Thực hiện chính sách giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện bình liêu, tỉnh quảng ninh

BỘ NỘI VỤ
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
……/……
…………/…………
HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

PHẠM
MINH
HUYỀN

THỰC
HIỆN
CHÍN
H
SÁCH
GIẢM
NGHÈ
O ĐỐI
VỚI
ĐỒNG
BÀO
DÂN
TỘC


THIỂU SỐ TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN
BÌNH LIÊU, TỈNH QUẢNG NINH

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ
CÔNG

HÀ NỘI, NĂM 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ
……
……
…/
……
/ …
…
…
…
…
HỌC
VIỆN
HÀNH
CHÍNH
QUỐC
GIA

PHẠM
MINH
HUYỀN

THỰC
HIỆN
CHÍN
H

SÁCH
GIẢM


NGHÈO ĐỐI VỚI ĐỒNG BÀO DÂN
TỘC THIỂU SỐ TRÊN ĐỊA BÀN
HUYỆN BÌNH LIÊU, TỈNH QUẢNG
NINH

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG
Mã số: 8 34 04 03

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.
TS. ĐÀO THỊ ÁI THI

HÀ NỘI, NĂM 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số
liệu, kết luận khoa học nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được
công bố trong bất cứ công trình nào. Những tư liệu sử dụng trong luận văn có
nguồn gốc và trích dẫn rõ ràng.

Tác giả

Phạm Minh Huyền


LỜI CẢM ƠN

Trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu tại Học viện Hành chính
Quốc gia, đến nay em đã hoàn thành Luận văn thạc sĩ, chuyên ngành Quản lý
công. Để có được kết quả này, em đã nhận được rất nhiều sự ủng hộ, quan
tâm, giúp đỡ nhiệt tình, chu đáo hướng dẫn của Quý thầy cô, gia đình, đồng
nghiệp và bạn bè. Với lòng biết ơn sâu sắc nhất, em xin trân trọng gửi đến
Quý thầy cô Học viện đã rất tâm huyết truyền đạt vốn kiến thức quý báu và
tạo điều kiện thuận lợi cho em trong thời gian qua.
Và đặc biệt có được thành công trong công trình nghiên cứu khoa học
này, em xin gửi lời cảm ơn chân thành và sự tri ân sâu sắc đến PGS.TS. Đào
Thị Ái Thi đã trực tiếp tận tình chỉ bảo, hướng dẫn, định hướng cho em trong
suốt quá trình nghiên cứu và thực hiện luận văn.
Em xin trân trọng cảm ơn các đồng nghiệp, bạn bè và gia đình đã nhiệt
tình ủng hộ, giúp đỡ, cung cấp thông tin, tư liệu, tạo điều kiện cho em trong
suốt quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận văn.
Xin trân trọng cảm ơn./.
Tác giả luận văn

Phạm Minh Huyền


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
LỜI CẢM ƠN
DANH MỤC BẢNG BIỂU
MỞ ĐẦU............................................................................................................................................... 1
Chương 1: CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM
NGHÈO ĐỐI VỚI ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ.................................... 10
1.1. Các khái niệm.......................................................................................................................... 10
1.1.1. Khái niệm về nghèo..................................................................................................... 10
1.1.2. Khái niệm về dân tộc thiểu số................................................................................ 14

1.1.3. Khái niệm về thực hiện chính sách giảm nghèo đối với đồng bào dân
tộc thiểu số.................................................................................................................................... 15
1.2. Đặc điểm đồng bào dân tộc thiểu số, yêu cầu và ý nghĩa thực hiện chính
sách giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số...................................................... 20
1.2.1. Đặc điểm đồng bào dân tộc thiểu số.................................................................. 20
1.2.2. Yêu cầu thực hiện chính sách giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc
thiểu số............................................................................................................................................ 21
1.2.3. Ý nghĩa việc thực hiện chính sách giảm nghèo đối với đồng bào dân
tộc thiểu số.................................................................................................................................... 22
1.3. Quy trình thực hiện chính sách giảm nghèo............................................................ 23
1.3.1. Quy trình chính sách công....................................................................................... 23
1.3.2. Quy trình thực hiện chính sách............................................................................. 24
1.3.3. Quy trình thực hiện chính sách giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc
thiểu số............................................................................................................................................ 25
1.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện chính sách giảm nghèo đối với
đồng bào dân tộc thiểu số............................................................................................................ 30
1.4.1. Yếu tố thể chế ảnh hưởng quá trình thực hiện chính sách giảm nghèo
đối với đồng bào dân tộc thiểu số..................................................................................... 30
1.4.2. Yếu tố con người ảnh hưởng quá trình thực hiện chính sách giảm
nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số....................................................................... 31
1.4.3. Yếu tố tổ chức bộ máy ảnh hưởng thực hiện chính sách giảm nghèo
đối với đồng bào dân tộc thiểu số..................................................................................... 33


