Bàn về khái niệm quản lý phát triển đô thị

KHÁI NIỆM

BÀN VỀ KHÁI NIỆM

QUẢN LÝ PHÁT TRIỂN ĐÔ THỊ
*PGS.TS.KTS. LưU Đc cườNG
**ThS.KTS. NGUYN XUÂN ANH

Dẫn nhập

Việc quản lý phát triển đô thò đã tồn tại cùng với lòch sử loài người từ khi có hình thức tụ cư đô thò. Song
cụm từ “quản lý phát triển đô thò” hay rộng hơn là “quản lý đô thò” mới được nhắc đến nhiều tại Việt Nam
trong khoảng 20 năm trở lại đây, khi mà các đô thò Việt Nam bước qua giai đoạn kiến thiết và bắt đầu
hé lộ các động lực phát triển kinh tế. Trong quá trình đó, các đô thò đã vấp phải rất nhiều khó khăn do
thiếu kinh nghiệm, năng lực hạn chế và sự chưa linh hoạt của thể chế.
Hệ thống pháp lý còn cồng kềnh phức tạp, thiên về quan hệ ngành dọc, ngại thay đổi và chủ yếu sử
dụng các công cụ sẵn có. Cho nên, thay vì giải quyết bài toán làm thế nào để vượt qua những thách
thức, để phát triển thực sự bền vững, chúng ta thường chỉ tập trung thực hành thuần thục những công
cụ, quy trình sẵn có như lập, thẩm đònh và phê duyệt đồ án quy hoạch, dự án đầu tư, kiểm soát xây
dựng... Những mô hình quản lý đô thò thiếu hiệu quả đã làm giãn thêm sự cách biệt giữa quy hoạch và
đời sống. Một khi trở nên thiếu hữu dụng, quy hoạch dần tự đánh mất chức năng của nó là kiến tạo và
kiểm soát quá trình phát triển của đô thò.
Các nhà quản lý mong muốn xây dựng thêm những “công cụ” để nâng cao hiệu quả quản lý của mình.
Song điều chúng ta cần hướng đến sẽ không chỉ là “công cụ”, mà là “phương tiện”. Bởi Nhà nước

SË 93 . 2018

13


không còn là chủ thể duy nhất nắm giữ tài nguyên và các nguồn

lực phát triển. Quản lý đô thò ngày nay phải rời bỏ tư duy độc quyền
nhà nước, và chấp nhận các hình thức mềm dẻo như đối thoại, hợp
tác công tư, tham gia của cộng đồng và các tổ chức phi chính phủ.
Bài viết này tổng thuật một số nhận đònh của các nhà nghiên cứu
về khái niệm quản lý phát triển đô thò, nhằm diễn đạt một cái nhìn
tổng quan hơn về khái niệm này.

Nhận thức về vai trò của Quản lý đô thò

Khoảng nửa thế kỷ về trước, khái niệm quản lý đô thò được các nhà
nghiên cứu nhìn nhận như một hình thức môi giới. Họ coi đó như
là việc phân phát tài nguyên thông qua một số thao tác quyền lực.
Theo nghóa này, quản lý đô thò là giao diện giữa bộ máy quản lý có
nguồn lực để phân chia cho cộng đồng, những người đang cần các
nguồn lực này, thông qua phân phối đất đai, cùng dòch vụ công và
cơ sở hạ tầng gắn với đất đai. Vào thời điểm đó, Williams1(1978)
cho rằng quản lý đô thò sinh ra “khi có mối quan tâm rõ ràng hơn về
mối quan hệ giữa quyền lực và cấu trúc kinh tế xã hội của các thành
phố”. Nhìn vào từng vai trong quá trình này, ông cho rằng “Quản lý
đô thò học không đơn giản chỉ quan tâm đến vai trò của các nhà ra
quyết đònh (ở cả cấp trung ương hay đòa phương), mà nó phải bao
gồm một dải rộng hơn rất nhiều, gồm cả những người ở khu vực dòch
vụ công và tư nhân, bởi họ cũng kiểm soát các nguồn lực mà đô thò
tìm kiếm”. Chính bởi phạm vi quá rộng những vai trò liên quan này
mà quản lý đô thò phải là một “quá trình tích hợp”. Leonard2 (1982)
lập luận rằng, quản lý đô thò chỉ là bề nổi của các nguyên nhân
chính trò sâu hơn. Đó là đòi hỏi cân bằng quyền lực thông qua phạm
vi tham gia của các bên có sở hữu nguồn lực trong quá trình phát
triển đô thò.
Kể từ những năm 1980, thế giới thứ ba đã trải qua một sự thay đổi

