Quy trình ban hành văn bản hành chính tại ban cơ yếu chính phủ

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐẠO TẠO
……………./………........

BỘ NỘI VỤ
……../…….

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THÚY MAI

TÊN ĐỀ TÀI LUẬN VĂN

QUY TRÌNH BAN HÀNH VĂN BẢN HÀNH CHÍNH
TẠI BAN CƠ YẾU CHÍNH PHỦ

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHUYÊN NGÀNH QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI, NĂM 2019


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐẠO TẠO
……………./………........

BỘ NỘI VỤ
……../…….

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THÚY MAI

TÊN ĐỀ TÀI LUẬN VĂN

QUY TRÌNH BAN HÀNH VĂN BẢN HÀNH CHÍNH
TẠI BAN CƠ YẾU CHÍNH PHỦ

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHUYÊN NGÀNH QUẢN LÝ CÔNG

Mã số: 8 34 04 03
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS NGUYỄN THỊ HÀ

HÀ NỘI, NĂM 2019


LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết
quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ
công trình nào khác.
Tác giả

Nguyễn Thúy Mai

1


LỜI CẢM ƠN
Tôi xin được gửi lời cảm ơn trân trọng và sâu sắc nhấtđến cô giáo TS
Nguyễn Thị Hà - người đã tận tình giúp đỡ, hướng dẫn cho tôi trong suốt quá
trình nghiên cứu và thực hiện đề tài này.
Tôi cũng xin chân thành cảm ơn các thầy, cô giáo công tác tại Học viện
Hành chính Quốc Gia đã truyền dạy những kiến thức quý báu, tạo điều kiện giúp
đỡ tôi trong quá trình học tập tại Học viện và truyền đạt những kinh nghiệm cho

luận văn hoàn thành được thuận lợi.
Đồng thời tôi xin gửi lời cảm ơn Thủ trưởng cơ quan, những người đồng
nghiệp đã tạo điều kiện về mặt thời gian để tôi tham gia và hoàn thành khóa học
một cách tốt nhất. Cảm ơn gia đình và bạn bè những người luôn ở bên và động
viên, giúp đỡ tôi những lúc khó khăn.
Xin trân trọng cảm ơn!
Hà Nội, ngày 19 tháng 2 năm 2019

Nguyễn Thúy Mai

2


MỤC LỤC
DANH MỤC SƠ ĐỒ, BẢNG BIỂU................................................................... 5
MỞ ĐẦU .............................................................................................................. 1
CHƯƠNG 1.CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUY TRÌNH BAN HÀNHVĂN BẢN
HÀNH CHÍNH .................................................................................................... 8
1.1. Khái quát chung về văn bản hành chính .................................................... 8
1.1.1. Một số khái niệm về văn bản .................................................................. 8
1.1.2. Chức năng của văn bản hành chính.................................................... 10
1.1.3. Phân loại văn bản hành chính ............................................................. 13
1.1.4. Văn bản hành chính của Ban cơ yếu Chính phủ................................ 19
1.2. Những yêu cầu về kỹ thuật soạn thảo văn bản hành chính .................... 20
1.2.1. Yêu cầu về nội dung .............................................................................. 20
1.2.2. Yêu cầu về thể thức văn bản ................................................................. 23
1.2.3. Ngôn ngữ văn bản hành chính ............................................................ 24
1.3. Quy trình ban hành văn bản hành chính.................................................. 28
1.3.1. Khái niệm về quy trình ban hành văn bản .......................................... 28
1.3.2. Quy trình ban hành văn bản hành chính ............................................ 28

CHƯƠNG 2.THỰC TRẠNG QUY TRÌNH BAN HÀNH VĂN BẢN HÀNH
CHÍNHTẠI BAN CƠ YẾU CHÍNH PHỦ ...................................................... 35
2.1. Khái quát về Ban Cơ yếu Chính phủ ........................................................ 35
2.1.1. Lịch sử hình thành và phát triển.......................................................... 35
2.1.2. Vị trí, chức năng.................................................................................... 37
2.1.3. Nhiệm vụ, quyền hạn ............................................................................ 37
2.1.4. Cơ cấu tổ chức bộ máy .......................................................................... 39
2.2. Phân tích thực trạng quy trình ban hành văn bản hành chính tại Ban
Cơ yếu Chính phủ .............................................................................................. 40
2.2.1. Thực trạng về quy trình ban hành văn bản hành chính tại Ban Cơ
yếu Chính phủ ................................................................................................. 40
2.2.2. Số lượng văn bản hành chính đã ban hành tại Ban Cơ yếu Chính phủ
.......................................................................................................................... 49
2.2.3. Chất lượngvăn bản hành chính đã ban hành tại Ban Cơ yếu Chính
phủ ................................................................................................................... 52
2.3. Đánh giá, nhận xét chung về quy trình ban hành văn bản hành chính tại
Ban Cơ yếu Chính phủ ...................................................................................... 62
2.3.1. Những mặt đạt được ............................................................................. 62

3


2.3.2. Những hạn chế tồn tại .......................................................................... 64
2.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại ........................................... 66
CHƯƠNG 3.MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUY TRÌNH BAN
HÀNH VĂN BẢN HÀNH CHÍNH TẠI BAN CƠ YẾU CHÍNH PHỦ........ 69
3.1. Cơ sở đề xuất giải pháp .............................................................................. 69
3.1.1. Chủ trương của Đảng và nhà nước về việc nâng cao chất lượng xây
dựng và ban hành văn bản ............................................................................. 69
3.1.2. Thực hiện công cuộc cải cách hành chính nhà nước......................... 72

