Đổi mới phương pháp lập dự toán ngân sách nhà nước của tổng cục thuế bộ tài chính

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

……/……

…./…..

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

ĐÀO CHÂU LINH

ĐỔI MỚI PHƢƠNG PHÁP LẬP
DỰ TOÁN THU NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CỦA
TỔNG CỤC THUẾ - BỘ TÀI CHÍNH

LUẬN VĂN THẠC SỸ TÀI CHÍNH – NGÂN HÀNG
Chuyên ngành: Tài chính – Ngân hàng
Mã số: 8 34 02 01

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. NGUYỄN VĂN TẠO

HÀ NỘI - 2019


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan toàn bộ nội dung trong Luận văn là công trình độc
lập nghiên cứu của riêng tôi, chƣa đƣợc công bố trong bất cứ tài liệu hay
trong các công trình tƣơng tự nào khác. Số liệu và tƣ liệu đƣợc trích dẫn trung
thực và có nguồn gốc rõ ràng./.

Tác giả luận văn

Đào Châu Linh


LỜI CẢM ƠN

Tên tôi là: Đào Châu Linh
Học viên lớp: TC10.B1
Trong thời gian học tập tại trƣờng, nhờ sự chỉ bảo tận tình của các thầy,
các cô giáo đến nay tôi đã hoàn thành Luận văn Thạc sỹ chuyên ngành Tài
chính – Ngân hàng với đề tài: “Đổi mới phương pháp lập dự toán thu ngân
sách nhà nước của Tổng cục Thuế - Bộ Tài chính”
Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành tới PGS.TS Nguyễn Văn Tạo là giáo
viên hƣớng dẫn trực tiếp và cảm ơn các thầy cô giáo đã giúp đỡ tôi trong thời
gian thực hiện Luận văn này.

Tác giả luận văn

Đào Châu Linh


MỤC LỤC
LỜI

................................................................................................... 1

Chƣơng 1. TỔNG QUAN CƠ BẢN VỀ LẬP DỰ TOÁN THU NGÂN SÁCH
NHÀ NƢỚC ...................................................................................................... 6
1.1. Tổng quan về lập dự toán thu ngân sách Nhà nƣớc .................................. 6

1.1.1. Khái niệm về lập dự toán thu ngân sách Nhà nước ................................ 6
1.1.2. Mục tiêu của lập dự toán thu ngân sách nhà nước ............................... 10
1.1.3. Vai trò của lập dự toán thu ngân sách nhà nước.................................. 10
1.2. Phƣơng pháp lập dự toán thu ngân sách Nhà nƣớc.................................. 11
1.2.1. Khái niệm phương pháp lập dự toán thu ngân sách nhà nước ............. 11
1.2.2. Nội dung cơ bản của lập dự toán thu ngân sách Nhà nước ................. 12
1.2.3. Phương thức và nội dung lập dự toán thu NSNN ................................. 16
1.3. Kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới về lập dự toán thu
NSNN và bài học cho Việt Nam ................................................................... 28
1.3.1. Kinh nghiệm quốc tế ............................................................................ 28
1.3.2. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam ..............................................................39
KẾT LUẬN CHƢƠNG 1................................................................................ 44
Chƣơng 2. THỰC TRẠNG LẬP DỰ TOÁN THU NGÂN SÁCH NHÀ
NƢỚC TẠI TỔNG CỤC THUẾ .................................................................... 45
2.1. Giới thiệu về Tổng cục Thuế ................................................................... 45
2.1.1. Lịch sử ra đời và phát triển của Tổng cục Thuế ................................... 45
2.1.2. Chức năng và Nhiệm vụ của Tổng cục Thuế ........................................ 46
2.1.3. Cơ cấu tổ chức của Tổng cục Thuế hiện nay ........................................ 49
2.1.4. Khái quát về kết quả thực hiện dự toán thu NSNN giai đoạn 2016-2018 .51
2.2. Thực trạng lập dự toán thu NSNN tại Tổng cục Thuế giai đoạn 20162018 ................................................................................................................. 55


2.2.1. Lập dự toán thu NSNN theo khoản mục đầu vào theo qui trình kết hợp
từ trên xuống dưới và từ dưới lên ................................................................... 55
2.2.2. Lập dự toán thu ngân sách nhà nước theo kết quả thực hiện nhiệm vụ 63
2.2.3. Lập dự toán ngân sách theo khuôn khổ trung hạn................................ 64
2.3. Đánh giá thực trạng lập dự toán thu NSNN tại Tổng cục Thuế .............. 67
2.3.1. Những kết quả đạt được ........................................................................ 67
2.3.2. Hạn chế và nguyên nhân ....................................................................... 68
KẾT LUẬN CHƢƠNG 2................................................................................ 74

Chƣơng 3. MỘT SỐ ĐỀ XUẤT ĐỐI MỚI PHƢƠNG PHÁP LẬP DỰ TOÁN
THU NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI TỔNG CỤC THUẾ ......................... 75
3.1. Phƣơng hƣớng và mục tiêu đổi mới phƣơng pháp lập dự toán NSNN.... 75
3.1.1. Phương hướng và mục tiêu đổi mới phương thức lập dự toán NSNN Việt
Nam theo đầu ra gắn với kết quả (kết quả thực hiện nhiệm vụ và kết quả phát
triển)..........................................................................................................................75
3.1.2. Phương hướng lập dự toán ngân sách nhà nước theo chương trình .........80
3.2. Giải pháp đổi mới phƣơng thức lập dự toán thu NSNN tại Tổng cục Thuế 82

3.2.1. Nhóm giải pháp đổi mới phương pháp lập dự toán thu ngân sách .......... 82
3.2.2. Giải pháp hỗ trợ lập dự toán thu ngân sách nhà nước theo chương trình 89
3.2.3 Nhóm giải pháp khác ............................................................................. 95
3.3. Một số kiến nghị....................................................................................... 99
3.3.1. Kiến nghị với Quốc hội và Chính phủ ................................................... 99
3.3.2. Kiến nghị với Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch và Đầu tư ...................... 101
KẾT LUẬN CHƢƠNG 3.............................................................................. 102
KẾT LUẬN ................................................................................................... 103
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...................................................... 104


DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ VÀ BẢNG BIỂU
Sơ đồ 1.1: Khung logic “chuỗi kết quả” ......................................................... 20
Sơ đồ 1.2: Theo dõi dựa theo kết quả ............................................................. 21
Bảng 2.1: Thực thu so với ngân sách gốc ....................................................... 52
Sơ đồ 1.1: Cơ cấu tổ chức các cơ quan Nhà nƣớc ở Na Uy ........................... 38


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

TỪ VIẾT TẮT

CIAP

DIỄN GIẢI
Uỷ ban kiểm toán liên bộ các chƣơng trình

GTGT
MTEF

Khuôn khổ chi tiêu trung hạn

MTFF

Khuôn khổ tài chính trung hạn

KTXH

Kinh tế xã hội

HĐND

Hội đồng nhân dân

TCT

Tổng cục Thuế

UBND

Ủy ban nhân dân

NSNN

Ngân sách Nhà nƣớc

WTO

Tổ chức thƣơng mại thế giới


LỜI
1.
Trong công cuộc đổi mới từ năm 1986 đến nay, Đảng và Nhà nƣớc ta đã
rất quan tâm đến việc cải cách ngân sách, coi đó là một trong những nhiệm vụ
trọng tâm quan trọng nhất của cải cách kinh tế. Tình hình tài chính - ngân
sách thời gian qua đã đạt đƣợc những thành tựu to lớn. Chi Ngân sách nhà
nƣớc (NSNN) đƣợc quản lý chặt chẽ và có hiệu quả, cơ chế chính sách tài
chính ngày càng đổi mới và hoàn thiện, từng bƣớc đáp ứng yêu cầu phát triển
kinh tế - xã hội và yêu cầu hội nhập quốc tế, thu ngân sách đạt và vƣợt dự
toán trên nhiều lĩnh vực. Tuy nhiên, nền tài chính quốc gia của nƣớc ta phát
triển chƣa vững chắc, sau 11 năm thực hiện Luật NSNN 2002 bộc lộ một số
hạn chế, bất cập nhƣ: quy định về phạm vi thu ngân sách còn chƣa rõ ràng;
việc quản lý các khoản phí, lệ phí chƣa thống nhất, phân tán; cách xác định
bội chi NSNN chƣa đầy đủ và chƣa phù hợp thông lệ quốc tế; số thu ngân
sách từ nội bộ còn khiêm tốn, những khoản thu không thật ổn định còn chiếm
tỷ lệ lớn trong tổng thu cân đối NSNN. Công tác quản lý tài chính còn lỏng
lẻo; sự lãng phí, thất thoát, tiêu cực vẫn chƣa đƣợc ngăn chặn kịp thời; hiệu
quả phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính công chƣa cao; nguồn lực bị phân
bổ dàn trải; chất lƣợng hàng hóa, dịch vụ công cung cấp cho xã hội kém...
Đặc biệt, nợ công đang ngày một tăng nhanh và áp lực trả nợ lớn.

1


viên của tổ chức WTO và ký kết nhi

,
có nhiều chủ trƣơng, biện pháp quan trọng đổi mới hệ thống tài chính quốc gia,
nhất là trong lĩnh vực tài chính công. Một trong số cải cách quan trọng đó là
thực hiện thí điểm áp dụng cơ chế quản lý NSNN theo kết quả gắn với kế
hoạch tài chính và khuôn khổ chi tiêu trung hạn. Đặc biệt Luật Ngân sách nhà
nƣớc 2015 số 83/2015/QH13 ngày 25/6/2015 có hiệu lực (từ ngày 01/01/2017
thay thế cho luật NSNN 2002) chính thức luật hóa việc lập kế hoạch tài chính
năm năm và lập kế hoạch tài chính – Ngân sách nhà nƣớc ba năm cũng nhƣ
phƣơng thức quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ.
10-2014 đã cho thấy còn tồn
tại nhiều thách thức cần tìm giải pháp khắc phục, khi tổ chức thực hiện việc
lập các kế hoạch trung hạn theo Luật NSNN năm 2015. Mặt khác phƣơng
thức quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ vẫn chƣa có lộ trình,
hƣớng đi và phƣơng pháp cụ thể.
“Đổi mới phương
pháp lập dự toán thu ngân sách nhà nước của Tổng cục Thuế - Bộ Tài
chính”
2. Tổng quan về tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Quản lý tài chính công ở Việt Nam trong những năm qua đã có những
bƣớc tiến đáng kể từ cách thức, cơ chế đến kết quả thực hiện. Phản ánh vấn đề
2


