Thảo luận về quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện dưới tác động của Luật Quy hoạch nhìn từ trường hợp tỉnh Thanh Hóa

DIỄN ĐÀN

ThẢO LuẬN VỀ QuY hOCh XY DNg VNg LIN huYỆN, VNg huYỆN
DƯỚI TÁC ĐỘNG CỦA LUẬT QUY HOẠCH
NHÌN TỪ TRƯỜNG HP TỈNH THANH HÓA
ThS. PhAN L QuANg – Viện trưởng Viện QH-KT Thanh Hóa
ThS. Phm XuN NA – Trưởng phòng Nghiên cứu QH-KT

Quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng
huyện cần được đổi mới

Quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện chính
thức mới được đưa vào Luật Xây dựng năm 2014. Sau 5
năm thực hiện, tỷ lệ phủ kín quy hoạch xây dựng vùng cấp
huyện đã đạt được ở mức tương đối khá, ước tính khoảng
50% số huyện trên cả nước. Một số tỉnh như Nam Đònh,
Quảng Nam, Lâm Đồng đã phê duyệt hoặc có kế hoạch
phê duyệt quy hoạch xây dựng vùng huyện phủ kín tất cả
các huyện thuộc tỉnh. Các đồ án quy hoạch xây dựng vùng
liên huyện, vùng huyện được duyệt nhìn chung đóng vai trò
tích cực trong xây dựng và phát triển các vùng nông thôn, là
Tiêu chí số 1 để hoàn thành mục tiêu quốc gia về xây dựng
Huyện nông thôn mới được ban hành theo Quyết đònh số
558/2016/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ.
Dó nhiên trong quá trình lập, phê duyệt và thực hiện các
đồ án quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện
không thể tránh khỏi nhiều vấn đề bất cập trong lý thuyết
và thực tiễn cũng như các quy đònh hiện hành. Biết rằng từ
trước đến nay các lý luận về quy hoạch xây dựng vùng chủ
yếu đặt trọng điểm vào vùng tỉnh, liên tỉnh, đối với các vùng
cấp huyện vốn có quy mô nhỏ hơn rất nhiều thì chưa được

nghiên cứu, điều chỉnh các quy đònh cho phù hợp.
Tính đến giữa năm 2019, cả nước ta có 713 đơn vò hành
chính cấp huyện gồm: 73 thành phố trực thuộc tỉnh, 47
thò xã, 49 quận và 544 huyện. Số lượng còn phải tiếp tục

44

SË 99 . 2019

lập hoặc điều chỉnh quy hoạch xây dựng vùng liên huyện,
vùng huyện trong thời gian tới là rất lớn. Cùng với sự ra đời
của Luật Quy hoạch, trong đó bãi bỏ loại hình quy hoạch
xây dựng vùng tỉnh thì các nội dung và phương pháp lập
quy hoạch vùng liên huyện, vùng huyện cũng rất cần thiết
phải đổi mới để đáp ứng tình hình mới.

Quy đònh hiện hành về quy hoạch xây dựng
vùng liên huyện, vùng huyện

Nội hàm “quy hoạch xây dựng vùng” chính thức được luật
hóa tại Luật Xây dựng số 16/2003/QH11 với đònh nghóa
khái niệm “Quy hoạch xây dựng vùng là việc tổ chức hệ
thống điểm dân cư, hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật,
hạ tầng xã hội trong đòa giới hành chính của một tỉnh hoặc
liên tỉnh phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội trong
từng thời kỳ”. Đến Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 cụm từ
“một tỉnh hoặc liên tỉnh” được điều chỉnh thành cụm từ “một
tỉnh hoặc một huyện, liên tỉnh, liên huyện” để bổ sung loại
hình quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện vào
hệ thống quy hoạch xây dựng. Đến Luật số 35/2018/QH14

sửa đổi 37 Luật có liên quan đến Luật Quy hoạch, do đã
loại bỏ quy hoạch xây dựng vùng tỉnh, cụm từ “Quy hoạch
xây dựng vùng” được thay thế bằng cụm từ “Quy hoạch xây
dựng vùng liên huyện, quy hoạch xây dựng vùng huyện”.
Như vậy các điều chỉnh Luật đã thay đổi nội hàm “quy
hoạch xây dựng vùng” từ trọng tâm dành cho vùng tỉnh trở
lên thành chỉ còn dành cho vùng liên huyện, vùng huyện.


≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝

Theo Luật Quy hoạch, phương án quy hoạch xây dựng vùng liên
huyện, vùng huyện là một trong những nội dung của quy hoạch tỉnh,

huyện. Trong quá trình lập và thực hiện quy hoạch tại đòa phương
đều có những vấn đề bất cập khá tương đồng.
Vấn đề đầu tiên đặt ra là tính hiệu quả, tác dụng của quy hoạch xây
dựng vùng huyện trong công tác quản lý xây dựng đô thò và nông
thôn trên đòa bàn. Huyện là đơn vò quản lý hành chính gắn với vùng
nông thôn, thông thường gồm thò trấn huyện lỵ và các xã nông thôn,
ngoài ra có thể có một vài thò trấn trung tâm tiểu vùng trong huyện.
Hệ thống đô thò và nông thôn ở một huyện bình thường nếu không
có các yếu tố đột biến lớn thì thực chất không quá phức tạp. Bên
cạnh đó, đã có các quy hoạch ngành, lónh vực xác đònh khá cụ thể
hệ thống hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ thuật, cơ sở sản xuất và khu
chức năng chuyên ngành. Do vậy, phạm vi hữu dụng trong quản lý
của quy hoạch xây dựng vùng huyện là rất thấp, ít được các cấp các
ngành đòa phương quan tâm. Một nghòch lý là hiện nay nhiều huyện
đề xuất phê duyệt quy hoạch xây dựng vùng huyện chỉ với mục đích
để hoàn thành đủ các chỉ tiêu xây dựng huyện nông thôn mới chứ

không phải vì tác dụng của quy hoạch với quá trình xây dựng nông
thôn mới.

Hình 01- Sơ đồ phân vùng phát triển không gian QHXD vùng
huyện, Đông Sơn

nội dung này đã được cụ thể hơn trong Nghò đònh số 37/2019/NĐCP. Quy đònh hướng dẫn chủ yếu hiện hay đang được sử dụng để lập
quy hoạch xây dựng vùng là Nghò đònh 44/2015/NĐ-CP của Chính
phủ về việc quy đònh chi tiết một số nội dung về quy hoạch xây dựng.

Quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện ở
tỉnh Thanh Hóa

Tỉnh Thanh Hóa là một tỉnh lớn của Việt Nam, hiện tại Thanh Hóa là
tỉnh có số huyện nhiều nhất cả nước với 27 đơn vò hành chính cấp
huyện gồm: 02 thành phố, 01 thò xã và 24 huyện. Mặc dù chưa có
quy hoạch xây dựng vùng tỉnh được duyệt, trên đòa bàn tỉnh cũng đã
có 11 huyện nằm trong các quy hoạch xây dựng vùng liên huyện,
vùng huyện, gồm: 04 huyện là Tónh Gia, Nông Cống, Như Thanh,
Thường Xuân nằm trong Quy hoạch xây dựng vùng Nam Thanh –
Bắc Nghệ đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt năm 2009; 03
huyện là Đông Sơn, Quảng Xương, Thọ Xuân có quy hoạch xây
dựng vùng huyện được UBND tỉnh phê duyệt; 04 huyện là Hoằng
Hóa, Vónh Lộc, Ngọc Lặc, Nga Sơn có nhiệm vụ quy hoạch xây dựng
vùng huyện được duyệt.
Ngoại trừ Quy hoạch xây dựng vùng Nam Thanh – Bắc Nghệ là quy
hoạch vùng liên huyện, có sự khác biệt, mang tính chất quốc gia thì
các quy hoạch xây dựng vùng huyện còn lại đều được lập cho từng

