Giải quyết khiếu nại về đất đai của UBND tỉnh ninh bình

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

........../..........

...../.....

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

AN VŨ TÙNG LÂM

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN
TỈNH NINH BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHUYÊN NGÀNH LUẬT HIẾN PHÁP – LUẬT
HÀNH CHÍNH
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp – Luật Hành chính
Mã số: 8 38 01 02

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS TRẦN THỊ CÚC

HÀ NỘI - NĂM 2020


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của tôi. Các báo
cáo, số liệu, kết quả đƣợc trình bày trong Luận văn là hoàn toàn trung thực,
có nguồn trích dẫn và chƣa từng đƣợc công bố trong các Luận văn đã có
trƣớc đây.
Học viên

An Vũ Tùng Lâm

2


LỜI CẢM ƠN
Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành tới Lãnh đạo, các cán bộ, giảng viên
Khoa sau Đại học, cán bộ, giảng viên Khoa Nhà nƣớc và Pháp luật – Lý luận
cơ sở, Học viện Hành chính Quốc gia đã giúp đỡ tôi rất nhiều trong quá trình
học tập và hoàn thành Luận văn.
Xin gửi lời cảm ơn tới cán bộ, công chức tại Thanh tra tỉnh Ninh Bình
đã giúp tôi hoàn thành Luận văn. Tôi cũng xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới
PGS.TS Trần Thị Cúc đã nhiệt tình hƣớng dẫn và giúp đỡ tôi rất nhiều trong
suốt quá trình hoàn thành Luận văn.
Luận văn còn có nhiều thiếu sót nên tôi mong nhận đƣợc sự đóng góp
từ các thày, cô và các bạn để tôi có thể hoàn thiện Luận văn đƣợc tốt hơn./.
Xin chân thành cảm ơn!

3


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU
1.Tính cấp thiết của đề tài
2.Tình hình nghiên cứu
3.Mục đích và nhiệm vụ
4.Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
5.Phƣơng pháp nghiên cứu
6.Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

7.Kết cấu của luận văn
Chƣơng 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI
14
1.1 Khiếu nại về đất đai
1.1.1

Khái niệm khiếu nại về đất đai

1.1.2

Đối tượng khiếu nại về đất đai

1.2 Giải quyết khiếu nại về đất đai
1.2.1

Khái niệm, nguyên tắc giải quy

1.2.2

Thẩm quyền giải quyết khiếu n

1.2.3

Thủ tục giải quyết khiếu nại về

1.3 Các yếu tố ảnh hƣởng đến giải quyết khiếu nại về đất đai
1.3.1

Hệ thống pháp luật về đất đai,

1.3.2
khiếu nại

Yếu tố năng lực, phẩm chất độ

1.3.3

Yếu tố nhận thức của người dâ

1.3.4

Yếu tố công khai trong giải quy

1.3.5

Yếu tố về quyền giám sát của c

Chƣơng 2. THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI CỦA
ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH NINH BÌNH
2.1 Tình hình khiếu nại về đất đai của tỉnh Ninh Bình
4


2.2 Thực trạng giải quyết khiếu nại về đất đai của Ủy ban nhân dân tỉnh
Ninh Bình
2.2.1 Công tác tiếp nhận đơn khiếu nại về đất đai
2.2.2 Kết quả giải quyết khiếu nại về đất đai
2.3 Đánh giá về hoạt động giải quyết khiếu nại về đất đai của Ủy ban nhân
dân tỉnh Ninh Bình
2.3.1 Kết quả đạt được

2.3.2 Hạn chế và nguyên nhân
Chƣơng 3. PHƢƠNG HƢỚNG,GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM CHẤT LƢỢNG
GIẢI QUYẾT KHIẾU VỀ NẠI ĐẤT ĐAI CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN
TỈNH NINH BÌNH
3.1 Phƣơng hƣớng về giải quyết khiếu nại về đất đai của Ủy ban nhân dân
tỉnh Ninh Bình
3.2 Giải pháp nhằm bảo đảm chất lƣợng giải quyết khiếu nại về đất đai của
Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình
3.2.1

Giải pháp chung

3.2.2

Giải pháp đối với tỉ

3.2.3

Kiến nghị với cơ qu

KẾT LUẬN
TÀI LIỆU THAM KHẢO

5


DANH MỤC VIẾT TẮT

6

DANH MỤC BẢNG BIỂU

Bảng 2.1 Đơn thƣ khiếu nại và khiếu nại về đất đai trên địa bàn tỉnh Ninh
Bình từ năm 2016 – 2019........................................................................................................... 59
Bảng 2.2 Kết quả giải quyết đơn khiếu nại về đất đai từ năm 2016-2019 tại
tỉnh Ninh Bình.................................................................................................................................. 64
Bảng 2.3 Hiệu quả trong giải quyết khiếu nại giai đoạn 2016-2019 tại tỉnh
Ninh Bình........................................................................................................................................... 66
Biểu đồ A: Tổng số đơn, đơn khiếu nại, khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân
dân tỉnh Ninh Bình 2016-2019............................................................................................... 63