này, đã có những bài viết, đề tài, công trình nghiên cứu dƣới nhiều góc nhìn

từ góc nhìn của sinh viên tới góc nhìn của các chuyên gia, các nhà phân tích,
hoạch định chính sách. Có thể kể đến một số công trình nhƣ sau:
Nguyễn Thị Minh (2008), với đề tài: “Đổi mới quản lý chi NSNN trong
điều kiện kinh tế thị trƣờng ở Việt Nam”, luận án tiến sỹ, đại học Kinh tế
quốc dân, luận án đã nghiên cứu việc đổi mới quản lý chi NSNN, trong luận
án này cũng đã đề cập một phần tới ngân sách trung hạn.
Nguyễn Đức Thanh (2012), luận văn “Nghiên cứu hoàn thiện phƣơng
thức lập dự toán NSNN Việt Nam”, luận văn thạc sỹ trƣờng đại học thƣơng
mại. Đề tài chú trọng giải pháp lập dự toán ngân sách theo đầu ra gắn với
khuôn khổ chi tiêu trung hạn.
Ngô Thanh Hoàng (2013), đề tài “Hoàn thiện cơ chế lập dự toán chi
ngân sách nhà nƣớc gắn với kế hoạch phát triển kinh tế xã hội ở Việt Nam” ,
luận án tiến sỹ, Học viện Tài chính. Đề tài nghiên cứu về dự toán chi ngân
sách Nhà nƣớc qua các thời kỳ và đƣa ra một số giải pháp nhằm hoàn thiện cơ
chế lập dự toán chi NSNN
Tuy nhiên, nhìn chung các công trình nghiên cứu nói trên chỉ đề cập
đến những vấn đề chung mà chƣa có đề tài nào nghiên cứu riêng về đổi mới
phƣơng pháp lập dự toán thu NSNN tại Tổng cục Thuế. Chính vì vậy, đề tài
nghiên cứu này sẽ tập trung nghiên cứu về việc đổi mới phƣơng pháp lập dự
toán thu NSNN tại Tổng cục Thuế thuộc Bộ Tài chính.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài
3.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của đề tài nhằm đánh giá thực trạng việc lập dự
toán thu ngân sách tại Tổng cục Thuế - Bộ Tài chính nƣớc ta và kinh nghiệm
lập dự toán của một số nƣớc trên thế giới cũng nhƣ những quy định đổi mới
về lập dự toán theo Luật NSNN 2015 để tìm ra điểm còn bất cập, những thách
3


thức trong phƣơng thức lập dự toán thu ngân sách nhà nƣớc ở Việt Nam. Từ

đó nêu ra một số khuyến nghị để đổi mới phƣơng pháp lập dự toán thu NSNN
trong giai đoạn mới. .
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về lập dự toán thu NSNN
- Phân tích thực trạng phƣơng pháp lập dự toán thu NSNN hiện nay trên
cơ sở đó rút ra những nhận xét, đánh giá ƣu, nhƣợc điểm của phƣơng pháp lập
dự toán thu hiện nay.
- Đề xuất một số giải pháp nhằm đổi mới phƣơng pháp lập dự toán thu NSNN.
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tƣợng nghiên cứu của đề tài là đổi mới phƣơng pháp lập dự toán
thu NSNN.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về không gian: Phạm vi nghiên cứu của đề tài chỉ tập trung nghiên cứu
việc lập dự toán thu NSNN Tổng cục Thuế đang đảm nhiệm, tập trung vào
các phƣơng pháp lập dự toán là: Lập dự toán thu NSNN theo khoản mục
đầu vào theo qui trình kết hợp từ trên xuống dưới và từ dưới lên; Lập dự
toán thu ngân sách nhà nước theo kết quả thực hiện nhiệm vụ; Lập dự
toán thu ngân sách nhà nước theo kết quả thực hiện nhiệm vụ
- Về thời gian. Các dữ liệu, số liệu và tài liệu nghiên cứu của đề tài trong
giai đoạn 2016-2018.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Đề tài lấy cơ sở lý luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy
vật lịch sử và các học thuyết kinh tế làm cơ sở cho phƣơng pháp luận cho đề
tài nghiên cứu.
4


5.2. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu truyền thống nhƣ: Phƣơng

pháp tổng hợp, phân tích, phƣơng pháp so sánh; các phƣơng pháp của thống
kê học nhƣ: phƣơng pháp điều tra thống kê, phƣơng pháp chỉ số, phân tổ
thống kê, phƣơng pháp đồ thị, số bình quân, số tuyệt đối, số tƣơng đối....
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Về lý luận: Luận văn đã hệ thống hóa đƣợc những vấn đề lý luận cơ
bản về lập dự toán thu NSNN, đặc biệt là các phƣơng pháp lập dự toán thu
NSNN trong bối cảnh cuộc cách mạng cải cách quản lý tài chính công.
- Về thực tiễn. Phân tích và đánh giá khoa học những ƣu điểm nhƣợc
điểm của phƣơng pháp lập dự toán thu NSNN những năm qua tại cơ quan
Tổng cục Thuế trên cơ sở đó đề xuất một số giải pháp đổi mới phƣơng pháp
lập dự toán thu NSNN tại Tổng cục Thuế trong những năm tới.
7. Kết cấu của đề tài
Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn đƣợc kết cấu với 3 chƣơng:
Chƣơng 1: Tổng quan cơ bản về lập dự toán thu ngân sách nhà nƣớc.
Chƣơng 2: Thực trạng lập dự toán thu ngân sách nhà nƣớc tại Tổng cục
Thuế nƣớc ta.
Chƣơng 3: Một số đề xuất đổi mới phƣơng pháp lập dự toán thu ngân
sách nƣớc tại Tổng cục Thuế.

5


Chƣơng 1
TỔNG QUAN CƠ BẢN VỀ LẬP DỰ TOÁN THU
NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
1.1. Tổng quan về lập dự toán thu ngân sách Nhà nƣớc
1.1.1. Khái niệm về lập dự toán thu ngân sách Nhà nước
1.1.1.1 Khái niệm về ngân sách Nhà nước
Ngân sách nhà nƣớc là một phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử. Đây
là bộ phận cốt lõi của tài chính công trong hệ thống tài chính. Thuật ngữ ngân

sách nhà nƣớc đƣợc sử dụng phổ biến và rộng rãi trên thế giới. Ngân sách nhà
nƣớc gắn với quá trình đấu tranh dân chủ của nhân dân các quốc gia, thể hiện
quyền làm chủ của nhân dân trong quản lý kinh tế, xã hội. Quyền làm chủ
này đƣợc đại diện bởi Nghị viện (ở Việt Nam là Quốc hội) – cơ quan quyền
lực nhà nƣớc cao nhất do nhân dân bầu ra.
Mặc dù đƣợc sử dụng rộng rãi, song, khái niệm về ngân sách nhà nƣớc
cho đến nay vẫn chƣa thống nhất. Khái niệm ngân sách nhà nƣớc đƣợc xây
dựng dựa trên các quan điểm và góc nhìn khác nhau. Cụ thể:1
- Theo góc độ kinh tế: Ngân sách nhà nƣớc đóng vai trò là công cụ để
Chính phủ sử dụng, nhằm đạt đƣợc và kiểm soát việc thực hiện các mục tiêu
đề ra nhƣ: kỷ luật tài khoá, hiệu quả phân bổ, sử dụng hiệu quả các nguồn lực
quốc gia… Phục vụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế.
- Theo góc độ chính trị: Ngân sách nhà nƣớc đƣợc trình và phê duyệt bởi
cơ quan quyền lực nhà nƣớc (Nghị viện hay Quốc hội). Thể hiện quyền giám

