luận văn thạc sĩ Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương.

áp dụng pháp luật trong giải quyết
khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân
tỉnh Hải Dơng

H NI - 2009
MỤC LỤC
Trang
MỞ ĐẦU 1
Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH 9
1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu
nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh 9
1.2. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai của các cơ quan nhà
nước ở địa phương và các giai đoạn áp dụng pháp luật trong giải
quyết khiếu nại về đất đai
29
1.3. Điều kiện đảm bảo đối với áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về
đất đai 43
Chương 2: THỰC TRẠNG KHIẾU NẠI VÀ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG
GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI CỦA UỶ BAN NHÂN
DÂN TỈNH HẢI DƯƠNG
48
2.1. Tình hình khiếu nại về đất đai trên địa bàn Hải Dương thời gian qua 51
2.2. Thực trạng áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai
của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương thời gian qua 60
Chương 3: YÊU CẦU VÀ GIẢI PHÁP ĐẢM BẢO ÁP DỤNG PHÁP LUẬT
TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI CỦA UỶ BAN NHÂN
DÂN TỈNH HẢI DƯƠNG HIỆN NAY
83
3.1. Những yêu cầu khách quan đảm bảo áp dụng pháp luật trong giải
quyết khiếu nại về đất đai 83

3.2. Giải pháp bảo đảm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về
đất đai ở tỉnh Hải Dương hiện nay 96
KẾT LUẬN
124
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
127
PHỤ LỤC
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc
biệt là thành phần quan trọng của môi trường sống, là địa bàn phân bổ các khu
dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh quốc phòng và là
thành quả cách mạng của cả dân tộc Việt Nam. C.Mác đã chỉ rõ “Đất là không
gian, yếu tố cần thiết của tất thảy mọi quá trình sản xuất và mọi hoạt động của
loài người” [33, tr.473-474]. Bất kỳ quốc gia nào, nếu biết quản lý, sử dụng hợp
lý đất đai thì nguồn tài nguyên này được bảo vệ và mang lại hiệu quả, lợi ích to
lớn, thiết thực phục vụ cho mỗi con người và cả cộng đồng.
Đất đai có vai trò quan trọng như vậy nên Đảng và Nhà nước ta giành sự
quan tâm đặc biệt đến vấn đề đất đai. Chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách
pháp luật của Nhà nước về đất đai được điều chỉnh cho phù hợp với sự phát triển
kinh tế- xã hội của đất nước, trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước
chính sách, pháp luật đất đai trở thành cơ sở pháp lý hết sức quan trọng huy động
nguồn lực đất đai để phát triển nền kinh tế thị trường nhiều thành phần theo định
hướng XHCN. Vì vậy quản lý nhà nước bằng pháp luật về đất đai ngày càng hoàn
thiện, đã đạt được những tiến bộ rõ rệt, hệ thống quản lý nhà nước về đất đai được
tăng cường, từng bước phân cấp và phát huy tính tự chủ của địa phương.
Bên cạnh những thành tựu đã đạt được, tình hình quản lý và sử dụng đất
đai hiện nay đang có những yếu kém. Vấn đề quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
chưa có tính chiến lược lâu dài và ổn định hoặc thiếu tính khả thi; cơ chế quản lý
về đất đai thiếu hiệu quả; cơ quan quản lý đất đai các cấp nhìn chung còn nhiều yếu

kém. Chính vì thế tình trạng tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về quản lý và sử dụng đất đai
có xu hướng diễn biến phức tạp. Việc giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo còn chưa
kịp thời, thiếu hiệu quả. Những yếu kém trong công tác quản lý và sử dụng đất nói
chung cũng như những yếu kém trong giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất
đai nói riêng có nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân rất quan trọng từ sự hạn
1
chế, bất cập của chính sách, pháp luật đất đai và việc áp dụng pháp luật trong giải
quyết khiếu nại về đất đai của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Khiếu nại, tố cáo là quyền cơ bản của công dân được quy định trong
Hiến pháp: “Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nước
có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức
kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào” (Điều
74 Hiến pháp năm 1992 sửa đổi năm 2001)
Như vậy khiếu nại là quyền cơ bản của công dân, là biện pháp pháp lý để
công dân sử dụng bảo vệ quyền và lợi ích của mình khi bị xâm phạm. Thực hiện
quyền khiếu nại là một trong những hình thức dân chủ trực tiếp để nhân dân
tham gia hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội, giám sát hoạt động của các
cơ quan nhà nước, công chức nhà nước. Khiếu nại là một kênh thông tin khách
quan phản ánh việc thực thi quyền lực của bộ máy nhà nước, phản ánh tình hình
thực hiện công vụ của cán bộ, công chức. Do đó, công tác giải quyết khiếu nại
không những có vai trò quan trọng trong quản lý nhà nước, mà còn thể hiện mối
quan hệ bình đẳng giữa Nhà nước và công dân. Thông qua giải quyết khiếu nại,
Đảng và Nhà nước kiểm tra tính đúng đắn, sự phù hợp của đường lối, chính
sách, pháp luật. Qua việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại của công dân cũng là
cơ sở thực tiễn để hoàn thiện cơ chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả
quản lý Nhà nước, góp phần đấu tranh chống quan liêu, tham nhũng, tiêu cực
trong các cơ quan nhà nước, ổn định tình hình chính trị, bảo vệ quyền, lợi ích
hợp pháp của công dân thúc đẩy phát triển kinh tế- xã hội. Chính vì vậy, giải
quyết khiếu nại của công dân là một vấn đề được Đảng, Nhà nước và nhân dân
đặc biệt quan tâm. Trong những năm qua, công tác giải quyết khiếu nại đã có