7


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Vấn đề đất đai luôn là đề tài nóng đối với mỗi địa phƣơng. Dù đã có
Luật Đất đai và những Nghị định, Thông tƣ hƣớng dẫn nhƣng vẫn có những
kẽ hở trong việc quản lý đất đai, có những sai phạm của một số cán bộ quản lý
đất đai, hơn nữa đất đai ở Việt Nam trải qua nhiều giai đoạn lịch sử khác
nhau, do đó nhiều tồn tại trong quá trình quản lý và sử dụng đất . Sự minh
bạch, thiếu rõ ràng trong sử dụng đất công hay lợi dụng những đặc quyền của
Nhà nƣớc đã khiến cho những vụ tranh chấp, kiện tụng diễn ra mà không biết
khi nào mới kết thúc gây nên nhiều hậu quả nghiêm trọng trong quần chúng
Nhân dân.
Nền kinh tế phát triển cũng là lúc vấn đề về đất đai nóng hơn bao giờ hết,
khi mà đất đai đang là một mặt hàng đầu tƣ sinh lời cao. Đầu tƣ vào đất đai
mang lại nguồn lợi nhuận khổng lồ cho nhà đầu tƣ. Từ đó đẩy đất đai lên là một
mặt hàng có giá trị cao và khó sở hữu đối với ngƣời dân có thu nhập thấp. Kinh

tế phát triển kéo theo đô thị hóa diễn ra nhanh khiến cho ngƣời dân đổ xô về các
thành phố lớn khiến nhu cầu về nhà ở đã khan hiếm nay lại càng khó kiếm và từ
đó giá trị đƣợc nhà đầu tƣ đẩy giá lên cao không tƣởng. Khi giá trị bất động sản
cao, nó đƣợc xem là tài sản lớn thì chúng ta mới bắt đầu quan tâm tới quyền lợi
và nghĩa vụ hợp pháp khi sử dụng và quản lý nguồn tài nguyên ấy sao cho hợp
lý, từ đây cũng nảy sinh nhiều mâu thuẫn giữa con ngƣời với con ngƣời, con
ngƣời với nhà nƣớc trong việc sử dụng đất đai.

Nhà nƣớc ta đang đổi mới và cải cách song bên cạnh đó không quên
nhiệm vụ quan trọng là giữ gìn sự ổn định, bình yên trong Nhân dân. Thế nên
việc hoàn thiện pháp luật về đất đai ngày càng đƣợc chú trọng hơn nữa, việc
quản lý đất đai cần chặt chẽ, công khai, minh bạch cùng với đó đẩy mạnh
8


phân cấp, phân quyền trong quản lý và sử dụng nguồn đất hợp lý tránh đùn
đẩy trách nhiệm mỗi khi có những vụ việc xảy ra. Địa phƣơng cũng là một cơ
quan đƣợc Nhà nƣớc trao quyền để phát huy trách nhiệm trong quản lý và sử
dụng đất đai hợp lý. Về những mặt yếu kém trong từng khâu thì ai cũng biết
nhƣng để hoàn thiện thì cần thời gian để có những cơ chế phù hợp hơn. Quy
hoạch đất đai ở nhiều nơi còn chƣa có tính chiến lƣợc, chỉ nhìn thấy những
lợi ích trƣớc mắt mà quên đi những hệ quả về sau khiến tình trạng khiếu nại,
tranh chấp về đất đai kéo dài. Việc xử lý và giải quyết tranh chấp còn chậm
trễ, kém hiệu quả khiến những vụ việc không đƣợc giải quyết triệt để gây bức
xúc trong quần chúng Nhân dân.
Khiếu nại là một quyền cơ bản của công dân, cũng là công cụ để Nhân
dân có thể tự bảo vệ bản thân khi bị xâm hại về quyền và lợi ích hợp pháp của
mình. Thực hiện quyền khiếu nại chính là hình thức dân chủ trực tiếp để Nhân
dân tham gia vào hoạt động quản lý nhà nƣớc, là một kênh giám sát xã hội
đặc biệt hiệu quả của cơ quan nhà nƣớc. Đây đƣợc xem nhƣ kênh thông tin

