Đánh giá tác động của quy luật quy hoạch (Luật số 21), luật sửa đổi 37 luật có liên quan đến quy hoạch (Luật số 35) và Nghị định 31/2019/NĐ-CP tới hệ thống quy hoạch xây dựng và

DIỄN ĐÀN

Đánh giá tác động của Luật Quy hoạch (Luật Số 21), Luật sửa đổi 37
Luật có liên quan đến Quy hoạch (Luật Số 35) và Nghò đònh 37/2019/NĐ-CP
tới Hệ thống Quy hoạch xây dựng
và các giải pháp của Ngành liên quan đến công tác QHXD
PGS.TS.KTS. Lưu Đức Cường* - ThS. KTS. Nguyễn Thành Hưng**
và các đồng nghiệp

I. Mở đầu

1.1. Lý do, sự cần thiết
Từ ngày 01/1/2019, Luật số 21, Luật số 28, Luật số 35 chính
thức có hiệu lực. Ngày 07/5/2019, Nghò đònh 37/NĐ-CP cũng đã
chính thức được ban hành, trong đó quy đònh đầy đủ quy trình
lập, thẩm đònh, phê duyệt nội dung và sản phẩm của các đồ án
quy hoạch.
Điều này có tác động lớn đến công tác Quy hoạch xây dựng
(QHXD). Một số loại hình QHXD đã không còn tồn tại như QHXD
vùng liên tỉnh, QHXD vùng tỉnh. Một số QHXD sẽ phải thay đổi
quy trình, nội dung và sản phẩm để đảm bảo phù hợp với nội
dung đã được quy đònh trong các Luật nêu trên. Ngoài các loại
hình QHXD thuộc điều tiết của Luật Xây dựng thì các Quy hoạch
đô thò (thuộc phạm vi điều tiết của Luật Quy hoạch đô thò) cũng
bò ảnh hưởng trực tiếp, đặc biệt là các đô thò trực thuộc TW và kể
cả các đô thò trực thuộc tỉnh hay các đô thò mới…
Do vậy, việc nhìn nhận và đánh giá tác động của các Luật, Nghò
đònh nêu trên tới việc lập, thẩm đònh và phê duyệt các đồ án
QHXD và đưa ra các giải pháp điều chỉnh thích hợp của Ngành
trong bối cảnh trên là cần thiết. Các câu hỏi trọng tâm và vấn
đề cần giải quyết là:

- Công tác thực hiện các loại hình QHXD, quy hoạch đô thò
(QHĐT) chòu ảnh hưởng gì từ Luật?
- Các loại hình đồ án quy hoạch chòu tác động lớn?
- Các giải pháp của Ngành trong lónh vực pháp luật cần có hành
động gì để thích ứng ?

26

SË 100 . 2019

1.2. Mục tiêu
Chỉ ra được các vấn đề tác động từ Luật 21, Luật 35, Nghò
đònh 37 đến QHXD dẫn đến các vấn đề thuận lợi cũng như
khó khăn thách thức của QHXD. Xác đònh các đònh hướng để
giải quyết các vấn đề trong các văn bản pháp quy liên quan
đến QHXD.

II. Luật số 21, Luật 35, Nghò đònh 37 - Mối liên hệ
và tác động tới hệ thống QHXD
2.1. Luật số 21, Luật số 35 và mối liên hệ với các QHXD, QHĐT
Qua sơ đồ (hình 1) có thể thấy rõ mối liên hệ giữa QHXD và
hệ thống các quy hoạch khác được quy đònh trong Luật Quy
hoạch. Các mối liên hệ cơ bản đưa ra thông tin như sau:
n Quy

hoạch hệ thống đô thò và nông thôn quốc gia là một trong
nhiều loại Quy hoạch ngành cấp Quốc gia chòu sự chỉ đạo trực
tiếp từ: quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch không gian biển cấp
Quốc gia và trên hết là Quy hoạch tổng thể Quốc gia.

