Chính sách định hướng công nghệ thông tin vào việc tin học hóa hệ thống bảo hiểm y tế (nghiên cứu tại tỉnh hải dương)
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (408.45 KB, 103 trang )
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN
------
------
LÊ QUANG HIỆP
CHÍNH SÁCH ĐỊNH HƢỚNG CÔNG NGHỆ THÔNG TIN
VÀO VIỆC TIN HỌC HÓA HỆ THỐNG BẢO HIỂM Y TẾ
(NGHIÊN CỨU TRƢỜNG HỢP TỈNH HẢI DƢƠNG)
CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ
MÃ SỐ: 60 34 04 12
LUẬN VĂN THẠC SĨ
Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS HOÀNG VĂN TÚ
Hà Nội - 2016
LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành được cuốn luận văn với đề tài Chính sách định hướng
công nghệ thông tin vào việc tin học hoá hệ thống bảo hiểm y tế (Nghiên cứu
tại tỉnh Hải Dương), bên cạnh những nổ lực của bản thân, vận dụng những
kiến thức tiếp thu được từ việc giảng dạy của các thầy cô, cùng với sự tìm
hiểu thêm về tài liệu, thông tin có liên quan đến đề tài, tác giả luôn nhận được
sự giúp đỡ, hướng dẫn tận tình của các thầy cô, những lời động viên khuyến
khích từ phía gia đình, bạn bè, đồng nghiệp luôn theo suốt trong quá trình
thực hiện luận văn.
Tác giả xin gửi lời cảm ơn đến Quý Thầy/Cô trong Khoa Khoa học
quản lý, Trường Đại học KHXH&NV Hà Nội, đặc biệt xin chân thành cảm ơn
PGS.TS. Hoàng Văn Tú người đã hướng dẫn tác giả hoàn thành luận văn này.
Tác giả cũng xin cảm ơn các bạn và đồng nghiệp đã cung cấp tài liệu, thông
tin để tác giả có thêm kiến thức hữu ích cho luận văn của mình.
Nhưng do đề tài nghiên cứu với thời gian hạn hẹp và khả năng còn hạn
chế, nên không tránh khỏi những thiếu sót nhất định, tác giả rất mong nhận
được sự góp ý chân thành của quý thầy cô, các bạn và các đồng nghiệp để
kiến thức của tác giả trong lĩnh vực này được hoàn thiện hơn.
Hà Nội, tháng 06 năm 2016
Ngƣời thực hiện
Lê Quang Hiệp
MỤC LỤC
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN.................................... 5
DANH MỤC HÌNH, BẢNG BIỂU................................................................ 6
PHẦN MỞ ĐẦU..............................................................................................7
1. Lý do nghiên cứu..................................................................................... 7
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu............................................................ 8
3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu........................................................ 10
4. Phạm vi nghiên cứu...............................................................................11
5. Câu hỏi nghiên cứu................................................................................11
6. Giả thuyết nghiên cứu........................................................................... 11
7. Mẫu khảo sát..........................................................................................11
8. Phƣơng pháp nghiên cứu..................................................................... 12
9. Kết cấu của Luận văn............................................................................12
CHƢƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH ĐỊNH HƢỚNG
CÔNG NGHỆ THÔNG TIN VÀO VIỆC TIN HỌC HÓA HỆ THỐNG
BẢO HIỂM Y TẾ..........................................................................................13
1.1. Cơ sở lý luận về chính sách................................................................13
1.1.1. Khái niệm chính sách......................................................................13
1.1.2. Chính sách khoa học và công nghệ................................................ 16
1.1.3. Các loại tác động của chính sách...................................................17
1.1.4. Mục tiêu và phương tiện của chính sách........................................ 18
1.1.5. Hiệu quả của chính sách.................................................................19
1.1.6. Hiệu lực của chính sách..................................................................23
1.2. Khái niệm chính sách định hƣớng CNTT vào việc tin học hóa hệ
thống bảo hiểm y tế................................................................................... 24
1.2.1. Công nghệ thông tin trong hoạt động bảo hiểm y tế.......................24
1.2.2. Ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động bảo hiểm y tế......26
1
1.2.3. Nội dung cơ bản của chính sách định hướng công nghệ thông tin
vào việc tin học hoá hệ thống bảo hiểm y tế........................................... 27
1.3. Những yếu tố ảnh hƣởng đến chính sách định hƣớng CNTT trong
bảo hiểm y tế..............................................................................................30
1.3.1. Hệ thống phần mềm ứng dụng và dịch vụ...................................... 30
1.3.2. Hệ thống phần mềm nền tảng.........................................................30
1.3.3. Cơ sở hạ tầng thông tin.................................................................. 30
1.3.4. Hệ thống an toàn, an ninh bảo mật dữ liệu....................................31
1.3.5. Quản trị hệ thống thông tin............................................................ 31
1.3.6. Người sử dụng.................................................................................31
1.3.7. Thiết kế có tính mở..........................................................................32
Tiểu kết chƣơng 1......................................................................................33
CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH ĐỊNH HƢỚNG CÔNG
NGHỆ THÔNG TIN VÀO VIỆC TIN HỌC HÓA HỆ THỐNG BẢO
HIỂM Y TẾ TẠI TỈNH HẢI DƢƠNG.......................................................34
2.1. Tổng quan về tin học hóa hệ thống Bảo hiểm y tế trên địa bàn tỉnh
Hải Dƣơng.................................................................................................34
2.1.1. Khái quát hệ thống công nghệ thông tin trên địa bàn tỉnh Hải
Dương......................................................................................................34