1.4.4. Yếu tố điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội ảnh hưởng đến quá trình
thực hiện chính sách giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số............34
1.5. Kinh nghiệm thực hiện chính sách giảm nghèo tại một số địa phương và
bài học kinh nghiệm trong thực hiện chính sách giảm nghèo tại huyện Bình
Liêu, tỉnh Quảng Ninh.................................................................................................................. 37
1.5.1. Kinh nghiệm thực hiện chính sách giảm nghèo của huyện Đầm Hà,

tỉnh Quảng Ninh......................................................................................................................... 37
1.5.2. Kinh nghiệm thực hiện chính sách giảm nghèo của huyện Tam Đảo,
tỉnh Vĩnh Phúc............................................................................................................................. 39
1.5.3. Bài học kinh nghiệm rút ra trong việc thực hiện chính sách giảm
nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số....................................................................... 41
Tiểu kết Chương 1........................................................................................................................... 43
Chương 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH
GIẢM NGHÈO ĐỐI VỚI ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ TRÊN ĐỊA
BÀN HUYỆN BÌNH LIÊU, TỈNH QUẢNG NINH................................................ 44
2.1. Khái quát chung về huyện Bình Liêu, tỉnh Quảng Ninh................................... 44
2.1.1. Lịch sử hình thành, vị trí địa lý............................................................................. 44
2.1.2. Điều kiện tự nhiên........................................................................................................ 45
2.1.3. Điều kiện kinh tế........................................................................................................... 45
2.1.4. Điều kiện xã hội (dân cư, trình độ dân trí, cơ cấu và thành phần dân
tộc)..................................................................................................................................................... 47
2.2. Thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc
thiểu số trên địa bàn huyện Bình Liêu, tỉnh Quảng Ninh........................................... 48
2.2.1. Thực trạng nghèo tại huyện Bình Liêu.............................................................. 48
2.2.2. Quy trình thực hiện chính sách giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc
thiểu số trên địa bàn huyện Bình Liêu, tỉnh Quảng Ninh..................................... 53
2.2.3. Kết quả giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn
huyện Bình Liêu, tỉnh Quảng Ninh................................................................................... 65
2.2.4. Kết quả thực hiện một số chính sách giảm nghèo đối với đồng bào dân
tộc thiểu số trên địa bàn huyện Bình Liêu, tỉnh Quảng Ninh............................. 67
2.3. Đánh giá quá trình thực hiện chính sách giảm nghèo với đồng bào dân tộc
thiểu số trên địa bàn huyện Bình Liêu, tỉnh Quảng Ninh........................................... 71
2.3.1. Ưu điểm............................................................................................................................. 71


2.3.2. Hạn chế.............................................................................................................................. 73

2.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế......................................................................... 76
2.4. Những vấn đề thách thức đặt ra trong việc thực hiện chính sách giảm
nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện Bình Liêu, tỉnh
Quảng Ninh......................................................................................................................................... 79
Tiểu kết chương 2............................................................................................................................ 81
Chương 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ
THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO ĐỐI VỚI ĐỒNG BÀO
DÂN TỘC THIỂU SỐ TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN BÌNH LIÊU,
TỈNH QUẢNG NINH................................................................................................................ 82
3.1. Phương hướng thực hiện chính sách giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc
thiểu số.................................................................................................................................................. 82
3.1.1. Quan điểm, chủ trương của Đảng và chính sách của Nhà nước về thực
hiện chính sách giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số.......................82
3.1.2. Quan điểm chỉ đạo, mục tiêu chính sách giảm nghèo của tỉnh Quảng
Ninh và huyện Bình Liêu........................................................................................................ 87
3.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách giảm nghèo đối với đồng
bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện Bình Liêu, tỉnh Quảng Ninh.................92
3.2.1. Thực hiện tốt quy trình thực hiện chính sách giảm nghèo đối với
đồng bào dân tộc thiểu số..................................................................................................... 92
3.2.2. Hỗ trợ giảm nghèo cho đồng bào dân tộc thiểu số.................................... 99
3.2.3. Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện công tác
giảm nghèo................................................................................................................................. 103
3.2.4. Đẩy mạnh phát triển kinh tế dịch vụ, nâng cao thu nhập cho đồng
bào dân tộc thiểu số............................................................................................................... 104
3.2.5. Biểu dương, khuyến khích các hộ vươn lên thoát nghèo......................105
Tiểu kết Chương 3........................................................................................................................ 106
KẾT LUẬN.................................................................................................................................... 107
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO..................................................................... 109
PHỤ LỤC

DANH MỤC BẢNG HÌNH
Bảng 1.1. Sự biến động của chuẩn nghèo qua các giai đoạn
...................................................................................................................................................................

12
Hình 2.1. Bản đồ hành chính huyện Bình Liêu
...................................................................................................................................................................

44


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài luận văn
Xóa đói giảm nghèo là chủ trương lớn, nhất quán của Đảng và Nhà
nước ta trong quá trình thực hiện công cuộc đổi mới và xây dựng đất nước.
Giảm nghèo bền vững được xác định là một trong những giải pháp cơ bản bảo
đảm định hướng xã hội chủ nghĩa trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội
Việt Nam. Thực hiện mục tiêu giảm nghèo bền vững, hạn chế tái nghèo sẽ góp
phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, đảm bảo an sinh xã hội, cải thiện đời sống,
tăng thu nhập của người dân.
Đặt trong bối cảnh hội nhập quốc tế, xu hướng toàn cầu hóa thực sự là
yếu tố ảnh hưởng quan trọng đối với mục tiêu xóa đói giảm nghèo, tác động
mạnh mẽ đến sự phát triển của tất cả các quốc gia, dân tộc trên thế giới; tạo
động lực cho các nước đang phát triển đẩy nhanh tăng trưởng kinh tế, xoá đói
giảm nghèo. Bên cạnh đó, quá trình toàn cầu hoá cũng bộc lộ những mặt trái,
làm trầm trọng thêm các vấn đề cơ bản như đói nghèo, thất nghiệp và bất bình
đẳng. Vì vây, vấn đề xóa đói giảm nghèo trở thành một nhiệm vụ mang tính
chiến lược của mỗi quốc gia.
Vấn đề giảm nghèo là nội dung được đề cập trong trong nhiều văn kiện