Nhóm vấn đề thứ hai là việc xác đònh phạm vi, ranh giới và tính chất

vùng trong quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện. Trong
khi ở cấp tỉnh có thể nhận ra được khá rõ nét các đặc trưng vùng về
tự nhiên và kinh tế - xã hội thì ở cấp huyện nhiều khi chỉ có thể phân
biệt huyện nọ với huyện kia thông qua ranh giới hành chính. Đáng
tiếc là bản thân ranh giới hành chính các huyện cũng thường xuyên
biến động trong lòch sử nên không thể đại diện cho bản chất vùng
của huyện. Như huyện Đông Sơn từ năm 1963 đến năm 2012 có
đến 3 lần phải điều chỉnh đòa giới để nhập một số xã về thành phố
Thanh Hóa, trong đó có những khu vực mang tính chất đặc trưng của
huyện như Hàm Rồng – Núi Đọ, Núi Nhồi – An Hoạch. Trường hợp
này cho thấy việc xác đònh tính chất chức năng vùng trong quy hoạch
xây dựng vùng huyện trên cơ sở đòa giới hành chính của huyện là
thiếu bền vững vì dễ dàng bò bẻ gẫy bởi các quyết đònh hành chính.
Một vấn đề khó khăn nữa là về quy mô vùng. Với quy mô hiện nay
của mỗi huyện thì các diện tích sản xuất nông, lâm nghiệp theo từng
loại cây trồng rất manh mún, diện tích dành cho mỗi loại cây trồng
trong mỗi huyện không thể tạo thành một khu vực sản xuất mà tự nó
có thể là một vùng sản phẩm không phụ thuộc vào các vùng xung
quanh. Để giải quyết vấn đề trên, trong hệ thống quy đònh về lập quy
hoạch hiện nay đang rất thiếu các phương pháp và tiêu chí để xác
đònh phạm vi, quy mô, ranh giới khu vực lập quy hoạch vùng liên
huyện, vùng huyện.
Nhóm vấn đề tiếp theo là về tầm nhìn, mục tiêu dự báo của quy
hoạch xây dựng vùng huyện theo các giai đoạn phát triển. Thông
thường đối với quy hoạch đô thò, chúng ta có thể lựa chọn các chỉ
tiêu kinh tế kỹ thuật dựa trên dự báo dân số theo khả năng dung nạp
của khu đất lựa chọn xây dựng đô thò bằng phương pháp cân bằng
lao động và các giả đònh về tính chất chức năng đô thò là trung tâm
tổng hợp hoặc chuyên ngành của một khu vực lãnh thổ. Tuy nhiên,
trong quy hoạch xây dựng vùng huyện thì chưa có một phương pháp

thuyết phục để luận chứng cho các dự báo phát triển mà thường phải
ngoại suy từ các mục tiêu, chỉ tiêu cụ thể của quy hoạch tổng thể phát
triển kinh tế - xã hội huyện, có được bằng phương pháp thống kê hiện
trạng - đánh giá xu hướng - lựa chọn kòch bản. Mặc dù cách làm trên
SË 99 . 2019

45


thường được thực hiện khá công phu chi tiết
với nhiều số liệu thống kê nhưng chỉ đưa ra
được các dự báo tương đối chính xác trong
giai đoạn 5 năm, 10 năm, việc dự báo các
giai đoạn tiếp theo là khó khả thi do chưa thể
xác đònh được các tác động ngoại cảnh, đặc
biệt là trong bối cảnh quá trình toàn cầu hoá
và hội nhập kinh tế quốc tế ngày nay.
Các vấn đề nữa đặt ra nằm trong việc đònh
hướng phát triển không gian vùng huyện
trong tiến trình đô thò hóa. Tổ chức không
gian trong quy hoạch vùng huyện được yêu
cầu phải xác đònh được mô hình phát triển
không gian vùng. Điều này là hợp với quy
mô tổ chức không gian vùng huyện, từ đònh
hướng 03 yếu tố cơ bản: phân vùng không
gian (diện) - cực phát triển (điểm) – trục phát
triển (tuyến) để tạo thành khung bố trí các
hệ thống đô thò, điểm dân cư nông thôn, hệ
thống hạ tầng xã hội, hạ tầng sản xuất và
hạ tầng kỹ thuật theo kèm. Thế nhưng các