2.1.2. Hệ thống bảo hiểm y tế trên địa bàn tỉnh Hải Dương....................36
2.1.3. Tin học hóa hệ thống bảo hiểm y tế trên địa bàn Hải Dương........40
2.2. Thực trạng chính sách định hƣớng công nghệ thông tin vào việc tin
học hóa hệ thống bảo hiểm y tế tại tỉnh Hải Dƣơng..............................42
2.2.1. Thực trạng việc tin học hóa hệ thống bảo hiểm y tế tại tỉnh Hải
Dương......................................................................................................42
2.2.2. Kế hoạch ứng dụng công nghệ thông tin trong bảo hiểm y tế........48
2.2.3. Mục tiêu cụ thể ứng dụng công nghệ thông tin trong bảo hiểm y tế
.................................................................................................................. 48
2
2.3. Đánh giá kết quả thực hiện chính sách công nghệ thông tin vào việc
tin học hóa hệ thống bảo hiểm y tế tại tỉnh Hải Dƣơng........................ 53
2.3.1. Kết quả chung.................................................................................53
2.3.2. Nối mạng trong cơ quan bảo hiểm................................................. 58
2.3.3. Ứng dụng các phần mềm quản lý đối tượng tham gia bảo hiểm y tế
.................................................................................................................. 59
2.3.4. Chất lượng nguồn nhân lực được nâng cao................................... 61
Tiểu kết Chƣơng 2.....................................................................................61
CHƢƠNG 3. GIẢI PHÁP CHÍNH SÁCH ĐỊNH HƢỚNG CÔNG NGHỆ
THÔNG TIN VÀO VIỆC TIN HỌC HÓA HỆ THỐNG BẢO HIỂM Y
TẾ TẠI TỈNH HẢI DƢƠNG............................................................................................... 63
3.1. Mục tiêu và phƣơng tiện của chính sách định hƣớng công nghệ
thông tin vào việc tin học hoá hệ thống bảo hiểm y tế........................... 63
3.1.1. Mục tiêu của chính sách định hướng công nghệ thông tin vào việc
tin học hoá hệ thống bảo hiểm y tế..........................................................63
3.1.2. Phương tiện của chính sách định hướng công nghệ thông tin vào
việc tin học hoá hệ thống bảo hiểm y tế.................................................. 67
3.2. Định hƣớng quy hoạch tổng thể phát triển công nghệ thông tin tỉnh
Hải Dƣơng đến năm 2020........................................................................71
3.2.1. Định hướng phát triển.................................................................... 71
3.2.2. Mục tiêu phát triển..........................................................................72
3.2.3. Giải pháp hoàn thiện chính sách tin học hóa bảo hiểm y tế tại tỉnh
Hải Dương...............................................................................................72
3.3. Tác động của chính sách định hƣớng công nghệ thông tin vào việc
tin học hoá hệ thống bảo hiểm y tế.......................................................... 76
3.3.1. Tác động dương tính.......................................................................76
3.3.2. Tổng quan về tác động âm tính.......................................................78
3.3.3. Tác động âm tính cụ thể..................................................................78
3.3.4. Khó khăn trong triển khai Luật Bảo hiểm y tế................................83
3
3.4. Giải pháp về phát triển công nghệ thông tin trong bảo hiểm y tế . 85
3.4.1. Định hướng chính sách phát triển công nghệ thông tin vào việc tin
học hoá hệ thống ngành y tế....................................................................85
3.4.2. Mục tiêu của chính sách phát triển công nghệ thông tin trong
ngành y tế................................................................................................ 86
3.4.3. Nhiệm vụ của chính sách phát triển công nghệ thông tin trong
ngành y tế................................................................................................ 87
Tiểu kết chƣơng 3......................................................................................90
KẾT LUẬN....................................................................................................91
KHUYẾN NGHỊ........................................................................................... 92
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.....................................................94
4
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN
CNTT
Công nghệ thông tin
BHYT
Bảo hiểm y tế
BHTN
Bảo hiểm tự nguyện
THH
Tin học hóa
KH&CN
Khoa học và công nghệ
BVĐK
Bệnh viện đa khoa
TP
Thành phố
BH
Bảo hiểm
KCB
Khám chữa bệnh
HĐND
Hội đồng nhân dân
UBND
Ủy ban nhân dân
TW
Trung ương
CCHC
Cải cách hành chính
CQNN
Cơ quan nhà nước
5
DANH MỤC HÌNH, BẢNG BIỂU
Hình 2.1 Cổng tiếp nh
hiểm y tế
Bảng 2.1 Cơ sở vật chấ
Dương
6
PHẦN MỞ ĐẦU
1.
Lý do nghiên cứu
Công nghệ thông tin (CNTT) là một trong các động lực quan trọng nhất
của sự phát triển, cùng với một số ngành công nghệ cao khác, CNTT đang
làm biến đổi sâu sắc đời sống kinh tế, văn hóa, xã hội của thế giới hiện đại.
Ứng dụng và phát triển công nghệ thông tin ở nước ta nhằm góp phần giải
phóng sức mạnh vật chất, trí tuệ và tinh thần của toàn dân tộc, thúc đẩy công
cuộc đổi mới, phát triển nhanh và hiện đại hoá các ngành kinh tế.
Xác định tầm quan trọng của CNTT trong thời kỳ đổi mới, ngày
27/08/2010 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành quyết định phê duyệt "Chương
trình quốc gia về ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của cơ quan
nhà nước giai đoạn 2011 - 2015". Giai đoạn 2011-2015 được coi là giai đoạn
đẩy mạnh ứng dụng và phát triển CNTT ở Việt Nam, hầu hết các cơ quan đều
được đầu tư tương đối lớn nhằm nâng cao năng lực CNTT.
Với tầm quan trọng của CNTT đã nêu trên , đã có nhiều cơ quan, đơn
vị, tổ chức triển khai một số đề tài nghiên cứu liên quan tới ứng dụng công
nghệ CNTT làm công cụ để góp phần nâng cao hiệu quả công tác quản lý,
giáo dục, nghiên cứu và điều trị như: "Ứng dụng CNTT vào cải cách thủ tục
hành chính " "Úng dụng CNTT nâng cao hiệu quả công tác điều trị "….