1

Tham khảo Giáo trình Lý thuyết quản lý Tài chính công xuất bản năm 2016 do

PGS.TS. Hoàng Thị Thúy Nguyệt chủ biên

6


sát của các đại biểu dân cử đối với việc quản lý hoạt động thu – chi và sử
dụng tiền cũng nhƣ nguồn lực công của cơ quan hành pháp (Chính phủ).
- Theo góc độ pháp luật: Ngân sách nhà nƣớc đƣợc cụ thể hoá dƣới dạng
văn bản pháp luật. Là hành lang pháp lý để giới hạn các quyền mà cơ quan
hành pháp đƣợc phép thực hiện. Văn bản pháp luật này đã đƣợc cơ quan
quyền lực nhà nƣớc thông qua và phê duyệt.

- Theo góc độ quản lý: Ngân sách nhà nƣớc là nền tảng, cơ sở để quản lý
việc sử dụng ngân sách trong các đơn vị công. Quy định ngân sách đƣợc phân
bổ cho đơn vị, kế hoạch, nhiệm vụ chi và số tiền đơn vị đƣợc phép chi tiêu.
Đây là căn cứ quan trọng phục vụ cho công tác quản lý tài chính tại các đơn
vị sử dụng ngân sách.
Về góc độ tài chính, ngân sách nhà nƣớc là các hoạt động thu chi của
nhà nƣớc. Về nội dung, ngân sách nhà nƣớc thể hiện quyền lực chính trị, tiềm
lực và sức mạnh tài chính của một quốc gia. Bởi lẽ, đây là nguồn lực tài chính
tập trung do nhà nƣớc quản lý và sử dụng. Đƣợc hình thành dựa trên các
nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí… Quá trình sử dụng ngân sách nhà nƣớc làm
phát sinh các lợi ích kinh tế giữa nhà nƣớc với các chủ thể còn lại trong nền
kinh tế. Ngân sách nhà nƣớc tác động tới các mặt kinh tế, chính trị, pháp luật,
quản lý… Vì vậy, việc quản lý và điều hành ngân sách nhà nƣớc có tác động
trực tiếp tới hệ thống tài chính quốc gia, tới mọi lĩnh vực và tới việc điều tiết
vĩ mô nền kinh tế.
Tại Việt Nam, khái niệm ngân sách nhà nƣớc đã đƣợc quy định trong
Luật Ngân sách Nhà nƣớc 2015, cụ thể nhƣ sau: “Ngân sách nhà nước là
toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong
một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết
định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.

7


1.1.1.2. Khái niệm về lập dự toán NSNN
Dự toán NSNN đƣợc các cơ quan có thẩm quyền quyết định, là căn cứ
để thực hiện thu chi ngân sách. Đây là bản dự trù các khoản thu, chi ngân sách
theo các tiêu chí đã đƣợc xác định tiến hành trong một năm. Ở mức độ tổng
hợp hay chi tiết, dự toán NSNN nhằm tạo ra một khuôn khổ tài chính để nhà
nƣớc thực hiện một cách khoa học, hợp lý, đáp ứng mục tiêu phát triển kinh tế

- xã hội đã đề ra.
Trong một quy trình quản lý NSNN ở mỗi quốc gia, việc lập NSNN là
khâu đầu tiên và là giai đoạn khởi đầu. Nhằm dự trù và xác định mục tiêu,
nhiệm vụ thực hiện ngân sách. Từ đó có phƣơng án, kế hoạch để xây dựng số
liệu thu chi các nguồn lực cho ngân sách và phân phối lại các nguồn lực đó.
Quy trình quản lý NSNN là toàn bộ hoạt động: Chuẩn bị và quyết định ngân
sách; chấp hành; kiểm toán và đánh giá NSNN. Dự toán NSNN đƣợc lập dựa
trên các căn cứ: (1) Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, (2) Khuôn khổ tài
chính, khuôn khổ chi tiêu trung hạn, (3) Các văn bản pháp luật hƣớng dẫn về
xây dựng dự toán NSNN, (4) Tình hình thực hiện dự toán NSNN của những
năm trƣớc gần kề.
Có thể hiểu khái niệm về lập dự toán NSNN là tổng thể các phƣơng
pháp, cách thức mang tính kinh tế, kỹ thuật nghiệp vụ do các chủ thể có
thẩm quyền thực hiện để xây dựng và quyết định bản dự toán thu, chi
NSNN hàng năm.
Quy trình lập dự toán NSNN trên thế giới cũng nhƣ ở Việt Nam thông
thƣờng qua ba bƣớc, cụ thể là:
Bƣớc 1: Hƣớng dẫn xây dựng dự toán và thông báo các mức trần ngân sách.
Thủ tƣớng (Ngƣời đứng đầu cơ quan hành pháp) dựa vào các định hƣớng
chính sách của Nhà nƣớc để ban hành chỉ thị xây dựng dự toán NSNN hàng
năm và chỉ đạo xây dựng dự toán NSNN. Bộ Tài chính có các hƣớng dẫn về
8


xây dựng dự toán, nhằm hƣớng dẫn các bộ ban ngành, các đơn vị và địa
phƣơng về nội dung khuôn khổ tài chính, khuôn khổ chi tiêu trung hạn; hƣớng
dẫn các nội dung dự toán ngân sách hàng năm phải tuân thủ và phù hợp với
khuôn khổ đó. Sau đó, Bộ Tài chính ban hành thông tƣ hƣớng dẫn xây dựng dự
toán và thông báo trần ngân sách để đảm bảo các bộ ngành địa phƣơng thực
hiện thống nhất về mục tiêu, định hƣớng và nội dung dự toán.