mô hình, cấu trúc phát triển vùng chỉ có thể
đứng vững khi kiểm soát được yếu tố rất
khó lường là đô thò hóa, từ áp lực đô thò hóa
có thể thấy rất nhiều tình huống khác nhau
khi xác đònh mô hình phát triển không gian
huyện. Nhìn riêng ở tỉnh Thanh Hóa cũng
đã thấy có 03 trường hợp khác nhau khi lập
quy hoạch xây dựng vùng huyện: (1) đối với
các huyện lân cận đô thò tỉnh lỵ (thành phố
Thanh Hóa) gồm: Quảng Xương, Đông Sơn,
Hoằng Hóa, rõ ràng các mô hình đều phải
bám chặt vào sự lan tỏa của thành phố trung
tâm tỉnh, không loại trừ khả năng huyện phát
triển thành một phần của đô thò tỉnh lỵ; (2) tại
một số huyện được kỳ vọng phát triển thành
thò xã hoặc thành phố trực thuộc tỉnh trong
tương lai như Thọ Xuân, Tónh Gia, mô hình
tổ chức không gian lại cần linh hoạt, có thể
thay đổi thành mô hình đô thò khi cần; (3)
các huyện còn lại không có yếu tố đột biến
lớn thì tổ chức như các vùng nông thôn. Khi
phân tích các trường hợp nêu trên có thể
thấy tác động của đô thò hóa rất lớn đến đònh
hướng phát triển không gian vùng huyện.
Tuy nhiên, vì nhiều lý do mà căn cứ pháp lý
và cơ sở luận chứng về đô thò hóa trong quá
trình lập quy hoạch xây dựng vùng huyện
chưa thể có được một cách rõ ràng, gây khó
khăn cho việc lựa chọn các giải pháp tổ chức
không gian vùng huyện.

Hình 02-Sơ đồ phát triển đô thò QHXD vùng huyện Thọ Xuân

Thảo luận và kiến nghò

Dù còn nhiều ý kiến nuối tiếc, Luật Quy
hoạch được ban hành đã loại bỏ quy hoạch

46

SË 99 . 2019

Hình 02-Sơ đồ phát triển không gian QHXD vùng huyện Ngọc Lặc


≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝

xây dựng vùng tỉnh khỏi hệ thống quy hoạch, thay vào đó là các
phương án quy hoạch hệ thống đô thò, hệ thống các khu chức năng,
quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện được tích hợp trong
nội dung quy hoạch tỉnh làm cơ sở để lập quy hoạch xây dựng trong
tỉnh. Nội dung phương án quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng
huyện được hướng dẫn tại Nghò đònh 37/2019/NĐ-CP gồm: “(1) Xác
đònh phạm vi, tính chất, hướng phát triển trọng tâm của từng vùng liên
huyện, vùng huyện; (2) Bố trí, sắp xếp hệ thống các thò trấn, trung tâm
cụm xã theo nhu cầu phân bố sản xuất và phân bố dân cư tại từng
vùng liên huyện, vùng huyện; (3) Đònh hướng hạ tầng xã hội, hạ tầng
kỹ thuật theo từng vùng liên huyện, vùng huyện”. Về mục đích, Luật
số 35 về Sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 Luật liên quan dến Luật
Quy hoạch làm rõ “Quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, quy hoạch