trong cách nhận tài trợ. Việc nhận các giúp đỡ một chiều về cơ sở
hạ tầng (chẳng hạn như các dự án đường cao tốc, hồ đập lớn) bò
xem xét lại, bởi sự nhận thức ngày càng tăng rằng các dự án như
vậy không thể tránh khỏi gây ra những hậu quả lớn đối với các bộ
phận khác của hệ thống kinh tế, xã hội và môi trường. Điều đó dẫn
đến hai thay đổi lớn. Thứ nhất, thay vì cung cấp các dự án xây dựng
lớn, các nhà tài trợ đã giúp xây dựng năng lực thể chế để các nước
đang phát triển có đủ khả năng tự tạo ra và duy trì cơ sở hạ tầng của
riêng họ. Thứ hai là quan điểm nhìn nhận các mối liên hệ vô hình
giữa các cơ sở hạ tầng khác nhau, đặc biệt là trong khu vực đô thò.
Sự thống trò trước đây của dự án viện trợ một chiều có thể liên quan
đến cơ cấu tổ chức của các chính phủ yêu cầu viện trợ. Nhiều tác
giả đã bình luận về sự thống trò ngành và hậu quả thể hiện ở sự lệch
lạc trong phát triển hạ tầng. Ví dụ, Baker3 (1989) cho rằng phương
thức tổ chức theo ngành dọc “hoạt động khá tốt cho đến khi hệ
thống gặp phải vấn đề về sự thiếu khả năng phối hợp liên ngành”.
Cấu trúc ngành dọc “chỉ giải quyết được các vấn đề có thể nhận
dạng được theo mỗi Bộ, và sau đó mỗi Bộ sẽ khắc phục các triệu
chứng đó như là một vấn đề nội tại”. Đây là cách giải quyết quá đơn
sơ đối với một vấn đề rất phức tạp khi các thành phố đang phát triển
nhanh chóng. Quản lý đô thò phải có cái nhìn rộng và đa chiều hơn.
Theo Sharma4 (1989) “Quản lý đô thò là một tập hợp các hoạt động
cùng hình thành với các phát triển đô thò, và vì thế, có khả năng

14

SË 93 . 2018

hướng dẫn phát triển kinh tế xã hội. Những mối quan tâm chính của
quản lý đô thò là can thiệp để thúc đẩy phát triển kinh tế và phúc lợi,

và để đảm bảo cung cấp các dòch vụ thiết yếu”.
Rakodi5 (1991)có một cái nhìn tương tự khi cho rằng “Quản lý đô thò
nhằm mục đích đảm bảo các thành phần của hệ thống có thể hoạt
động hàng ngày, tạo điều kiện thuận lợi và khuyến khích cho hoạt
động kinh tế, cho phép mọi người tiếp cận các nhu cầu cơ bản như
chỗ ở, việc làm, hạ tầng, cơ hội...”
Churchill6 (1985) cho rằng “Thuật ngữ quản lý đô thò đang bắt đầu
có ý nghóa phong phú hơn. Nó không còn chỉ đề cập đến các hệ
thống kiểm soát mà là các bộ hành vi, các mối quan hệ, các quá
trình mà thông qua đó, các hoạt động của vô số cư dân tương tác
với nhau và tương tác với sự quản trò của thành phố”.Rõ ràng là, sự
can thiệp một chiều đã được thay thế bằng một mô hình suy nghó
tinh tế và phức tạp hơn, trong việc tác động đến phát triển đô thò.
Richardson (1993) trình bày ba thử nghiệm về thành công quản lý
đô thò: (1) “Khả năng thực hiện một quy hoạch không gian đã công
bố”; (2) “Khả năng cung cấp các dòch vụ đô thò cơ bản và mạng lưới
cơ sở hạ tầng cho dân số đô thò phát triển nhanh”; (3) “Khả năng
vận hành và bảo trì việc phân phối trên”. Đó là các mối quan tâm
chiến lược của quản lý đô thò.
Nói cách khác, các thông số ban đầu của quản lý đô thò nắm lấy
ba chủ đề: (1) Đó không còn chỉ là mối quan tâm của chính quyền
trong việc phân phối tài nguyên, mà phải là một vấn đề chung của
tất cả bên tham gia trong quá trình xây dựng thành phố; (2) Về thể
chế, cần đảm bảo sự phức hợp, đủ để đối phó với sự phức tạp đô
thò mà nó đang giải quyết; (3) Thay thế mô hình quản lý theo mệnh
lệnh từ trên xuống bằng mô hình đối thoại hợp tác để theo kòp sức
sống tự nhiên của các vận động phát triển đang diễn ra.
Một khi mô hình quản lý đô thò được hình thành một cách tích hợp,
nó sẽ từ bỏ phương pháp quy hoạch tổng mặt bằng truyền thống,
bởi mục tiêu tối thượng của nó là làm cho những ý tưởng phát triển

được gắn kết với nhau, trên cơ sở nhìn thấy một cách toàn diện về
các thách thức mà công cuộc phát triển đô thò đang đối mặt.