nhiều chuyển biến tích cực, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đúng pháp
luật, góp phần phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ
lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.
Tuy nhiên, thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại cho thấy mặc dù các
cơ quan nhà nước đã có nhiều cố gắng trong công tác giải quyết khiếu nại nhưng
2
hiệu quả giải quyết các vụ việc chưa cao, nhất là việc giải quyết các khiếu nại về
đất đai. Tình hình đơn thư khiếu nại gửi tràn lan, vượt cấp và việc giải quyết đơn
thư khiếu nại còn chậm không được dứt điểm, kịp thời, vì thế số vụ việc khiếu
nại tồn đọng còn nhiều. Nguyên nhân của tình trạng trên là do nể nang, né tránh,
đùn đẩy trách nhiệm. Thậm chí còn có hiện tượng không ít cơ quan, cá nhân có
thẩm quyền ban hành những quyết định giải quyết khiếu nại không đúng hoặc vi
phạm quyền lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất đai.
Hệ luỵ của tình trạng trên trong điều kiện công nghiệp hoá và hiện đại
hoá đất nước là tình hình khiếu nại, tố cáo nói chung và khiếu nại về đất đai nói
riêng có chiều hướng gia tăng cả về số lượng, quy mô và mức độ, phức tạp về
tính chất. Điều đó trở thành vấn đề hết sức bức xúc xã hội gây ảnh hưởng không
nhỏ đến an ninh, chính trị, trật tự và ổn định xã hội ở một số địa phương trong cả
nước; có nơi đã trở thành điểm nóng xã hội, thậm chí đã có dấu hiệu chuyển
sang điểm nóng chính trị- xã hội.
Vấn đề cơ bản hiện nay là phải hoàn thiện các quy định pháp luật về
khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai; khắc phục những điểm bất hợp lý,
những bất cập về cơ chế, thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết các khiếu nại
khiến cho việc áp dụng các quy định pháp luật vào thực tế gặp những khó khăn,
vướng mắc. Nâng cao hiệu quả của việc giải quyết khiếu nại bằng các giải pháp
hữu hiệu. Thực tiễn cho thấy không ít trường hợp làm cho vụ việc trở nên gay
gắt, kéo dài là do việc áp dụng pháp luật chưa đúng, chưa phù hợp. Điều này
không những chưa bảo đảm tính đúng đắn, nghiêm minh của pháp luật mà còn
chưa bảo vệ được quyền và lợi ích chính đáng của nhân dân. Áp dụng pháp luật
trong giải quyết khiếu nại về đất đai không chỉ bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp

của công dân mà còn giữ vững lòng tin của nhân dân đối với Đảng và Nhà nước,
tạo sự động thuận giữa Đảng, Nhà nước và nhân dân trong sự nghiệp xây dựng
Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay.
3
Hải Dương là tỉnh thuộc đồng bằng sông Hồng đất nông nghiệp chiếm
phần lớn, nông dân chủ yếu sản xuất nông nghiệp nên rất gắn bó với đất đai.
Những năm gần đây thực hiện chủ trương của Đảng về mở cửa hội nhập kinh tế
quốc tế, thu hút các nhà đầu tư trong và ngoài nước đến đầu tư phát triển kinh tế.
Vì thế đã kéo theo một phần không nhỏ diện tích đất nông nghiệp được chuyển
mục đích sử dụng thành đất công nghiệp, dịch vụ và xây dựng cơ sở hạ tầng
giao thông, cộng với tình hình bùng nổ dân số dẫn đến nông dân càng thiếu đất
sản xuất. Quá trình đó phát sinh những tranh chấp, lấn chiếm đất đai thường
xuyên xảy ra. Do vấn đề quản lý nhà nước về đất đai ở địa phương có lúc, có nơi
còn chưa chặt chẽ dẫn tới việc khiếu nại, tố cáo của nhân dân trong tỉnh có chiều
hướng gia tăng, thậm chí có những vụ việc Tỉnh uỷ, Uỷ ban nhân dân tỉnh phải
trực tiếp chỉ đạo giải quyết để làm dịu tình hình.
Nhận thức những vướng mắc cần phải được chấn chỉnh, tháo gỡ cũng
như tầm quan trọng của việc áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất
đai nói chung và của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương nói riêng. Đồng thời đó
cũng là những trăn trở của tác giả được đúc kết từ thực tiễn và quá trình học tập,
vì thế tôi chọn đề tài “Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai
của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương” làm luận văn thạc sỹ luật học.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Vấn đề đất đai, quản lý nhà nước về đất đai luôn là mối quan tâm nghiên
cứu của nhiều nhà khoa học, nhà quản lý. Vì thế mà những năm gần đây đã có
nhiều công trình khoa học được công bố liên quan đến lĩnh vực đất đai, được
nghiên cứu ở nhiều góc độ khác nhau. Các công trình tiêu biểu được chia thành
các nhóm vấn đề sau:
Nhóm công trình khoa học nghiên cứu quản lý nhà nước về đất đai; pháp
luật về đất đai có các công trình như:

- Các công trình khoa học đăng tải trên các tạp chí: Một số vấn đề quản
lý nhà nước về đất đai trong giai đoạn hiện nay của tiến sĩ Nguyễn Đình Bồng,
4
Tạp chí Quản lý nhà nước, 4/2001; Phạm Hữu Nghị với bài viết tiêu đề Về thực
trạng chính sách đất đai ở Việt Nam, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 8/2002;
Ths Trần Quang Huy với bài Luật đất đai năm 2003 và vấn đề hội nhập kinh tế
quốc tế, Tạp chí luật học số 3/2005; Ths Trần Văn Sơn với bài Tăng cường
giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước-
giải pháp tăng cường pháp chế XHCN, Tạp chí Lập pháp tháng 8/2005…
- Các công trình khoa học là Luận án Tiến sĩ, Luận văn Thạc sĩ theo mã
số chuyên ngành Lý luận lịch sử nhà nước và pháp luật: Luật án tiến sỹ luật học
của tác giả Nguyễn Cảnh Quý, năm 2001 với đề tài Hoàn thiện cơ chế điều
chỉnh pháp luật đất đai ở Việt Nam; Luận văn Thạc sỹ luật học của tác giả Tô
Văn Châu, năm 2003 với đề tài Tăng cường quản lý nhà nước bằng pháp luật
đối với đất đai ở Việt Nam hiện nay; Luận văn Thạc sỹ luật học của tác giả
Nguyễn Mạnh Hùng, năm 2003 với đề tài Quản lý nhà nước bằng pháp luật đối
với đất đai qua thực tiễn tỉnh Thái Bình; Luận văn Thạc sỹ luật học của tác giả
Trần Xuân Long, năm 2003 với đề tài Tăng cường quản lý nhà nước bằng pháp
luật đối với đất đai ở tỉnh Vĩnh Phúc; Luận văn Thạc sỹ luật học của tác giả Đỗ
Thị Phượng, năm 2005 với đề tài Vi phạm hành chính về đất đai ở Thái Bình
thực trạng và giải pháp khắc phục; Luận văn Thạc sỹ luật học của tác giả Lê
Văn Thành, năm 2008 với đề tài Quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với đất
đai ở thành phố Hồ Chí Minh hiện nay…
Nhóm công trình khoa học nghiên cứu thực hiện và áp dụng pháp luật có
các công trình tiêu biểu như:
- Các công trình khoa học đăng tải trên các tạp chí: TS Trần Kim Cúc và
Ths Nguyễn Thị Phượng với bài Khiếu kiện về đất đai thực trạng và giải pháp,
Tạp chí quản lý nhà nước, tháng 10/2003; Nguyễn Thị Mai với bài Những quy
định mới của Luật đất đai năm 2003 về khởi kiện vụ án hành chính, hành vi
hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai, Tạp chí Luật học số 4/2005; Phạm