3.1.3. Hội nhập quốc tế và thực hiện cách mạng công nghiêp lần thứ 4..... 73
3.2. Một số giải pháp nhằm hoàn thiện quy trình ban hành văn bản hành
chính tại Ban Cơ yếu Chính phủ ...................................................................... 74
3.2.1. Nhóm giải pháp chung.......................................................................... 74
3.2.2. Nhóm giải pháp cụ thể .......................................................................... 78
KẾT LUẬN ........................................................................................................ 90
TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................ 92
PHỤ LỤC ........................................................................................................... 95

4


DANH MỤC SƠ ĐỒ, BẢNG BIỂU
Hình, bảng
biểu

Nội dung

Trang

Sơ đồ 2.1

Cơ cấu tổ chức của Ban Cơ yếu Chính phủ

38

Sơ đồ 2.2

Quy trình ban hành văn bản hành chính tại Ban Cơ yếu
Chính phủ

39

Sơ đồ 2.3

Quy trình về ban hành văn bản hành chính được đề xuất
đối với Ban Cơ yếu Chính phủ

80

Biểu đồ 2.1

Tổng số văn bản hành chính ban hành Ban Cơ yếu
Chính phủ (Từ 01/2012 đến 12/2017)

48

Biểu đồ 2.2

Cơ cấu các loại văn bản hành chính của Ban Cơ yếu
Chính phủ giai đoạn 2012-2017

49

Biểu đồ 2.3

Tỉ lệ văn bản mắc lỗi thể thức theo các năm từ 20122017

53

Biểu đồ 2.4

Tần suất mắc lỗi về thể thức theo từng thành phần thể
thức của các văn bản từ 2012-2017

55

Bảng 2.1

Thống kê số lượng văn bản hành chính ban hành từ
01/01/2012 đến hết 31/12/2017 tại Ban Cơ yếu Chính phủ

49

Bảng 2.2

Tỉ lệ văn bản mắc lỗi về thể thức qua các năm từ 20122017

53

Bảng 2.3

Tần suất xuất hiện lỗi về thể thức theo từng thành phần
thể thức của các văn bản từ 2012-2017

54

5

MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Văn bản hành chính đóng vai trò quan trọng đối với mỗi cơ quan, tổ chức
bởi văn bản hành chính là một trong những công cụ, phương tiện giúp cho các cơ
quan, tổ chức quản lý, điều hành mọi hoạt động của cơ quan, tổ chức một cách
có hiệu quả. Chính vì vậy, để văn bản hành chính trở thành công cụ, phương tiện
quản lý, điều hành có hiệu quả, các cơ quan, tổ chức cần phải chú trọng một cách
đúng mực đến nhiều hoạt động, từ việc xây dựng ban hành quy chếquy định đến
quy trình xây dựng văn bản hành chính đến việc bồi dưỡng nâng cao năng lực
của cán bộ, công chức, viên chức trong công tác soạn thảo văn bản,cho đến việc
quy định chế tài đối với những cá nhân, tổ chức soạn thảo văn bản chưa đảm bảo
chất lượng... Song một trong những nội dung quan trọng mà các cơ quan, tổ chức
cần phải chú trọng đầu tiên đó là xây dựng quy trình quy định việc xây dựng và
ban hành văn bản hành chính của cơ quan, tổ chức mình. Việc quan tâm đúng
mực đến quy trình soạn thảo và ban hành văn bản hành chính sẽ góp phần tích
cực vào việc tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính nhà nước.
Trên thực tế, quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật
đã được nhà nước quy định cụ thể trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật (2015) và Nghị định số 34/2016/ NĐ - CP ban hành ngày 14 tháng 5 năm
2016 và có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2016 quy định biện pháp thi hành một số
điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Còn đối với hệ thống văn
bản hành chính hiện nay áp dụng theo quy định tại Nghị định số 110/2004/NĐCP ngày 08 tháng 4 năm 2004 của Chính phủ về Công tác Văn thư và Nghị định
09/2010/ NĐ - CP ngày 08 tháng 02 năm 2010 sửa đổi bổ sung một số điều của
Nghị định 110, tuy nhiên để phù hợp với mối cơ quan, tổ chức tuỳ theo chức
năng, nhiệm vụ và tính chất công việc cũng như cơ cấu tổ chức khác nhau thì
mỗi cơ quan, tổ chức đó cần quy định riêng về quy trình xây dựng và ban hành

1

văn bản hành chính. Chính vì vậy, công tác xây dựng và ban hành văn bản hành
chính trên thực tế còn có nhiều hạn chế, đặc biệt là nhiều văn bản còn có lỗi về
thể thức, lỗi về ngôn ngữ, thậm chí có văn bản nội dung trái pháp luật, văn bản
ban hành nhưng không khả thi. Những văn bản đó đã gây ảnh hưởng không nhỏ
đối với mọi mặt đời sống xã hội, làm giảm uy tín và hiệu quả tác động của các
cơ quan hành chính nhà nước.
Ban Cơ yếu Chính phủ là cơ quan mật mã quốc gia, quản lý chuyên ngành
về cơ yếu, đặt dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Bộ Trưởng Bộ Quốc phòng, có trách
nhiệm giúp Bộ trưởng Bộ Quốc phòng tham mưu cho Đảng, Nhà nước về công
tác cơ yếu, thực hiện quản lý nhà nước về cơ yếu trong phạm vi cả nước. Hàng
năm, Ban Cơ yếu Chính phủ ban hành rất nhiều văn bản hành chính để quản lý
và điều hành mọi hoạt động của mình, xác định được vai trò của văn bản, trong
thời gian gần đây công tác ban hành văn bản đã được các cấp lãnh đạo quan tâm
chỉ đạo nên việc ban hành văn bản đã đảm bảo đúng các quy định của nhà nước.
Nhưng bên cạnh những điểm đạt được vẫn còn bộc lộ một số hạn chế, chẳng
hạn, vẫn còn có văn bản của các đơn vị khi soạn thảo trình lãnh đạo ký vẫn bị trả
về do sai về thể thức; hoặc có văn bản không đúng thẩm quyền của phòng ban
chuyên môn. Một trong những lý do còn có việc sai sót đó theo chúng tôi đó là
do Quy trình xây dựng và ban hành văn bản của cơ quan chưa được quy định rõ
ràng, hoặc có trường hợp có quy định nhưng không tuân thủ làm theo, chẳng
hạn, nội dung văn bản phải phù hợp với chức năng nhiệm vụ của phòng, ban
mình nhưng không đúng vẫn làm dẫn đến sai thẩm quyền phải trả về, làm ảnh
hưởng đến hiệu quả công việc.
Xuất phát từ lý do trên, tôi chọn đề tài: “Quy trình ban hành văn bản
hành chính tại Ban Cơ yếu Chính phủ”nghiên cứu làm luận văn thạc sỹ quản
lý công của mình.