Bƣớc 2: Dự thảo, tổng hợp và thảo luận dự toán
Bƣớc này đƣợc thực hiện theo cách tiếp cận từ dƣới lên với các công
việc bao gồm: Thứ nhất: Dự thảo dự toán, thứ hai: Tổng hợp dự toán, thứ
ba: Thảo luận dự toán.
Dự toán NSNN đƣợc đơn vị dự toán cấp dƣới lập chi tiết trong phạm
vi và nhiệm vụ đƣợc giao rồi gửi đơn vị dự toán cấp trên. Đơn vị dự toán
cấp trên nhất tổng hợp toàn ngành và gửi cơ quan tài chính cùng cấp. Chính
quyền cấp dƣới lập dự toán NSNN trong phạm vi đƣợc phân cấp, phân
quyền gửi cơ quan tài chính cấp trên, đồng thời gửi cơ quan lập pháp cùng
cấp. Các cơ quan chuyên môn tổ chức thảo luận dự toán và bản cuối cùng
gửi tới chính quyền (UBND các cấp, Chính phủ) sau đó các cấp chính
quyền gửi tới cơ quan lập pháp để quyết định và thông qua, (nhƣ ở Việt
Nam là HĐND các cấp và Quốc hội).
Bƣớc 3: Quyết định và giao dự toán
Quyết định dự toán là bƣớc công việc tiếp theo sau khi khâu chuẩn bị
dự toán kết thúc, quyết định dự toán NSNN đƣợc thực hiện bởi cơ quan
quyền lực nhà nƣớc, quyết định dự toán bao gồm: Thẩm tra dự thảo ngân
sách và thảo luận, quyết định ngân sách.
Bản dự toán NSNN đƣợc quyết định dƣới hình thức văn bản quy
phạm pháp luật, đƣợc thông qua bởi cơ quan lập pháp, sẽ đƣợc thực thi bởi
cơ quan hành pháp, chính phủ và UBND các cấp căn cứ vào nghị quyết của
9


Quốc hội, HĐND các cấp ra quyết định giao dự toán NSNN cho các ngành,
các đơn vị
1.1.2. Mục tiêu của lập dự toán thu ngân sách nhà nước
- Phù hợp với những chính sách và các ƣu tiên mà Nhà nƣớc đã lựa
chọn. Ngân sách nhà nƣớc không chỉ đơn thuần là bảng tổng hợp thu chi của
Nhà nƣớc trong một giai đoạn cụ thể mà còn là tấm gƣơng phản ánh các chính

sách, chƣơng trình hành động của Nhà nƣớc trong giai đoạn đó;
- Đảm bảo tính hiệu quả trong chi tiêu ngân sách. Tính hiệu quả phải
đƣợc xem xét một cách toàn diện ở cả mặt hiệu quả kinh tế và công bằng xã
hội. Tuy nhiên trong thực tế, để đánh giá đúng và đầy đủ hiệu quả của chi tiêu
ngân sách là một việc không hề đơn giản bởi không phải mọi khoản chi tiêu
ngân sách đều đạt đƣợc cả hai mặt trên và có tác động nhƣ mong muốn. Nêu
ra vấn đề này để thấy rằng đôi khi trong lập dự toán ngân sách, phải lựa chọn
thứ tự ƣu tiên giữa hiệu quả kinh tế và công bằng xã hội để phù hợp với từng
hoàn cảnh và thời điểm cụ thể;
- Làm tăng hiệu quả hoạt động của khu vực công. Do bản chất là một
kế hoạch sử dụng quỹ tiền tệ phục vụ cho hoạt động của Nhà nƣớc nên một
khi dự toán ngân sách phản ánh đƣợc đầy đủ các chƣơng trình, dự án, hành
động của Nhà nƣớc, tính toán đầy đủ các khoản chi tiêu để tránh bị động
trong thực hiện; gắn chi tiêu với kết quả và đầu ra của các chƣơng trình.
1.1.3. Vai trò của lập dự toán thu ngân sách nhà nước
Lập dự toán thu NSNN có các vai trò cơ bản sau đây:
Một là, nội dung cơ cấu kế hoạch thu – chi đã đƣợc cơ quan lập pháp
và cơ quan hành pháp thống nhất, thể hiện định hƣớng phát triển kinh tế xã hội của đất nƣớc.
Hai là, bằng việc xác lập một số chỉ tiêu cụ thể trong dự toán nhƣ:
tổng thu NSNN; tổng chi NSNN và tỷ trọng từng khoản chi trong tổng chi;
10


mức thâm hụt NSNN so với GDP… nhằm thiết lập kỷ luật tài chính về thu
– chi và cân đối ngân sách cho hoạt động của bộ máy Nhà nƣớc từ Trung
ƣơng đến địa phƣơng. Khi các chỉ tiêu đó đƣợc cơ quan quyền lực cao nhất
của Nhà nƣớc phê duyệt (Ở Việt Nam là Quốc hội), dự toán NSNN trở
thành đạo luật mang tính chất bắt buộc, buộc mọi chủ thể trong nền kinh tế
phải tuyệt đối chấp hành.
Ba là, lập dự toán NSNN tạo khuôn khổ cho việc chấp hành NSNN. Bởi