Thanh Hải Toà án nhân dân huyện Đan Phượng, Hà Tây với bài Trao đổi thêm
5
về việc áp dụng Điều 136 Luật Đất đai năm 2003, Tạp chí Toà án tháng 5/2005;
Tiến sĩ Nguyễn Văn Cường với bài Những vấn đề cần trao đổi khi áp dụng Điều
136 Luật Đất đai năm 2003, Tạp chí toà án nhân dân tháng 9/2005;
- Các công trình khoa học là Luận án Tiến sĩ, Luận văn Thạc sĩ theo mã
số chuyên ngành Lý luận lịch sử nhà nước và pháp luật: Luận văn Thạc sỹ luật
học của tác giả Nguyễn Thị Tú, năm 2006 với đề tài Nâng cao chất lượng áp
dụng pháp luật trong giải quyết các tranh chấp quyền sử dụng đất tại toà án
nhân dân hiện nay; Luận văn Thạc sỹ luật học của tác giả Hà Văn Khanh, năm
2007 với đề tài Áp dụng pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước về đất đai
ở thành phố Hà Nội; Luận văn Thạc sỹ luật học của tác giả Trần Nam Khởi,
năm 2008 với đề tài Áp dụng pháp luật trong giải quyết tranh chấp đất đai của
cơ quan hành chính nhà nước ở cấp huyện tỉnh Bạc Liêu hiện nay
Với những công trình khoa học đã được nghiên cứu, đề cập của nhiều nhà
khoa học, nhà quản lý liên quan đến đất đai nêu trên đã góp phần làm sáng tỏ
nhiều vấn đề cả lý luận và thực tiễn về chính sách quản lý nhà nước đối với đất
đai, về hoàn thiện pháp luật và áp dụng pháp luật trong quản lý nhà nước về đất
đai. Các công trình đó đã luận chứng cơ chế điều chỉnh pháp luật đất đai dưới góc
độ lý luận chung về nhà nước và pháp luật hoặc để phản ánh, phân tích, làm rõ về
thực trạng áp dụng pháp luật trong giải quyết tranh chấp, khiếu kiện về quyền sử
dụng đất của hệ thống cơ quan tư pháp. Những công trình khoa học như đã nêu ở
trên là những tư liệu sống động, có giá trị tham khảo tốt trong quá trình đầu tư
nghiên cứu và thực hiện hoàn thiện luận văn này. Những vấn đề đã được nghiên
cứu nêu trên cũng cho thấy chưa có đề tài nào đi sâu nghiên cứu để làm sáng tỏ về
hoạt động áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của ủy ban nhân
dân tỉnh Hải Dương. Do đó, đề tài luận văn là công trình khoa học đầu tiên được
nghiên cứu tương đối có hệ thống, hoàn chỉnh về áp dụng pháp luật trong giải
quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

6
- Mục đích luận văn:
Góp phần làm rõ cơ sở lý luận về áp dụng pháp luật trong giải quyết
khiếu nại về đất đai và đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật trong giải quyết
khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương. Từ đó đề xuất các
giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả việc áp dụng pháp luật trong giải
quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương hiện nay.
- Nhiệm vụ luận văn: Để thực hiện mục đích trên, luận văn có nhiệm vụ:
+ Làm rõ cơ sở lý luận áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai.
+ Đánh giá thực trạng, chỉ ra những kết quả đạt được và những hạn chế,
yếu kém, tồn tại và nguyên nhân trong áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về
đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương từ 2004- 2008.
+ Đề xuất các giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả việc áp dụng
pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải
Dương hiện nay.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
- Đối tượng nghiên cứu:
Các quan hệ pháp luật về đất đai phát sinh giữa Uỷ ban nhân dân tỉnh với
các chủ thể khiếu nại về đất đai, trong đó nghiên cứu chủ yếu về hoạt động áp
dụng pháp luật của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương, tập trung vào khái niệm,
đặc điểm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai. Đồng thời luận
chứng giải pháp nâng cao chất lượng hiệu quả áp dụng pháp luật trong giải
quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương hiện nay .
- Phạm vi nghiên cứu:
+ Áp dụng pháp luật được giới hạn trong phạm vi giải quyết khiếu nại về
đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương.
+ Về không gian: đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật trong giải quyết
khiếu nại về đất đai trên địa bàn tỉnh Hải Dương chủ yếu là việc áp dụng pháp luật
của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương, tuy nhiên có khái quát tình hình áp dụng
pháp luật trong giải quyết khiếu nại của cấp xã và cấp huyện thuộc tỉnh Hải Dương.

7
+ Về thời gian: Khi đánh giá thực trạng chỉ khảo sát ở Hải Dương với tư
cách là điển hình để làm cơ sở luận giải cho những vấn đề chung trong khoảng
thời gian từ 2004 đến nay.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
- Cơ sở lý luận: Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận chủ
nghĩa Mác- Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật. Các quan
điểm, đường lối của Đảng cộng sản Việt Nam về pháp chế và xây dựng nhà
nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, nhất là quan điểm
chỉ đạo của Đảng về chính sách quản lý nhà nước về đất đai và giải quyết khiếu
nại về đất đai. Đồng thời luận văn còn dựa trên những vấn đề lý luận chung về
áp dụng pháp luật xã hội chủ nghĩa.
- Phương pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng các phương pháp của
triết học duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, trong đó chú trọng các phương
pháp phân tích, tổng hợp, phương pháp lịch sử và các phương pháp của các bộ
môn khoa học khác như so sánh, thống kê…
6. Đóng góp mới về khoa học của luận văn
Luận văn là công trình khoa học đầu tiên nghiên cứu về áp dụng pháp
luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương.
Vì vậy có thể đóng góp khoa học mới ở góc độ sau:
- Đưa ra khái niệm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất
đai; chỉ ra được các đặc điểm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất
đai; các giai đoạn áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai.
- Chỉ ra ưu điểm, tồn tại và nguyên nhân của thực trạng áp dụng pháp
luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương.
- Đề xuất các giải pháp nhằm đảm bảo áp dụng pháp luật trong giải quyết
khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương.
7. Ý nghĩa của luận văn
8
Luận văn có ý nghĩa góp phần làm phong phú thêm lý luận về áp dụng