2

2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Nghiên cứu về văn bản hành chính nói chung về quy trình xây dựng và
ban hành văn bản hành chính nói riêng đã được các nhà khoa học quan tâm
nghiên cứu từ lâu và đã có nhiều công trình khoa học được công bố, có thể nêu
ra một số công trình tiêu biểu sau đây:
- Nguyễn Văn Thâm (2010), Soạn thảo và xử lý văn bản QLNN, Nxb
Chính trị Quốc gia, (Xuất bản lần thứ 5 có sửa đổi, bổ sung).
Cuốn sách của tác giả đã nghiên cứu cơ sở lý thuyết về văn bản QLNN;
khái niệm, chức năng, vai trò của văn bản QLNN; ngôn ngữ văn bản quản lý nhà
nước và quy trình xây dựng văn bản; kỹ năng soạn thảo văn bản; Kỹ thuật soạn
thảo một số loại văn bản; cuốn sách cũng đề cập đến việc đánh giá và tổ chức sử
dụng văn bản; cơ giới hoá và tự động hoá việc soạn thảo và xử lý văn bản.
- Lưu Kiếm Thanh (1998), Hướng dẫn soạn thảo văn bản quản lý hành
chính nhà nước, Nhà xuất bản Thống kê.
Cuốn sách của tác giả chủ yếu đề cập đến kỹ thuật soạn thảo văn bản hành
chính nhà nước bao gồm: tổng quan về văn bản hành chính nhà nước; những yêu
cầu về kỹ thuật soạn thảo văn bản hành chính nhà nước; quy trình xây dựng và
ban hành van bản hành chính; Kỹ thuật soạn thảo một số loại văn bản hành
chính. Cuốn sách đã cung cấp những cơ sở lý thuyết rất quan trọng, giúp người
đọc nhận diện được các loại văn bản hành chính và kỹ thuật soạn thảo các loại
văn bản hành chính cụ thể.
- Tạ Hữu Ánh (1998), Soạn thảo và ban hành văn bản của cơ quan, tổ
chức, Nxb Lao động.
- Nguyễn Thị Hà (2013), Hướng dẫn soạn thảo văn bản quản lý hành
chính cho cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà
Nội.

3

Nhìn chung, các công trình khoa học nêu trên chủ yếu tiếp cận, nghiên cứu
những về lý luận văn bản quản lý nhà nước, cụ thể các tác giả đã nghiên cứu về
khái niệm, chức năng, vai trò của văn bản QLNN, quy trình soạn thảo và ban hành
quản lý văn bản nhà nước. Kỹ thuật soạn thảo thảo văn bản hành chính. Các công
trình nghiên cứu cung cấp những kiến thức nền tảng cơ bản nhất về văn bản
QLNN chứ chưa đề cập đến quy trình xây dựng văn bản hành chính tại Ban Cơ
yếu Chính phủ.
Bên cạnh các công trình nghiên cứu nêu trên còn có một số Luận văn đề
cập đến vấn đề này như:
- Nguyễn Thanh Bình (2015) “Xây dựng và ban hành văn bản hành chính
của Bộ Nội vụ trong điều kiện cải cách hành chính”Luận văn Thạc sĩ quản lý
nhà nước. Ở công trình nghiên cứu này, tác giả Nguyễn Thanh Bình chỉ đề cập
đến vấn đề xây dựng và ban hành văn bản hành chính trong điều kiện cải cách
hành chính. Đặc biệt, những nghiên cứu này chỉ tập trung chủ yếu vào văn bản
quy phạm pháp luật, còn văn bản hành chính vẫn chưa thực sự được quan tâm.
- Nguyễn Thị Minh (2016) “Quy trình ban hành văn bản hành chính tại
Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa” luận văn thạc sỹ Quản lý công, Học viện
Hành chính Quốc gia.
- Nguyễn Quốc Hoàn (2015), “Nâng cao chất lượng ban hành văn bản
quản lý nhà nước của UBND quận Hoàn Kiếm, thành phố Hà Nội”, Luận văn
thạc sĩ Quản lý công, Học viện Hành chính Quốc gia.
- Đặng Anh Minh (2013) “Hoàn thiện quy trình ban hành văn bản hành
chính tại trường Cao đẳng Sư phạm Trung ương”, Luận văn Thạc sĩ Quản lý
Hành chính công, Học viện Hành chính.
- Nguyễn Nữ Phương Thảo (2013) “Quy trình xây dựng và ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân qua thực tiễn