xây dựng vùng huyện được phê duyệt làm cơ sở để lập quy hoạch
nông thôn và dự án đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật liên
huyện, huyện”. Tổng quan mà nói thì cách làm như trên thể hiện rõ
tinh thần của Luật Quy hoạch về đơn giản hóa hệ thống quy hoạch,
giảm bớt đầu mối và loại bỏ sự chồng chéo trong quy hoạch giữa các
ngành, lónh vực khác nhau. Tuy nhiên, bên cạnh đó cũng còn những
vấn đề cần phải được làm sáng tỏ để quy hoạch xây dựng vùng liên
huyện, vùng huyện trở nên hiệu quả và thiết thực hơn.
Một là, do đã được hỗ trợ bởi cách làm tích hợp, nhằm đảm bảo quy
mô và đặc trưng từng vùng, nên ưu tiên lập các quy hoạch xây dựng
vùng liên huyện hơn là các quy hoạch xây dựng vùng huyện riêng
rẽ. Vấn đề phương pháp, tiêu chí để xác đònh phạm vi, ranh giới quy
hoạch vùng liên huyện cần có những nghiên cứu bổ sung về lý luận
và thực tiễn để làm cơ sở hướng dẫn thực hiện.
Hai là, các mục tiêu tổng quát và mục tiêu, chỉ tiêu theo từng giai
đoạn phát triển của một huyện lâu nay được xác đònh trong quy
hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của huyện để làm cơ sở cho
các cấp chính quyền xây dựng các nhiệm vụ cho đòa phương theo
từng nhiệm kỳ. Theo Luật Quy hoạch hiện hành thì không còn tồn tại
quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội cấp huyện, do đó xuất
hiện nhu cầu từ các đòa phương trong việc đề xuất hệ thống mục tiêu,
chỉ tiêu phát triển kinh tế - xã hội của huyện trong nội dung quy hoạch
xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện. Đây là một bài toán khó
cần nghiên cứu rõ bởi quy hoạch vùng liên huyện, vùng huyện được
xác đònh thuộc loại hình quy hoạch mang tính chất kỹ thuật, chuyên
ngành, về phương pháp luận cũng như phạm vi nghiên cứu là không
đủ điều kiện để thực hiện công việc nêu trên.
Các chỉ tiêu về nhu cầu hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội cho từng
giai đoạn phát triển được tính toán trên cơ sở dự báo quy mô dân số
và phát triển của các ngành sản xuất trên đòa bàn huyện. Tuy nhiên,

việc dự báo các yếu tố trên không thể xem xét chỉ trong phạm vi một
huyện hoặc liên huyện vì ngoài yếu tố tăng trưởng tự nhiên, thì yếu
tố dòch chuyển cơ học phải được xem xét, cân đối trên phạm vi rộng
hơn. Do đó, để có cơ sở lập các quy hoạch vùng liên huyện, vùng
huyện, nên chăng cần xác đònh khung chỉ tiêu dự báo cơ bản cho các
huyện ngay trong quy hoạch tỉnh để thấy rõ được sự cân đối giữa các
vùng liên huyện, vùng huyện với nhau.
Ba là, về tổ chức không gian vùng huyện, sau nhiều năm thực hiện
quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội huyện và 5 năm thực hiện quy

hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện kể từ Luật Xây dựng
năm 2014, cần có những tổng kết, đúc rút về việc thực hiện các mô
hình phát triển, cấu trúc hệ thống đô thò và nông thôn trong các quy
hoạch được duyệt. Các mô hình thành công phải vừa thể hiện được
lý luận quy hoạch vừa bám sát thực tiễn, đồng thời có sự mềm dẻo,
tiếp nhận dễ dàng các thay đổi của xã hội mà không bò phá vỡ cấu
trúc quy hoạch.
Bốn là, về nội dung sản phẩm quy hoạch, khái niệm “quy hoạch”
theo Luật Quy hoạch cho thấy rõ mục đích điều hành các hoạt động
kinh tế - xã hội, quốc phòng - an ninh và sử dụng hiệu quả các nguồn
lực của đất nước. Tuy nhiên, hệ thống sản phẩm của quy hoạch xây
dựng hiện hành thường đi đến hiệu quả quản lý nhiều hơn bằng các
hình thức phân khu vực kiểm soát không gian phát triển kèm theo
quy đònh quản lý theo đồ án quy hoạch. Để phục vụ cho mục đích
điều hành, sản phẩm đầu ra của quy hoạch cần bổ sung thêm nội
dung về chiến lược phát triển và đề xuất được chương trình, kế hoạch
hành động để thực hiện quy hoạch được duyệt. Bên cạnh đó, với
yêu cầu làm “cơ sở để lập quy hoạch nông thôn và dự án đầu tư xây
dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật liên huyện, huyện” thì cần xem xét
tỷ lệ bản đồ trong hệ thống bản vẽ quy hoạch một cách phù hợp. Tỷ