Việc ứng dụng công nghệ thông tin (CNTT) trong quản lý BHYT, hiện
đại hóa thông tin quản lý ngành BHYT trở thành nhu cầu thiết thực và cấp
bách. Hệ thống thông tin quản lý BHYT được hiện đại hóa sẽ mang lại hiệu
quả kinh tế - xã hội cao và đóng vai trò quan trọng và có ý nghĩa quyết định
đến hiệu lực và hiệu quả quản lý của hệ thống BHYT Việt Nam.
Thời gian qua cũng có rất nhiều các văn bản pháp luật được Nhà nước
và Chính phủ đưa ra nhằm đẩy mạnh hoạt động CNTT trong lĩnh vực bảo
hiểm nói chung và BHYT nói riêng. Đặc biệt là ở tỉnh Hải Dương việc ứng
7
dụng CNTT trong các hoạt động tại bệnh viện dường như vẫn chưa được quan
tâm một cách thoả đáng để nâng cao năng lực hoạt động cho bệnh viện. Chính
vì lý do đó, tác giả đã lựa chọn tên đề tài là Chính sách định hướng công nghệ
thông tin vào việc tin học hoá hệ thống bảo hiểm y tế (Nghiên cứu tại tỉnh Hải
Dương), để làm nghiên cứu cho Luận văn của mình.
2.
Tổng quan tình hình nghiên cứu
Cùng với sự phát triển tin học ở mọi lĩnh vực, các nước đã đưa tin học
hóa vào mọi lĩnh vực của cuộc sống và tạo ra một cuộc cách mạng và bùng nổ
thông tin hay còn gọi là “kỷ nguyên truyền thông”. Chính vì vậy trên thế giới
và ở Việt Nam đã có rất nhiều các công trình nghiên cứu về vấn đề này. Có
thể kể đến một số công trình sau:
Bodnar George H. (1995), “Accounting Information Systems”, New
Jersey, Prentice-Hall, 1995, 6th Edition, 684 pg.
Huy Tài (2009), Ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của
Cơ quan nhà nước giai đoạn 2009- 2010, (trang
web của Tổng cục Hải Quan). Tác giả của bài báo chủ yếu phân tích một cách
tổng quan những khả năng và điều kiện thực hiện Quyết định số 48/2009/QĐTTg về việc ứng dụng CNTT trong hoạt động cơ quan nhà nước giai đoạn
2009-2010. Chương trình đã đưa ra Kế hoạch triển khai các nhiệm vụ trọng
tâm trong năm 2012 gồm 5 nội dung là: Xây dựng văn bản hướng dẫn triển
khai Chương trình tổng thể CCHC giai đoạn 2011-2020, trong đó nêu rõ các
nội ung ứng dụng CNTT trong hoạt động của CQNN xây dựng quy định về
quy trình trao đổi, lưu trữ, xử lý văn bản điện tử; Xây dựng Dự án “Cơ sở dữ
liệu quốc gia về cán bộ, công chức, viên chức”; Triển khai công tác thông tin,
tuyên truyền về CCHC; Tổ chức các buổi làm việc nhằm đôn đốc, kiểm tra
công tác gắn kết ứng dụng CNTT với CCHC tại các Bộ, ngành, địa phương.
8
Nguyễn Lệ Thu “Nghiên cứu và đề xuất cơ chế chính sách hỗ trợ phát
triển và ứng dụng chính phủ điện tử thế hệ mới tại Việt Nam’’. Năm 2010 Cục
Ứng dụng CNTT, đã chỉ ra mức độ phát triển Chính phủ điện tử dựa trên ba
nền tảng chính đó là: Mức độ trực tuyến, hạ tầng viễn thông, nguồn nhân lực
và đề xuất chính sách hỗ trợ đầu tư mạnh mẽ vào xây dựng nguồn nhân lực có
chất lượng cao, có chính sách đãi ngộ phù hợp, xây dựng hạ tầng viễn thông
tiên tiến kết nối đầy đủ giữa các cơ quan nhà nước với người dân và doanh
nghiệp, cung cấp các dịch vụ dùng chung cho phép tối ưu hóa hiệu quả đầu tư
và nguồn lực Chính phủ. Đề tài này tác giả nghiên cứu trong phạm vi diện
rộng thực hiện chung cho cả nước để hướng mô hình Chính phủ điện tử trong
tương lai.
Phạm Hồng Quảng (2010) “Một số kết quả và định hướng trong ứng
dụng và phát triển CNTT phục vụ cải cách hành chính trên địa bàn tỉnh
Quảng Nam”. Tạp chí: Tập san Sở Thông tin Truyền thông Quảng Nam 2010.
Trong công trình này, tác giả đi sâu trình bày và phân tích các kết quả đạt
được trong thời gian 10 năm ứng dụng CNTT trong CCHC tại tỉnh Quảng
Nam, trong đó nổi lên tỷ lệ 30% hồ sơ đề nghị cấp giấy phép xây dựng qua
mạng; phổ cập tin học cho 100% cán bộ công chức trên địa bàn tỉnh.
Hoàng Thị Ngọc Lan (2014), “Ứng dụng và phát triển công nghệ thông
tin trong giai đoạn công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước” đăng trên Tạp chí
Giáo dục lý luận, 2014, số 12, tr. 48-49.
Phan Thị Mận (2015), với đề tài “Chính sách thúc đẩy ứng dụng công
nghệ thông tin trong cải cách thủ tục hành chính (Nghiên cứu trường hợp
Quận Thanh Xuân, Hà Nội)”, đã làm rõ một số vấn đề lý luận chung về Công
nghệ thông tin, cải cách hành chính, kinh nghiệm của một số nước trên thế
giới và các địa phương trong cả nước ứng dụng công nghệ thông tin vào cải
cách hành chính; phân tích thực trạng chính sách thúc đẩy ứng dụng công
nghệ thông tin trong cải cách hành chính tại Quận Thanh Xuân. Trên cơ sở đó
9
đưa ra một số giải pháp để thúc đẩy việc ứng dụng công nghệ thông tin trong
cải cách thủ tục hành chính tại Quận Thanh Xuân.