4

tỉnh Phú Thọ” Luận văn Thạc sĩ Quản lý Hành chính công, Học viện Hành
chính.
Nhìn chung, các đề tài nghiên cứu trên đây, chủ yếu đi vào nghiên cứu quy
trình ban hành văn bản; đánh giá chất lượng ban hành và quản lý văn bản của các
cơ quan hành chính nhà nước ở nhiều địa phương khác nhau và ở một số trường
Cao đẳng, các trường Đại học. Nhưng chưa có công trình nào nghiên cứu về quy
trình ban hành văn bản hành chính tại Ban Cơ yếu Chính phủ. Chính vì vậy, việc
tác giả chọn đề tài nghiên cứu về quy trình ban hành văn bản hành chính tại Ban
cơ yếu chính phủ trong thời điểm hiện nay là hoàn toàn cần thiết.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích
Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn về quy trình soạn thảo và ban hành
văn bản hành chính, từ đó đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện quy trình
xây dựng và ban hành văn bản hành chính tại Ban Cơ yếu Chính phủ trong thời
gian tới.
3.2. Nhiệm vụ
Để thực hiện được mục đích nghiên cứu nêu trên, luận văn cần phải thực
hiện một số nhiệm vụ sau đây:
- Hệ thống hóa những vấn đề cơ bản về văn bản hành chính nhà nước và
quy trình soạn thảo và ban hành văn bản hành chính nhà nước.
- Tìm hiểu vị trí, chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của Ban Cơ yếu Chính
phủ.
- Khảo sát, phân tích thực trạng về quy trình soạn thảo và ban hành văn
bản hành chính của Ban Cơ yếu chính phủ; Chỉ ra những điểm đạt được, những
mặt tồn tại, hạn chế, nguyên nhân của tồn tại, hạn chế;
- Đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện quy trình soạn thảo và ban
hành văn bản hành chính tạiBan Cơ yếu Chính phủ trong thời gian tới.

5

4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Nghiên cứu về quy trình ban hành văn bản hành chính tại Ban Cơ yếu Chính phủ.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi nội dung: Luận văn nghiên cứu quy trình ban hành văn bản
hành chính của Ban Cơ yếu chính phủ mà cụ thể là quy trình ban hành văn bản
hành chính bao gồm: văn bản hành chính cá biệt và hành chính thông thường, cụ
thể: Quyết định cá biệt; Công văn; Tờ trình; Báo cáo; Thông báo; Kế
hoạch.Những văn bản hành chính mà thuộc phạm vi bí mật chúng tôi không đề
cập đến ở đây.
- Phạm vi thời gian: Nghiên cứu quy trình ban hành văn bản hành chính từ
năm 2012 - 2017.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
5.1. Phương pháp luận
Luận văn dựa trên quan điểm của chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật
lịch sử quan điểm của Đảng và nhà nước về xây dựng và ban hành văn bản.
5.2. Phương pháp nghiên cứu của luận văn
- Phương pháp nghiên cứu tài liệu: Đây là phương pháp nghiên cứu được
sử dụng chủ yếu để xây dựng cơ sở lý luận của luận văn. Thông qua phân tích
các tài liệu, tác giả có thể hình thành hệ thống cơ sở lý luận theo cách tiếp cận
riêng và cung cấp cơ sở cho việc đánh giá thực trạng, đề xuất các giải pháp cho
việc ban hành văn bản hành chính.
- Phương pháp phân tích - tổng hợp: Phương pháp này được thực hiện
nhằm xử lý theo trình tự khoa học, logic các thông tin, số liệu đã thu thập được
về việc ban hành văn bản hành chính, sau đó tiến hành tổng hợp để đưa ra kết
luận phù hợp.

6

- Phương pháp thống kê:Phương pháp này được sử dụng trên cơ sởphần
mềm quản lý văn bản, hồ sơ công việc của Ban Cơ yếu Chính phủ, thống kê
những văn bản đã được ban hành qua các năm, qua đó nắm rõ những loại văn
bản nào là đối tượng nghiên cứu của luận văn, thống kê số lượng văn bản qua
từng năm, cung cấp thông tin cho luận văn được đầy đủ hơn.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Góp phần hệ thống hoá cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn về quy trình ban
hành văn bản hành chính tại Ban Cơ yếu chính phủ, đồng thời góp phần nâng
cao chất lượng ban hành văn bản hành chính, đáp ứng nhanh chóng yêu cầu của
Lãnh đạo Ban trong triển khai thực hiện nhiệm vụ.
- Luận văn sẽ giúp cho các nhà nghiên cứu, các nhà hoạt động thực tiễn
những luận cứ thực tiễn khá đầy đủ để có thể tham khảo cho hoạt đông nghiên
cứu của mình
- Luận văn có thể làm tài liệu tham khảo cho các cơ sở đào tạo và cho tất
cả mọi người quan tâm đến lĩnh vực này.
7.Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu và kết luận, tài liệu tham khảo, luận văn được chia
thành 3 chương:
Chương 1. Cơ sở lý luận về quy trình ban hành văn bản hành chính
Chương 2.Thực trạng quy trình ban hành văn bản hành chính tại Ban Cơ
yếu Chính phủ
Chương 3. Một số giải pháp hoàn thiện quy trình ban hành văn bản hành
chính tại Ban Cơ yếu Chính phủ

7


Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUY TRÌNH BAN HÀNHVĂN BẢN HÀNH CHÍNH