pháp luật trong lĩnh vực cụ thể. Đồng thời luận văn cũng có thể dùng làm tài liệu
tham khảo cho hoạt động nghiên cứu hay phục vụ cho công tác giảng dạy ở các
trường như: Trung cấp chính trị; quản lý nhà nước của tỉnh tổ chức. Đây cũng là tài
liệu có giá trị nâng cao lý luận và nghiệp vụ đối với cán bộ làm công tác thực tiễn.
8. Kết cấu luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, kết cấu luận văn gồm
03 chương, 07 tiết.
Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH
1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRÒ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG
GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu
nại về đất đai
1.1.1.1. Khái niệm khiếu nại về đất đai
Ở Việt Nam, khiếu nại là một khái niệm được đề cập nhiều, sử dụng
rộng rãi trong đời sống xã hội, không giới hạn trong một lĩnh vực nào mà bao
trùm tất cả các phạm vi chủ yếu của đời sống xã hội và trong hoạt động quản lý
nhà nước. Tuỳ thuộc mục đích và góc độ nghiên cứu mà khiếu nại được hiểu
theo những nghĩa khác nhau.
- Khiếu nại là gì? Khiếu nại theo gốc tiếng Latinh: Complant, nghĩa là “sự
phàn nàn, phản ứng, bất bình của người nào đó về vấn đề có liên quan” [55, tr.205].
Theo Đại từ điển tiếng Việt, khiếu nại được hiểu là “thắc mắc, đề nghị
xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn
y” [63, tr.904].
9
Về phương diện xã hội, khiếu nại là việc công dân ta thán, phàn nàn,
phản đối, không chấp nhận một việc làm (hành vi) hoặc một quyết định của một
tổ chức làm ảnh hưởng tới quyền, lợi ích của họ. Đây là sự phản ứng tự nhiên
của mỗi công dân trong cộng đồng, xã hội.

Dưới góc độ lý luận dùng quyền để bảo vệ quyền, người ta quan niệm
khiếu nại là một trong những phương thức bảo vệ quyền chủ thể: “Khiếu nại
được sử dụng khi quyền chủ thể của bản thân công dân khiếu nại hoặc của người
do mình bảo hộ bị vi phạm do quyết định hoặc hành vi trái pháp luật thuộc phạm
vi quản lý nhà nước của các cơ quan quản lý nhà nước hoặc nhân viên nhà
nước” [12, tr.477].
Về phương diện chính trị- pháp lý, khiếu nại là quyền cơ bản của công
dân trong mỗi nhà nước, được pháp luật của nhà nước đó quy định và bảo đảm
thực hiện bằng quyền lực nhà nước. Khiếu nại có thể được hiểu là ý kiến phản
hồi của công dân đối với những hoạt động của bộ máy nhà nước trong quá trình
quản lý xã hội mà họ cho rằng hoạt động đó đã tác động, xâm phạm tới quyền và
lợi ích hợp pháp của họ.
Theo cuốn thuật ngữ pháp lý phổ thông thì khiếu nại là “việc yêu cầu cơ
quan nhà nước, trước tiên là tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết
việc phạm quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay người
khác” [1, tr.206].
Theo kết quả nghiên cứu khoa học của một số cơ quan có trách nhiệm
trong việc giải quyết khiếu nại thì khiếu nại theo nghĩa chung nhất là “việc cá
nhân hay tổ chức đề nghị cá nhân, tổ chức hay cơ quan nào đó xem xét, sửa
chữa lại một việc làm mà họ cho rằng là không đúng đắn, gây thiệt hại hoặc sẽ
gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ và đòi bồi thường thiệt hại do
việc làm không đúng gây ra” [49, tr.11].
Như vậy, khiếu nại theo nghĩa chung là việc cá nhân hay tổ chức yêu cầu
cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm sửa chữa một việc làm mà họ cho là
10
không đúng đắn, gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ và đòi bồi
thường thiệt hại do việc làm không đúng gây ra.
- Theo nghĩa của từ khiếu nại nêu trên, tìm hiểu khái niệm khiếu nại hành
chính. Từ điển Bách khoa Việt Nam đưa ra định nghĩa về khiếu nại hành chính
như sau: “khiếu nại hành chính là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cơ quan hành

chính nhà nước xem xét, sửa chữa một quyết định hay hành vi hành chính mà họ
cho là quyết định hoặc hành vi đó không đúng pháp luật, gây thiệt hại hoặc sẽ gây
thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ ” [56, tr.506- 507]. Khái niệm này
phản ánh khá đầy đủ bản chất của khiếu nại hành chính, đồng thời phân biệt được
khiếu nại hành chính với khiếu nại khác. Đó là khiếu nại của cá nhân hoặc tổ chức
đối với quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của người có thẩm quyền
trong các cơ quan nhà nước. Quan niệm này xuất phát từ việc xem xét khái niệm
khiếu nại hành chính dưới góc độ là quyền chủ quan của công dân. Vì vậy, theo
cách định nghĩa này, các qui định pháp luật về khiếu nại hành chính sẽ hết sức
thuận lợi, cởi mở để cá nhân, tổ chức có thể thực hiện quyền khiếu nại hành
chính. Tuy nhiên, theo qui định của pháp luật hiện hành, người có thẩm quyền
giải quyết khiếu nại hành chính không chỉ là các cơ quan hành chính nhà nước,
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Vì vậy khái niệm trên
vẫn chưa được coi là khái niệm đầy đủ, phù hợp.
Trên thực tế, khiếu nại hành chính là phương thức quan trọng mà thông
qua đó công dân yêu cầu các cơ quan nhà nước để bảo vệ quyền, lợi ích hợp
pháp của mình, đồng thời là phương tiện mà nhờ nó các cơ quan nhà nước hoặc
cán bộ, công chức trong các cơ quan đó kiểm tra được tính pháp lý, tính đúng
đắn của các quyết định, hành vi mà mình đã thực hiện. Khiếu nại hành chính
phải chứa đựng các chứng cứ của việc vi phạm các quyền hoặc lợi ích được
pháp luật quy định. Do vậy có thể hiểu khiếu nại hành chính là hình thức bảo vệ
quyền công dân trước các quyết định hoặc hành vi vi phạm của cơ quan nhà
nước. Khi có một khiếu nại hành chính cũng đồng nghĩa với việc một cơ quan,
tổ chức hoặc công dân cho rằng quyền, lợi ích mà pháp luật quy định cho họ đã
11
bị xâm hại hoặc có thể bị xâm hại. Nội dung khiếu nại hành chính không phụ
thuộc vào các cơ quan nhà nước mà chúng gửi đến mà phụ thuộc vào chính
quyết định hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại.
Có hai loại khiếu nại là khiếu nại hành chính và khiếu nại tư pháp. Luật
khiếu nại, tố cáo của nước ta hiện nay mới chỉ điều chỉnh khiếu nại hành chính.