Kế hoạch Ứng dụng và phát triển công nghệ thông tin tỉnh Hải Dương
năm 2014, đã đưa ra mục tiêu và kế hoạch phát triển CNTT với các nội dung:
Nguồn nhân lực cho ứng dụng CNTT, Phát triển an toàn thông tin, Ứng dụng
CNTT phục vụ người dân và doanh nghiệp, Ứng dụng CNTT trong nội bộ cơ
quan nhà nước, Hạ tầng kỹ thuật.
Nhìn chung các công trình nghiên cứu trên chỉ khai thác những vấn đề
chung chung hoặc đề cập đến những khía cạnh khác nhau của việc ứng dụng
công nghệ thông tin chứ chưa đi sâu nghiên cứu về các chính sách định hướng
CNTT. Chính vì vậy kế thừa những kết quả của các công trình đi trước, tác
giả sẽ đi sâu và làm rõ hơn các chính sách định hướng CNTT trong hoạt động
cụ thể là hoạt động bảo hiểm y tế và có nghiên cứu cụ thể trên địa bàn tỉnh
Hải Dương.
3.
Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục tiêu nghiên cứu
Luận văn đề ra mục tiêu nghiên cứu như sau: Đề xuất chính sách định
hướng công nghệ thông tin vào việc tin học hóa hệ thống bảo hiểm y tế tại
tỉnh Hải Dương
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục tiêu nghiên cứu trên, Luận văn có các nhiệm vụ sau đây:
-
Phân tích cơ sở lý luận về chính sách định hướng công nghệ thông tin
vào việc tin học hóa hệ thống bảo hiểm y tế;
-
Khảo sát thực trạng chính sách định hướng công nghệ thông tin vào
việc tin học hóa hệ thống bảo hiểm y tế tại tỉnh Hải Dương;
-
Đề xuất chính sách định hướng công nghệ thông tin vào việc tin học
hóa hệ thống bảo hiểm y tế tại tỉnh Hải Dương.
10
4. Phạm vi nghiên cứu
4.1. Phạm vi nội dung
Phạm vi nội dung, bao gồm:
-
Chính sách định hướng công nghệ thông tin vào việc tin học hoá hệ
thống BHYT.
-
Những tác động của các chính sách định hướng công nghệ thông tin
vào việc tin học hoá hệ thống bảo hiểm y tế trên địa bàn tỉnh Hải Dương.
4.2. Phạm vi không gian
Chính sách công nghệ thông tin vào việc tin học hoá hệ thống bảo hiểm
y tế trên địa bàn tỉnh Hải Dương
5. Câu hỏi nghiên cứu
Câu hỏi nghiên cứu chủ đạo: Cần xây dựng chính sách gồm nội dung
chủ yếu gì nhằm định hướng công nghệ thông tin vào việc tin học hóa hệ
thống bảo hiểm y tế tại tỉnh Hải Dương?
Câu hỏi nghiên cứu bổ trợ: Thực trạng chính sách định hướng công
nghệ thông tin vào việc tin học hóa hệ thống bảo hiểm y tế tại tỉnh Hải Dương
đã diễn ra như thế nào?
6. Giả thuyết nghiên cứu
Giả thuyết nghiên cứu chủ đạo: cần xây dựng chính sách gồm nội
dung dựa trên nền tảng công nghệ tiên tiến, bảo đảm cung cấp thông tin dữ
liệu chất lượng tốt, góp phần nâng cao chất lượng phục vụ người dân và tránh
thất thoát, lãng phí nhằm định hướng công nghệ thông tin vào việc tin học hóa
hệ thống bảo hiểm y tế tại tỉnh Hải Dương.
Giả thuyết nghiên cứu bổ trợ: Thực trạng chính sách định hướng công
nghệ thông tin vào việc tin học hóa hệ thống bảo hiểm y tế tại tỉnh Hải Dương
đã diễn ra theo chiều hướng chưa theo kịp với yêu cầu thực tế.
7. Mẫu khảo sát
Hệ thống bảo hiểm y tế tại Hải Dương
11
8. Phƣơng pháp nghiên cứu
8.1. Phương pháp thu thập thông tin
-
Phương pháp nghiên cứu tài liệu: Nghiên cứu cơ sở lý luận từ các lý
thuyết có liên quan và kế thừa kết quả nghiên cứu từ các đề tài nghiên cứu đã
có. Thu thập và phân tích thông tin từ các bài báo khoa học, từ kết quả các
cuộc điều tra về hoạt động áp dụng chính sách công nghệ của doanh nghiệp,
các văn bản chính sách có liên quan…;
-
Phân tích chính sách: Thu thập các chính sách công nghệ thông tin
(các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển hệ thống công nghệ thông tin
của Chính phủ và tỉnh Hải Dương, ...).
8.2. Phân tích số liệu thống kê
-
Đối với các thông tin định lượng: thiết kế các biểu mẫu tổng hợp theo
yêu cầu nội dung cần phân tích, đánh giá.
Đối với các thông tin định tính: sử dụng các suy luận logic đưa
ra các
phán đoán về bản chất của các sự kiện, thể hiện mối liên hệ giữa các sự kiện.