1.1. Khái quát chung về văn bản hành chính
1.1.1. Một số khái niệm về văn bản
1.1.1.1. Khái niệm về văn bản
Văn bản là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học. Tùy theo góc
độ nghiên cứu mà các nhà nghiên cứu có cách tiếp cận và định nghĩa khác nhau
về văn bản.
Theo từ điển Tiếng Việt: “Văn bản là bản viết hoặc in ra giấy, mang nội
dung những gì cần được ghi để lưu làm bằng chứng” [24]. Theo cách hiểu này
thì văn bản chủ yếu là sản phẩm nhằm phục vụ mục đích lưu trữ thông tin phục
vụ mục đích tra cứu của người sử dụng mà chưa đề cập đến chức năng truyền đạt
thông tin và các chức năng khác của văn bản.
Theo nghĩa hẹp: Văn bản là khái niệm chỉ công văn, giấy tờ hình thành
trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức.
Theo nghĩa rộng nhất, văn bản được hiểu là phương tiện ghi tin và truyền
đạt thông tin bằng ngôn ngữ (ký hiệu) nhất định.
Như vậy, có thể hiểu văn bản là sản phẩm của quá trình giao tiếp. Về mặt
hình thức: văn bản được thể hiện bằng ngôn ngữ (ký hiệu) nhất định, phổ biến
nhất là chữ viết, được gắn với một vật mang tin nhất định. Về mặt nội dung: văn
bản chứa đựng, truyền đạt thông tin nhất định, có tính mục đích, giá trị thông tin
sẽ quyết định giá trị nội dung của văn bản.
Trên thực tế, tùy theo từng lĩnh vực cụ thể của đời sống xã hội mà mỗi
một loại văn bản có hình thức và nội dung thể hiện khác nhau như: văn bản ghi
âm, văn bản ghi hình, văn bản nghệ thuật, văn bản quản lý.

8


1.1.1.2. Khái niệm về văn bản quản lý nhà nước
Trong hoạt động quản lý nhà nước, văn bản vừa là công cụ quản lý, vừa là
sản phẩm của hoạt động quản lý. Các cơ quan nhà nước sử dụng văn bản để cụ

thể hóa pháp luật, để hướng dẫn việc thực hiện pháp luật cũng như là để áp dụng
pháp luật vào giải quyết các nhiệm vụ quản lý nhà nước. Việc sử dụng văn bản
trong giải quyết công việc hằng ngày cũng là một cách phổ biến để các cơ quan
nhà nước thực hiện các thẩm quyền cũng như chức năng, nhiệm vụ của mình
theo quy định của pháp luật.
Theo giáo trình Kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản, “Văn bản quản lí
nhà nước là những quyết định và thông tin quản lí thành văn (được văn bản hóa)
do các cơ quan quản lí nhà nước ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục,
hình thức nhất định và được Nhà nước đảm bảo thi hành bằng những biện pháp
khác nhau nhằm điều chỉnh các mối quan hệ quản lí nội bộ nhà nước hoặc giữa
các cơ quan nhà nước với các tổ chức và công dân”[17].
Theo khái niệm văn bản quản lý nhà nước nêu trên, có thể đưa ra một số
đặc điểm cơ bản của văn bản quản lý nhà nước như sau:
- Văn bản quản lý nhà nước được hình thành trong quá trình hoạt động của
cơ quan nhà nước.
- Thẩm quyền ban hành văn bản quản lý nhà nước theo luật định hoặc theo
quy chế hoạt động của từng cơ quan quy định.
- Thể thức của các văn bản quản lý nhà nước được pháp luật quy định mà
cụ thể hiện nay được quy định tại Nghị định số 34/2016/NĐ - CP ban hành ngày
14 tháng 5 năm 2016, có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2016 và Thông tư số
01/2011/TT-BNV ban hành ngày 19 tháng 01 năm 2011, có hiệu lực kể từ ngày
04/3/2011.
Nội dung chủ yếu dùng để truyền đạt các quyết định quản lý hoặc ghi chép thông
tin quản lý.

9


- Văn phong, ngôn ngữ: sử dụng văn phong hành chính - công vụ.
1.1.1.3. Khái niệm về văn bản hành chính

Văn bản hành chính là là những văn bản do các cơ quan, tổ chức có thẩm
quyền ban hành theo trình tự, hình thức nhất định nhằm giải quyết công việc
thường xuyên trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức. Là phương tiện không
thể thiếu được trong các hoạt động quản lý và điều hành của các cơ quan, tổ
chức.
Tại Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08 tháng 4 năm 2004 của Chính
phủ về Công tác Văn thư và Nghị định 09/2010/ NĐ - CP ngày08 tháng 02 năm
2010 sửa đổi bổ sung một số điều của nghị định 110; Tại văn bản này quy định
văn bản hành chính được chia làm hai loại: Văn bản cá biệt và văn bản hành
chính thông thường.
Văn bản cá biệt bao gồm:
- Quyết định cá biệt;
- Chỉ thị cá biệt;
- Nghị quyết cá biệt.
Văn bản hành chính thông thường, bao gồm:
Công văn, tờ trình, thông báo, báo cáo, biên bản,đề án, chương trình, kế
hoạch, các loại giấy (giấy đi đường, giấy nghỉ phép, giấy ủy nhiệm...), các loại
phiếu (phiếu gửi, phiếu báo, phiếu trình...).
1.1.2. Chức năng của văn bản hành chính
1.1.2.1. Chức năng thông tin
Đây là chức năng cơ bản và chung nhất của mọi loại văn bản. Văn bản
chứa đựng và chuyển tải thông tin từ đối tượng này sang đối tượng khác. Văn
bản quản lý nhà nước chứa đựng các thông tin nhà nước (như phương hướng, kế
hoạch phát triển, các chính sách, các quyết định quản lý...) của chủ thể quản lý
(các cơ quan quản lý nhà nước) đến đối tượng quản lý (là các cơ quan quản lý