lệ lập quy hoạch xây dựng vùng huyện theo quy đònh hiện hành là
1/25.000 hoặc 1/50.000, tuy nhiên thực tế việc sử dụng các bản đồ
tỷ lệ này để quản lý là rất lỏng lẻo khi dùng làm căn cứ lập quy hoạch
xây dựng xã và điểm dân cư nông thôn hoặc các dự án hạ tầng kỹ
thuật, hạ tầng xã hội. Nên chăng áp dụng một tỷ lệ nhỏ hơn, có thể
là 1/10.000 hoặc 1/25.000 tùy từng trường hợp cụ thể để thể hiện rõ
hơn các yêu cầu quy hoạch.
Cuối cùng, một vấn đề quan trọng là việc đáp ứng quy trình tích hợp
phương án quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện trong
quy hoạch tỉnh. Chấp nhận một thực tế là hiện tại các cấp có thẩm
quyền đã phê duyệt được khoảng gần một nửa số lượng quy hoạch
xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện cần lập, trong khi các quy
hoạch đã duyệt cần được rà soát lại thì số lượng quy hoạch cần lập
mới còn lại cũng khó có thể xây dựng đồng thời cùng một lúc với việc
lập quy hoạch tỉnh. Như vậy việc đồng bộ hóa phục vụ cho việc tích
hợp phương án quy hoạch chỉ có thể thực hiện được bằng cách thống
nhất quy trình, quy cách xây dựng mô hình hóa và cập nhật cơ sở dữ
liệu thông tin của các đồ án quy hoạch xây dựng vùng liên huyện,
vùng huyện trên cùng một hệ thống với quy hoạch tỉnh nhằm kiểm
tra sự phù hợp, kiểm soát các điều chỉnh, đưa ra các đánh giá, dự
báo một cách tổng thể.

TÀI LIỆU THAM KHẢO:
(1) Lương Tú Quyên, Quy hoạch xây dựng - Vò trí nào trong hệ thống quy hoạch
quốc gia, Tạp chí Quy hoạch xây dựng (số 87)
(2) Nguyễn Đăng Sơn, Quy hoạch xây dựng nông thôn mới ở nước ta đã đột phá
ứng dụng phương pháp “quy hoạch tích hợp”, Tạp chí Quy hoạch Xây dựng (số
85+86)
(3) Cẩm nang lập quy hoạch xây dựng vùng, Dự án Xây dựng năng lực lập quy
hoạch và quản lý đô thò (CUPCUP)

Hình ảnh minh họa:
Hình 01- Sơ đồ Phân vùng phát triển, Quy hoạch xây dựng vùng huyện Đông Sơn
– vùng huyện lân cận Thành phố Thanh Hóa.
Hình 02- Sơ đồ đònh hướng phát triển hệ thống đô thò, Quy hoạch xây dựng vùng
huyện Thọ Xuân – hướng tới hình thành thành phố hoặc thò xã trực thuộc tỉnh.
Hình 03- Sơ đồ đònh hướng phát triển không gian vùng huyện Ngọc Lặc với các
trung tâm tiểu vùng trong huyện.

SË 99 . 2019

47