9. Kết cấu của Luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo, luận văn được chia
thành 3 chương:
Chương 1. Cơ sở lý luận về chính sách định hướng công nghệ
thông
tin vào việc tin học hóa hệ thống bảo hiểm y tế
-
Chương 2. Thực trạng chính sách định hướng công nghệ thông tin vào
việc tin học hóa hệ thống bảo hiểm y tế tại tỉnh Hải Dương
-
Chương 3. Giải pháp chính sách định hướng công nghệ thông tin vào
việc tin học hóa hệ thống bảo hiểm y tế tại tỉnh Hải Dương
12
Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH ĐỊNH HƢỚNG CÔNG NGHỆ
THÔNG TIN VÀO VIỆC TIN HỌC HÓA HỆ THỐNG BẢO HIỂM Y
TẾ
1.1. Cơ sở lý luận về chính sách
1.1.1. Khái niệm chính sách
Trong mục này, Luận văn sử dụng tài liệu của Vũ Cao Đàm [7]. Có
nhiều cách tiếp cận để xem xét khái niệm chính sách, trong đó có: tiếp cận
chính trị học, tiếp cận nhân học và nhân học xã hội, tiếp cận tâm lý học, tiếp
cận kinh tế học, tiếp cận đạo đức học, tiếp cận hệ thống, tiếp cận khoa học
pháp lý, tiếp cận tổng hợp.
Từ các cách tiếp cận trên đây, khi nói đến một chính sách, là nói đến
những yếu tố sau đây:
-
Chính sách là tập hợp những biện pháp mà chủ thể quyền lực hoặc
chủ thể quản lý đưa ra, được thể chế hoá thành những quy định có giá trị
pháp lý, nhằm thực hiện chiến lược phát triển của hệ thống theo mục đích mà
chủ thể quyền lực mong đợi.
-
Chính sách bao giờ cũng tạo ra một sự phân biệt đối xử của chủ thể
quyền lực hoặc chủ thể quản lý đối với các nhóm xã hội khác nhau. Trong sự
phân biệt đối xử đó, chủ thể quyền lực có sự ưu đãi đối với một (hoặc một số)
nhóm xã hội nào đó.
Các biện pháp ưu đãi phải có tác dụng kích thích động cơ hoạt
động
của nhóm được ưu đãi, là nhóm có vai trò then chốt trong việc thực hiện các
mục tiêu phát triển hệ thống, nhằm thực hiện mục tiêu phát triển của hệ thống
theo chiến lược mà nhóm chủ thể quyền lực hoặc chủ thể quản lý đưa ra.
-
Chính sách luôn tạo ra một bất bình đẳng xã hội, rất có thể, đồng thời
khắc phục một bất bình đẳng xã hội đang tồn tại, rất có thể khoét sâu thêm
13
những bất bình đẳng vốn có, nhưng cuối cùng phải nhằm mục đích tối
thượng, là thoả mãn những nhu cầu cơ bản của mục tiêu phát triển toàn hệ
thống (hệ thống xã hội).
-
Toàn bộ những biện pháp đó phải đạt đến một kết quả là tạo ra một
đòn ứng phó với một tình huống của cuộc chơi, có khi là rất bất lợi cho chủ
thể quyền lực hoặc chủ thể quản lý.
Tổng hợp từ trên tất cả các cách tiếp cận trên, có thể đưa ra định nghĩa:
Chính sách là một tập hợp biện pháp được thể chế hoá, mà một chủ thể quyền
lực, hoặc chủ thể quản lý đưa ra, trong đó tạo sự ưu đãi một hoặc một số
nhóm xã hội, kích thích vào động cơ hoạt động của họ, định hướng hoạt động
của họ nhằm thực hiện một mục tiêu ưu tiên nào đó trong chiến lược phát
triển của một hệ thống xã hội” . “Hệ thống xã hội” ở đây được hiểu theo một
ý nghĩa khái quát, đó có thể là một quốc gia, một khu vực hành chính, một
doanh nghiệp, một nhà trường,...
Như vậy, nói về một quyết định chính sách, người quản lý có thể hiểu
theo những khía cạnh như sau:
-
Chính sách là một tập hợp biện pháp. Đó có thể là một biện pháp kích
thích kinh tế, biện pháp động viên tinh thần, một biện pháp mệnh lệnh hành
chính hoặc một biện pháp ưu đãi đối với các cá nhân hoặc các nhóm xã hội.
-
Chính sách là một tập hợp biện pháp được thể chế hoá dưới dạng các
đạo luật, pháp lệnh, sắc lệnh; các văn bản dưới luật, như nghị định, chỉ thị của
chính phủ; thông tư hướng dẫn của các bộ, hoặc các văn bản quy định nội bộ
của các tổ chức (doanh nghiệp, trường học,...).
-
Chính sách phải tác động vào động cơ hoạt động của các cá nhân và
nhóm xã hội. Đây phải là nhóm đóng vai trò động lực trong việc thực hiện
một mục tiêu nào đó. Ví dụ, nhóm quân đội trong chính sách bảo vệ Tổ quốc,
nhóm giáo viên trong chính sách giáo dục, nhóm khoa học gia trong chính
sách khoa học, nhóm các nhà kinh doanh trong chính sách kinh tế,... Mỗi
14
nhóm được đặc trưng bởi những thang bậc giá trị khác nhau về nhu cầu. Đó là
cơ sở tâm lý học giúp chúng ta vận dụng các bậc thang nhu cầu trong việc tạo
động cơ cho đối tượng chính sách.
-
Chính sách phải hướng động cơ của các cá nhân và nhóm xã hội nói
trên vào một mục tiêu nào đó của hệ thống xã hội. Chẳng hạn, mục tiêu kinh
doanh của doanh nghiệp, mục tiêu đào tạo của nhà trường, mục tiêu phát triển
của một địa phương, mục tiêu bảo vệ Tổ quốc của một quốc gia,...