của Đảng, trở thành hệ thống quan điểm lãnh đạo, chỉ đạo trong quá trình phát
triển kinh tế - xã hội Việt Nam. Tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII cũng đã
nhấn mạnh:“Đẩy mạnh giảm nghèo bền vững, nhất là các vùng đặc biệt khó
khăn và có chính sách đặc thù để giảm nghèo nhanh hơn trong đồng bào dân tộc
thiểu số. Chú trọng các giải pháp tạo điều kiện và khuyến khích hộ nghèo, cận
nghèo phấn đấu tự vươn lên thoát nghèo bền vững. Khuyến khích nâng cao khả
năng tự bảo đảm an sinh xã hội của người dân” [7]. Thành tựu xóa đói giảm
nghèo của Việt Nam trong thời gian qua đã góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh
tế bền vững và thực hiện công bằng xã hội. Tuy nhiên, kết quả

1


giảm nghèo chưa thực sự vững chắc, chênh lệch giàu - nghèo giữa các vùng,
nhóm dân cư chưa được thu hẹp; vẫn còn tồn tại tình trạng trông chờ, ỷ lại vào
chính sách hỗ trợ của Nhà nước; việc lồng ghép chính sách, cân đối nguồn lực và
công tác quản lý, điều hành thực hiện chính sách giảm nghèo còn hạn chế, đặc
biệt là ở những huyện có tỷ lệ hộ nghèo cao... Chính vì vậy, công cuộc giảm
nghèo nhanh, bền vững là nhiệm vụ chính trị trọng tâm hàng đầu, đòi hỏi phải có
sự lãnh đạo trực tiếp của cấp ủy Đảng, sự chỉ đạo sâu sát, cụ thể và đồng bộ của
các cấp chính quyền, sự phối hợp tích cực của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể
chính trị - xã hội; đồng thời, phải phát huy vai trò làm chủ và huy động sự vào
cuộc của người dân từ khâu xây dựng kế hoạch, tổ chức thực hiện đến giám sát,
đánh giá hiệu quả của chương trình giảm nghèo.

Bình Liêu là huyện miền núi, vùng cao, dân tộc, biên giới nằm ở phía
Đông Bắc tỉnh Quảng Ninh; có vị trí chiến lược quan trọng về quốc phòng an ninh. Với địa hình chủ yếu là đồi núi cao, giao thông đi lại khó khăn; có
96% đồng bào dân tộc thiểu số sinh sống, trình độ dân trí thấp và không đồng
đều. Trong những năm qua, được sự quan tâm của Đảng và Nhà nước, kinh tế
-

xã hội của huyện đã có bước phát triển, hệ thống cơ sở hạ tầng từng bước

được đầu tư xây dựng; tuy nhiên, chất lượng đời sống vật chất và tinh thần
của nhân dân vẫn còn nhiều khó khăn; là địa phương có tỷ lệ hộ nghèo và hộ
cận nghèo cao nhất tỉnh Quảng Ninh (theo kết quả Tổng điều tra hộ nghèo, hộ
cận nghèo theo chuẩn nghèo giai đoạn 2016 - 2020 cuối năm 2017, tỷ lệ hộ
nghèo và hộ cận nghèo của huyện chiếm 42,69%; trong đó, tỷ lệ hộ nghèo
chiếm 23,21%, tỷ lệ hộ cận nghèo chiếm 19,48%[38]); việc thực hiện các
chính sách về giảm nghèo vẫn chưa đồng bộ và phù hợp với đặc thù của địa
phương. Chính vì vậy, việc xem xét đánh giá một cách khách quan, toàn diện
thực trạng việc thực hiện chính sách giảm nghèo và đưa ra một hệ thống giải
pháp có tính khả thi nhằm nâng cao hiệu quả trong quá trình thực hiện chính

2


sách giảm nghèo, phấn đấu mục tiêu giảm nghèo và phát triển bền vững trên
địa bàn huyện Bình Liêu, tỉnh Quảng Ninh là thực sự cấp bách, cần thiết và
phù hợp với đòi hỏi của tình hình thực tiễn hiện nay.
Từ những lý do trên, học viên lựa chọn đề tài “Thực hiện chính sách
giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện Bình
Liêu, tỉnh Quảng Ninh” làm luận văn Thạc sỹ chuyên ngành Quản lý công.
2.

Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn

Đói nghèo là vấn đề mang tính toàn cầu, nó tồn tại trong mọi quốc gia ở
mọi chế độ chính trị xã hội và có ảnh hưởng rất lớn đến sự phát triển kinh tế xã hội của bất kỳ một quốc gia nào. Vì vậy, vấn đề đói nghèo và thực hiện
chính sách giảm nghèo là đề tài được sự quan tâm của nhiều tác giả nghiên

cứu, trong đó nổi bật một số công trình nghiên cứu như sau:
-

Tác giả Lê Chi Mai (2001): Những vấn đề cơ bản về chính sách và quy

trình chính sách, NXB Đại học Quốc gia TP Hồ Chí Minh. Cuốn sách đề cập
đến những nội dung mang tính lý luận về những vấn đề cơ bản của chính sách
và quy trình chính sách; trong đó, phân tích cụ thể các giai đoạn của quá trình
thực hiện cũng như các yếu tố tác động đến quá trình thực thi chính sách [11].
-

Tác giả Hà Quế Lâm (2002): Xóa đói giảm nghèo ở vùng dân tộc thiểu

số ở nước ta hiện nay - Thực trạng và giải pháp, NXB Chính trị quốc gia Hà
Nội. Cuốn sách làm rõ một số đặc điểm địa lý, kinh tế, nhân văn và khái quát về
tình trạng nghèo đói ở vùng dân tộc thiểu số của nước ta. Đánh giá thực trạng về
xóa đói giảm nghèo ở vùng dân tộc thiểu số trong những năm 1992 -

2000; đưa ra định hướng và giải pháp xóa đói giảm nghèo vùng dân tộc thiểu
số [8].
-

PGS.TS Lê Quốc Lý (2012): Chính sách xóa đói giảm nghèo - Thực

trạng và giải pháp, NXB Chính trị quốc gia - Sự thật. Cuốn sách luận giải về
vấn đề đói nghèo, thực trạng chính sách của Đảng và Nhà nước về công cuộc

3

đổi mới, chống đói nghèo, những thành tựu và hạn chế trong quá trình thực
hiện chính sách xóa đói, giảm nghèo; đồng thời, đề xuất định hướng và mục
tiêu, cơ chế và chính sách, những giải pháp để xóa đói, giảm nghèo cho giai
đoạn phát triển tiếp sau [19].
-

PGS.TS. Nguyễn Hữu Hải - Ths. Lê Văn Hòa (2013), Đại cương về

Chính sách công, NXB Chính trị Quốc gia. Cuốn sách trang bị những kiến
thức mang tính lý luận về chính sách công, phương pháp tiếp cận chính sách
công và những yếu tố ảnh hưởng đến sự thành công hay thất bại của Chính
phủ trong việc can thiệp vào thị trường bằng chính sách công [20].
-

TS. Lê Như Thanh - TS. Lê Văn Hòa (2016), Hoạch định và Thực thi

chính sách công, NXB Chính trị quốc gia sự thật. Cuốn sách trình bày tổng quan
về chính sách công, hoạch định chính sách công và thực thi chính sách công.
Chương 3 của cuốn sách này trình bày những vấn đề chung về thực thi chính
sách công, trong đó trình bày tương đối khoa học và đầy đủ về khái niêm, yêu
cầu và quy trình tổ chức triển khai thực hiện chính sách cũng như những điều
kiện, yếu tố ảnh hưởng đến quá trình thực thi chính sách công [31]

Bên cạnh các công trình nghiên cứu trên, còn một số luận án, luận văn
về vấn đề xóa đói giảm nghèo đáng quan tâm như:
-

Tác giả Nguyễn Đức Thắng (2016): Thực hiện chính sách xóa đói giảm

nghèo ở các tỉnh Tây Bắc đến năm 2020, Luận án tiến sĩ Quản lý hành chính

công, Học viện Hành chính quốc gia. Luận án làm rõ vấn đề lý luận và thực tiễn
về quá trình thực hiện chính sách xóa đói giảm nghèo ở các tỉnh Tây Bắc, từ đó
xây dựng các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả trong thực hiện chính sách xóa
đói giảm nghèo ở các tỉnh Tây Bắc nước ta trong thời gian tới [13].
-

Tác giả Trần Thị Hồng Ngọc (2014): Thực hiện chính sách xóa đói

giảm nghèo theo hướng bền vững cho đồng bào dân tộc ít người ở tỉnh Sơn
La hiện nay, Luận văn Thạc sĩ Quản lý Hành chính công, Học viện Hành

4


chính quốc gia. Luận văn khái quát cơ sở lý luận về thực hiện chính sách xóa
đói giảm nghèo theo hướng bền vững đối với đồng bào dân tộc ít người; đánh
giá tình hình đói nghèo và thực trạng việc thực hiện chính sách xóa đói giảm
nghèo trên địa bàn tỉnh. Qua đó, đề xuất một số giải pháp thực hiện chính sách
xóa đói giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc ít người tại Sơn La trong thời
gian tới [30].
-

Tác giả Nguyễn Thế Tân (2015): Quản lý Nhà nước về giảm nghèo

bền vững trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh, Luận văn Thạc sĩ Quản lý công, Học
viện Hành chính quốc gia. Luận văn hệ thống lại những vấn đề cơ bản của lý
luận quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững; trình bày thực trạng quản lý
Nhà nước về giảm nghèo bền vững ở tỉnh Quảng Ninh và đề xuất một số giải
pháp nhằm nâng cao hiệu quả Quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững ở
tỉnh Quảng Ninh [17].