hữu hiệu để qua đó các cơ quan nhà nƣớc cũng nhƣ công chức có cái nhìn
toàn diện hơn trong thực thi quyền lực nhà nƣớc. Giải quyết khiếu nại đƣợc
xem có vai trò quan trọng trong quản lý nhà và từ đây cũng thể hiện mối quan
hệ giữa Nhà nƣớc – Nhân dân. Thông qua hoạt động giải quyết khiếu nại,
Nhà nƣớc cũng từng bƣớc nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động quản
lý, góp phần đấu tranh phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, những việc làm
xấu sẽ bị phanh phui tạo đƣợc niềm tin trong quần chúng Nhân dân, ổn định
tình hình chính trị nƣớc nhà.
Cùng với sự phát triển chung của đất nƣớc thì tỉnh Ninh Bình cũng
đang nổi lên với ngành công nghiệp và du lịch rất phát triển. Kéo theo đó thì
vấn đề đất đai cũng là vấn đề nóng đối với địa phƣơng hiện nay, khi mà
những phát sinh trong việc thu hồi đất, bồi thƣờng hỗ trợ tái định cƣ và nhiều
9


tranh chấp đất đai khác. Giải quyết khiếu nại về đất đai là một vấn đề phức
tạp, lâu dài đối với Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình khi nếu giải quyết thỏa
đáng sẽ làm địa phƣơng từng bƣớc phát triển song nếu giải quyết không thỏa
đáng, triệt để sẽ làm kìm hãm sự phát triển trong tỉnh cũng nhƣ khiến các
ngành nghề cùng với đó kéo theo chậm phát triển. Trên địa bàn của tỉnh Ninh
Bình, thời gian qua số lƣợng ngƣời dân đến khiếu nại, tố cáo, kiến nghị đã có
xu hƣớng tăng và những vụ việc lại ngày càng phức tạp. Số vụ việc giảm về
số lƣợng nhƣng chất lƣợng những vụ việc ấy lại có tính chất phức tạp đòi hỏi
cán bộ lãnh đạo xử lý triệt để các vụ việc để Nhân dân có thể yên ổn làm việc
và sinh sống. Cùng với đó, những vụ việc phức tạp cũng đã đƣợc các cơ quan
xử lý nhanh chóng, triệt để không để kéo dài và tồn đọng từ ngày này sang
tháng khác gây hoang mang dƣ luận và quần chúng Nhân dân.
Từ thực tế khiếu nại, tranh chấp đất đai tại tỉnh Ninh Bình tôi lựa chọn
đề tài: “Giải quyết khiếu nại về đất đai của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình”
làm đề tài luận văn của mình.

2. Tình hình nghiên cứu
Vấn đề về đất đai ở Việt Nam cũng có nhiều công trình nghiên cứu đề
cập đến ở nhiều góc độ lý luận và thực tiễn nhƣ: Phạm Hồng Thái (2003),
Pháp luật về khiếu nại, tố cáo, Nhà xuất bản Thành phố Hồ Chí Minh; Bùi
Thị Thuận Ánh (2012), Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai qua thực
tiễn tại tỉnh Thừa Thiên Huế; Hoàng Ngọc Dũng (2015), Giải quyết khiếu nại
hành chính trong công cuộc cải cách hành chính ở Việt Nam; Trần Văn Sơn
(2007), Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động giải quyết
khiếu nại, tố cáo, Nhà xuất bản Tƣ Pháp; Trần Kim Cúc-Nguyễn Thị Phƣợng
(2008), “Khiếu kiện về đất đai-thực trạng và giải pháp”, Tạp chí quản lý nhà
nƣớc số 10/2003; Nguyễn Ngọc Phi (2015), Giải quyết khiếu nại về đất đai
10


trên địa bàn huyện Bình Xuyên, tỉnh Vĩnh Phúc; Mai Văn Sinh (2020), “Nhận
diện đối tượng khởi kiện vụ án hành chính về quản lý đất đai qua công tác
kiểm sát giải quyết vụ án hành chính”, Trƣờng Đào tạo, bồi dƣỡng nghiệp vụ
kiểm sát tại Thành phố Hồ Chí Minh; Nguyễn Cảnh Quý (2001), Hoàn thiện
cơ chế điều chỉnh pháp luật đất đai ở Việt Nam, Học viện Chính trị Quốc gia
Hồ Chí Minh, Hà Nội; Nguyễn Thắng Lợi, Một số giải pháp đổi mới mô hình
giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai, Tạp chí Dân chủ và
Pháp luật số 10/2013;.....
Những công trình nghiên cứu về những vấn đề chung của khiếu nại, tố
cáo hoặc nghiên cứu một vấn đề liên quan đến một địa phƣơng nhất định.
Những công trình trên cũng đã tạo ra một bức tranh về tình hình giải quyết
khiếu nại nói chung cũng nhƣ giải quyết khiếu nại về đất đai nói riêng. Các
công trình kể trên đều là các công trình có giá trị tham khảo cho luận văn của
tác giả.Từ những khó khăn hay thuận lợi của từng địa phƣơng tôi có thể lấy
những phần phù hợp để có thể áp dụng vào việc giải quyết khiếu nại đất đai
tại Ninh Bình. Tính đến nay, đã có nhiều công trình nghiên cứu đề giải quyết