Trong quá trình chuẩn bị một quyết định chính sách, người quản lý cần
xác định rõ các đặc điểm sau:
-
Cho ra đời một chính sách chính là tung ra một giải pháp ứng phó
trong một cuộc chơi. Giải pháp đó phải lựa chọn sao cho chủ thể quản lý luôn
thắng trong cuộc chơi, nhưng với chú ý rằng luôn thắng trong điều kiện mà
đối tác cảm thấy được chia sẻ lợi ích thoả đáng (cân bằng Nash), không dồn
đối tác vào đường cùng để đón lấy những mối hoạ tiềm ẩn trong các vòng
chơi tiếp sau.
-
Cuối cùng, một chính sách đưa ra chính nhằm khắc phục một yếu tố bất
đồng bộ nào đó trong hệ thống, nhưng đến lượt mình, chính sách lại làm xuất
hiện những yếu tố bất đồng bộ mới. Như vậy, quá trình làm chính sách thực chất
là tạo ra những bước phát triển hệ thống, từ những bất đồng bộ này tới những
bất đồng bộ khác. Trong quá trình phát triển hệ thống, không bao giờ ảo tưởng
sự đồng bộ ổn định tuyệt đối ổn định, có nghĩa là không còn phát triển.
Kết quả cuối cùng cái mà chính sách phải đạt được là tạo ra
những
biến đổi xã hội phù hợp mục tiêu mà chủ thể chính sách vạch ra. Khái niệm
“Mục tiêu biến đổi xã hội” ở đây được sử dụng với một nghĩa hoàn toàn trung
lập, có thể là một biến đổi “tốt đẹp” theo một nghĩa nào đó, nhưng lại là “tồi
tệ” theo một nghĩa nào đó. 1
1
Vũ Cao Đàm (2012), Khoa học chính sách, NXB Đại học Quốc gia Hà Nội
15
Tất nhiên, khi nói sử dụng tiếp cận tổng hợp để xem xét một chính
sách, không nhất thiết phải xem xét đủ mọi hướng tiếp cận như trên, mà chỉ
có thể một vài cách tiếp cận trong đó.
Định nghĩa của tác giả Luận văn:
Từ những phân tích trên đây, Luận văn sử dụng định nghĩa Chính sách
là một tập hợp biện pháp được thể chế hoá, mà một chủ thể quyền lực, hoặc
chủ thể quản lý đưa ra, trong đó tạo sự ưu đãi một hoặc một số nhóm xã hội,
kích thích vào động cơ hoạt động của họ, định hướng hoạt động của họ nhằm
thực hiện một mục tiêu ưu tiên nào đó trong chiến lược phát triển của một hệ
thống xã hội. [7; tr.29]
1.1.2. Chính sách khoa học và công nghệ
Theo Tổ chức Văn hóa, Khoa học Kỹ thuật của Liên Hợp Quốc
(UNESCO): "Chính sách KH&CN là tập hợp các biện pháp lập pháp và hành
pháp được thực hiện để nâng cao, tổ chức và sử dụng tiềm lực KH&CN với
mục tiêu đạt được mục đích quốc gia". Như vậy, theo định nghĩa này thì chính
sách KH&CN trước hết là tập hợp các biện pháp thuộc lĩnh vực lập pháp và
lĩnh vực hành pháp, có nghĩa là chính sách KH&CN không những chỉ thể hiện
ở khâu hoạch định, ban hành các biện pháp về KH&CN, mà còn phải thể hiện
ở khâu hành pháp: thực thi các biện pháp về KH&CN.
Theo thông lệ chung chính sách KH&CN là những phương châm, điều
lệ, qui định. Đó là những nguyên tắc và qui tắc do một Nhà nước, một ngành,
một cơ sở trong một thời kỳ nhất định và với một mục tiêu chiến lược nhất
định, đặt ra nhằm phát triển KH&CN.
Định nghĩa của tác giả Luận văn:
Trên cơ sở chính sách mà Vũ Cao Đàm đã định nghĩa [7;31], Luận văn
xin đưa ra định nghĩa về chính sách KH&CN như sau:
Chính sách KH&CN là tập hợp các biện pháp được thể chế hóa thông
qua vật mang chính sách là các văn bản quy phạm pháp luật, do cơ quan
16
quyền lực nhà nước hoặc cơ quan hành chính nhà nước ban hành nhằm thực
hiện mục tiêu về KH&CN trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội.
Hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước trong định nghĩa trên bao gồm:
Quốc hội và HĐND các cấp.
Hệ thống cơ quan hành chính nhà nước trong định nghĩa trên bao gồm:
Chính phủ và UBND các cấp.
Như vậy, chính sách KH&CN được thể hiện theo những khía cạnh:
-
Chính sách KH&CN là một tập hợp biện pháp về KH&CN.
Chính sách KH&CN là một tập hợp biện pháp được thể chế hoá dưới
dạng các đạo luật, pháp lệnh; các văn bản dưới luật, như nghị định, chỉ thị của
chính phủ; thông tư hướng dẫn của các bộ, hoặc các văn bản quy định về hoạt
động KH&CN.
-
Chính sách KH&CN phải tác động vào động cơ hoạt động của các cá
nhân và nhóm xã hội trong lĩnh vực KH&CN.
-
Chính sách KH&CN phải hướng động cơ của các cá nhân và nhóm xã
hội nói trên vào mục tiêu phát triển KH&CN, trên cơ sở đó phát triển kinh tế xã hội nói chung.
1.1.3. Các loại tác động của chính sách
Tác động dƣơng tính của chính sách
Tác động dương tính của một chính sách là những tác động dẫn đến
những kết quả phù hợp với mục tiêu của chính sách. Tác động dương tính là
loại tác động mà cơ quan quyết định chính sách mong muốn đạt tới.
Tuy nhiên, sau khi thực hiện một chính sách, không phải khi nào cũng
có tác động dương tính, mà còn có tác động âm tính. Tác động âm tính xuất
hiện là một yếu tố khách quan, vấn đề là chủ thể chính sách cần nhận diện
đúng các tác động này để không ngừng hoàn thiện chính sách.