n Quy hoạch Chung các đô thò, các khu chức năng (Khu kinh tế,
khu công nghiệp, khu Du lòch…), QHXD vùng huyện và QHXD
vùng liên huyện… chòu sự chỉ đạo gián tiếp từ các quy hoạch
cấp quốc gia và chỉ đạo trực tiếp (đặc biệt là yếu tố không gian,
đất đai…) từ quy hoạch Vùng và Quy hoạch tỉnh.
n Các QHXD, QHĐT cấp nhỏ hơn (như QHPK, QHCT) thông
thường nằm trong vùng đã xác đònh tại đô thò hoặc trong khu
chức năng nên cơ bản không chòu tác động nhiều từ các quy
hoạch khác ngoài QHXD.


≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝

hiện nay nội dung của quy hoạch là gì
mới chỉ được xác đònh trên các văn bản
pháp luật nhưng chưa có phản hồi thực
tiễn. Do Luật 21, Luật 35… được thiết kế
dựa trên khung của quy hoạch không
gian vật thể (QHXD) nên hàm chứa khá
nhiều nội dung trùng lặp với QHXD. Nếu
không phân đònh được giới hạn, phạm vi,
đối tượng, thông số, chỉ tiêu kinh tế-kỹ
thuật, có thể sẽ dẫn đến sự trùng lặp lẫn
nhau. Điều này có khả năng gây ra các
vấn đề tranh luận sau khi quy hoạch đưa
vào thực hiện. Do các đồ án quy hoạch
theo Luật 21 và Luật 35 chưa được lập,
duyệt nên vấn đề này chưa được kiểm
chứng thực tiễn và các nhận đònh của
chúng tôi là mang tính dự báo.

Hình 1: Sơ đồ về mối liên hệ giữa QHXD với hệ thống Luật Quy hoạch.

2.2. Các tác động của Luật số 21 và
Luật số 35 và các văn bản dưới luật tới
đồ án QHXD
2.2.1. Tác động tới thứ hạng, tầng bậc
của QHXD trong hệ thống quy hoạch của
Quốc gia
Đây là tác động rõ nét nhất với vai trò
sắp xếp lại thứ hạng tầng bậc của các
QHXD trong hệ thống quy hoạch của
Quốc gia. Cụ thể:
Đối với Quy hoạch hệ thống đô thò và
nông thôn Quốc gia: Quy hoạch này
trước đây được coi là quy hoạch cao nhất
chỉ căn cứ theo Chiến lược phát triển
kinh tế - xã hội của Quốc gia thì theo
hệ thống mới của Luật 21, Quy hoạch
này là một loại quy hoạch Ngành quốc
gia thuộc nhóm cấp dưới chòu sự chi phối
và chỉ đạo của quy hoạch tổng thể Quốc
gia và dưới cả 02 quy hoạch cấp quốc
gia khác là quy hoạch sử dụng đất, quy
hoạch không gian biển.
Đối với Quy hoạch chung đô thò: trước
đây quy hoạch này căn cứ vào quy
hoạch hệ thống đô thò nông thôn quốc
gia và QHXD Vùng Tỉnh hoặc liên Tỉnh
để triển khai. Theo hệ thống mới, ngoài

việc chòu sự chỉ đạo của quy hoạch cấp
quốc gia còn phải chòu chỉ đạo của quy
hoạch Vùng và quy hoạch Tỉnh.
Một trường hợp khá đặc biệt là Quy
hoạch chung các đô thò trực thuộc TW:

Theo quy đònh hiện nay, quy hoạch các
thành phố trực thuộc TW như Hà Nội,
TP.HCM, Cần Thơ, Đà Nẵng, Hải Phòng
còn phải căn cứ vào một quy hoạch cấp
Tỉnh (thực tế vẫn là thành phố). Điều đó
có nghóa là trong cùng một không gian,
đòa giới một thành phố sẽ có 02 đồ án
quy hoạch. Một được lập theo Luật Quy
hoạch và một được lập theo Luật Quy
hoạch đô thò.
Các tác động nêu trên phát sinh ra 02
vấn đề lớn, trong giai đoạn tới cần giải
quyết. Cụ thể là:
(1). Vấn đề trước sau - tuân thủ: Quy
hoạch nào làm trước? Quy hoạch nào
làm sau? Nếu quy hoạch cấp trên làm
trước thì đến khi nào mới xong? Nếu
quy hoạch cấp dưới làm trước thì căn
cứ vào chỉ đạo nào để làm, để tuân thủ
theo các nội dung Luật? Đây là một vấn
đề đã xảy ra và hiện nay chưa thực sự
được giải quyết triệt để. Chính phủ và
các Bộ, Ngành, đòa phương đang từng
bước tháo gỡ. Nếu là tiến hành song

song thì giải pháp nào để đảm bảo cách
các quy hoạch tiến hành song song sẽ
hạn chế được các mâu thuẫn phát sinh
khi tích hợp?
(2). Vấn đề trùng lặp về nội dung quy
hoạch: Do sự xuất hiện một loạt các
loại hình quy hoạch mới nhưng chưa
thực sự được triển khai thử nghiệm nên

2.2.2. Các vấn đề phát sinh xảy ra với
một số QHXD
a. Đối với QH hệ thống đô thò và nông
thôn quốc gia
Theo Luật đònh, Quy hoạch hệ thống đô
thò và nông thôn phải phù hợp: (1). Đònh
hướng phát triển hệ thống đô thò nông
thôn quốc gia trong [Quy hoạch tổng
thể quốc gia]; (2). Đònh hướng phân bố
sử không gian sử dụng đất, đònh hướng
phân bổ chỉ tiêu sử dụng đất trong [Quy
hoạch sử dụng đất quốc gia]; (3). Đònh
hướng bố trí sử dụng không gian và phân
vùng sử dụng vùng đất trong [Quy hoạch
không gian biển quốc gia].
Vấn đề: Các Quy hoạch trên chưa
được thực hiện thì yêu cầu theo quy
đònh phải phù hợp Quy hoạch cấp trên
là rất không có cơ sở.
Dự báo dân số và các ngành kinh tế: Căn
cứ dự báo về phân bố dân cư của Đònh

hướng phát triển hệ thống đô thò và nông
thôn quốc gia trong Quy hoạch tổng thể;
Căn cứ dự báo để đònh hướng phân bổ
không gian và chỉ tiêu sử dụng đất phi
nông nghiệp trong Quy hoạch sử dụng
đất quốc gia; Căn cứ dự báo nhu cầu
khai thác tài nguyên và tác động BĐKH
để đònh hướng bố trí sử dụng không gian
các hoạt động trong vùng đất ven biển
trong Quy hoạch không gian biển.
Hệ thống quy hoạch sử dụng đất và không
gian: Phụ thuộc vào Đònh hướng phân bổ
không gian và chỉ tiêu sử dụng đất phi nông
nghiệp trong Quy hoạch sử dụng đất quốc
SË 100 . 2019

27


gia; Phụ thuộc vào Đònh hướng sử dụng đất đến từng vùng theo
các chỉ tiêu sử dụng đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất khu công
nghiệp, khu kinh tế, đất đô thò, đất phát triển cơ sở hạ tầng trong Đònh
hướng sử dụng đất quốc gia của Quy hoạch Tổng thể quốc gia; Phụ
thuộc vào: Lập phương án phân bổ và khoanh vùng đất đai theo khu
chức năng và theo loại đất đến từng đơn vò hành chính cấp huyện
trong Quy hoạch tỉnh là xác đònh chỉ tiêu sử dụng đất theo loại đất,
bao gồm chỉ tiêu sử dụng đất do quy hoạch sử dụng đất quốc gia
phân bổ và chỉ tiêu sử dụng đất theo nhu cầu sử dụng đất cấp tỉnh.
Vấn đề: Các dự báo và quy mô đất đai xây dựng thuộc trách
nhiệm của quy hoạch nào là chưa rõ, đặc biệt là các chỉ

