suất chỉ đạo của
NHTƯ sẽ gây ra những bất cập trong việc hình thành giá của sản phẩm
tài chính trên thị trường, làm méo mó sự luân chuyển vốn trong xã hội.
Chính vì vậy, khi Bộ Tài chính xác định lãi suất trái phiếu Chính phủ cần
có sự tham chiếu lãi suất chỉ đạo của NHTƯ. Trên thực tế, giữa NHNN
và Bộ Tài chính đã có sự phối hợp trong việc hình thành lãi suất trái
phiếu Chính phủ. Luật NHNN năm 1997 và năm 2010 cũng đã qui định
trách nhiệm của NHNN là phải tham gia với Bộ Tài chính về việc phát

hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu do Chính phủ bảo lãnh. Tuy nhiên,
cơ chế phối hợp giữa NHNN và Bộ Tài chính về vấn đề này chưa thường
xuyên.
Với tư cách là cơ quan làm đại lý và thực hiện các dịch vụ ngân
hàng cho Kho bạc Nhà nước, hiện nay, NHNN đang làm đại lý phát hành
tín phiếu kho bạc cho Bộ Tài chính, tham gia cùng với Bộ Tài chính xác
định mức lãi suất tín phiếu hợp lý. Với vai trò đại lý, trong những trường
hợp cần thiết khi lượng tín phiếu kho bạc không bán hết cho các NHTM,
NHNN có thể mua để tạo công cụ can thiệp thị trường khi cần thiết, đồng
thời, cũng đáp ứng kịp thời nguồn thu của Chính phủ.
- Có vai trò quan trọng trong việc tham gia chiến lược quản lý nợ
nước ngoài của quốc gia, trong đó, có nợ công của Chính phủ: Trong cơ
cấu nợ Chính phủ, nợ nước ngoài có ảnh hưởng không nhỏ đến khả năng
thanh toán quốc gia, sự vay mượn nước ngoài quá mức sẽ đẩy nền kinh tế
quốc gia phụ thuộc nhiều vào kinh tế nước ngoài. Bài học về khủng
hoảng nợ Hy Lạp gần đây cho thấy rõ ràng về những quốc gia đang phát
triển nóng theo đuổi những con số đẹp về chỉ tiêu tăng trưởng, nếu cứ tiếp
tục đi vay và sử dụng tiền vay không hiệu quả, chắc chắn sẽ để lại cho thế
hệ tương lai một món nợ khổng lồ.
Đối với Việt Nam, điều không thể phủ nhận là đang cần vốn để
tiến hành công nghiệp hoá và hiện đại hoá, việc vay nợ nước ngoài là cần
thiết, song, vay mượn và sử dụng nguồn vốn vay mượn đó như thế nào có
hiệu quả là vấn đề phải được quan tâm. Nhiều quốc gia có những bước
phát triển kinh tế đáng nể như Singapore, Hàn Quốc, và Trung Quốc đều
phải vay nợ nước ngoài. Tuy nhiên, Chính phủ các quốc gia đó chỉ vay
tiền nhằm đầu tư vào hạ tầng cơ sở thiết yếu nhất để phục vụ phát triển
kinh tế và xoá đói giảm nghèo. Tiền vay được họ quản lý chặt chẽ và sử
dụng có hiệu quả. Hạ tầng cơ sở ở những quốc gia này một khi đã được
xây dựng thì chất lượng rất tốt, được quy hoạch với tầm nhìn dài hạn, chứ
không phải ngay lập tức hay một thời gian ngắn sau đã phải làm lại, cải

tiến hay mở rộng. Họ không vay tiền nước ngoài để sử dụng vào những
dự án nhỏ lẻ, không thực sự đem lại nhiều giá trị lợi ích xã hội. Họ cũng