17
Tác động âm tính của chính sách
Tác động âm tính của một chính sách là những tác động dẫn đến những
kết quả ngược lại với mục tiêu của chính sách.
Tác động ngoại biên của chính sách
-
Tác động ngoại biên của chính sách là những tác động dẫn đến những kết
quả nằm ngoài dự kiến của cơ quan ban hành và cơ quan thực hiện chính sách.
-
Trong tác động ngoại biên, có thể xuất hiện tác động ngoại biên
dương tính và tác động ngoại biên âm tính.
-
Tác động ngoại biên dương tính, là loại tác động ngoại biên góp phần
nâng cao hiệu quả của chính sách.
-
Tác động ngoại biên âm tính, là loại tác động ngoại biên dẫn tới giảm
thiểu hiệu quả của chính sách.2
1.1.4. Mục tiêu và phương tiện của chính sách
Trong một cách tư duy cũng được nhiều người thừa nhận, chính sách là
bước tiếp theo của chiến lược của các công ty, tập đoàn sản xuất, kinh doanh
đề ra và đó là bước khởi đầu cho việc nghiên cứu những hoạt động cần thiết
để đạt được những mục tiêu vạch ra. Với tư duy này, trong chiến lược phát
triển các tổ chức (doanh nghiệp, tập đoàn sản xuất hay các tổ chức), chính
sách là các chỉ dẫn cụ thể để ra các quyết định triển khai chiến lược; là bước
nối giữa đường lối, chủ trương chiến lược (vĩ mô) và các hành động cụ thể
(dự án, chương trình).
Trong điều hành hoạt động sản xuất, kinh doanh cũng không ít nhà
quản lý cho rằng, chính sách là đường lối lãnh đạo, định hướng tư duy cho
các nhà quản lý theo mục tiêu cụ thể. Đó không phải là những quy tắc (với tư
cách là các quy định cụ thể) bắt buộc các nhà quản lý phải chấp hành. Nói
2
Vũ Cao Đàm (2012), Khoa học chính sách, NXB Đại học Quốc gia Hà Nội, tr.29
18
cách khác, chính sách chỉ dẫn hướng ra quyết định. Vấn đề quyết định vẫn
thuộc các nhà quản lý điều hành. Chính sách của các công ty về chiếm lĩnh
các thị trường sẽ tạo cơ sở cho họ đến với thị trường bằng nhiều cách khác
nhau, miễn sao chiếm lĩnh được thị trường đó.
Theo lý thuyết trò chơi (Game Theory) chính sách là một sự lựa chọn
của các phương án chơi. Trong bối cảnh của sự cạnh tranh, lựa chọn một hoạt
động mang tính tốt nhất không theo nghĩa tuyệt đối mà chỉ mang tính tương
đối. Nghĩa là các nhà hoạch định chính sách lựa chọn cách thức tiến hành các
hoạt động theo nguyên tắc: lựa chọn phương án tốt nhất trong tất cả các
phương án mà công ty, nhà kinh doanh biết. Do đó, để đưa ra một chính sách
cần vận dụng lý thuyết phân tích hệ thống, lý thuyết lựa chọn tối ưu cũng như
nhiều công cụ toán học khác để quyết định cái tốt nhất.
1.1.5. Hiệu quả của chính sách
Hiệu quả có nghĩa là quá trình sử dụng số lượng các yếu tố đầu vào
một cách thấp nhất để tạo ra lượng tiền lớn nhất ở kết quả đầu ra.
Hiệu quả liên quan đến việc sử dụng của tất cả các yếu tố đầu vào trong
sản xuất với một lượng nhất định, bao gồm cả thời gian, nhân lực và năng
lượng.
Hiệu quả là một khái niệm đo lường có thể được xác định bằng cách
xác định tỷ lệ đầu ra hữu dụng trên tổng đầu vào. Nó giảm thiểu sự lãng phí
nguồn lực như nguyên vật liệu, năng lượng và thời gian, trong khi đó lại đạt
được thành công ở đầu ra như mong muốn.
Như vậy có thể hiểu rằng hiệu quả chính sách là quá trình đưa ra các
nhà lãnh đạo, nhà quản lý đưa ra chương trình hành động nhằm mục tiêu đạt
được những kết quả tốt nhất ở đầu ra nhưng lại sử dụng một cách ít nhất các
yếu tố đầu vào.
Bàn về hiệu quả của chính sách là bàn về tác dụng thực tế của chính
sách sau khi ban hành. Trên thực tế đã có những chính sách vô hiệu quả. Nó
19
chỉ có ý nghĩa để chủ thể chính sách báo cáo thành tích thi đua, là đã cho ra
đời những văn bản chính sách.
Một chủ thể quản lý trung thực phải luôn luôn biết nhìn nhận khách
quan tác dụng thực tế của văn bản đã trình ban hành, cần theo dõi đến cùng
kết quả của văn bản, thể hiện trên hiệu quả của chính sách đã công bố.
Hiệu quả của chính sách là những lợi ích mà một chính sách mang lại
cho toàn hệ thống.
“Lợi ích” là một khái niệm rất rộng. Có thể là lợi ích kinh tế, có thể đó
là lợi ích về văn hoá, xã hội. Hiệu quả thông thường được đánh giá theo tương
quan giữa đầu ra và đầu vào, nhưng hiệu quả của một chính sách thì không thể
đánh giá theo tiếp cận đó.
Lợi ích mà một chính sách mang lại cho hệ thống có thể bao gồm hai mặt:
Thực hiện với kết quả dương tính của mục tiêu
Hình thành một kiến tạo xã hội dương tính về mọi mặt văn hoá, xã hội.