tiêu liên quan đến quy mô và dân số đất đai đô thò, các Khu
công nghiệp, các khu chức năng. Nội dung này thuộc đồ án
Quy hoạch hệ thống Đô thò - Nông thôn quốc gia hay thuộc
Quy hoạch Tổng thể quốc gia?
b. Đối với Quy hoạch chung đô thò trực thuộc TW
Đối với thành phố trực thuộc TW, Luật 35 xác đònh: “Quy hoạch
chung thành phố trực thuộc TW cụ thể hóa quy hoạch tỉnh
được lập ở thành phố trực thuộc TW về tổ chức không gian, hệ
thống các công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ tầng xã hội
và nhà ở cho thành phố trực thuộc TW.”; Luật 21: Đề cập chi
tiết các nội dung của một quy hoạch Tỉnh tương tự (giống hệt)
như quy hoạch một thành phố chỉ khác mỗi cụm từ “Phương
án”; Nghò đònh 37 không đề cập đến nội dung chi tiết của quy
hoạch Tỉnh đối với Tỉnh là Thành phố trực thuộc TW sẽ phải
khác biệt thế nào so với Tỉnh thông thường.
Theo cách đọc hiểu luật thông thường sẽ được hiểu như sau:
Quy hoạch Tỉnh sẽ là một bản quy hoạch có tính chất chỉ đạo.
Sau đó quy hoạch chung đô thò được lập để cụ thể hóa các chỉ
đạo đó. Hình thức thực tế và mối quan hệ 02 loại quy hoạch đó
sẽ là “Quy hoạch Tỉnh chỉ đạo -> Quy hoạch chung tuân thủ”.
Vấn đề: Mức độ, ranh giới giữa 02 quy hoạch này không
rõ sự khác biệt đặc biệt là nội dung đồ án quy hoạch. Các
nội dung của Luật và Nghò đònh chưa đưa ra được ranh giới
của 02 quy hoạch này. Chỉ đạo đến mức độ nào? Chi tết
đến mức độ nào? Quan trọng nhất của một thành phố là
hướng phát triển không gian, đất đai và công trình hạ tầng
xã hội, hạ tầng kỹ thuật đầu mối thì Quy hoạch nào xác
đònh? Nếu là Quy hoạch Tỉnh đã xác đònh thì còn cần Quy
hoạch Chung làm gì? Nếu Quy hoạch Chung xác đònh thì
tồn tại Quy hoạch Tỉnh làm gì?... Và dường như chúng ta lại

đi vào những sai lầm trước đây là "một lãnh thổ, một mục
tiêu lại có 02 loại Quy hoạch cùng cấp".
c. Đối với Quy hoạch chung đô thò trực thuộc Tỉnh
Theo Luật 21: Quy hoạch đô thò phải tuân thủ theo quy hoạch
Tỉnh được duyệt (hợp phần quy hoạch hệ thống đô thò và nông
thôn). Trong giai đoạn quy hoạch Tỉnh chưa được xây dựng cần
phải xác đònh quy hoạch đô thò sẽ phải tuân thủ theo các quy
hoạch (còn hiệu lực) nào?
Ở cấp huyện (thành phố, thò xã) vẫn tồn tại Quy hoạch sử dụng