Các công trình nghiên cứu trên đề cập dưới các góc độ khác nhau đến
vấn đề lý luận và thực tiễn về đói nghèo, nhưng chưa có công trình nào
nghiên cứu sâu sắc và toàn diện về thực hiện chính sách giảm nghèo đối với
đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện Bình Liêu, tỉnh Quảng Ninh. Từ
tổng quan về tình hình nghiên cứu đã cho tác giả những gợi ý để lựa chọn
nghiên cứu trong luận văn của mình nhằm góp phần thực hiện hiệu quả chính
sách giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện Bình
Liêu, tỉnh Quảng Ninh trong thời gian tới. Vì vậy, đề tài mà tác giả lựa chọn
để nghiên cứu không trùng với các công trình nghiên cứu đã công bố.
3.

Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn

3.1. Mục đích nghiên cứu
Đề tài nghiên cứu cơ sở lý luận, thực tiễn về thực hiện chính sách giảm
nghèo; Phân tích đánh giá thực trạng, đồng thời rút ra những ưu điểm, hạn chế từ
đó đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách giảm

5


nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện Bình Liêu, tỉnh
Quảng Ninh.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện được mục đích nghiên cứu, luận văn có nhiệm vụ sau:
-

Hệ thống hoá và nghiên cứu cơ sở lý luận về thực hiện chính sách giảm

nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số.

-

Đánh giá thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo đối với đồng bào

dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện Bình Liêu, tỉnh Quảng Ninh. Qua đó, rút ra

những kết quả đạt được, chỉ ra điểm hạn chế và nguyên nhân; những vấn đề
thách thức đặt ra trong quá trình thực hiện chính sách giảm nghèo hiện nay.
-

Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện chính

sách giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện Bình
Liêu, tỉnh Quảng Ninh trong thời gian tới.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là quá trình thực hiện chính sách
giảm nghèo; trong đó, tập trung đi sâu nghiên cứu về quy trình tổ chức thực
hiện chính sách giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn
huyện Bình Liêu, tỉnh Quảng Ninh.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
+

Phạm vi nội dung:
Nghiên cứu quy trình thực hiện chính sách giảm nghèo đối với đồng

bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện Bình Liêu, tỉnh Quảng Ninh.
+

Phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo đối

với đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện Bình Liêu, tỉnh Quảng Ninh.
+

Đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách

giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện Bình Liêu,
tỉnh Quảng Ninh.
6


-

Phạm vi không gian. Đề tài tập trung nghiên cứu việc tổ chức thực hiện

chính sách giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện

-

Phạm vi thời gian: Nghiên cứu thực trạng quy trình tổ chức thực hiện

chính sách giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện
Bình Liêu, tỉnh Quảng Ninh trong giai đoạn từ năm 2011 đến nay và đưa ra
các giải pháp thực hiện đến năm 2020.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
5.1. Phương pháp luận
Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận của Chủ
nghĩa Mác- Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh; quan điểm, đường lối của Đảng,
Nhà nước về chính sách xóa đói giảm nghèo và thực hiện chính sách xóa đói
giảm nghèo; những những thành tựu khoa học quản lý, pháp lý, chính trị, tâm

lý, văn hóa, xã hội học...
5.2. Phương pháp nghiên cứu lý luận
Để làm sáng tỏ vấn đề nghiên cứu, luận văn sử dụng kết hợp nhiều
phương pháp trong đó tập trung vào một số phương pháp sau:
-

Phương pháp nghiên cứu văn kiện, tài liệu: Đây là phương pháp thu

thập thông tin được tác giả quan tâm sử dụng, bao gồm: Các nghiên cứu ở các
cơ quan Trung ương, các bộ ngành, các chương trình dự án; các tài liệu thống
kê, báo chí của các cấp các ngành; Nghiên cứu các văn kiện của Đảng, văn
bản pháp luật, tài liệu, giáo trình và các công trình, bài viết có liên quan nhằm
xây dựng cơ sở lý luận của đề tài.
-

Phương pháp phân tích, so sánh, đánh giá: Đề tài đã tiến hành phân

tích, so sánh, đánh giá thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo đối với
đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện Bình Liêu, tỉnh Quảng Ninh.

7


5.3. Phương pháp nghiên cứu thực tiễn
-

Phương pháp điều tra: Được tiến hành khách quan đối với một số hộ

dân là đồng bào dân tộc thiểu số tại các xã, thị trấn trên địa bàn huyện Bình
Liêu nhằm thu thập thông tin về tính hiệu quả khi triển khai thực hiện chính

sách giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện Bình
Liêu, tỉnh Quảng Ninh.
-

Phương pháp phỏng vấn sâu: Phương pháp phỏng vấn được thực hiện

đối với một số cán bộ thực thi chính sách nhằm thu thập thông tin phục vụ cho
quá trình phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo đối
với đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn
-

Phương pháp quan sát: Phương pháp quan sát được sử dụng thông

qua việc quan sát cách sống, mức sống của các đối tượng thụ hưởng chính
sách; quan sát những hành vi của đồng bào dân tộc thiểu số tham gia thực
hiện các giải pháp về giảm nghèo trên địa bàn...
-

Phương pháp thống kê mô tả: Phương pháp thống kê mô tả được sử

dụng để phân tích thực trạng tổ chức thực hiện chính sách giảm nghèo.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
-

Luận văn khái quát hóa cơ sở lý luận về nghèo đói, chính sách giảm

nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số.
-

Luận văn làm rõ bản chất của nền hành chính phục vụ, trong đó có

việc thực hiện chính sách của Nhà nước.
-

Lý giải được các vấn đề, các yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện

chính sách giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số.
-

Làm rõ quy trình thực hiện chính sách giảm nghèo đối với đồng bào

dân tộc thiểu số.