Nhận thức lại về vai trò của Quy hoạch đô thò

Lakshmanan và Rotner7 (1985) nêu bật tình trạng khó xử trong
thực thi quy hoạch. Trong bối cảnh của thành phố Madras (Ấn Độ),
họ ghi lại rằng: “Cho đến gần đây, hệ thống quy hoạch đô thò đã
bò tách khỏi các kế hoạch đầu tư công và các quy trình lập kế hoacï h ngân sách và kinh tế của chính quyền tiểu bang cũng như đòa
phương”. Nó bò chi phối bởi hội chứng quy hoạch tổng mặt bằng.
Sinou (1988) bổ sung: “Sự bùng nổ nhân khẩu học của các thành
phố thế giới thứ ba hoàn toàn không phù hợp với phương pháp quy
hoạch mô hình hóa ở các thành phố có tốc độ tăng trưởng chậm”,
thứ được hình thành bởi hội chứng quy hoạch tổng mặt bằng, mô
phỏng theo truyền thống phương Tây (UNCHS, 1987)7.
Richardson (1993) đưa ra ví dụ về một số thành phố như Delhi,
Madras, Karachi, Dhaka và Jakarta, đã đònh kỳ phát triển bằng các
quy hoạch tổng thể, bao gồm cả chiến lược không gian. Thật không
may, những quy hoạch này gần như vô dụng. Chúng thường liên


K h ∏ i

quan đến các dự báo dân số không chính xác và các vùng sử dụng
đất lệch lạc ở quy mô lớn. Chúng lại luôn quá cứng nhắc và không
linh hoạt để điều chỉnh khi các điều kiện thay đổi”.
Clarke8 (1992) cho rằng “Các quy hoạch tổng thể truyền thống chủ
yếu là tónh. Chúng được làm ra từ việc xem xét một cách thận trọng
trong bối cảnh dài hạn, trong đó các khoản đầu tư lớn vào cơ sở hạ
tầng, đường xá, dòch vụ được mặc đònh là có thể cung cấp. Tăng

trưởng dân số nhanh, thiếu cơ sở hạ tầng và dòch vụ, thiếu kinh phí
và nhân lực, đòi hỏi quá trình lập quy hoạch phải năng động hơn,
trong đó các ưu tiên phải được đánh giá liên tục và đánh giá lại
trong sự soi chiếu về nguồn lực sẵn có”.
Một cách để thoát khỏi tình huống khó xử này, tức là khiến tiềm
năng của quy hoạch đô thò có thể được diễn dòch hiệu quả qua
công tác quản lý đô thò và vượt qua khỏi hội chứng quan liêu của
nó, là tập trung cụ thể hơn vào việc cung cấp cơ sở hạ tầng. Đây
là một tính năng ngày càng tăng của thực hành quản lý đô thò.
“Gần đây hơn, các nhà quy hoạch thừa nhận sự cần thiết của việc
sử dụng chính chiến lược cung cấp cơ sở hạ tầng làm một trong
những phương tiện chính để ảnh hưởng đến mô hình phát triển đô
thò”(Devas9, 1993). Điều này đặc biệt quan trọng khi quy hoạch xác
đònh các ngưỡng cung cấp cơ sở hạ tầng để phân bổ và theo từng
giai đoạn xây dựng đô thò.

n i ÷ m

bảo rằng chính quyền đô thò có khả năng tự chủ về tài chính. Đây là
ý nghóa thiết yếu của quản lý đô thò. Do đó, chính quyền đô thò được
xem là đầu mối quan yếu để tích hợp tất cả các bên tham gia trong
quá trình phát triển đô thò.
Các phương tiện quản lý đô thò thể hiện ở các mặt sau:
n Có một chiến lược quản lý đô thò tích hợp;
n Tập trung giải quyết các thách thức phát triển, trước hết bằng cải
cách thể chế đô thò;
n Khuyến khích tranh luận liên ngành và cách tiếp cận phối hợp
tiếp theo;
n Đảm bảo mối quan hệ trực tiếp giữa lập quy hoạch và lập ngân
sách;

n Bao gồm khu vực phi chính thức như một thành phần quản lý.
Quá trình quản lý đô thò đó có thể được đánh giá bởi các đầu ra hữu
hình như:
n Phát triển đòa điểm hiệu quả;
n Nước sạch;
n Vệ sinh tốt;
n Đường được duy trì;
n Quỹ đất phát triển;
n Nâng cấp khu hiện hữu;
n Chất lượng các dòch vụ giáo dục và y tế cơ bản.