các chỉ tiêu thu – chi và mức thâm hụt NSNN đƣợc xác lập trong dự toán
NSNN sẽ là khuôn khổ cho NSNN đi vào giai đoạn chấp hành. Hơn nữa, dự
toán NSNN còn thể hiện đƣờng lối, chủ trƣơng phát triển kinh tế - xã hội. Do
đó, có thể coi dự toán NSNN đóng vai trò hƣớng dẫn về hoạt động tài chính
của Nhà nƣớc. Nó giúp Nhà nƣớc kiểm soát đƣợc các khoản thu chi và đảm
bảo cho hoạt động của Nhà nƣớc theo đúng các mục tiêu đề ra.
Bốn là, lập dự toán NSNN giúp Chính phủ chủ động trong việc sử
dụng nguồn lực tài chính. Do dự toán NSNN đƣợc xây dựng dựa trên
những chính sách, chƣơng trình, dự án đã đƣợc Chính phủ chủ động đề ra.
Năm là, lập dự toán NSNN là công cụ để Chính phủ hoạch định và kiểm
soát công việc tài chính trong năm NS, bởi dự toán NSNN là một công cụ
quan trọng chi phối đến hoạt động của nền tài chính công.
Để phát huy vai trò to lớn đó của dự toán NSNN, trong quá trình lập dự
toán NSNN cần phải quán triệt các yêu cầu nhất định, mà nhất là phải gắn với
lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội
1.2. Phƣơng pháp lập dự toán thu ngân sách Nhà nƣớc
1.2.1. Khái niệm phương pháp lập dự toán thu ngân sách nhà nước
Chu trình ngân sách nhà nƣớc là quá trình hoạt động của ngân sách từ
khi bắt đầu hình thành cho đến khi kết thúc để chuyển sang ngân sách của
năm tài chính mới.
11


Theo chu trình thì việc lập dự toán là khâu mở đầu nhằm xác định các
mục tiêu, nhiệm vụ động viên nguồn lực cho ngân sách và phân phối các
nguồn lực đó.
Nhƣ vậy, Phƣơng pháp lập dự toán thu ngân sách thực chất là lập kế
hoạch (dự toán) các khoản thu của ngân sách trong một năm ngân sách hoặc
nhiều năm ngân sách (hoặc trong một giai đoạn ngân sách dự kiến) theo các
phƣơng pháp nhất định. Kết quả của khâu này là một bản dự toán thu ngân

sách đƣợc các cấp có thẩm quyền quyết định.
1.2.2. Nội dung cơ bản của lập dự toán thu ngân sách Nhà nước
1.2.2.1 Căn cứ của lập dự toán thu ngân sách nhà nước
Lập dự toán thu ngân sách là xác định quy mô tổng thu và cơ cấu của
từng khoản thu vào ngân sách. Căn cứ để lập dự toán thu ngân sách:
- Mức độ phát triển của nền kinh tế. Mức độ phát triển của nền kinh tế
đƣợc đánh giá qua tốc độ tăng trƣởng và các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô đạt đƣợc
giữa các thời kỳ. Mức độ phát triển kinh tế tăng tác động tới sự gia tăng
của nguồn thu ngân sách và ngƣợc lại. Đây là yếu tố quan trọng tác động
trực tiếp tới tổng thu NSNN.
- Hiệu quả các hoạt động đầu tƣ trong nền kinh tế. Hoạt động đầu tƣ
trong nền kinh tế đạt đƣợc hiệu quả sẽ tạo ra lƣợng thặng dƣ lớn, phục vụ
việc thu NSNN đƣợc thực hiện cao hơn số liệu dự tính của dự toán NSNN.
- Các quy định của pháp luật về thuế. Do thuế là nguồn thu chủ yếu
của NSNN, nên các số liệu dự báo về thuế là cơ sở để xây dựng dự toán thu
NSNN. Đặc biệt là các văn bản pháp luật về thuế.
- Bộ máy tổ chức và cán bộ hành thu NSNN. Bộ máy hành thu và đội
ngũ cán bộ hoạt động hợp lý, hiệu quả, làm tiết kiệm đƣợc chi phí hành thu
và tăng đƣợc hiệu quả các khoản thu. Đảm bảo cho dự toán thu ngân sách
đƣợc thực hiện đúng, đủ, kịp thời.
12


- Những phân tích đánh giá tình hình thu ngân sách của năm hiện hành.
1.2.2.2. Các yêu cầu cơ bản đối với lập dự toán thu ngân sách nhà nước
Một dự toán thu NSNN đƣợc coi là tốt khi việc lập dự toán bảo đảm
đƣợc các yêu cầu sau đây:
Thứ nhất, lập dự toán thu NSNN phải đảm bảo quán triệt đầy đủ, đúng
đắn các quan điểm của chính sách tài chính quốc gia trong từng thời kỳ.
Thứ hai, lập dự toán thu phải có tính toàn diện, khả thi và chứa đựng

tất cả các chƣơng trình, dự án đƣợc Chính phủ tài trợ trực tiếp hoặc gián
tiếp và cả những chƣơng trình dự án của Chính phủ đƣợc bên ngoài tài trợ.
Thứ ba, lâp dự toán thu ngân sách phải xác định rõ trách nhiệm và
quyền hạn của các cơ quan Nhà nƣớc, Chính phủ, chính quyền các cấp,
từng cá nhân trong việc thực hiện những nhiệm vụ đƣợc đề ra trong dự toán
NSNN. Kinh nghiệm của nhiều nƣớc cho thấy để bảo đảm đƣợc yêu cầu
này phải đƣợc thể chế hóa thành các văn bản pháp lý.
Thứ tư, lập dự toán thu NSNN phải gắn đƣợc chi tiêu với kết quả và đầu
ra từ các khoản chi tiêu. Để đạt đƣợc điều này lập dự toán ngân sách cần xác
định rõ các mục đích, mục tiêu, cũng nhƣ kết quả và đầu ra mong đợi trong
từng chƣơng trình, dự án và những hoạt động đƣợc ngân sách tài trợ.
Thứ năm, lập dự toán thu NSNN cần đƣợc gắn với khuôn khổ trung
hạn. Bởi lẽ đa phần kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội vĩ mô có thời hạn
từ 5 năm đến 10 năm trong khi lập dự toán NSNN có thời hạn chỉ 1 năm
nên không phản ánh đƣợc các yêu cầu của kế hoạch 5 năm, 10 năm phát
triển kinh tế - xã hội.
Thứ sáu. lập dự toán thu NSNN phải bảo đảm tính minh bạch. Tính
minh bạch trong lập dự toán NSNN đƣợc coi là tiêu chuẩn quan trọng để
nâng cao chất lƣợng lập dự toán NSNN. Minh bạch về chính sách là công
khai trƣớc công chúng về ý định của Chính phủ trong một lĩnh vực chính
13


sách cụ thể, trong đó nêu rõ cần phải đạt đƣợc những kết quả gì và chi phí
để đạt đƣợc kết quả đó.
1.2.2.3. Nội dung và quy trình cơ bản của lập dự toán thu NSNN
Thu NSNN đƣợc hình thành từ nhiều nguồn nhƣ thuế, phí, thu từ tài sản
công và các khoản thu từ viện trợ, quyên góp, tài sản xung công,... trong đó
thu từ thuế nội địa ngày càng chiếm tỷ trọng lớn.
TRÌNH TỰ LẬP DỰ TOÁN