8


6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Qua việc đánh giá kết quả khảo sát giúp cho cơ quan quản lý Nhà nước
về dân tộc có bức tranh tổng thể về những kết quả đạt được, tồn tại, hạn chế
cũng như những thuận lợi, khó khăn trong việc thực hiện chính sách giảm
nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số; từ đó, có những chủ trương, giải
pháp đúng đắn, phù hợp, kịp thời nhằm phát huy thuận lợi, thời cơ; đồng thời,
giảm thiểu những khó khăn, thách thức.
Luận văn có thể làm cơ sở thực tiễn cho cơ quan quản lý Nhà nước đối
với đồng bào dân tộc thiểu số như: Ủy ban Dân tộc, tỉnh Quảng Ninh và
huyện Bình Liêu; trên cơ sở đó, hoạch định, ban hành, thực hiện chính sách
giảm nghèo đúng đắn làm cơ sở cho việc thực thi hiệu quả. Kết quả nghiên
cứu của Luận văn có thể làm tài liệu tham khảo cung cấp thông tin về chính
sách giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện Bình

Liêu cho các sinh viên, học viên, nhà nghiên cứu có quan tâm đến vấn đề này.
7.

Kết cấu của luận văn

Tên luận văn: Thực hiện chính sách giảm nghèo đối với đồng bào
dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện Bình Liêu, tỉnh Quảng Ninh
Ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo và phụ lục, luận văn
được kết cấu thành 3 chương như sau:
Chương 1: Cơ sở khoa học về thực hiện chính sách giảm nghèo đối với
đồng bào dân tộc thiểu số.
Chương 2: Thực trạng tổ chức thực hiện chính sách giảm nghèo đối với
đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện Bình Liêu, tỉnh Quảng Ninh.
Chương 3: Phương hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện
chính sách giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện
Bình Liêu, tỉnh Quảng Ninh.

9


Chương 1:
CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO ĐỐI
VỚI ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ

1.1. Các khái niệm
1.1.1. Khái niệm về nghèo
1.1.1.1. Khái niệm nghèo
Đói nghèo là vấn đề kinh tế - xã hội mang tính chất toàn cầu, ảnh
hưởng trực tiếp đến cuộc sống và sự phát triển của toàn xã hội. Đói nghèo tồn
tại ở tất cả các nước, kể cả các nước có nền kinh tế phát triển. Mỗi quốc gia

đều có quan niệm riêng về đói nghèo tùy thuộc cách thức tiếp cận khác nhau;
họ đưa ra các chỉ số, tiêu chí để xác định mức nghèo cụ thể; tuy nhiên, có thể
tập trung vào một số quan niệm, khái niệm về đói nghèo như sau:
Tại Hội nghị Thượng đỉnh thế giới về phát triển xã hội tổ chức năm
1995 tại Copenhaghen (Đan Mạch) đã định nghĩa về nghèo: "Người nghèo là
người mà tất cả những thu nhập của họ nhỏ hơn 1 USD/ngày, đây là số tiền
được coi như đủ mua những sản phẩm cần thiết để tồn tại" [30, tr.9]
Ngân hàng Thế giới (WB) đã đưa ra quan điểm về nghèo: "Nghèo là
một khái niệm đa chiều vượt khỏi phạm vi túng thiếu về vật chất. Nghèo
không chỉ gồm các chỉ số dựa trên thu nhập mà còn bao gồm các vấn đề liên
quan đến năng lực như dinh dưỡng, sức khỏe, giáo dục, khả năng dễ bị tổn
thương, không có quyền phát ngôn và không có quyền lực" [30, tr.9].
Theo Tổ chức Liên hợp quốc: “Nghèo là thiếu năng lực tối thiểu để
tham gia hiệu quả vào các hoạt động xã hội. Nghèo có nghĩa là không có đủ
ăn, đủ mặc, không được đi học, không được đi khám bệnh, không có đất đai
để trồng trọt hoặc không có nghề nghiệp để nuôi sống bản thân, không được
tiếp cận tín dụng. Nghèo cũng có nghĩa là không an toàn, không có quyền và
bị loại trừ của các cá nhân, hộ gia đình và cộng đồng. Nghèo có nghĩa là dễ bị
10


bạo hành, phải sống ngoài lề xã hội hoặc trong các điều kiện rủi ro, không
được tiếp cận nước sạch và công trình vệ sinh an toàn” [16].
Tại Hội nghị bàn về giảm nghèo đói trong khu vực châu Á- Thái Bình
Dương do ESCAP tổ chức ở Băng Cốc (tháng 9/1993) đã định nghĩa về nghèo
đói: “Nghèo đói là tình trạng một bộ phận dân cư không được hưởng và thoả
mãn những nhu cầu cơ bản của con người đã được xã hội thừa nhận tuỳ theo
trình độ phát triển kinh tế - xã hội và phong tục tập quán của các địa phương”
[30, tr.10]. Định nghĩa này đã đề cập đến nội dung cơ bản của vấn đề đói
nghèo là nhu cầu cơ bản của con người.