10


nhà nước cấp dưới hay toàn xã hội). Giá trị của văn bản được quy định bởi giá trị

thông tin chứa đựng trong đó.
Thông qua hệ thống văn bản của các cơ quan, người ta có thể thu nhận
được thông tin phục vụ cho các hoạt động tiếp theo của quá trình quản lý như:
- Thông tin về chủ trương đường lối của Đảng và Nhà nước liên quan đến
mục tiêu phương hướng hoạt động của cơ quan.
- Thông tin về phương thức hoạt động, mục tiêu, nhiệm vụ, quan hệ công
tác giữa các cơ quan, đơn vị.
- Thông tin về các đối tượng quản lý, về sự biến động.
- Thông tin về các kết quả đã đạt được trong quá trình quản lý.
1.1.2.2. Chức năng pháp lý
Chỉ có Nhà nước mới có quyền lập pháp và lập quy. Do vậy, các văn bản
quản lý nhà nước được đảm bảo thực thi bằng quyền lực Nhà nước. Chức năng
pháp lý được thể hiện trên hai phương diện:
- Văn bản được sử dụng để ghi lại các quy phạm pháp luật và các quan hệ
về luật pháp hình thành trong quá trình quản lý và các hoạt dộng khác.
- Bản thân văn bản là chứng cứ pháp lý để giải quyết các nhiệm vụ cụ thể
trong quản lý và điều hành công việc của cơ quan.
1.1.2.3. Chức năng quản lý
Chức năng quản lý của văn bản quản lý nhà nước được thể hiện khi văn
bản được sử dụng như một phương tiện thu thập thông tin (báo cáo, tờ trình…)
và ban hành truyền đạt thông tin để tổ chức quản lý và duy trì, điều hành thực
hiện sự quản lý (lệnh, nghị định, thông tư, nghị quyết, chỉ thị…).
Thông qua chức năng quản lý, mối quan hệ giữa chủ thể và khách thể
quản lý được xác lập. Văn bản quản lý nhà nước là phương tiện thiết yếu để các
cơ quan quản lý có thể truyền đạt chính xác các quyết định quản lý đến hệ thống
bị quản lý của mình, đồng thời cũng là đầu mối để theo dõi, kiểm tra hoạt động

11

của các cơ quan cấp dưới. Với chức năng quản lý, văn bản quản lý nhà nước tạo
nên sự ổn định trong công việc, thiết lập được các định mức cần thiết cho mỗi
loại công việc, tránh được cách làm tùy tiện, thiếu khoa học.
Chức năng quản lý của văn bản quản lý nhà nước có tính khách quan,
được tạo thành do chính nhu cầu của hoạt động quản lý và nhu cầu sử dụng văn
bản như một phương tiện quản lý.
1.1.2.4. Chức năng văn hóa - xã hội
- Văn hóa là tổng thể giá trị vật chất và tinh thần do con người sáng tạo ra
trong quá trình lao động cải tạo thế giới và văn bản cũng là một sản phẩm của
quá trình lao động quản lý, nó được dùng làm một phương tiện để ghi chép lại
những kinh nghiệm quản lý, kinh nghiệm lao động sản xuất từ thế hệ này sang
thế hệ khác. Với ý nghĩa ấy, văn bản luôn có chức năng văn hóa.
- Khi có chức năng văn hóa thì liền sau đó văn bản làm chức năng văn
hóa, điều đó bắt buộc mọi người sử dụng văn bản phải làm cho văn bản có tính
văn hóa.
1.1.2.5. Các chức năng khác
Bên cạnh những chức năng cơ bản nói trên, trong đời sống xã hội, văn bản
còn thể hiện các chức năng khác như chức năng giao tiếp, thống kê, xử lý...
- Với chức năng giao tiếp, hoạt động sản sinh văn bản phục vụ giao tiếp
giữa các quốc gia với nhau, giữa cơ quan với cơ quan... Thông qua chức năng
này, mối quan hệ giữa con người với con người, cơ quan với cơ quan, quốc gia
này với quốc gia khác được thắt chặt hơn và ngược lại.
- Với chức năng thống kê văn bản sẽ là công cụ để nói lên tiếng nói của
những con số, những sự kiện, những vấn đề và khi ở trong văn bản thì những con
số, những sự kiện, những vấn đề trở nên biết nói.
- Với chức năng sử liệu, văn bản là một công cụ dùng để ghi lại lịch sử của
một dân tộc, quốc gia, một thời đại, cơ quan, tổ chức. Có thể nói văn bản là một

12

công cụ khách quan để nghiên cứu về quá trình lịch sử phát triển của một tổ
chức, một quốc gia.
1.1.3. Phân loại văn bản hành chính
Theo Nghị định 09/2010/ NĐ - CP ngày 08 tháng 02 năm 2010 về việc
sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ- CP, văn bản hành
chính, tổng cộng gồm 32 loại văn bản, cụ thể như sau: nghị quyết (cá biệt), quyết
định (cá biệt), chỉ thị, quy chế, quy định, thông cáo, thông báo, hướng dẫn,
chương trình, kế hoạch, phương án, đề án, dự án, báo cáo, biên bản, tờ trình, hợp
đồng, công văn, công điện, bản ghi nhớ, bản cam kết, bản thoả thuận, giấy chứng
nhận, giấy uỷ quyền, giấy mời, giấy giới thiệu, giấy nghỉ phép, giấy đi đường,
giấy biên nhận hồ sơ, phiếu gửi, phiếu chuyển, thư công. Như vậy, việc liệt kê
từng loại văn bản rất nhiều, trong phạm vi luận văn này tác giả quy về 02 nhóm
nhóm văn bản hành chính sau:
1.1.3.1.Văn bản hành chính cá biệt
- Khái niệm: Văn bản hành chính cá biệt là những quyết định quản lý do
các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục hình
thức nhất định, trên cơ sở những quy định chung, quyết định quy phạm của cơ
quan nhà nước cấp trên hoặc quy định của cơ quan mình nhằm giải quyết các
công việc cụ thể. Nó có thể làm phát sinh thay đổi hoặc chấm dứt một hoạt động
pháp lý nhất định.
- Các loại văn bản hành chính cá biệt
+ Nghị quyết (cá biệt) là văn bản của cơ quan thẩm quyền chung để ghi lại
các quyết định được thông qua theo chế độ tập thể về chủ trương, kế hoạch liên
quan đến một vấn đề cụ thể, cá biệt hay trong phạm vi nội bộ một cơ quan, tổ
chức.
+ Quyết định (cá biệt) là văn bản thể hiện ý chí của chủ thể có thẩm
quyền, mang tính áp dụng pháp luật nhằm làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt

13

các mối quan hệ pháp lý cụ thể đối với đối tượng cụ thể hay đưa ra quy tắc hành
vi nội bộ cơ quan, tổ chức.
+ Chỉ thị là văn bản của cấp trên truyền đạt mệnh lệnh xuống cấp dưới để
đưa ra các biện pháp cụ thể chỉ đạo, phối hợp, đôn đốc và kiểm tra hoạt động của
các cơ quan, đơn vị trực thuộc.
+ Quy chế là văn bản được ban hành kèm theo quyết định để quy định đầy
đủ và toàn diện về tổ chức và hoạt động, về lề lối làm việc, thủ tục, trình tự và các
mối quan hệ công tác của cơ quan, tổ chức nói chung hay của một hoạt động nào
đó.
+ Quy định là văn bản được ban hành kèm theo quyết định để đưa ra tiêu
chuẩn, định mức kinh tế-kỹ thuật, quy tắc và cách thức giải quyết một công việc
trong hoạt động của cơ quan, tổ chức.
- Đặc điểm của văn bản hành chính cá biệt
+ Thuộc loại văn bản áp dụng luật, được ban hành trên cơ sở văn bản quy
phạm pháp luật hay văn bản cá biệt khác của cơ quan cấp trên hoặc của chính cơ
quan ban hành.
+ Do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành.
+ Nhằm giải quyết các công việc cụ thể, cá biệt: điều chỉnh các quan hệ cụ
thể, xác định các quyền và nghĩa vụ cụ thể của các cá nhân, tổ chức hoặc xác
định những biện pháp trách nhiệm pháp lý đối với người vi phạm pháp luật.
+ Trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt quan hệ pháp lý nhất
định.
+ Đối với các đối tượng cụ thể, được chỉ định rõ, trong phạm vi không
gian và thời gian nhất định.
1.1.3.2. Văn bản hành chính thông thường
- Khái niệm văn bản hành chính thông thường

14

Là những văn bản do các cơ quan, tổ chức ban hành nhằm thực thi các văn
bản quy phạm pháp luật hoặc dùng để giải quyết các nhiệm vụ cụ thể, giao dịch,
trao đổi, giải quyết các công việc mang tính chất thường xuyên trong hoạt động
của các cơ quan, tổ chức.
Chính vì vậy, nhóm văn bản này có nội dung chứa đựng các thông tin mang
tính chất điều hành hành chính trong hoạt động của các cơ quan như triển khai,
hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra, theo dõi, phản ánh tình hình, đánh giá kết quả... các
hoạt động trong các cơ quan, tổ chức. Vì vậy, khác với văn bản quy phạm pháp
luật và văn bản hành chính cá biệt. Văn bản hành chính thông thường không quy
định thẩm quyền ban hành mà mọi cơ quan, tổ chức đều có thẩm quyền ban hành
loại văn bản này; nội dung văn bản mang tính độc lập, chẳng hạn: báo cáo tổng
kết, tờ trình đề nghị phê duyệt… Nó được hình thành theo nhu cầu, tính chất công
việc của cơ quan, tổ chức đó. Chính vì thế, văn bản hành chính thông thường có
nhiều biến thể, tức là có nhiều tên loại văn bản khác nhau, bao gồm: công văn, báo
cáo, thông báo, biên bản, tờ trình, đề án, chương trình, kế hoạch, các loại giấy, các
loại phiếu…
- Đề án là bản dự kiến mang tính chuyên sâu về một hoạt động với định
hướng mục tiêu, trình tự, cách thức thực hiện, phân công trách nhiệm thực hiện.
Đề án không đưa ra những định hướng chung, mang tính tổng quát như chương
trình và cũng không trình bày về dự kiến công việc có tính chất sự vụ cụ thể như
kế hoạch mà đề xuất những vấn đề cụ thể có tính chuyên môn sâu và định ra
những đường hướng cụ thể cho vấn đề chuyên môn đó. Đề án thuộc loại văn bản
đề xuất các ứng dụng về tổ chức các sự kiện mang tính hành chính và thủ tục.
- Dự án là văn bản trình bày dự kiến các hoạt động được liên kết và tổ
chức chặt chẽ, có thời điểm bắt đầu và kết thúc cụ thể, do cá nhân hoặc tổ chức
thực hiện, nhằm đạt được những mục đích cụ thể trong điều kiện ràng buộc về
thời gian, chi phí và kết quả hoạt động. Dự án là văn bản đề xuất các ứng dụng,

15


giải pháp thực hiện, tính hiệu quả kinh tế, thuộc nhóm công trình nghiên cứu ứng
dụng hoạt động liên quan về tài chính - kinh tế - khoa học - kỹ thuật.
- Phương án là văn bản hành chính đề xuất cách thức, phương pháp có tính
chất kỹ thuật nghiệp vụ để thực hiện công việc trong điều kiện, hoàn cảnh nhất
định.
- Báo cáo là văn bản dùng để trình bày về tình hình hoạt động của cơ
quan, tổ chức hoặc về một sự việc, một vấn đề nhất định thuộc phạm vi quản lý
của cơ quan, tổ chức.
- Biên bản là văn bản dùng để ghi lại diễn biến sự việc đang xảy ra hoặc
tình trạng sự việc vừa xảy ra do những người có trách nhiệm thực hiện. Biên bản
là chứng cứ pháp lý để giải quyết vấn đề, vụ việc nào đó.
- Tờ trình là văn bản dùng để đề xuất với cấp trên một vấn đề, đề nghị cấp
trên phê duyệt.
- Hợp đồng là văn bản thoả thuận giữa hai hay nhiều bên về việc xác lập,
thay đổi hoặc chấm dứt các quyền lợi, nghĩa vụ của các bên trong một quan hệ
nhất định.
- Công văn là văn bản của cơ quan, tổ chức để giao dịch, trao đổi thông
tin, chỉ đạo công việc trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các chủ
thể có thẩm quyền.
- Thư công là văn bản của cá nhân thủ trưởng cơ quan hay người có vị trí
chức danh nhất định trong cơ quan, tổ chức dùng để giao dịch việc công, xây
dựng và củng cố các mối quan hệ công chúng, với đối tác và khách hàng của cơ
quan, tổ chức. Thư công giống với công văn là đều là văn bản hành chính không
đề tên loại, đều được đăng ký vào sổ “văn bản đi” và nhằm mục đích liên lạc,
trao đổi thông tin. Tuy nhiên thư công khác với công văn ở chỗ, mục đích nổi bật
nhất của thư công là để liên hệ giao dịch với đối tác và khách hàng của cơ quan,
tổ chức, tạo dựng và củng cố các mối quan hệ công chúng. Thư công nhấn mạnh