QUẢN LÝ CẤP CAO

Quản lý cấp
trung gian

Quản lý
cấp cơ
sở

Quản lý cấp
trung gian

Quản lý
cấp cơ
sở

Quản lý
cấp cơ
sở

Quản lý
cấp cơ
sở

Quy trình lập kế hoạch dự toán ngân sách theo kết quả đầu ra có tầm
nhìn trung hạn thực hiện cho mỗi năm trong tầm nhìn 03 năm. Trong đó, việc
phân bổ các nguồn lực ngân sách phải tuân thủ các kết quả đầu ra, theo những
ƣu tiên chiến lƣợc đã xác định góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội;
đồng thời, vẫn đảm bảo đƣợc kỷ luật tài chính tổng thể. Để thực hiện quy

trình này, cần tổ chức lập và phân bổ ngân sách theo 03 giai đoạn sau:
- Giai đoạn 1: Xây dựng và quyết định một khuôn khổ tài chính trung
hạn trên cơ sở xác lập các chiến lƣợc, chính sách, các chỉ tiêu, các dự báo
kinh tế - tài chính vĩ mô.
14


- Giai đoạn 2: Xây dựng và quyết định khuôn khổ ngân sách trung hạn,
xác lập các chỉ tiêu tài chính vĩ mô, các giới hạn và kỷ luật tài chính tổng thể.
- Giai đoạn 3: Xây dựng, quyết định khuôn khổ chi tiêu trung hạn.
Xác lập khuôn khổ chi tiêu trung hạn đƣợc tiến hành theo 02 bƣớc: (i)
xác định các chỉ tiêu tài chính và (ii) phân bổ nguồn lực công (ngân sách) theo
các ƣu tiên chiến lƣợc nhằm đạt đƣợc các chỉ tiêu kết quả đầu ra, kinh phí
đƣợc giới hạn trong khuôn khổ các chỉ tiêu tài chính.
Việc chuẩn bị các dự toán ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn
bao gồm việc cân đối các nhu cầu của các lĩnh vực với tổng nguồn lực, trên
cơ sở các ƣu tiên tổng thể cấp quốc gia và các ƣu tiên của từng ngành, lĩnh
vực. Tổng nhu cầu chi tiêu đƣợc xác định trên cơ sở xác định chi phí cho các
hoạt động đã đƣợc quyết định, đƣợc lựa chọn ƣu tiên nhằm đạt đƣợc các sản
phẩm đầu ra trong mỗi lĩnh vực. Khi triển khai thực hiện khuôn khổ chi tiêu
trung hạn, cần triển khai theo 07 bƣớc:
- Bƣớc 1: Xác định khung kinh tế vĩ mô và dự báo khả năng nguồn lực
nhằm đảm bảo sự tƣơng thích giữa chính sách, kế hoạch với khả năng nguồn
lực và đảm bảo chỉ chi tiêu trong phạm vi nguồn lực.
- Bƣớc 2: Phân bổ ngân sách cho các ƣu tiên.
- Bƣớc 3: Xác định nhu cầu đầu tƣ cụ thể của ngành thông qua công tác
xây dựng kế hoạch chiến lƣợc.
- Bƣớc 4: Tính toán tổng đầu tƣ và các ƣu tiên hoạt động cho thời kỳ
trung hạn.
- Bƣớc 5: Quyết định phân bổ ngân sách cuối cùng.

- Bƣớc 6: Hoàn chỉnh dự toán kinh phí cho 03 năm và từng năm tƣơng
ứng với mức ngân sách đƣợc phân bổ ở bƣớc 5.
- Bƣớc 7: Cơ quan tài chính tổng hợp lại dự toán ngân sách cuối cùng
báo cáo chính phủ.
15


Hoạt động lập dự toán thu NSNN tại Tổng cục thuế đƣợc quy định Nghị
định 63/2016 nhƣ sau:
- Lập dự toán thu ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn thuộc phạm vi quản lý,
số thuế giá trị gia tăng phải hoàn theo chế độ thuộc phạm vi quản lý gửi Tổng
cục Thuế, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tƣ;
- Hƣớng dẫn cơ quan thuế trực thuộc lập dự toán thu ngân sách nhà nƣớc
trên địa bàn gửi Ủy ban nhân dân, cơ quan tài chính và cơ quan kế hoạch và đầu
tƣ, bảo đảm yêu cầu, nội dung và thời gian lập dự toán ngân sách của địa phƣơng.
- Cục Hải quan lập dự toán thu thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu; thuế tiêu
thụ đặc biệt, thuế giá trị gia tăng, thuế bảo vệ môi trƣờng hàng nhập khẩu, các
khoản thu khác có liên quan đến hoạt động xuất, nhập khẩu thuộc phạm vi quản
lý và theo địa bàn từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng gửi Tổng cục Hải
quan và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tƣ.
- Các cơ quan, đơn vị đƣợc cấp có thẩm quyền giao thu ngân sách nhà
nƣớc từ các khoản phí, lệ phí phải lập dự toán thu các khoản thu phí, lệ phí
đƣợc giao gửi cơ quan thuế và cơ quan tài chính cùng cấp.
1.2.3. Phương thức và nội dung lập dự toán thu NSNN
1.2.3.1. Lập dự toán thu ngân sách nhà nước theo khoản mục (Line Item
Budgeting)
Mục tiêu chính lập NSNN theo khoản mục (cách thức truyền thống) là
làm cho ngân sách trở thành một công cụ tuân thủ các quy định về quản lý tài
chính, kiểm soát chi tiêu công trong khuôn khổ giới hạn mà Nhà nƣớc đã định
ra; kiểm soát đầu vào. Trong lập dự toán ngân sách theo khoản mục, chi tiêu