Ở

Việt Nam, khái niệm nghèo cơ bản thống nhất với khái niệm nghèo

đói của ESCAP: Nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư chỉ có những điều
kiện thỏa mãn những nhu cầu tối thiểu và cơ bản nhất trong cuộc sống và có
mức sống thấp hơn mức sống của cộng đồng xét trên mọi phương diện.
Như vậy, có rất nhiều quan niệm khác nhau về nghèo nhưng theo tác
giả luận văn có thể hiểu về nghèo như sau: "Nghèo là tình trạng mà một bộ
phận dân cư có mức sống thấp hơn mức sống trung bình của cộng đồng dân
cư, họ chỉ được thỏa mãn hoặc được hưởng thụ một phần các nhu cầu thiết
yếu cơ bản của cuộc sống".
1.1.1.2. Tiêu chí xác định chuẩn nghèo
Ngưỡng nghèo (hay còn gọi là chuẩn nghèo): Đây được coi là ranh
giới, tiêu chí nhằm phân biệt giữa người nghèo và người không nghèo để thực
hiện các chính sách hỗ trợ giảm nghèo của các nước. Chuẩn nghèo quốc gia là
mức chi phí cho một loại nhu cầu tiêu dùng các mặt hàng lương thực, thực
phẩm và phi lương thực, thực phẩm thiết yếu cho phép con người có cuộc
sống khỏe mạnh.
Căn cứ vào mức sống và sự phát triển về kinh tế, văn hóa - xã hội... của
người dân các địa phương, đến nay Bộ Lao động Thương binh và Xã hội đã

11


07 lần công bố chuẩn nghèo tính theo thu nhập bình quân đầu người cho các
giai đoạn cụ thể khác nhau theo bảng sau:
Bảng 1.1. Sự biến động của chuẩn nghèo qua các giai đoạn
Giai đoạn
1993 - 1995

1995 - 1997
1997 - 2000
2001 - 2005
2006 - 2010
2011 - 2015
2016 - 2020
(Nguồn: Web Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội)
Ở

Việt Nam hiện nay, căn cứ Quyết định 59/2015/QĐ-TTg ngày

19/11/2015 của Thủ tướng chính phủ về Chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều áp
dụng cho giai đoạn 2016 - 2020 [25], thì các tiêu chí tiếp cận đo lường nghèo
đa chiều gồm tiêu chí về thu nhập và mức độ thiếu hụt tiếp cận dịch vụ xã hội
cơ bản.
Với tiêu chí về thu nhập, Quyết định quy định chuẩn nghèo ở khu vực
nông thôn là 700.000 đồng/người/tháng; ở khu vực thành thị 900.000
đồng/người/tháng. Quy định chuẩn cận nghèo ở khu vực nông thôn là
1.000.000

đồng/người/tháng;

ở

khu

vực

thành

thị

1.300.000

đồng/người/tháng.
Về tiêu chí mức độ thiếu hụt tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản, Quyết định
nêu rõ các dịch vụ xã hội cơ bản bao gồm 5 dịch vụ: Y tế, giáo dục, nhà ở,
nước sạch và vệ sinh, thông tin. Các chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt các
12


dịch vụ xã hội cơ bản gồm 10 chỉ số: Tiếp cận các dịch vụ y tế; bảo hiểm y tế;
trình độ giáo dục của người lớn; tình trạng đi học của trẻ em; chất lượng nhà
ở; diện tích nhà ở bình quân đầu người; nguồn nước sinh hoạt; hố xí/nhà tiêu
hợp vệ sinh; sử dụng dịch vụ viễn thông; tài sản phục vụ tiếp cận thông tin.
-

Tiêu chí xác định chuẩn nghèo:

Hộ nghèo khu vực nông thôn là hộ đáp ứng một trong hai tiêu chí sau:
(1)

Có thu nhập bình quân đầu người/tháng từ đủ 700.000 đồng trở xuống; (2)

Có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên 700.000 đồng đến 1.000.000
đồng và thiếu hụt từ 03 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ
xã hội cơ bản trở lên.
Hộ nghèo khu vực thành thị là hộ đáp ứng một trong hai tiêu chí sau:
(1)

Có thu nhập bình quân đầu người/tháng từ đủ 900.000 đồng trở xuống; (2)

Có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên 900.000 đồng đến 1.300.000
đồng và thiếu hụt từ 03 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ
xã hội cơ bản trở lên.
Hộ cận nghèo khu vực nông thôn là hộ có thu nhập bình quân đầu
người/tháng trên 700.000 đồng đến 1.000.000 đồng và thiếu hụt dưới 03 chỉ
số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản.
Hộ cận nghèo khu vực thành thị là hộ có thu nhập bình quân đầu
người/tháng trên 900.000 đồng đến 1.300.000 đồng và thiếu hụt dưới 03 chỉ
số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản.
Hộ có mức sống trung bình ở khu vực nông thôn là hộ có thu nhập bình
quân đầu người/tháng trên 1.000.000 đồng đến 1.500.000 đồng. Hộ có mức
sống trung bình ở khu vực thành thị là hộ có thu nhập bình quân đầu
người/tháng trên 1.300.000 đồng đến 1.950.000 đồng.
Mức chuẩn nghèo trên là căn cứ để đo lường và giám sát mức độ thiếu
hụt về thu nhập và tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản của người dân; là cơ sở