Trong phạm vi của mình, Quy hoạch đô thò vẫn là cần thiết để nhấn
mạnh sự kết nối giữa các thành phần chức năng đô thò. Ý tưởng của
Sinou10 (1988) về quy hoạch kiểu “tầm nhìn khái quát” được trình
bày như sau: “Đã đến lúc con người nhận ra mối liên hệ giữa các
cơ chế trong đô thò. Quản lý đô thò với các công cụ của mình, để có
khả năng can thiệp hiệu quả vào sự phát triển đô thò, nó cần phải:
n Nắm được tất cả các bên tham gia trong quá trình phát triển đô thò
(không chỉ là một bộ phận phân phối tài nguyên);
n Khai thác đúng động lực phát triển đô thò (không cố gắng chi phối
nó một cách nhân tạo thông qua một quy hoạch tổng thể);
n Được tích hợp theo chiều ngang (để vượt qua tách biệt ngành
dọc);
n Được tích hợp theo chiều dọc (để khắc phục tách biệt thứ bậc
hành chính);
n Có khả năng ứng phó với các cơ hội thể hiện bản thân (khuyến
khích năng lực bẩm sinh của cộng đồng hoặc khu vực phi chính
thức, thông qua sự tham gia của các tổ chức phi chính phủ).

Các kết quả này, sau đó, có thể được đánh giá về tác động đối với

nhiều lónh vực như giảm nghèo, nâng cao chất lượng môi trường,
phát triển kinh tế đô thò.

Khi làm như vậy, quản lý đô thò bắt đầu thể hiện được các đặc điểm
của tính toàn diện. Đầu tiên, nó phải hiểu bản chất của môi trường
đô thò mà nó đang xử lý. Thứ hai, nó phải tổ chức các công cụ can
thiệp theo cách mà các các bên tham gia có thể tiến hành trong
trạng thái phù hợp, hữu cơ và trong phạm vi năng lực tài chính.

Planning and Management of Asian Cities, World Bank, Washington DC.

*Viện trưởng VIUP
**Phó phòng Quản lý KHKT

Williams, P (1978) Urban managerialism: a concept of relevance?

1

Leonard, S (1982) Urban managerialism: a period of transition. Progress in Human

2

Geography
Baker, R (1989) Institutional innovation, development and environmental manage-

3

ment: an “administrative trap” revisited
Sharma, S K (1989) Municipal management. Urban Affairs Quarterly – India

4

Rakodi, C (1991) Cities and people: towards a gender-aware urban planning pro-

5

cess? Public Administration and Development
Churchill, A (1985) ‘Forward’ in Lea, J and Courtney, J (Eds), Cities in Conflict:

6

UNCHS (1987) ‘Environmental guidelines for settlements planning and manage-

7

ment, Vol 1, Institutionalising environmental planning and management of settlements development’, United Nations Centre for Human Settlements (Habitat),
Nairobi.
Clarke, G (1985) ‘Jakarta, Indonesia: planning to solve urban conflicts’ in Lea, J and

8

Tóm tắt và kết luận

Tóm lại, quản lý đô thò cần được coi là một cơ chế toàn diện. Sự
toàn diện này đòi hỏi rằng các vấn đề đô thò được xem xét cùng lúc
với các câu hỏi về thể chế, để đảm bảo một khả năng phản ứng tức
thời và vận hành bền vững. Việc lập quy hoạch cần phối hợp một
cách thực chất với kế hoạch ngân sách. Động lực phát triển phải
được làm chủ ở cấp độ thực tế nhất của cấp chính quyền. Cần đảm

Courtney, J (Eds), Cities in Conflict:
Planning and Management of Asian Cities, World Bank, Washington DC
Devas, N (1993) ‘Evolving approaches (to urban management)’ in Devas, N and

9

Rakodi, C (Eds), Managing Fast Growing Cities: New Approaches to Urban Planning
and Management in the Developing World, Longman, London.
Sinou A (1988) ‘From planning to management’ RISED Bulletin (8). European

10

Environmental Bureau, Brussels.

SË 93 . 2018

15