khiếu nại nhƣng lại chƣa có đề tài nào viết về vấn đề giải quyết khiếu nại về
đất đai của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình thế nên luận văn của tôi sẽ
nghiên cứu những vấn đề về giải quyết khiếu nại đất đai trên địa bàn tỉnh
Ninh Bình, vì vậy, đề tài luận văn thạc sĩ của tôi:”Giải quyết khiếu nại về đất
đai của UBND tỉnh Ninh Bình” không trùng lặp với bất kỳ đề tài nào trƣớc
đó.
3. Mục đích và nhiệm vụ
3.1 Mục đích nghiên cứu
Từ nghiên cứu lý luận về giải quyết khiếu nại về đất đai nghiên cứu kết
hợp phân tích thực trạng giải quyết khiếu nại về đất đai của Ủy ban nhân dân
11


tỉnh Ninh bình để thấy đƣợc kết quả đạt đƣợc, làm rõ hơn những khó khăn,
bất cập, nguyên nhân của các khó khăn, bất cập, từ đó tác giả đề xuất những
giải pháp nâng cao hiệu quả hơn.
3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu:
-

Tập hợp và nghiên cứu các cơ sở lý luận về khiếu nại và giải quyết

khiếu nại .
-

Phân tích, đánh giá thực trạng giải quyết khiếu nại về đất đai của Ủy

ban nhân dân tỉnh Ninh Bình.
-

Đề xuất giải pháp nâng cao chất lƣợng giải quyết khiếu nại về đất đai

của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
Đối tƣợng nghiên cứu:
Nghiên cứu về thực trạng hoạt động giải quyết khiếu nại về đất đai của
Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình.
Phạm vi nghiên cứu:
Hoạt động giải quyết khiếu nại về đất đai của Ủy ban nhân dân tỉnh
Ninh Bình Từ năm 2016 đến 2019.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Luận văn dựa trên cơ sở phƣơng pháp luận của chủ nghĩa Mác-Lênin,
tƣ tƣởng Hồ Chí Minh.
Phƣơng pháp đƣợc sử dụng trong luận văn: phƣơng pháp phân tích,
tổng hợp phƣơng pháp thống kê, phƣơng pháp so sánh.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Ý nghĩa lý luận:
12


Luận văn là sự hệ thống hóa cơ sở lý luận về giải quyết khiếu
nại về
đất đai
Đánh giá đƣợc thực trạng về khiếu nại đất đai của UBND tỉnh
Ninh
Bình
Ý nghĩa thực tiễn:
-

Những giải pháp trong Luận văn có thể giúp cho các nhà quản lý hành

chính nói chung và cán bộ quản lý đất đai nói riêng có thể áp dụng trong công
tác giải quyết khiếu nại.
-

Kết quả thu đƣợc trong Luận văn cũng có thể làm tài liệu tham khảo

cho các cơ sở giáo dục và những học viên, sinh viên, cán bộ quan tâm đến vấn
đề giải quyết khiếu nại đất đai.
7. Kết cấu của luận văn
Luận văn gồm 3 chƣơng:
Chƣơng 1. Cơ sở lý luận về giải quyết khiếu nại về đất đai
Chƣơng 2. Thực trạng giải quyết khiếu nại về đất đai của Ủy ban nhân
dân tỉnh Ninh Bình
Chƣơng 3. Phƣơng hƣớng, giải pháp bảo đảm chất lƣợng giải quyết
khiếu nại về đất đai của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình.


1
3


Chƣơng 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT
ĐAI
1.1 Khiếu nại về đất đai
1.1.1 Khái niệm khiếu nại về đất đai
Khiếu nại là hoạt động diễn ra thƣờng xuyên và phổ biến, cụm từ khiếu
nại do đó đƣợc sử dụng phổ biến và rộng rãi trong xã hội. Theo gốc tiếng
Latin thì khiếu nại: “Complant” nghĩa là phàn nàn, phản ứng, bất bình của
ngƣời nào đó về vấn đề liên quan đến lợi ích của mình. Từ điển Tiếng việt,
khiếu nại là “Thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp

có thẩm quyền đã làm”.[11]
Khiếu nại là việc cá nhân hay tổ chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân
có trách nhiệm sửa chữa một việc làm mà họ cho là không đúng, đã và đang
hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền lợi, lợi ích chính đáng của họ.
Theo Hiến pháp năm 2013, tại Điều 30 có quy định: Mọi ngƣời có
quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về
những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Cơ quan, tổ chức,
cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Ngƣời bị
thiệt hại có quyền đƣợc bồi thƣờng về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự
theo quy định của pháp luật. Nghiêm cấm việc trả thù ngƣời khiếu nại, tố cáo
hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại ngƣời
khác.
Đứng về giác độ xã hội, khi trong xã hội xảy ra mâu thuẫn hoặc có một
sự việc mới phát sinh lệch chuẩn với đạo đức xã hội hay xâm phạm đến lợi
ích của mình thì ngay lập tức con ngƣời có sự phản kháng lại bằng nhiều cách
khác nhau.
1
4