Khiếu nại tư pháp là việc cá nhân, tổ chức yêu cầu cơ quan tư pháp (Viện kiểm
sát nhân dân, Toà án nhân dân, cơ quan điều tra, cơ quan thi hành án) có thẩm
quyền xem xét lại quyết định của cơ quan tư pháp hoặc hành vi công vụ của
kiểm sát viên, thẩm phán, điều tra viên, chấp hành viên tiến hành các hoạt động
điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án trong lĩnh vực hình sự, lao động, kinh tế,
hành chính theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự, dân sự, kinh tế, lao
động, hành chính. Riêng khiếu nại các bản án sơ thẩm được gọi là kháng cáo.
Điều 74 Hiến pháp 1992 qui định: "Công dân có quyền khiếu nại, quyền
tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của
cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân
hoặc bất kỳ cá nhân nào. Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà nước
xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật qui định…
Cụ thể hoá Điều 74 Hiến pháp 1992, Luật Khiếu nại, tố cáo (đã sửa đổi,
bổ sung) năm 2005 qui định: Khiếu nại là:
Việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ
tục do luật này qui định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc
quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết
định hoặc hành vi đó trái pháp luật, xâm phạm đến đến quyền và lợi
ích hợp pháp của mình [45, tr.3].
Như vậy, khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân. Vì
vậy mọi công dân Việt Nam đều có quyền khiếu nại, ngay cả khi người đó phạm
tội hình sự và có thể bị hạn chế một số quyền khác theo quy định của pháp luật.
Tuy nhiên, việc thực hiện quyền khiếu nại quyết định, hành vi hành chính cũng
12
có những điều kiện nhất định. Chẳng hạn như điều kiện về mối quan hệ nhân
quả giữa quyết định, hành vi hành chính với hậu quả xảy ra trên thực tế- tức
quyền, lợi ích của người khiếu nại phải liên quan trực tiếp đến quyết định hành
chính, hành vi hành chính bị khiếu nại hoặc việc khiếu nại phải thực hiện theo
trình tự, thủ tục được pháp luật quy định. Theo quy định của Luật Khiếu nại, tố

cáo 1998 được sửa đổi, bổ sung năm 2004 và năm 2005 thì công dân, cơ quan,
tổ chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ
quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính
nhà nước. Cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại là cơ quan nhà nước, tổ chức
chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế,
đơn vị vũ trang nhân dân. Việc quy định cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại vì
trên thực tế các tổ chức xã hội cũng chịu sự tác động của các quyết định hành
chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước. Ngoài ra, trong quá
trình quản lý nhà nước nhiều khi cơ quan hành chính nhà nước cũng có các
quyết định hành chính, hành vi hành chính ảnh hưởng tới các cơ quan nhà nước
khác. Như vậy, khiếu nại hành chính là việc công dân, cơ quan, tổ chức theo
trình tự, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính do pháp luật quy
định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định
hành chính, hành vi hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi
đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo thì “Quyết định hành chính” là
quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có
thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với
một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý
hành chính. Như vậy, một quyết định hành chính có thể bị khiếu nại khi quyết
định đó có đủ các yếu tố sau đây: Quyết định hành chính là quyết định bằng văn
bản; Quyết định đó là quyết định của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người
có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước; Quyết định đó chỉ được
13
áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Chẳng hạn, Chủ tịch
Uỷ ban nhân dân huyện quyết định phá dỡ hàng quán lấn chiếm vỉa hè của một
số hộ gia đình làm ảnh hưởng đến giao thông trật tự…v.v
“Hành vi hành chính” có thể bi khiếu nại là hành vi hành chính của cơ
quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính
nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Khác

với quyết định hành chính, hành vi hành chính không thể thực hiện bằng văn
bản, đó có thể là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, công chức của cơ
quan hành chính nhà nước đã làm không đúng hoặc làm trái quy định của pháp
luật, cũng có thể là việc không thực hiện trách nhiệm công vụ mà theo quy định
của pháp luật thì họ phải thực hiện. Chẳng hạn, pháp luật quy định trong một
thời hạn nhất định đối với hộ gia đình cá nhân nếu có đủ giấy tờ hợp lệ, sử dụng
đất ổn định trước 15/10/1993, không có tranh chấp, không vi phạm quy hoạch
và có đơn xin cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà không được cấp thì
họ có quyền khiếu nại về việc chậm chễ đó.
Khiếu nại về đất đai là một dạng của khiếu nại hành chính, do vậy từ khái
niệm khiếu nại hành chính ta đi đến khái niệm khiếu nại về đất đai. Khiếu nại về
đất đai là việc công dân, cơ quan, tổ chức theo trình tự, thủ tục khiếu nại và giải
quyết khiếu nại do Luật Đất đai và Luật Khiếu nại, tố cáo quy định đề nghị cơ
quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi
hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc
hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Trong quan niệm khiếu nại về đất đai có thể nhận thấy chủ thể, khách thể
và đối tượng phát sinh trong quan hệ khiếu nại:
- Chủ thể của khiếu nại về đất đai là cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền,
lợi ích hợp pháp bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính trong
lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai trái pháp luật.
14
- Khách thể của khiếu nại về đất đai là sự bảo đảm của Nhà nước đối với
quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.
- Đối tượng của khiếu nại về đất đai là các quyết định hành chính của cơ
quan quản lý đất đai hoặc hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong
quản lý đất đai khi thi hành công vụ, gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức.
Theo Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP của Chính phủ về thi hành
Luật đất đai ngày 29/10/2004 thì: Quyết định hành chính trong quản lý đất đai bị
khiếu nại gồm: Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất,

cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; Quyết định bồi thường, hỗ trợ, giải
phóng mặt bằng, tái định cư; Quyết định cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất; Quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất. Hành vi hành chính
trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của cán bộ, công chức nhà nước khi
giải quyết công việc liên quan đến các hoạt động nói trên. Pháp luật quy định
như trên là sự giới hạn phạm vi giải quyết các khiếu nại theo thủ tục hành chính
của cơ quan hành chính nhà nước trong điều kiện khiếu nại và việc giải quyết
khiếu nại có nhiều phức tạp. Trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân chúng ta cần phải mở rộng phạm vi khiếu
nại của cá nhân, tổ chức, không chỉ là khiếu nại đối với 5 loại quyết định hành
chính, hành vi hành chính nêu trên mà được quyền khiếu nại đối với tất cả các
quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm phạm tới quyền, lợi ích của họ.
1.1.1.2. Khái niệm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai
Theo lý luận chung đã được giới khoa học pháp lý thừa nhận, thực hiện
pháp luật bao gồm các hình thức sau: Tuân thủ pháp luật; Chấp hành pháp luật;
Sử dụng pháp luật và Áp dụng pháp luật. Áp dụng pháp luật là một trong những
hình thức cơ bản của thực hiện pháp luật, trong đó Nhà nước thông qua các cơ
quan nhà nước hoặc cán bộ, công chức có thẩm quyền tổ chức cho các chủ thể
thực hiện những quy định của pháp luật hoặc tự mình căn cứ vào các quy định
của pháp luật ra các quyết định làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt những
15
quan hệ pháp luật cụ thể. Ngoài ra, trong một số trường hợp đặc biệt theo quy
định của pháp luật, một số tổ chức xã hội cũng có thể được thực hiện hoạt động
áp dụng pháp luật khi nhà nước trao quyền.
Trong bốn hình thức thực hiện pháp luật, nếu như tuân thủ pháp luật,
chấp hành pháp luật và sử dụng pháp luật là những hình thức có tính phổ biến
mà các chủ thể pháp luật có thể thực hiện thì áp dụng pháp luật mang tính đặc
thù riêng, nhất thiết phải có sự tham gia trực tiếp của cơ quan nhà nước hay
của cán bộ, công chức có thẩm quyền. Do đó hoạt động áp dụng pháp luật là
hoạt động mang tính quyền lực của cơ quan nhà nước nói chung và của Uỷ ban

nhân dân cấp tỉnh nói riêng. Biểu hiện rõ nét nhất là các chủ thể pháp luật khi
thực hiện các quy định của pháp luật luôn có sự can thiệp của Nhà nước hay
của cán bộ, công chức có thẩm quyền, đảm bảo cho các quy phạm pháp luật
được thực hiện triệt để, hiệu lực và hiệu quả khi tác động vào cuộc sống, vào
các quan hệ xã hội. Hoạt động áp dụng pháp luật của các cơ quan hành chính
nhà nước có thẩm quyền từ Chính phủ đến Uỷ ban nhân dân cấp xã được thực
hiện trong các trường hợp sau:
Thứ nhất, khi cần truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với những chủ thể vi
phạm pháp luật hoặc cần áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước đối với tổ
chức hay cá nhân nào đó;
Thứ hai, khi những quyền và nghĩa vụ pháp lý của chủ thể không mặc
nhiên phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt nếu thiếu sự can thiệp của nhà nước;
Thứ ba, khi xảy ra tranh chấp về quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý giữa
các bên tham gia quan hệ pháp luật mà giữa họ không thể tự điều hoà, giải quyết
với nhau được;
Thứ tư, áp dụng pháp luật được thực hiện trong một số quan hệ pháp luật
quan trọng mà nhà nước thấy cần thiết phải tham gia để kiểm tra, giám sát hoạt
động của các bên tham gia vào quan hệ đó, hoặc nhà nước xác nhận sự tồn tại
hay không tồn tại của một số sự việc, sự kiện thực tế nào đó.
16
Theo Luật đất đai 2003, “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước đại
diện chủ sở hữu”[44, tr.13]. Do đó, với tư cách đại diện chủ sở hữu, Nhà nước
giao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất và quy định cụ thể những quyền
cũng như nghĩa vụ pháp lý đối với người sử dụng đất. Khoản 1 Điều 138 Luật
đất đai 2003 quy định: “Người sử dụng đất có quyền khiếu nại quyết định hành
chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai”. Cũng theo Điều 9 Luật đất đai
2003 người sử dụng đất được xác định gồm bảy nhóm đối tượng:
Một, các tổ chức trong nước bao gồm cơ quan nhà nước, tổ chức chính
trị, tổ chức chính trị- xã hội, tổ chức chính trị xã hội- nghề nghiệp, tổ chức xã
hội, tổ chức xã hội- nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, tổ chức kinh tế- xã hội, tổ

chức sự nghiệp công, đơn vị vũ trang nhân dân và các tổ chức khác theo quy
định của Chính phủ (sau đây gọi chung là tổ chức) được nhà nước giao đất,
cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất; tổ chức kinh tế nhận chuyển
quyền sử dụng đất;
Hai, hộ gia đình, cá nhân trong nước (sau đây gọi chung là hộ gia đình,
cá nhân) được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng
đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất;
Ba, cộng đồng dân cư gồm cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên
cùng địa bàn thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc và các điểm dân cư tương tự
có cùng phong tục, tập quán hoặc có chung dòng họ được Nhà nước giao đất
hoặc công nhận quyền sử dụng đất;
Bốn, cơ sở tôn giáo gồm chùa, nhà thờ, thánh thất, thánh đường, tu viện,
trường đào tạo riêng của tôn giáo, trụ sở của tổ chức tôn giáo và các cơ sở khác
của tôn giáo được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất hoặc giao đất;
Năm, tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao gồm cơ quan đại diện
ngoại giao, cơ quan lãnh sự, cơ quan đại diện khác của nước ngoài có chức năng
ngoại giao được Chính phủ Việt Nam thừa nhận; cơ quan đại diện của tổ chức
17
Liên hợp quốc, cơ quan hoặc tổ chức liên chính phủ, cơ quan đại diện của tổ
chức liên chính phủ được Nhà nước Việt Nam cho thuê đất;
Sáu, người Việt Nam định cư ở nước ngoài về đầu tư, hoạt động văn hoá,
hoạt động khoa học thường xuyên hoặc về sống ổn định tại Việt Nam được Nhà
nước Việt Nam giao đất, cho thuê đất, được mua nhà ở gắn liền với quyền sử
dụng đất ở;
Bảy, tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư vào Việt Nam theo pháp luật về
đầu tư được Nhà nước Việt Nam cho thuê đất.
Theo pháp luật hiện hành, ở nước ta có hai hệ thống cơ quan có chức
năng giải quyết các vụ việc khiếu nại về đất đai. Cụ thể tại khoản 2 Điều 138
Luật đất đai quy định:
a) Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về

quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố
thuộc tỉnh giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định
giải quyết thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân hoặc tiếp tục khiếu nại đến
Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Trong trường
hợp khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương thì quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc
trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng;
b) Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về
quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải
quyết thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân;
Pháp luật còn quy định việc giải quyết khiếu nại về đất đai quy định tại
khoản 2 Điều này không bao gồm trường hợp khiếu nại về quyết định giải quyết
tranh chấp đất đai quy định tại khoản 2 Điều 136 của Luật này.
Như vậy, người sử dụng đất trước hết phải bắt buộc gửi đơn khiếu nại
đến Uỷ ban nhân dân đã ra quyết định hành chính hoặc có hành vi hành chính;
18
Uỷ ban nhân dân đã ra quyết định hành chính hoặc có hành vi hành chính bị
khiếu nại có trách nhiệm giải quyết lần đầu. Trường hợp đương sự không đồng ý
với quyết định giải quyết lần đầu thì có quyền gửi đơn khiếu nại lên Uỷ ban
nhân dân cấp trên trực tiếp hoặc khởi kiện ra toà án nhân dân; quyết định giải
quyết khiếu nại của Uỷ ban nhân dân cấp trên trực tiếp là quyết định giải quyết
cuối cùng. Trường hợp Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương
là cấp giải quyết khiếu nại lần đầu mà đương sự không đồng ý với quyết định
giải quyết khiếu nại thì có quyền khởi kiện ra toà án nhân dân về quyết định
hành chính hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại. Việc giải quyết khiếu nại về
đất đai không bao gồm trường hợp khiếu nại về quyết định hành chính giải
quyết tranh chấp đất đai. Quy định như trên sẽ làm rõ thẩm quyền giải quyết
khiếu nại về đất đai, khắc phục được tình trạng đang từ giải quyết tranh chấp đất
đai lại chuyển sang khiếu nại về quyết định hành chính như hiện nay, tách bạch

giữa giải quyết khiếu nại về đất đai với giải quyết tranh chấp về đất đai. Tuy
nhiên, từ trước đến nay chúng ta duy trì cách giải quyết là “người khiếu nại lần
đầu phải khiếu nại với người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có cán
bộ, công chức có hành vi hành chính mà người khiếu nại có căn cứ cho rằng
quyết định, hành vi đó là trái pháp luật….”[45, tr.97]; có nghĩa người bị khiếu
nại chính lại là người giải quyết khiếu nại và “cơ quan hành chính cấp trên xem
xét khiếu nại đối với quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà
nước cấp dưới” (giải quyết khiếu nại lần hai) [45, tr.102] sẽ dẫn đến thiếu dân
chủ và khó tránh khỏi yếu tố không khách quan. Trong xu thế hội nhập mở cửa
chúng ta cần hoàn thiện pháp luật theo hướng mọi quyết định hành chính (trong
đó có quyết định giải quyết khiếu nại) có thể bị kiện ra toà bất cứ lúc nào theo
yêu cầu của người khiếu nại để bảo đảm dân chủ, khách quan và người dân có
nhiều cơ hội lựa chọn cách giải quyết, cơ quan giải quyết. Về vấn đề này Nghị
quyết số 48- NQ/TW ngày 24/5/2005 về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ
thống pháp luật Việt Nam đến 2010, định hướng đến 2020 nêu rõ: “Hoàn thiện
19
hệ thống pháp luật về khiếu nại, tố cáo, bảo đảm mọi quyết định và hành vi hành
chính trái pháp luật đều được phát hiện và có thể bị khởi kiện tại toà án”.
Giải quyết khiếu nại về đất đai là một dạng hoạt động của quản lý nhà
nước, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc nhà chức trách tiến hành theo
phạm vi, chức năng, thẩm quyền. Tuy nhiên tuỳ thuộc vào sự lựa chọn của
người khiếu nại mà vụ việc sẽ được giải quyết theo thủ tục tố tụng của hệ thống
cơ quan Toà án hoặc theo thủ tục hành chính, kết quả giải quyết có thể là một
bản án, quyết định của Toà án hoặc bằng một quyết định hành chính của cơ quan
hành chính nhà nước có thẩm quyền. Đồng thời giải quyết khiếu nại về đất đai
còn là một dạng của hoạt động áp dụng pháp luật. Thông qua các hồ sơ, tài liệu
lưu trữ mà các cơ quan cung cấp, chứng cứ, dấu hiệu, hành vi, tình tiết thực tế
của từng vụ việc, cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc nhà chức trách có thẩm
quyền căn cứ vào các quy định của pháp luật để xác định được đúng, sai, tích
chất, của nội dung khiếu nại, yêu cầu sửa đổi, huỷ bỏ hoặc chấm dứt hiệu lực

của quyết định hành chính hay hành vi hành chính bị khiếu nại, buộc bồi thường
thiệt hại (nếu có), khôi phục uy tín, danh dự đã bị xâm hại, bảo vệ quyền và lợi
ích hợp pháp của người khiếu nại. Nhưng dạng áp dụng pháp luật này không
phải xuất phát từ ý chí đơn phương ban đầu của nhà nước như trong xử lý vi
phạm hành chính hay các dạng áp dụng pháp luật khác mà nó chỉ xảy ra khi có
yêu cầu của chủ thể bị áp dụng pháp luật, hay nói cách khác là phát sinh trên cơ
sở ý chí của chủ thể khiếu nại về đất đai. Song, để có đủ tư cách pháp lý tham
gia khiếu nại về đất đai, thì chủ thể khiếu nại về đất đai chỉ có thể thuộc trong
bảy nhóm đối tượng đã được pháp luật xác định.
Về cơ sở pháp lý, để giải quyết một quan hệ pháp luật về đất đai như giải
quyết khiếu nại về đất đai thì trước khi ban hành một văn bản áp dụng pháp luật
(quyết định hành chính) yêu cầu có tính bắt buộc đầu tiên là xem xét tất cả quá
trình diễn biến, các yếu tố, tình tiết sự việc một cách khách quan, toàn diện, sau
đó người có thẩm quyền phải dựa vào các quy phạm pháp luật trực tiếp hoặc
20
gián tiếp điều chỉnh quan hệ pháp luật đó để ban hành quyết định bác bỏ hay
công nhận nội dung khiếu nại của đương sự là đúng hay sai, cũng như công
nhận quyền lợi và nghĩa vụ pháp lý của người khiếu nại nếu có, đảm bảo cho
người khiếu nại có quyền khiếu nại tiếp hay không. Theo pháp luật Việt Nam,
người có thẩm quyền ban hành quyết định giải quyết khiếu nại về đất đai phải là
những người đứng đầu cơ quan quản lý hành chính nhà nước ở cấp huyện và cấp
tỉnh. Cụ thể là đối với cấp huyện, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân là người có thẩm
quyền “giải quyết lần đầu” đối với các quyết định hành chính, hành vi hành
chính về quản lý đất đai. Nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì người
khiếu nại có quyền khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương giải quyết; quyết định của Chủ tịch uỷ ban nhân dân tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng. Riêng đối
với cấp tỉnh, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân là người có thẩm quyền “giải quyết lần
đầu” đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai.
Nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì người khiếu nại có quyền khởi