16


vai trò, vị trí, uy tín của đích danh cá nhân thủ trưởng cơ quan hay người có vị trí
chức danh nhất định trong cơ quan, tổ chức. Người ký văn bản trong thư công
đều ký trực tiếp, không sử dụng hình thức ký thay, thừa lệnh hay thừa ủy
quyềnViệc trình bày các yếu tố thể thức trong thư công cũng linh hoạt, không
yêu cầu chặt chẽ như các văn bản hành chính khác.
- Công điện là văn bản được chuyển bằng các phương tiện truyền tin
nhanh để chỉ đạo hay ra quyết định về những vấn đề khẩn cấp.
- Bản ghi nhớ là văn bản được ký kết giữa hai bên hay nhiều bên để ghi lại
những dự định chung nào đó, những thống nhất chung mang tính nguyên tắc.
Bản ghi nhớ thường vạch ra lộ trình hợp tác của các bên, ghi nhận vai trò của
mỗi bên và thường sau đó được thay thế bằng các hợp đồng chính thức. Khác với
biên bản, bản ghi nhớ là văn bản hầu như không mang tính ràng buộc về mặt
pháp lý.
- Bản cam kết là văn bản của cá nhân hay tổ chức để cam kết trước một cá
nhân hay tổchức khác trong việc thực hiện hay không thực hiện công việc nào
đó. Bản cam kết giống với biên bản là được hình thành để ghi lại một sự việc,
vấn đề nào đó, tuy nhiên nội dung bản cam kết chỉ thể hiện ý thức chủ quan của
một cá nhân, tổ chức, vì vậy không yêu cầu tuyệt đối về tính khách quan, chính
xác nhưbiên bản và được lập khi có hay không cần có sự có mặt của người làm
chứng. Bản cam kết không được sử dụng làm chứng cứ trong quá trình giải quyết
vụ việc, mà chỉ mang tính thủ tục theo quy định của pháp luật.
- Bản thỏa thuận là văn bản ghi lại sự đồng ý giữa các bên về một điều
kiện nào đó có liên quan đến các bên sau khi đã bàn bạc, trao đổi thống nhất với
nhau về điều kiện đó. Bản thỏa thuận giống với biên bản là cũng được hình thành
để ghi lại một sự việc, một vấn đề nào đó và được sử dụng làm chứng cứ trong
quá trình giải quyết vụ việc. Tuy nhiên, khác với biên bản, bản thỏa thuận có giá

trị là chứng cứ để chứng minh thấp hơn so với biên bản.

17


- Giấy chứng nhận (hay giấy xác nhận) là văn bản dùng để xác nhận về
một vấn đề nào đó liên quan đến một chủ thể là đúng sự thật.
- Giấy uỷ quyền là văn bản được sử dụng để cơ quan, cá nhân có thẩm
quyền giao cho cán bộ phụ trách dưới một cấp thực hiện thay các nhiệm vụ thuộc
trách nhiệm của mình trong việc tham dự một hoạt động hoặc ký vào văn bản
hay thực hiện hành vi pháp lý nào đó.
- Giấy mời là một loại giấy tờ hành chính được dùng thể hiện mong muốn
hay yêu cầu một cách lịch sựđể các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham dự một hoạt
động nào đó.
- Giấy biên nhận là loại giấy tờ hành chính được sử dụng để một chủ thể
xác nhận về việc đã nhận tài sản, tài liệu, giấy tờ nào đó.
- Giấy giới thiệu là loại giấy tờ hành chính dùng để cấp cho cán bộ, công
chức, nhân viên đi liên hệ công tác hay giao dịch nói chung nhằm thực hiện các
nhiệm vụ được giao hoặc giải quyết các công việc cần thiết của bản thân cán bộ,
công chức đó.
- Giấy nghỉ phép là loại giấy tờ hành chính cấp cho cán bộ, công chức,
nhân viên khi được nghỉ phép, có giá trị thay giấy đi đường trong thời gian nghỉ
phép và làm căn cứ thanh toán tiền đi đường theo chế độ.
- Giấy đi đường là loại giấy tờ hành chính dùng để cấp cho cán bộ, công
chức, nhân viên khi đi công tác, có giá trị để tính phụ cấp đi đường.
- Phiếu gửi là giấy tờ hành chính dùng trong trường hợp chuyển tài liệu,
văn bản tới cơ quan cần chuyển đến.
- Phiếu chuyển là giấy tờ hành chính của một cơ quan gửi kèm theo các
văn bản, tài liệu để chuyển đến cơ quan, tổ chức khác để xác nhận về việc đã
nhận được văn bản, tài liệu đó.

Trên thực tế, việc lựa chọn hình thức văn bản hành chính tùy thuộc vào mục
đích và yêu cầu nội dung thông tin của văn bản. Đối với một số trường hợp, pháp

18