Về giác độ pháp lý thì khiếu nại chƣa có ở bản Hiến pháp đầu tiên năm
1946 mà phải đến Hiến pháp năm 1959 thì khiếu nại mới đƣợc đƣa vào nhƣ
một quyền của công dân - đƣợc nêu ở Điều 29, đến Hiến pháp năm 1980 thì
lại đƣợc nhắc đến ở Điều 73, với bản Hiến pháp năm 1992 thì đƣợc nêu ở
Điều 74, đến Hiến pháp năm 2013 đƣợc nêu Điều 30. Điều đó cho thấy Nhà
nƣớc rất quan tâm đến tâm tƣ nguyện vọng của Nhân dân và từ đó hình thành
Luật Khiếu nại, tố cáo đầu tiên năm 1998. Qua một lần sửa đổi, bổ sung năm
2004, 2005; đến nay thì chúng ta đang áp dụng Luật Khiếu nại năm 2011, tại
Điều 2 định nghĩa cụ thể, rõ ràng về khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ
chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật Khiếu năm 2011 nại này

quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết
định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nƣớc, của
ngƣời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nƣớchoặc quyết định kỷ
luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là
trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Mọi công dân đều có quyền khiếu nại, đây là quyền cơ bản của mỗi
công dân dù cho họ có bị hạn chế theo những quy định của pháp luật hay
phạm tội.
Có thể hiểu khiếu nại đƣợc quy định trong Luật Khiếu nại là khiếu nại
hành chính, khiếu nại đối với quyết định hành chính hay hành vi hành chính
của cơ quan hành chính nhà nƣớc, của ngƣời có thẩm quyền trong cơ quan
hành chính nhà nƣớc và quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức. Đặc
biệt, khái niệm chỉ giới hạn đối với khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực quản lý
của cơ quan hành chính nhà nƣớc.
Có những điều kiện nhất định để thực hiện quyền khiếu nại hành chính,
hành vi hành chính. Mối quan hệ quyết định hành chính, hành vi hành chính
1
5


với hậu quả xảy ra là mối quan hệ nhân quả, khi quyền, lợi ích hợp pháp của
ngƣời khiếu nại liên quan trực tiếp đến quyết định hành chính, hành vi hành
chính bị khiếu nại hay khiếu nại thực hiện theo trình tự, thủ tục theo Luật
định. Dựa theo Luật Khiếu nại năm 2011, các cơ quan, tổ chức cũng có quyền
đƣợc khiếu nại bởi các tổ chức cũng chịu sự tác động của các quyết định hành
chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền. Trong quá
trình quản lý thì các cơ quan nhà nƣớc nhiều khi cũng ra những quyết định
gây ảnh hƣởng đến các cơ quan khác.
Khiếu nại đƣợc hiểu là: “Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản
của công dân, mà trong đó cá nhân, cơ quan, tổ chức theo pháp luật quy định

yêu cầu ngƣời có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi
hành chính khi họ có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật,
ảnh hƣởng đến quyền và lợi ích của mình.”
Tại Điều 2 của Luật Khiếu nại năm 2011 thì Người khiếu nại là công
dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện quyền khiếu nại.
Cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại là cơ quan nhà nƣớc, tổ chức
chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề
nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân.
Người bị khiếu nại là cơ quan hành chính nhà nƣớc hoặc ngƣời có
thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nƣớc có quyết định hành chính,
hành vi hành chính bị khiếu nại; cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có
quyết định kỷ luật cán bộ, công chức bị khiếu nại.
Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền
giải quyết khiếu nại.

16


Người có quyền, nghĩa vụ liên quan là cá nhân, cơ quan, tổ chức mà
không phải là ngƣời khiếu nại, ngƣời bị khiếu nại nhƣng việc giải quyết
khiếu nại có liên quan đến quyền, nghĩa vụ của họ.
Giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định
giải quyết khiếu nại.
“Khiếu nại hành chính là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cơ quan
hành chính nhà nƣớc xem xét, sửa chữa một hành vi hay một quyết định hành
chính mà họ là hành vi hay quyết định không đúng pháp luật, gây thiệt hại
hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ” theo Từ điển Bách
khoa Việt Nam.[11]
Trong khái niệm đã chỉ rõ điểm khác biệt của khiếu nại hành chính đối với
các dạng khiếu nại khác, khiếu nại cá nhân hay tổ chức với quyết định hành