13


xác định đối tượng để thực hiện các chính sách giảm nghèo và an sinh xã hội;
hoạch định các chính sách kinh tế - xã hội khác trong giai đoạn 2016 - 2020.
1.1.2. Khái niệm về dân tộc thiểu số
1.1.2.1. Khái niệm về dân tộc
Theo nghĩa hẹp, Dân tộc được hiểu là cộng đồng tộc người có mối quan
hệ chặt chẽ, bền vững; có chung nguồn gốc lịch sử, sinh hoạt kinh tế và đời
sống văn hóa; có ngôn ngữ riêng và có những nét đặc thù về văn hóa; xuất
hiện sau bộ lạc, bộ tộc; kế thừa phát triển cao hơn những nhân tố tộc người ở
bộ lạc, bộ tộc.

Theo nghĩa rộng, Dân tộc được hiểu là một quốc gia, rõ hơn là để chỉ
một cộng đồng chính trị, xã hội rộng lớn, bao gồm nhiều tộc người, sinh sống
ổn định trong điều kiện đa ngôn ngữ, thường lấy ngôn ngữ của tộc người đa
số làm ngôn ngữ quốc gia; có lãnh thổ quốc gia, có chung vận mệnh lịch sử,
cùng chung lợi ích về chính trị, kinh tế; có nền văn hóa vừa thống nhất, vừa
đa dạng của quốc gia - dân tộc.
1.1.2.2. Khái niệm về dân tộc thiểu số
Dân tộc thiểu số là khái niệm được nghiên cứu, sử dụng phổ biến ở
nhiều lĩnh vực, ngành khoa học khác nhau trên thế giới. Khái niệm Dân tộc
thiểu số được sử dụng chính thức trong các văn kiện pháp lý quốc tế và pháp
luật các quốc gia:
Đại hội đồng Liên hợp quốc năm 1992 đã thông qua thuật ngữ "Dân tộc
thiểu số" trên cơ sở dựa vào quan điểm của Giáo sư Francesco Capotorti (đặc
phái viên của Liên hợp quốc) đã đưa ra năm 1977: "Dân tộc thiểu số là thuật
ngữ ám chỉ cho một nhóm người: (1) Cư trú trên lãnh thổ của một quốc gia có
chủ quyền mà họ là công dân của quốc gia này; (2) Duy trì mối quan hệ lâu
dài với quốc gia mà họ đang sinh sống; (3) Thể hiện bản sắc riêng về chủng
tộc, văn hóa, tôn giáo và ngôn ngữ của họ; (4) Đủ tư cách đại diện cho nhóm

14


dân tộc của họ, mặc dù số lượng ít hơn trong quốc gia này hay tại một khu
vực của quốc gia này; (5) Có mối quan tâm đến vấn đề bảo tồn bản sắc chung
của họ, bao gồm cả yếu tố văn hóa, phong tục tập quán, tôn giáo và ngôn ngữ
của họ" [12].
Năm 1995, Liên Hiệp Âu Châu cũng đưa ra khái niệm về dân tộc thiểu
số rất gần với quan điểm của Liên Hiệp Quốc: “Dân tộc thiểu số ám chỉ cho
một nhóm người từ một quốc gia khác đến cư trú trên lãnh thổ của quốc gia
thuộc Liên Hiệp Âu Châu và có quốc tịch của khối Âu Châu” [12].

Khái niệm Dân tộc thiểu số dùng để chỉ những dân tộc có số dân ít,
chiếm tỷ trọng thấp trong tương quan so sánh về lượng dân số trong một quốc
gia đa dân tộc. Khái niệm Dân tộc thiểu số cũng không có ý nghĩa biểu thị
tương quan so sánh về dân số giữa các quốc gia dân tộc trên phạm vi khu vực
và thế giới.
Ở

Việt Nam, khái niệm Dân tộc thiểu số được sử dụng phổ biến trong

văn bản pháp luật. Tại Nghị định số 05/2011/NĐ-CP, ngày 14/01/2011 của
Thủ tướng Chính phủ về công tác dân tộc giải thích: “Dân tộc thiểu số là
những dân tộc có số dân ít hơn so với dân tộc đa số trên phạm vi lãnh thổ
nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam" [24]
1.1.3. Khái niệm về thực hiện chính sách giảm nghèo đối với đồng
bào dân tộc thiểu số
1.1.3.1. Khái niệm về chính sách công
Chính sách công (public policy) được tiếp cận, nghiên cứu từ những
giác độ khoa học khác nhau. Có thể hiểu cách chung nhất, chính sách là tập
hợp các chủ trương và hành động về phương diện nào đó của Chính phủ bao
gồm các mục tiêu mà Chính phủ muốn đạt được và cách làm để thực hiện các
mục tiêu đó. Những mục tiêu này bao gồm sự phát triển toàn diện trên các
lĩnh vực kinh tế - văn hóa - xã hội - môi trường. Chính sách cũng có thể hiểu

15