hàng năm đƣợc liệt kê theo từng khoản mục và đƣợc quy định khá chi tiết với
mức trần chi tiêu cho từng khoản nhƣ chi tiền lƣơng, công cụ, hàng hóa...
Nhƣ vậy, “Hệ thống ngân sách truyền thống theo khoản mục ngân sách thể
hiện các khoản chi theo đầu vào và nguồn lực cần thiết. Ngân sách đƣợc chia
16


nhỏ thành các mục chi tiêu khác nhau và theo chi thƣờng xuyên và chi đầu tƣ
xây dựng cơ bản.”2
Sử dụng phƣơng thức lập dự toán ngân sách nhà nƣớc theo khoản mục
tạo ra một hệ thống ngân sách với đặc điểm nổi bật chính là việc ấn định mức
trần chi tiêu, qua đó bắt buộc các đơn vị phải chi tiêu đúng lƣợng, đúng khoản
mục dƣới sự kiểm soát của Bộ Tài chính thông qua các quy trình, thủ tục
đƣợc thiết lập chi tiết; tránh tình trạng chi sai, chi vƣợt quá mức trần của từng
khoản mục.
Ƣu điểm của phƣơng pháp này là đơn giản, rõ ràng trong cách lập; có
khả năng giúp kiểm soát đƣợc chi tiêu công do sự chi tiết khi xây dựng các
mục khoản và có thể so sánh qua từng năm dễ dàng.
Bên cạnh đó, phƣơng pháp lập dự toán theo khoản mục cũng có những
hạn chế nhất định, cản trở việc nâng cao hiệu quả công tác quản lý tài chính
công nhƣ thực hiện quản lý theo đầu vào, không gắn kết với đầu ra khiến cho
hiệu quả sử dụng nguồn lực bị lãng quên. Cụ thể, vì chú trọng chi tiết từng
khoản mục trong ngắn hạn từng năm nên chƣa bao quát đƣợc các khoản chi
tiêu trung và dài hạn dẫn tới không đảm bảo giải quyết đƣợc các vấn đề then
chốt theo chƣơng trình mục tiêu mà Chính phủ đề ra. Khả năng đề ra và kiểm
soát các khoản mục lại mang tính chất liệt kê, cứng nhắc làm mất đi tính linh
hoạt, triệt tiêu động lực khuyến khích các đơn vị sử dụng kinh phí một cách
hiệu quả. Thực tế khi áp dụng phƣơng pháp này, các đơn vị chỉ quan tâm đến
việc có bao nhiêu tiền mà không nghĩ số tiền đó sẽ để làm gì, liệu phân phối
nhƣ vậy đã đúng chỗ hay chƣa. Từ đây khả năng chịu trách nhiệm về hiệu quả

2

Theo Anwar Shah, Bộ sách về quản trị công và trách nhiệm giải trình, Lập ngân

sách và các thiết chế ngân sách, Ủy ban Tài chính Ngân sách của Quốc hội, tháng 6/2011
[tr197]

17


hoạt động của Chính phủ bị giảm sút đáng kể, đồng thời không thể tăng
cƣờng vai trò của Nhà nƣớc đối với nền kinh tế - xã hội.
1.2.3.2. Lập dự toán thu ngân sách theo hiệu quả hoạt động
(Performance Budgeting)
Lập ngân sách theo hiệu quả hoạt động đƣợc định nghĩa là cơ chế cấp
phát ngân sách cho khu vực công có sử dụng thông tin chính thức về hiệu quả
hoạt động để gắn ngân sách với kết quả (đầu ra hoặc/và kết quả) nhằm mục
đích nâng cao hiệu quả hoạt động.3
Theo đúng nhƣ tên gọi, lập dự toán ngân sách theo hiệu quả hoạt động
gắn liền với việc gắn kinh phí với kết quả. Nói cách khác, chú trọng tới kết
quả đạt đƣợc ngay từ khâu lập dự toán các khoản chi. Có nhiều cơ chế lập dự
toán ngân sách theo hiệu quả hoạt động khác nhau, cụ thể nhƣ:
- Cơ chế xác định ƣu tiên chi tiêu: Đây là cơ chế tập trung xác định các
khoản chi tiêu cần đƣợc ƣu tiên. Bởi lẽ, nguồn lực công là có hạn, việc xác
định đƣợc các ƣu tiên chi tiêu sẽ giúp định hƣớng ngân sách nên phân bổ vào
những dịch vụ đem lại lợi ích nhất cho cộng đồng. Chuyển vốn khỏi những
dịch vụ kém hiệu quả hoặc có ƣu tiên thấp. Việc xác định các dịch vụ ƣu tiên
chi tiêu càng rõ ràng và chính xác bao nhiêu, càng tiết kiệm và đem lại đƣợc
hiệu quả trong việc phân bổ ngân sách. Không gây lãng phí cũng nhƣ đầu tƣ

dàn trải, kém hiệu quả.
- Cơ chế xác định tính hiệu suất hoặc hiệu quả của dịch vụ: Đây là cơ
chế xác định tính hiệu suất hoặc hiệu quả của dịch vụ, nhằm hƣớng tới đảm
bảo các kết quả sẽ tác động vào việc cấp phát ngân sách theo một cách có hệ
thống trong mọi trƣờng hợp. Việc thực hiện cơ chế này cũng tuân thủ theo
đúng “tinh thần” của lập dự toán ngân sách theo hiệu quả hoạt động rất rõ nét.

3

Theo Sổ tay Quản lý Tài chính Công (tr246) - Richard Allen

18