chính hay hành vi hành chính của cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan nhà
nƣớc. Quyền con ngƣời, quyền công dân đã đƣợc thể hiện rất rõ trong khái
niệm của Từ điển Bách khoa Việt Nam. Theo đó, bất kì cá nhân hay tổ chức nào
cũng có thể thực hiện đƣợc quyền khiếu nại hành chính. Đây đƣợc xem là một
tiến bộ trong thực hiện quyền khiếu nại, một tiến bộ trong đảm bảo quyền cho
con ngƣời. Nhƣng pháp luật hiện hành ngƣời có thẩm quyền giải quyết khiếu
nại hành chính không chỉ là cơ quan hành chính nhà nƣớc, ngƣời có thẩm quyền
trong cơ quan hành chính nhà nƣớc, thế nên khái niệm này chƣa thể coi là đầy
đủ và phù hợp đối với pháp luật hiện hành. Thực tế cho thấy, khiếu nại hành
chính là phƣơng thức quan trọng qua đó công dân yêu cầu cơ quan nhà nƣớc
bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của bản thân mình; cũng chính là phƣơng tiện để
cơ quan nhà nƣớc hay cán bộ, công chức trong cơ quan nhà nƣớc rà soát lại
đƣợc tính pháp lý cũng nhƣ tính hợp lý, đúng đắn những quyết định hành chính,
hành vi hành chính. Khiếu nại hành chính là
17


hình thức bảo vệ công dân trƣớc cơ quan, tổ chức nhà nƣớc hay quyền, lợi
ích của công dân có thể bị xâm phạm theo quy định của pháp luật.
Theo Luật Khiếu nại năm 2011 thì Khiếu nại hành chính là việc công
dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do pháp luật quy
định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định
hành chính, hành vi hành chính nhà nƣớc, của ngƣời có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính nhà nƣớc hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có
căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm
quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Khiếu nại hành chính có đặc điểm sau, gồm:
Thứ nhất là, khiếu nại hành chính là khiếu nại diễn ra trong quản lý
hành chính nhà nƣớc - là lĩnh vực hoạt động chấp hành và điều hành nhằm
thực thi pháp luật. Chức năng cơ bản của Nhà nƣớc có ba chức năng cơ bản:

lập pháp, hành pháp và tƣ pháp. Khiếu nại hành chính xuất hiện trong lĩnh
vực hành pháp.
Thứ hai là, khiếu nại hành chính phần lớn do cơ quan và những ngƣời
có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nƣớc giải quyết. Khác với khiếu
nại trong lĩnh vực tƣ pháp thì khiếu nại của công dân do các cơ quan tƣ pháp
nhƣ Tòa án, Viện kiểm sát, cơ quan điều tra thực hiện.
Thứ ba là, thủ tục để giải quyết khiếu nại hành chính là thủ tục hành
chính hay có tính chất hành pháp (phân biệt với thủ tục có tính chất tố tụng do
các cơ quan tƣ pháp thực hiện). Thủ tục hành chính để giải quyết khiếu nại
hành chính đƣợc thực hiện đơn giản hơn thủ tục tố tụng do các cơ quan tƣ
pháp thực hiện.
Thứ tư là, các khiếu nại hành chính đƣợc thực hiện trên phạm vi rộng
lớn các cơ quan trong bộ máy nhà nƣớc, gồm: Cơ quan quyền lực nhà nƣớc,
18


Cơ quan chủ tịch nƣớc, Cơ quan hành chính, Cơ quan tòa án, Cơ quan kiểm
sát. Khiếu nại tƣ pháp thì chỉ đƣợc thực hiện trong phạm vi các cơ quan tƣ
pháp: Cơ quan tòa án, Cơ quan kiểm sát, Cơ quan điều tra.
Thứ năm là, mục đích của khiếu nại hành chính là để bảo vệ và khôi
phục những quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân khiếu nại bị xâm phạm bởi
quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật.
Thứ sáu là,khiếu nại hành chính phát sinh trong hai trƣờng hợp:
Trƣờng hợp 1: Khiếu nại trong hoạt động liên quan đến việc tổ chức
thực hiện pháp luật nhƣ: đăng ký kinh doanh, đăng ký quyền sử dụng đất,
trƣng dụng đất…. Đây là hoạt động thuộc lĩnh vực quản lý hành chính nhà
nƣớc hay còn gọi là lĩnh vực quản lý hành chính nhà nƣớc về đất đai, pháp
luật đƣợc thực hiện không có tính chất bảo vệ pháp luật.
Trƣờng hợp 2: Khiếu nại trong các hoạt động bảo vệ pháp luật trong
lĩnh vực hành chính nhƣ: khiếu nại với các hoạt động xử lý vi phạm hành