Có nhiều cách tiếp cận xem xét hiệu qủa của chính sách. Trên đại thể
có thể cạnh tranh các cách tiếp cận sau:
Hiệu quả kinh tế, là hiệu quả có thể tính được thành tiền, như vừa đề
cập ở trên, một số tác giả sử dụng chỉ tiêu cost/benefits để tính. Loại chỉ tiêu
hiệu quả này được sử dụng rất tốt để đánh giá một doanh vụ đầu tư, và chừng
mực nào đó, có thể được áp dụng thuận lợi khi xem xét các chính sách trong
kinh doanh. Ví dụ, chính sách mở rộng quảng cáo một mặt hàng nào đó làm
cho doanh số tăng mạnh, hoàn toàn có thể tính được cost/benefits.
Tuy nhiên, một chính sách, ngay cả chính sách trong kinh doanh,
không phải khi nào cũng tính được hiệu quả kinh tế một cách chính xác, bởi
vì một chính sách luôn đi kèm rất nhiều loại hiệu quả, vì vậy, với một chính
sách, người ta phải xem xét đến các loại hiệu quả rất khác nhau, như hiệu quả
văn hoá và xã hội.
20
Hiệu quả văn hoá, là loại hiệu quả thể hiện trên lối sống, phong tục, tập
quán, quan hệ giữa con người trong xã hội. Chẳng hạn, chính sách phát triển
điện thoại di động, làm cho lối sống thay đổi, điều có thể quan sát ngay trên
bề mặt của xã hội. Hiệu quả văn hóa không thể tìm được một chỉ báo định
lượng để đánh giá, mà chỉ có thể phân tích định tính.
Tuy là những chỉ tiêu định tính, khó có thể định lượng hoá, nhưng là
loại chỉ tiêu có thể sử dụng thuận lợi để xem xét hiệu quả của chính sách. Khi
một chính sách dẫn tới những quan hệ xấu đi giữa con người, hoặc quan hệ
xấu đi giữa chính quyền với dân chúng, thì không thể nói đó là một chính sách
tốt.
Chính loại hiệu quả này xét đến những hệ luỵ về kiến tạo xã hội dương
tính và âm tính của chính sách.
Hiệu quả xã hội, cũng là loại hiệu quả xét tới những hệ luỵ của kiến tạo
xã hội rộng hơn về cấu trúc xã hội, trật tự xã hội, hiệu quả an ninh và quốc
phòng..., thậm chí có thể đụng chạm đến các nền tảng của một xã hội.
Hiệu quả xã hội có thể nhận biết trực tiếp qua các phản ứng trực tiếp
của dân chúng. Ví dụ, nông dân, xã hội nông thôn sống dậy sau chính sách
khoán. Song, có những hiệu quả còn đọng lại rất lâu dài, trở nên một thứ kiến
tạo xã hội. Ví dụ, theo thói quen của chủ nghĩa thành tích, các cơ quan luôn có
xu hướng đưa ra những bản báo cáo chỉ thiên về thành tích, nương nhẹ, thậm
chí che đậy các sai phạm, từ tập thể đến cá nhân trong tập thể, lan ra ngoài xã
hội, thành một xã hội gồm những con người luôn phải sống với hai con người.
Cái kiến tạo xã hội ấy sẽ còn ảnh hưởng rất lâu dài.
Hiệu quả của chính sách, quyết định bởi tính đúng đắn của chính sách,
ở chỗ chính sách có trả lời đúng những đòi hỏi của cuộc sống hay không?
Hơn nữa, có mang lại những hệ lụy dương tính (về tâm lý, về văn hóa, …)
cho xã hội hay không?
21
Còn tính đúng đắn của một chính sách thì không phụ thuộc cấp quản lý,
cũng không phụ thuộc việc đã hỏi ý kiến bao nhiêu người, mà ở chỗ, các
chuyên gia chuẩn bị quyết định chính sách có phát hiện trúng những vấn đề
của chính sách hay không?
Sau khi đã phát hiện trúng những vấn đề của chính sách thì có đưa ra được
những giả thuyết về giải pháp chính sách, tức một giả thuyết kịch bản chính
sách, được chứng minh một cách khách quan khoa học hay không? Có thể
nói, hiệu quả của chính sách được quyết định bởi ba yếu tố:
-
Nhận dạng chuẩn mực bối cảnh xã hội và các vấn đề chính sách
Đề xuất được các giả thuyết kịch bản về giải pháp chính sách phù hợp
với đòi hỏi của xã hội.
-
Chứng minh được giả thuyết giải pháp chính sách đã đặt ra đáp ứng
đúng những vấn đề của chính sách trong bối cảnh xã hội xác định, hơn nữa
giải pháp đặt ra được kiểm chứng trong thực tế.
Về nguyên tắc, hiệu quả của một chính sách được đánh giá dựa trên kết
quả phân tích kiến tạo xã hội của chính sách, đánh giá tính phù hợp của kiến
tạo xã hội trong mối quan hệ với mục tiêu ban đầu mà chính sách đề ra. Như
vậy, với bất cứ chính sách nào, hiệu quả đều phải thể hiện ở hai tiêu chí sau:
Đánh giá việc thực hiện mục tiêu chính sách. Mục tiêu mà chính sách
đặt ra có chuẩn xác không? Mục tiêu đặt ra có cao quá hoặc thấp quá không?
Có trường hợp các mục tiêu triệt tiêu nhau không? Mục tiêu đặt ra có thực
hiện được không? Có cần điều chỉnh mục tiêu không?
Các phương tiện để thực hiện mục tiêu. Các nguồn lực có được sử dụng
hợp lý không? Có tình trạng phương tiện chống lại mục tiêu không? Có hiện
tượng phương tiện bất cập để thực hiện mục tiêu không? Có hiện tượng các
phương tiện triệt tiêu hiệu lực của nhau không? Có hiện tượng lấy phương
tiên làm mục tiêu không? Có cần thiết điều chỉnh phương tiện không?
22