kiện tại Toà án nhân dân ngay mà không cần thủ tục khiếu nại tiếp.
Tóm lại, áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ
ban nhân dân cấp tỉnh là hoạt động mang tính tổ chức và tính quyền lực nhà
nước. Đó là việc nhà chức trách có thẩm quyền căn cứ vào quy định của pháp
luật để ra một quyết định hành chính (quyết định cá biệt) mà hậu quả pháp lý và
giá trị hiệu lực của quyết định đó sẽ làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt một
quan hệ pháp luật về đất đai. Hay nói cụ thể hơn áp dụng pháp luật trong giải
quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là việc người có chức
trách thẩm quyền của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh bằng quyền hạn của mình, căn
cứ vào quy định của pháp luật ban hành một quyết định hành chính giải quyết
các khiếu nại về đất đai nhằm để xác định tính chất đúng, sai của nội dung
khiếu nại, yêu cầu giữ nguyên, sửa đổi hoặc huỷ bỏ một phần hay toàn bộ quyết
định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính bị khiếu nại; buộc bồi thường
21
thiệt hại (nếu có); khẳng định người khiếu nại có quyền khiếu nại tiếp, quyền
khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án hay không; khôi phục uy tín, danh dự đã
bị xâm hại, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại.
1.1.1.3. Đặc điểm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai
Trên cơ sở khái niệm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất
đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, ngoài những đặc điểm chung của áp dụng
pháp luật, áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban
nhân dân cấp tỉnh còn có những đặc thù riêng.
Thứ nhất, Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ
ban nhân dân cấp tỉnh là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, thể hiện:
Hoạt động áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ
ban nhân dân cấp tỉnh, chủ thể giải quyết phải do người đứng đầu của cơ quan
quản lý hành chính nhà nước tiến hành mà cụ thể ở đây là Chủ tịch uỷ ban nhân
dân tỉnh hay những người trực tiếp do Chủ tịch uỷ ban nhân dân tỉnh uỷ quyền
(phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, Chánh thanh tra tỉnh, Giám đốc sở Tài
Nguyên và Môi trường). Trong quá trình áp dụng pháp luật mọi khía cạnh, mọi

tình tiết đều phải được xem xét cẩn trọng và dựa trên cơ sở các quy định, yêu
cầu của quy phạm pháp luật đã được xác định để ra quyết định cụ thể.
Hoạt động áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ
ban nhân dân cấp tỉnh không xuất phát từ ý chí đơn phương của Nhà nước như
những trường hợp xử lý vi phạm hành chính hay những trường hợp áp dụng pháp
luật khác mà chỉ được áp dụng khi có sự yêu cầu của người khiếu nại, tức khi họ
cho rằng quyết định hoặc hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai đó là trái
pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Hoạt động áp dụng pháp
luật ở đây không chỉ thể hiện quyền hạn mà còn là trách nhiệm của cơ quan hành
chính nhà nước đối với người sử dụng đất trong việc bảo đảm quyền và lợi ích hợp
pháp của người sử dụng đất trong quá trình thực hiện quản lý Nhà nước về đất đai.
22
Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân
dân cấp tỉnh có tính bắt buộc đối với mọi chủ thể bị áp dụng pháp luật và các
chủ thể khác có liên quan. Điều này thể hiện ở chỗ dù việc áp dụng pháp luật
được thể hiện dưới hình thức nào thì quyết định hành chính (văn bản áp dụng
pháp luật) cũng chỉ do các chủ thể có thẩm quyền ban hành, nên về nguyên tắc
là buộc các chủ thể phải nghiêm chỉnh thực hiện khi quyết định đó phát sinh
hiệu lực pháp luật. Trong những trường hợp cần thiết nó được đảm bảo thực
hiện thông qua việc cưỡng chế bằng quyền lực nhà nước. Trong hoạt động quản
lý nhà nước, áp dụng pháp luật của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là hết sức đa dạng
và phức tạp nhằm điều chỉnh rất nhiều quan hệ xã hội với những phạm vi, lĩnh
vực và với nhiều chủ thể khác nhau. Vì vậy pháp luật đòi hỏi là trong quá trình
áp dụng pháp luật, Uỷ ban nhân dân tỉnh, người có chức năng, thẩm quyền phải
hết sức cẩn trọng trước khi ban hành quyết định. Nếu vi phạm tuỳ theo mức độ
có thể bị xử lý bằng biện pháp hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự.
Điều này cho thấy, nếu pháp luật là hiện thân của ý chí nhà nước thì áp dụng
pháp luật là sự nối tiếp, là “cánh tay nối dài” của ý chí nhà nước trên hiện thực
đời sống xã hội, nên có thể nói áp dụng pháp luật còn mang ý nghĩa chính trị,
phục vụ cho những mục đích chính trị nhất định. Vì vậy, việc áp dụng pháp luật

không những phải phù hợp với pháp luật thực định mà còn phải phù hợp với chủ
trương, chính sách của nhà nước trong từng giai đoạn cách mạng khác nhau với
những điều kiện lịch sử, kinh tế, xã hội khác nhau.
Thứ hai, Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ
ban nhân dân cấp tỉnh là hoạt động phải tuân theo những hình thức và thủ tục
chặt chẽ do pháp luật quy định. Theo quy định tại Điều 163, 164 nghị định
181/2004/NĐ-CP về hướng dẫn thi hành Luật đất đai 2003 quy định:
- Đối với khiếu nại mà cấp huyện đã giải quyết mà người khiếu nại
không đồng ý, tiếp tục khiếu nại lên cấp tỉnh:
23