chính hoặc hoạt động xử lý vi phạm kỷ luật…
Theo Luật Khiếu nại năm 2011, tại Điều 2 Quyết định hành chính là
văn bản do cơ quan hành chính nhà nƣớc hoặc ngƣời có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính nhà nƣớc ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong
hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc đƣợc áp dụng một lần đối với một
hoặc một số đối tƣợng cụ thể.
Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nƣớc, của
ngƣời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nƣớc thực hiện hoặc
không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.
Quyết định kỷ luật là quyết định bằng văn bản của ngƣời đứng đầu cơ
quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công
1
9


chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ,
công chức.”
Khiếu nại đƣợc hiểu trên góc độ xã hội là việc công dân không đồng tình
với một quyết định hay hành vi của cơ quan, tổ chức xâm phạm đến quyền, lợi
ích hợp pháp của công dân, cũng là sự phản ứng rất tự nhiên của mỗi con ngƣời,
mỗi công dân khi công dân bị xâm phạm tới quyền lợi của mình. Để bảo vệ
quyền lợi của mình, xét trên góc độ pháp lý thì khiếu nại đƣợc quan niệm là
phƣơng thức tự bảo vệ của bất kỳ chủ thể nào, sử dụng khi quyền của công dân
hay ngƣời do mình bảo hộ bị xâm phạm do quyết quyết hay hành vi trái với các
quy định pháp luật thuộc phạm vi quản lý của cơ quan quản lý nhà nƣớc hoặc
cán bộ, công chức làm việc trong cơ quan nhà nƣớc.

Đứng trên góc độ chính trị thì khiếu nại là quyền cơ bản của mỗi công
dân, đƣợc pháp luật quy định và bảo đảm thực hiện. Khiếu nại cũng có thể
hiểu phản hồi của công dân đối với các hoạt động của bộ máy nhà nƣớc trong

quá trình quản lý xã hội và công dân cho rằng hoạt động ấy đang xâm phạm
đến quyền lợi của công dân.
Tại Điều 2 của Luật Khiếu nại năm 2011 thì Quyết định hành chính là
văn bản do cơ quan hành chính nhà nƣớc hoặc ngƣời có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính nhà nƣớc ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong
hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc đƣợc áp dụng một lần đối với một
hoặc một số đối tƣợng cụ thể. Quyết định hành chính cũng có thể bị khiếu nại
khi cấu thành bởi các yếu tố sau: Quyết định hành chính là quyết định bằng
văn bản; Quyết định của cơ quan hành chính nhà nƣớc hoặc cá nhân có thẩm
quyền trong cơ quan hành chính nhà nƣớc; Quyết định áp dụng một lần hoặc
áp dụng lên nhiều đối tƣợng cụ thể.

20


Ví dụ: Chủ tịch UBND thành phố ra quyết định cắt tỉa các cành cây lớn,
có nguy cơ gãy, đổ khi mùa bão về song lại gây ảnh hƣởng đến các phƣơng
tiện tham gia giao thông khi thƣờng xuyên gây ách tắc hay cản trở tầm nhìn
của ngƣời tham gia giao thông…
Đây là hành vi hành chính có thể bị khiếu nại, là hành vi hành chính
của cơ quan hành chính nhà nƣớc, của cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan
hành chính nhà nƣớc trong khi đang thực hiện một nhiệm vụ theo quy định.
Nếu nhƣ quyết định hành chính cần có điều kiện là văn bản thì hành vi hành
chính không đƣợc thể hiện bằng văn bản mà thể hiện bằng các hoạt động,
hành vi của cơ quan hành chính nhà nƣớc, của công chức nhà nƣớc đã thực
hiện không đúng hoặc trái với các quy định pháp luật khác, hoặc cũng có thể
không thực hiện trách nhiệm công vụ theo quy định pháp luật phải thực hiện.
Tại Khoản 1 Điều 204 của Luật Đất đai năm 2013 quy định Ngƣời sử
dụng đất, ngƣời có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất có quyền
khiếu nại, khởi kiện quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản

lý đất đai.
Khiếu nại đất đai là dạng của khiếu nại hành chính, thể hiện: “Ngƣời
sử dụng đất, ngƣời có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất” khiếu
nại quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của các cơ quan quản lý
nhà nƣớc về đất đai hoặc ngƣời có thẩm quyền trong quản lý về đất đai khi
thi hành công vụ, gây thiệt hại đến “Ngƣời sử dụng đất, ngƣời có quyền lợi
và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất”
Từ khái niệm khiếu nại hành chính có thể suy ra khái niệm về khiếu nại
đất đai: “Khiếu nại về đất đai là việc công dân, cơ quan, tổ chức theo trình
tự, thủ tục do Luật Khiếu nại quy định cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực
quản lý
21