28

SË 100 . 2019

đất cấp huyện, vì vậy cần phải xem xét mối quan hệ giữa 02
loại Quy hoạch này. Hiện nay chưa rõ ranh giới giữa chúng.
Vấn đề: Quy hoạch chung một đô thò thuộc tỉnh chưa có căn
cứ để xác đònh nếu quy hoạch Tỉnh chưa thực hiện. Đồng
thời ranh giới giữa quy hoạch sử dụng đất cấp huyện và Quy
hoạch chung một đô thò thuộc tỉnh (cấp huyện) thì nội dung
nào sẽ được thực hiện trước và thực hiện căn cứ vào đâu?
d. Đối với Quy hoạch chung một khu chức năng
Luật 21, Luật 35: Có xác đònh các khu chức năng {Thay thế
cụm từ Khu chức năng đặc thù trong Luật Xây dựng cũ} trong
đó có cấp Quốc gia và cấp Tỉnh. Luật 35 cũng xác đònh cần có
quy hoạch chung các khu chức năng.
Vấn đề: Nội dung của Quy hoạch Hệ thống đô thò và nông thôn
Quốc gia theo Nghò đònh 37 không có nội dung xác đònh các khu
chức năng cấp quốc gia. Do vậy, không rõ các khu chức năng
cấp quốc gia được xác đònh trong đồ án nào trong hệ thống quy

hoạch của Việt Nam? Nghò đònh 37 hướng dẫn QHĐT và Nghò
đònh 44 hướng dẫn về QHXD chưa xác đònh hoặc hướng dẫn
nội dung quy hoạch chung các khu chức năng.
e. Đối với Quy hoạch xây dựng vùng huyện, vùng liên huyện
Nghò đònh 37 - Hướng dẫn Luật Quy hoạch nêu rõ trong quy
hoạch Tỉnh cần: Phương án quy hoạch xây dựng vùng liên
huyện, vùng huyện gồm: Xác đònh phạm vi, tính chất, hướng
phát triển trọng tâm của từng vùng liên huyện, vùng huyện; Bố
trí, sắp xếp hệ thống các thò trấn, trung tâm cụm xã theo nhu
cầu phân bố sản xuất và phân bố dân cư tại từng vùng liên
huyện, vùng huyện; Đònh hướng hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ
thuật theo từng vùng liên huyện, vùng huyện.
Nghò đònh 44 - Hướng dẫn công tác QHXD trong Luật Xây dựng
nêu rõ: Quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện phải
xác đònh và phân tích tiềm năng, động lực phát triển vùng; dự
báo về tốc độ đô thò hóa; giải pháp phân vùng chức năng, phân
bố hệ thống đô thò và điểm dân cư nông thôn; xác đònh khu vực
chức năng chuyên ngành, cơ sở sản xuất, hệ thống công trình
đầu mối hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội có ý nghóa vùng.
Vấn đề: Nội dung 02 Nghò đònh trên theo cách hiểu chuyên
môn là giống nhau hoàn toàn. Không có sự khác biệt giữa
quy hoạch Huyện (trong đồ án QH Tỉnh) và QHXD Vùng
huyện hiện nay đang thực hiện theo Luật Xây dựng. Nếu
tiến hành triển khai các loại quy hoạch này thì ranh giới
giữa chúng ở đâu để không trùng lặp, chồng chéo hoặc
mâu thuẫn nhau? Các câu hỏi này hiện nay chưa trả lời
được.

III. Kết luận – Kiến nghò

Qua các rà soát nêu trên có thể thấy 02 vướng mắc chính tồn
tại tác động đến công tác QHXD của Ngành khi Luật 21, Luật
35 đi vào thực hiện, đó là vướng mắc về Quy trình lập QHXD
và nội dung lập QHXD. Về Quy trình chưa thể xác đònh QH nào
tuân thủ Quy hoạch nào? Quy hoạch nào có trước, có sau? Về


≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝

Nội dung Không có sự phân đònh rõ ràng về nội
dung của quy hoạch do vậy rất có thể xảy ra
trường hợp trong cùng một không gian lãnh thổ
sẽ có 02 đồ án với nội dung giống nhau.
Do vậy, trong thời gian tới, ngành Xây dựng nói
chung và công tác QHXD, QHĐT nói riêng cần
chủ động giải quyết các vấn đề vướng mắc. Cụ
thể như sau:
(1). Cần có các kiến nghò để Chính phủ sớm ban
hành các quy đònh cụ thể hơn về tích hợp trong
quy hoạch, phương pháp tích hợp, hướng giải
quyết các mâu thuẫn trong quá trình tích hợp...
Nếu vậy việc tiến hành song song nhiều loại
hình quy hoạch mới giảm thiểu được những mâu
thuẫn phát sinh (nếu có). Điều này chính là cụ
thể hóa Nghò quyết số 751/2019/ UBTVQH14 về
Giải thích một số điều tại Luật Quy hoạch.
(2). Luật Quy hoạch đô thò (sửa đổi nếu có) và
Nghò đònh 37 hướng dẫn Luật Quy hoạch đô thò
(sửa đổi nếu có) cần được điều chỉnh để phân
tách nội dung của Quy hoạch cấp Tỉnh (Thành

phố trực thuộc TW) và quy hoạch chung đô thò
trực thuộc TW để tạo sự khác biệt hoàn toàn với
mục tiêu mỗi một quy hoạch có một trách nhiệm
khác nhau:
Quy hoạch Tỉnh: Chỉ xác đònh tầm nhìn, các dự
báo về dân cư, kinh tế - xã hội. Xác đònh các chỉ
tiêu về kinh tế - xã hội cần đạt được và các vấn
đề trọng điểm giao cho quy hoạch chung thành
phố trực thuộc TW giải quyết.
Quy hoạch chung Thành phố trực thuộc TW:
Không cần xác đònh lại các vấn đề quy hoạch
Tỉnh đã làm và sẽ tập trung đi vào các giải pháp
về không gian, đất đai, hạ tầng, nhà ở, kỹ thuật
môi trường để đảm bảo các mục tiêu Quy hoạch
Tỉnh đã đề cập.

(3). Luật Đất đai, Luật Quy hoạch đô thò, Luật
Xây dựng cần được điều chỉnh để thống nhất
nội dung quy hoạch sử dụng đất trong thành
phố trực thuộc TW (cấp tỉnh) cũng như trong
Thành phố thuộc tỉnh (cấp huyện). Tinh thần
thống nhất về quy hoạch sử dụng Đất phải do
quy hoạch đô thò quyết đònh. Trong đòa giới đô
thò không lập quy hoạch sử dụng đất thay vào đó
là kế hoạch sử dụng đất cho các giai đoạn của
Quy hoạch chung đô thò nhằm tránh tình trạng
trùng lặp về quy hoạch sử dụng. Đồng thời để
tăng hiệu lực của quy hoạch sử dụng đất, ngành
Tài Nguyên - Môi trường và Xây dựng cần đi đến
thống nhất về các loại đất sử dụng trong đồ án

QHĐT và quy hoạch sử dụng đất để thuận lợi
trong quản lý.
(4). Cần sớm soạn thảo Nghò đònh hoặc Thông
tư mới hướng dẫn các nội dung của QHXD các
khu chức năng, QHXD vùng huyện, liên huyện
để thống nhất quản lý, tránh tình trạng chồng
chéo các nội dung quy hoạch. Các hướng dẫn
tập trung vào các khu chức năng nằm ngoài đô
thò bao gồm: Khu kinh tế, Khu công nghiệp và
Khu du lòch.
Trên đây là tham luận của Viện Quy hoạch đô
thò và nông thôn quốc gia đánh giá và dự báo
các vấn đề vướng mắc có thể xảy ra đến hệ
thống QHXD, QHĐT khi triển khai các Luật mới.
Chúng tôi mong muốn các dự báo cũng như các
đề xuất kiến nghò trên được Bộ Xây dựng quan
tâm và đưa vào chương trình xây dựng nội dung
các văn bản pháp luật.

*Viện trưởng Viện Quy hoạch đô thò-nông thôn quốc gia - Bộ
Xây dựng
** Phó Viện trưởng Viện Quy hoạch đô thò-nông thôn quốc gia - Bộ
Xây dựng

SË 100 . 2019

29