nhà nước về đất đai khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính hoặc hành
vi hành chính đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của
mình.”
1.1.2 Đối tượng khiếu nại về đất đai
Theo các quy định trong Hiến pháp nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
Việt Nam thì đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nƣớc đại diện chủ sở hữu
và thống nhất quản lý. Nhà nƣớc với tƣ cách là đại diện chủ sở hữu về đất đai
có các quyền đối với đất đai: Kế hoạch sử dụng đất; quyết định mục đích sử
dụng đất; quy định hạn mức sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất; ....
Qua công tác giám sát, kiểm sát giải quyết các vụ án hành chính cho
thấy: Cũng giống các khiếu kiện vụ án hành chính khác thì theo quy định của
pháp luật các khiếu kiện hành chính về quản lý đất đai bao gồm các khiếu
kiện đối với quyết định hành chính và hành vi hành chính trong trƣờng hợp
nhƣ giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trƣng dụng đất, cho phép chuyển mục
đích sử dụng đất; bồi thƣờng, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cƣ; cấp

hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; gia hạn thời hạn sử dụng
đất; xử lý vi phạm pháp luật về đất đai; giải quyết tranh chấp về đất đai và giải
quyết khiếu nại các vi phạm trong việc quản lý và sử dụng đất đai.
“Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước,
cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành
hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về
vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối
với một hoặc một số đối tượng cụ thể.” theo khoản 1 Điều 3 Luật Tố tụng
hành chính (TTHC) năm 2015 quy định.
Nhƣ vậy theo Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính trƣớc
đây thì quyết định hành chính phải đƣợc thể hiện bằng văn bản với hình thức
22


là quyết định, nhƣng theo Luật TTHC thì hình thức văn bản có thể đƣợc coi
là quyết định hành chính không nhất thiết phải là quyết định mà có thể đƣợc
biểu hiện bằng hình thức khác nhƣ: Thông báo, kết luận, công văn v.v… do
cơ quan hành chính nhà nƣớc, cơ quan, tổ chức khác hoặc ngƣời có thẩm
quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, có chứa đựng nội dung của
quyết định hành chính, đƣợc áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối
tƣợng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà
ngƣời khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm (trừ
những văn bản thông báo của cơ quan, tổ chức hoặc ngƣời có thẩm quyền của
cơ quan, tổ chức trong việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung, cung
cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể theo
yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức đó).[28]
Pháp luật về quản lý đất đai đã quy định rõ về trình tự, thủ tục, thẩm
quyền ban hành quyết định hành chính của cơ quan quản lý đất đai, làm sơ sở
để Tòa án xem xét, đánh giá tính hợp pháp đối với từng loại quyết định hành
chính (là đối tƣợng khởi kiện) và cũng là cơ sở để Viện kiểm sát nhân dân

(VKSND) xác định đối tƣợng của công tác kiểm sát giải quyết vụ án hành
chính trong lĩnh vực này.
“Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc
của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan,
tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước thực hiện hoặc
không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.” tại Khoản 3
Điều 3 Luật TTHC năm 2015 quy định.
Tại khoản 1 Điều 204 Luật Đất đai 2013 đối tƣợng khiếu nại đất đai là
quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai, là:

2
3


+

Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục

đích sử dụng đất;
+
Quyết định bồi thƣờng, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định
cƣ;
+
Quyết định cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng
đất;
Ví dụ: Khi hộ gia đình, cá nhân có giấy tờ về quyền sử dụng đất theo
quy định tại Điều 100 Luật Đất đai và Điều 18 Nghị định 43/2014/NĐ-CP, c
có làm hồ sơ yêu cầu cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì bị từ chối
cấp giấy chứng nhận hoặc tiếp nhận hồ sơ nhƣng quá thời hạn mà không cấp
thì hộ gia đình, cá nhân có quyền khiếu nại.

+

Quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất.

+

Quyết định giải quyết tranh chấp đất đai…

Hành vi hành chính về quản lý đất đai là hành vi của cán bộ, công chức
khi giải quyết công việc thuộc thẩm quyền để ban hành các quyết định quản lý
hành chính về đất đai với các hành vi thƣờng gặp nhƣ: Chậm thực hiện, thực
hiện không đúng, không thực hiện, gây khó dễ cho ngƣời sử dụng đất khi
thực hiện thủ tục cấp giấy chứng nhận, chuyển mục đích sử dụng đất…
Theo Luật Đất đai năm 2013, nội dung quản lý nhà nƣớc về đất đai
gồm 15 nội dung trong đó có nội dung Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện văn bản đó; Xác định địa giới
hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành chính;
Khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản
đồ quy hoạch sử dụng đất; điều tra, đánh giá tài nguyên đất; điều tra xây dựng
giá đất; Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; Quản lý việc giao đất, cho
thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất; Quản lý việc bồi thƣờng,
hỗ trợ, tái định cƣ khi thu hồi đất; Đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa